公共支出结构
【基础知识】
一、公共支出分类
公共支出结构：各类公共支出项目在总支出中的构成及其比例。
主要包括国防支出、行政管理支出、环境保护支出、教科文卫支出、社会保障支出等。
1、按支出功能分类
（1）一般公共服务。人大、政协、政府、发展改革、统计信息、财政、税收、审计、海关、人事、纪检监察、人口与计生、商贸、知识产权、工商管理、食品和药品监管、质量技术监督与检验检疫、国土资源与地质勘查、海洋管理、测绘、地震、气象、民族宗教和港澳台侨、档案、党派团体等。
（2）外交：外交、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、边界勘界联检等。
（3）国防：现役部队及国防后备力量、国防动员等。
（4）公共安全：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密等。
（5）教育：教育管理、普通教育、职业教育、成人教育、广电教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继教、教育附加及基金支出等。
（6）科学技术：科学技术管理、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科技普及、科技交流与合作等。
（7）文化娱乐：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等。
（8）社会保障和就业：社会保障和就业管理、民政管理、财政对社保基金补助、补充全国社保基金、离退休、国企下岗职工补助、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事务等。
（9）社会保险基金支出：基本养老保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金等。
（10）医疗卫生：医疗卫生管理、医疗服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监管、妇幼保健、农村卫生等。
（11）环境保护：环境保护管理、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、退耕还草等。
（12）城乡社区事务：城乡社区管理、城乡社区规划、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、土地有偿使用支出、城镇公用事业附加支出等。
（13）农林水事务：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、综合开发等。
（14)交通运输：公路水路运输、铁路运输、民用航空运输等。
（15）工业商业金融等事务：采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融保险业、烟草事务、安全生产、国资监管、中小企业发展等。
（16）政府间转移支付：一般性转移支付、专项转移支付、基金预算转移支出、彩票公益金转移支付。
（17）未划分的财政支出：预备费、年初预留等。
2、按经济性质分类
（1）经常支出
维持公共部门运转或保障人们基本生活所必需的支出。
其补偿方式：税收。
这种支出直接构成本期公共产品的成本。
（2）资本支出
用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出。
如用于道路、办公楼建设的支出，用于购买汽车、办公设备的支出。
其补偿方式：税收＋公债。
本期享用的公共产品，本期付出代价；未来享用的公共产品，未来时期付出代价。
国际货币基金组织的公共支出分类
3.净贷款（net lending）
10．其他支出
（4）资本转让
9.经济事务和服务
（3）土地和无形资产的购买
8.娱乐、文化和宗教事务
（2）存货购买
7.住房和社区生活设施
（1）固定资本资产购买
6.社会保障和福利
2.资本性支出（capital expenditure）
5.保健
（3）补贴和其他经常性转让
