M0DERN ECONOMIC RESEARCH
资源型经济摆脱“资源诅咒’’的财政调节机制
黄溶冰
内容提要：受资源产品价格变化和资源不可再生规律的影响，资源财政的稳定性往往较差，政府难以对经
济发展进行有效的长期规划，这也是资源丰裕地区陷入“资源诅咒”的重要原因。在我国，有相当多的城市具有
资源财政的特征，该文提出应借鉴国际经验，在当前资源产品价格高涨时期，建立具有预算稳定基金性质的资
源基金，并对资源基金的筹集、使用和管理进行了探讨。
关 键 词：资源经济 城市经济 财政政策 预算稳定基金 资源诅咒
中图分类号：F810．2 文献标识码：A 文章编号：1009—2382(2008)l 1-0015—04
丰裕的自然资源对地区经济增长会产生什么
影响呢?20世纪50年代之前的经济学理论基本上
强调其正面作用。但二战后绝大多数资源丰裕的发
展中国家或地区并没有因为这些“神赐天粮”飞速
发展起来，甚至其发展速度反而低于很多缺乏自然
资源的国家和地区。Auty(1993)将这一悖论总结为
“资源诅咒”假说。Sachs和Warner(1995)对资源丰
裕程度与经济增长之间关系做了实证研究，表明，
在控制初始人均收入、贸易政策、政府效率和投资
率等影响经济增长的多种变量后，自然资源丰裕度
与经济增长速度成反比。徐康宁、王剑(2006)以我
国省际层面的时间序列资料为样本．首次验证了
“资源诅咒”命题在我国的地区层面也是成立的。其
丰裕的自然资源并未成为经济发展的有利条件，反
而制约了经济增长。具体到微观的城际层面，“资源
诅咒”效应同样明显。在我国共有资源型城市 118
座．占全国城市总数 662座的 18％，作为矿业的开
采地、矿山的坐落地和矿工的聚集地，资源型城市
在发展中面临着诸多难题，矿业、矿城、矿山、矿工
等“四矿”问题，同“三农”(农业、农村、农民)问题相
比，几乎处于同一个量级 ，在某些局部和时段 ，甚至
更具复杂性和严重性。
一
、“资源诅咒”的价格传导机制
资源诅咒的传导机制被认为包括：波动性影响、
贸易条件论、荷兰病、资源寻租、资本外流、制度弱
化、忽视人力资本投资以及金融体系不健全等。越来
越多的研究者认为：资源产品的价格波动是资源丰
裕地区贫困化加剧的症结之一：自然资源的生产具
有低价格弹性和低供给弹性的特征，随着国际市场
上资源性产品流动性的不断增强，初级产品的价格
在一到两年内的波动率经常超过30％。来自资源的
收入随着世界经济周期的变化表现出高度的不稳定
性。经济的波动性使政府难以对经济发展做出有效
的长期规划(Davis&Tilon，2005；Mikesell，1997)，经
济也难以实现稳定、持续的高速增长。
自2000年以来。我国经济发展体现出重化工业
拉动的特点。住宅、汽车、钢铁、石化产品的需求上升
引发重工业生产的急剧扩张并一直延续至今。受技
术创新能力所限，我国的工业化演进主要表现为资
源消耗型特征，在国际市场资源价格波动的影响下，
资源产品供不应求的局面推动此类产品的价格飙
升，资源丰裕的地区得益于这种资源红利影响，经济
增速有了较大提升，“资源诅咒”效应也有所减弱。一
些证据显示：假如资源红利被投人到生产领域和人
力资本领域，资源经济将是可持续的(张景明、景普
秋，2006)，而事实上，许多资源型经济并没有选择这
条路径，在一些资源丰裕地区，矿产资源往往沦为个
人暴富的捷径，却严重损害了地区的经济发展。
目前，由于需求的拉动，我国资源产品的生产正
※本文系国家社会科学基金项目《资源枯竭地区经济转型扶持政策研究》(项目编号：07CJY029) 中间成果之一。
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处于“红利收获期”，一些资源丰裕的地区暂时获得
难得的发展机遇，如果处理不好资源获取与经济增
长的关系，缺乏对产业结构升级和人力资本的长远
规划，市场经济周期所带来的“意外之财”则有可能