4.教育
（2）利息支付
3.公共秩序和安全
（1）商品和服务支出
2.国防
1.经常性支出（current expenditure）
1.一般公共服务
经济分类
职能分类
3、按补偿程度分类
（1）购买支出
能够获得相应商品和劳务的支出。表明政府参与资源配置的程度。
（2）转移支出
公共部门对企业和家庭的补助支出。表明政府协调收入分配的程度。
转移支出≠转移支付
二、主要购买支出分析
1、国防支出（Defense Spending）
（1）功能
提供安全这种纯公共产品；
通过技术进步推动经济增长。
任何一个国家，最先进的技术总是先军用、后民用。
“曼哈顿计划”（Manhattan project）；
“阿波罗登月计划”（Apollo program）。
曼哈顿计划
1938年8月2日，爱因斯坦等人写信给罗斯福，告知他把核裂变技术用于制造原子武器的可能性和研究的迫切性。
1941年12月6日，美批准这一计划，由奥本•哈默博士负责研制，15万科技人员，投资20亿美元。
1945年7月16日，在爱达荷州的荒漠成功爆炸。8月6日和9日，在广岛和长崎分别投下一枚铀弹和钚弹。
阿波罗计划
1961-1972年，美国实施的月球探测计划。
参加这一工程的有2万家公司和研究机构，120所大学，40万人，300亿美元。
1969年7月21日，两名宇航员安全第一次登上月球。
实证分析的结果并不统一。
LaCivita和Frederiksen（1991）对61个欠发达国家进行分析，发现大多数国家国防支出与经济增长之间存在着双向因果关系。
Joerding（1986）利用57个欠发达国家1962-1977年的数据，对国防支出与经济增长的关系进行分析，结论：经济增长对国防支出有因果决定关系，但国防支出对经济增长没有因果决定关系。
Chowdhury（1991）对55个发展中国家的时间序列数据进行经验研究，发现大多数国家的国防支出与经济增长没有因果关系。
（2）规模决定因素
第一，基本防务需要。
海陆空面积、范围。
第二，军事装备技术水平。
1950年代一架B17型轰炸机造价74万美元，90年代一架B1型轰炸机造价达6800万美元；
二战时一辆美制坦克造价7万美元，现代一家主战坦克造价250万美元。
“企业”号核动力航母，9000吨航空汽油，仅够12天的连续作战费用。
福莱斯常规动力航母，每天要消耗400吨航空汽油。
小鹰级航母航员5641人，一天的消耗：面包万个，蔬菜吨，肉类吨，马铃薯吨。
第三，兵役制度选择。
义务兵制可以大量节省国防支出。
雇佣兵制按“市场价格”支付薪水，会增加国防支出，但符合权利与义务的对等原则，而且给应征者以自愿报考的机会，所以比较公平。
美军应征士兵平均年收入为4万美元，军官平均年收入万美元。
其中，服兵役20年的上校年收入可达到万美元，服兵役10年的上尉年收入可达万美元。
第四，本国的国际地位及面临的国际形势。
“三线建设”：
1964年8月2日，美国驱逐舰与越南鱼雷舰发生激战，并延及中国南部地区。
1964－1978年，在中西部13个省、区进行了以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设。投入资金2052亿元，投入人力高峰时达400多万，安排了1100个建设项目。
（4）国防支出的使用效率
第一，处理好科研经费与采购经费之间的关系。
随着高新技术的发展，武器装备研制的周期相对延长，从生产到贬值到淘汰的周期相对缩短。
要增加研究开发费。
第二，防卫工业与民用工业紧密结合。
韩国的经验值得借鉴。
任何一种武器分解开来都是零件，只要图纸对合格材料精密加工，都能成为精良的武器。
最好的办法是同时推进防卫工业与重化工业。
第三，增加军事人员的培训费。
为增强军人退役之后迅速适应市场经济的发展能力，应加强对军人的培训，优化他们的知识结构。
退役后由地方政府安排工作的做法不是发展的方向。
2、行政支出（Administrative Expenditure）
（1）概念
财政提供的用于行政机关、司法机关和外事机构在行使其特定职能时所需要的各项支出。
按用途划分，可以分为人员经费和公用经费。
人员经费：包括工作人员的工资、津贴与离退休人员费用等；
公用经费：包括公务费、修缮费、业务费和购置费等。
（2）功能
生产“社会秩序” 。
如果强者借助于武力剥夺弱者生产的一切产品，即强者具有完全的“剩余索取权”，弱者就缺乏生产的积极性。
如果强者只从弱者那里拿走固定比例的产品，弱者有生产的积极性。强者的联盟便贴上“政府”的标签，弱者便成为公民。
政府面临来自潜在政府的竞争。
为防止潜在政府产生并取代自己，政府必须建立起一种公共秩序, 既能维护自己的统治,又保护公民的产权。
政府还要对公民灌输观念，使之认同的政府并主动合作而不是反叛，意识形态（Ideology）就起这样的作用。
（3）“三公”经费支出
因公出国（境）经费
公务用车购置及运行费
公务接待费
政府支出按功能划分，反映政府的各项职能，如公共服务、教育、医疗、卫生、公共安全等；
按经济科目划分，反映支出的具体用途，如工资支出、商品服务支出等。
“三公”经费反映支出的具体用途，应主要通过经济分类的科目反映出来。
但是在部门预算相关表格的内容设计上并不是与科目设计一一对应。
如目前预算编制中并没有公务接待这个科目，因此只能在一些具体的项目中整理得出。
【ZBM提问】
从政的净收益过高是不是行政支出膨胀原因之一？
提示：契约收入并不高，主要是在职消费和租金收入。
3、教育支出
（1）政府为何安排教育支出
具有正外部效应；
能缩小贫富差距；
资本市场不完善。
（2）投入不足与资源浪费并存
科学研究、文化和卫生领域都有这个问题。
义务教育与职业教育
基础研究与应用研究
大众文化与娱乐文化
公共卫生与医疗卫生
（3）高等教育能否市场化
高等教育市场化：
一是减少政府对高等教育投资的比例，增加非政府对高等教育的投资；
二是强化大学与工商界的联系；
三是加强私立/民办高等教育的角色和作用。
世界一流大学多数是私立大学。M. Friedman认为，公共教育制度如果缺乏市场竞争的约束，会导致效率低下，资源浪费。
学费负担未必加重。国家助学贷款，开征遗产税后捐助增加。上大学是投资行为。
世界上没有一个国家有能力包办昂贵的高等教育。
西方国家公立学校只占1/3左右，亚洲国家至少各占一半。
如果现有1700多所高校，有1/3的高校转成民营，那么义务教育经费问题就可以解决。
4、基础设施支出
基础设施（infrastructure）：
生产与生活共同利用的辅助和服务部门。
包括：交通、通讯、能源、供排水、仓储等系统。
交通与资本、人才、技术、信息的关系。
【专栏】
上海与宁波的地理位置、历史条件、人口素质、文化背景等非常接近。
每3个上海人中就有一个是宁波籍人士。 “阿拉”是宁波话。
2008年GDP总量，上海为13698亿元，宁波为3964亿元。
主要原因：交通条件差异？
政府为何安排基础设施支出？
从生产的流程看，是外部条件或投入品；
从资本规模看，需要巨额的投资；
从施工过程看，建设周期长；
从资本性质看，固定成本所占比重高。
三、主要转移支出分析
1、社会保障支出
（1）社会保障支出内容
政府对面临生活困难的社会成员提供的补助。包括：
社会保险支出
社会救济支出
社会福利支出
（2）政府为何安排社会保障支出
初次收入分配不公平；
经济的周期性波动；
商业保险是一种优值品；
保险市场存在逆向选择和道德风险。
信息不对称可能发生在当事人正式签约之前；也可能发生在正式签约之后。
事前信息的不对称可能造成逆向选择的后果；
事后信息的不对称则可能造成道德风险的问题。
逆向选择：由于交易双方信息不对称而产生的劣质品驱逐优质品，市场成交商品的质量总是低于某一方的期望。
在商品质量不一的市场上，卖方比买方更了解所商品的质量，买方根据平均质量报价，优质商品因为价格被低估而退出市场，只剩下劣质品待售。
提出的旧车市场模型。
道德风险：已签约的一方为最大限度地增进自身效用而做出对签约对方不利的行动的可能性。
道德风险≠道德败坏。
施害方只是基于自身利益理性地选择行为，并没有施害的主观意愿。道德风险强调的是一种可能性；道德败坏强调的则是一种事实。
身体越差的人对医保越感兴趣。但他不是保险公司的目标客户。