使其在自然禀赋的比较优势陷阱中越陷越深．一旦
错过摆脱自然资源禀赋比较优势的历史机遇，短暂
的繁荣换来的可能是长久的“诅咒”。
二、资源基金：规避“资源诅咒”的—个思路
2003年世界银行计算了不同国家在 1972—2000
年可调整资源财富的储蓄率，结果发现：成功规避
“资源诅咒”的 l1个国家中，有 10个储蓄率为正；遭
受“资源诅咒”的9个国家中，有7个储蓄率为负。资
源财富的最佳储蓄率与消费和产出的最佳增长率相
一 致。从国际经验上看，合理的宏观经济政策。特别
是财政政策。是解决“资源诅咒”的一个重要手段．在
财政政策中，资源基金的设立尤其值得关注。在资源
出口国家，往往伴随而来的巨额出口收入转化为大
量增加的财政收入，政府被如此“大好形势”冲昏了
头脑，匆忙上马一些耗资巨大的、周期长的项目，这
往往造成了国内总需求的膨胀。一旦资源价格不由
自主地回落，政府又迅速地陷入财政危机，需求的紧
缩造成国民经济的大起大落．极不利于国民经济的
发展，这就需要政府阻止将来自资源出口收入转化
为增加的总需求。资源基金既可用于海外投资也可
用于稳定收入。具体的方法是从稳定政府预算收支
的目的出发设立一个资源价格。如果国际市场上的
价格超过此价格．则基金收入增加以防增加的收人
转为预算支出；如果低于此价格。基金的收人的一部
分进入到政府预算中以稳定预算支出。在经验研究
方面，既出现了成功资源基金案例，如智利和印尼，
也有失败的国家，如委内瑞拉；另外，Devlin和Lewen
在 2002年研究了71个国家从 1970年到 2000年的
数据，计量结果显示，资源基金能起到提高真实储蓄
率的作用(冯宗宪等，2007)。
资源基金在属性上具有预算稳定基金的性质。
在国际上，预算稳定基金常被视为一种反周期的财
政工具，许多国家将其作为宏观经济平衡的 “蓄水
池”，发挥其熨平经济波动、稳定经济运行的作用。从
而达到居安思危的效果。预算稳定基金的资金来源
渠道除了从特定收入(例如石油天然气收人)中提取
外，还可以通过预先设定的公式从一般性基金(主要
是税收收入)中提取资金：将一般性基金的盈余部分
转移至预算稳定基金：以及从一般性基金中拨款等
(郜可祥，2007)。在我国，2007年中央开始设立预算
稳定调节基金。该名词第一次进入大众视野。随后上
海、内蒙古等省区也先后建立预算稳定基金。
我国许多资源型城市都形成于建国初期，由于
实行计划经济体制和多年的高强度开发 ．使得资源
型城市的发展直接受制于自然资源的约束和影响，
具有很强的资源“锁定”效应。资源产业盛 ，则城市
盛；资源产业衰，则城市衰。资源型城市的财政是一
种典型的资源型财政(傅志华，2005)，其不足之处是
受资源产品价格变化和资源不可再生规律的影响，
稳定性较差。我国对资源型城市，特别是资源枯竭地
区的财政援助，目前主要采取中央财政转移支付的
方式，尚未从真正意义上形成长效机制。在当前资源
产品价格高涨的有利时期，应尽快建立起符合我国
国情的资源基金．这对资源型城市的经济转型和可
持续发展是一个明智的选择。
三、我国建立资源基金的设想
资源基金设立的目的，是对我国资源型城市计
划经济时期长期执行“资源无价、矿产品低价、加工
产品高价”方针。以及市场经济初期因价格机制不完
善，环境补偿成本、资源耗竭成本、安全生产成本、企
业发展成本以及职工福利成本缺失的一种补偿 ，建
立稳定的财政政策援助渠道。从而解决资源开发补
偿和衰退产业援助的长效机制问题。
1．资源基金的筹集
(1)本级预算超收资金。近年来，我国许多资源
型城市财政收入大幅增长，但却仅是财政超收而非
财政盈余。考虑到资源型城市不可避免要受到矿产
资源开发规律的影响．波动要远比非资源型城市剧
烈，因此，资源价格高涨既可以有助于财政收入的
大幅增长．也可能会在一定程度上加大政府的财政
风险。由于财政收入具有很大的弹性，而财政支出
却是刚性的，常常不能因为财政收入形势的恶化而
减少。在这种背景下，将资源型城市本级年度预算