由于无法准确判断投保人的身体状况，保险公司只能根据其潜在参保客户身体状况的概率分布确定保费标准。
保费价格肯定高于身体状况很好的潜在客户的期望水平。这些客户就会放弃投保，退出医保市场。
于是医保市场只剩下那些身体状况不属于最好之列的客户。
保险公司进一步提高保费标准，进而再逼退一部分身体状况较好的客户。
如此恶性循环的结果，保险公司客户的质量逐步降低，保险市场趋于萎缩。
这就是医疗保险市场的逆向选择。
投保人参加医保后，可能降低保健的急迫感。
诸如更疏于体检、戒烟、节食、锻炼等。
由此提高患病的概率，从而损害保险人的利益。
这就是医疗保险市场的道德风险问题。
投保人无法对医生的处方作出的判断，经常喜欢医生开“大处方” 。
同样也是由于专业的局限性，保险人对于投保人拿到的是否就是“大处方” 也难以作出判断。
这也是道德风险。
但是，医生明白什么是“大处方”，他开“大处方” 就涉嫌道德败坏。
（3）福利彩票
彩票是一种“隐蔽税”。
50%作为奖金；
35%作为公益金；
15%作为发行成本。
2、财政补贴支出
支付给企业和个人，能改变相对价格水平的无偿支出。
政府为何安排财政补贴支出？
外部性内在化；
扶持弱质产业；
消除挤出效应。
挤出效应：
在经济萧条时期，如果货币供应量不变，大量增加公共投资，会引升市场利率，致使融资成本增加，私人投资减少。
【问题讨论】
一、怎样看待“吃饭”财政现象？
“吃饭”财政：财政支出中经常支出所占的比重很高，其中主要是行政事业单位的人员经费和公用经费。
许多人否定“吃饭”财政，我觉得不能完全否定。
1.财政管“吃饭”是份内事。因为行政事业单位提供纯公共产品和部分准公共产品；
2.管好“吃饭”也是搞建设。不应把“吃饭”和建设对立起来，有效提供公共产品就是搞建设。经常支出与资本支出一样重要。
3.财政仅管“吃饭”是不够的，要安排一定的资本支出。
二、怎样看待官员的职务消费和公务员的横向收入差距？
1.职务消费：与履行职务有关的消费支出，如住房、交通、通讯、勤务人员、宴请、疗养等。
职务消费过度是由于人的机会主义行为倾向。
在企业中，最好的办法是建立起所有人与管理者之间的激励机制，如年薪制。在公共部门中，只有靠完善预算制度。
职务消费货币化不能制约公权的滥用，是扬汤止沸，不是釜底抽薪。
2.不同政府部门之间，公务员的横向收入差距很大。
有人说，公务员的横向收入水平应该一致；
也有人说，不该一致。
我说，公务员的横向收入水平可以不一致，但要透明。
有必要建立“收入听证制度” 。公务员的待遇是纳税人购买公共服务的价格。听证制度能把不合理的成分剔除，比如公务员儿孙的上学费。
三、有些国家采用发食品券的方式对穷人提供补助，为什么这么做？
1.补助前，无差异曲线与预算线AB相切；
如果发放补助金，无差异曲线与预算线CD相切；
发放食品券之后，无差异曲线与预算线折线AD相切。
2.对比结果
食品券更能增加接受者的食品消费量；
补助金比食品券更能增加接受者对其它物品的消费量。
【案例分析】
1、气象局的经费该不该全额拨款？
国家气象中心专业气象台从2001年10月起，正式开展专业气象有偿服务。
来签订专业气象服务的企业已有数百家,且多为全国性的大企业,其中包括海尔、格力、鄂尔多斯等知名企业。
【观点碰撞】
甲：个性化气象服务的市场化可能存在一定的障碍，如气象台能否抓住市场需求，提供品种丰富、及时有用的气象信息产品。
乙：这个案例说明，财政部门可以根据气象部门的气象信息种类拨款。以此类推，可以根据广播电视的节目性质拨款，可以根据体育活动的种类拨款……。
2、该不该重奖“陆游与唐婉”？
越剧节目“陆游与唐婉”初选入围国家舞台艺术精品工程之后，国家和省文化部门曾拨款120万元用于打造该剧。
最终入选2002-2003年度国家舞台艺术精品工程的10大精品剧目以后，文化部对该剧目奖励了100万元，省政府又重奖100万元。
【观点碰撞】
甲：像“陆游与唐婉”这样的越剧剧目，虽有娱乐性，但也有公益性。既然是人们喜闻乐见，为什么不重奖呢？！公共财政就是要把经费用在老百姓得益的项目上。
乙：既然“陆游与唐婉”是精品曲目，剧团就应该靠票房收入弥补成本并获得利润。更何况，这是一个爱情戏，非爱国主义教育的题材。