超收资金纳入资源基金．可以通过有意识的周期性
收支平衡安排，将超收年份的财政收入以基金形式
存储起来，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺
口，从而保证资源型城市预算的稳定和财政运转的
良性循环
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(2)探矿权、采矿权价款。在资源领域建立一整
套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的
现代产权制度是当前亟待解决的任务(唐艳，2008)。
国际上探矿权、采矿权流转制度总的特点是：一级市
场是矿业权流转的初始交易，由国家垄断，出让的原
则主要是权力和义务一致。不得损害国家和社会利
益：二级市场是矿业权的再交易，由矿业权的受让人
再行转让，必须按照法定的程序进行。矿产资源的总
价值是经济价值、存在价值和环境价值的总和，随着
可持续发展观的推行，后两种价值将会越来越大。目
前，我国在矿业权评估上存在强调经济价值，忽视存
在价值和环境价值的不足。是以部分价值取代了全
部价值(黄溶冰，2007)，特别是协议出让的采矿权，
从理论上就造成了矿产资源价值的缺失。因此，为建
立起长效援助机制，在进一步深化探矿权、采矿权有
偿转让的基础上，应选择科学的方法，对矿业权的经
济价值、存在价值和环境价值予以合理评估，并通过
招标、拍卖的方式出让，将其中反映存在价值和环境
价值的部分。以合理比例纳入资源基金中。
(3)矿产资源补偿费。在我国，现行资源税的目
的是调节资源级差收人。使各类资源开发企业在较
为合理的盈利水平的基础上开展公平竞争；征收的
标准是差别税额标准，征税范围仅包括矿产资源和
盐等；税额主要取决于资源的开采条件，与资源价格
及资源的利用效率无关。而现行的矿产资源补偿费，
主要是根据 1996年底。由财政部，地质矿产部、国家
计委联合发出的《矿产资源补偿费用管理暂行办法》
第3条规定：矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘
查支出．并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源
补偿费征收部门经费补助预算。而实际上“地方这部
分主要用于矿管部门的经费补助预算。基本上是用
光分光所剩无几”(吴鉴，2001)。矿产资源补偿费的
征收“名不副实”，与资源补偿的设立目标极不相符。
因此。矿产资源补偿费作为国有资产收益应该纳入
国家预算。在探索资源税征收方式由从量征收改为
从价征收、并提高征收标准的基础上，应该彻底转变
矿产资源补偿费的使用目的，赋予其真正的后代基
金的地位，纳入资源基金范畴。
(4)特别收益金。特别收益金是在本源是最接近
于资源基金的一种财政制度安排。根据国家财政部
下发的《石油特别收益金征收管理办法》的规定，自
2006年 3月 26日起．国家对石油开采企业销售的国
产原油因价格超过一定水平(40美 桶)所获得的
超额收入将按比例征收石油特别收益金。国家通过
征收特别收益金，将石油的溢价部分收归国家财政，
可以调节社会收入分配失衡的状态。按照国家发改
委在《关于调整成品油价格的通知》中的有关规定，
石油特别收益金将用于对 “部分弱势群体和公益性
行业的补贴”。根据这一精神，也可以将特别收益金
的一部分纳入资源基金之中，用于我国城市群中的
弱势群体——资源型城市的补贴。
(5)国债资金。我国近年来十分注意财政政策和
货币政策的配合与灵活运用，在经济增长周期的不
同阶段．采取不同松紧程度的财政政策。通常，在经
济处于增长低谷时，更多地采取相对扩张型的财政
政策。通过增发国债推动基础设施建设、生态环境治
理促进经济增长；而在经济增长速度较快的情况下，
倾向于减少国债发行规模。一般来说，国债资金会维
持在一定规模上。从合理控制国债资金投向上看，可
以考虑将一部分国债资金作为专项资金用于资源型
城市经济转型的支持上。
2．资源基金的使用
资源基金主要用途是建立资源型城市中资源开
发补偿和衰退产业援助的长效机制。
(1)历史补偿。资源基金的历史补偿包括两个方
面：一是资源型城市的基础设施建设，受“先生产后
生活”和开采条件限制。大多数资源型城市工矿区的
特征明显，聚集效应差，通过对城市和矿区的道路、
供水、排水、供气、供电等基础设施进行更新改造，可
以增强和完善城市功能，从而给予资源型城市“再城
市化”的机会。二是解决关闭破产矿山企业的办社会
职能机构移交、离退休人员社保接续工作，以及用来
支付在职职工工资、医疗保险、养老保险等方面的欠
账，对这些历史欠账应重新加以统计和审查，采取
“专款专用”方式予以归还。
(2)生态环境修复。我国许多资源型城市因为资
源开发造成的沉陷区和废弃矿坑等开采遗迹存在次
生地质灾害隐患。从 2002年开始，国家率先对东北
地区 l5个原国有重点煤矿采煤沉陷区给予治理，已
累计安排中央投资4l亿元，取得很大成效。但总体
而言．全国目前很多废弃坑矿和开采遗迹没有及时
治理(宋晓梧，2006)，这不仅是因为存在资金缺口，
还在于对灾害程度认识不足和治理技术欠缺。应加
强基础研究和应用研究。逐步形成一套科学合理、经
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济高效、符合中国国情的治理技术路线，通过资源基
金的科学合理投人，解决因资源开采而对周边环境
造成的污染破坏，从而对城市居民做出补偿。
(3)人力资本培训。与其他城市相比，资源型城
市下岗失业和隐性失业情况比较严重。由于存在外
部性，市场机制在此方面的培训投资很少，需要由资
源型城市所在政府提供职工再就业培训以及职工转
岗培训等公共物品投资。直接向低技能的职工提供
后续教育的机会。具体可以借鉴德国鲁尔、法国洛林
的成功经验，根据资源型城市就业和产业发展的需
要，设立若干不同类型、不同专业、不同层次的培训
中心，有针对性地进行分门别类的培训，培训费由国
家支付，工资由企业支付；并对创造就业岗位的中小
企业给予一定额度的财政补贴。
(4)结构调整投资。结构调整的目的是实现资源
型城市由资源经济转变为综合经济。主要包括：一是
以延长产业链为主线．发挥资源优势．壮大经济实
力，注重从资源开采向初加工一深加工一综合加工转
化，不断提高产品技术含量，推进经济增长方式由粗
放型向集约型转变，以矿产品深加工来实现产业升
级。二是发展替代产业，培育新的经济增长点，形成
综合的城市产业体系。推动整个产业链走向高级化。
三是加大科技领域的投入，大力推动科技成果的商
品化和产业化．鼓励一部分科技人员组织起来兴办
高新技术企业。资源基金主要是对衰退产业的转产
提供财政贴息贷款。以缓解衰退产业的资金紧张状
况：以及对企业利用高新技术和先进设备改造传统
产业的投资进行财政补贴。
3．资源基金的管理
(1)建立专门的资源基金财政专门账户。按照国
际经验，资源基金可以按照公式或划拨、拨款的方式
从财政收入中提取。在建立资源基金专门账户的过
程中，应科学界定资源型城市面临的各类转型成本，
明确各级政府共同承担的原则。考虑在中央财政和
地方财政设立用于资源型城市转型发展的资源基
金。在此基础上，合理规划本级预算超支，探矿权、采
矿权价款，矿产资源补偿费和特别收益金、国债资金
纳入资源基金的比率。比率的设计应综合考虑多方
因素，合理确定适当比率。需要考虑的因素有：充分
评估资源型城市的地方财力：完善矿区情况数据表，
包括矿区人员情况、经营情况、环境评估等；结合当
地经济发展水平与区域经济水平等。
(2)建立高效的资源资金使用制度。资源基金使
用要纳人预算管理，接受全国人大和地方人大的监
督，这对于加强财政预算的约束作用，加大立法机关
对资源基金的控制力度具有非常重要的意义。在使
用过程中，应该完善报账制管理制度，对专项资金实
行源头控制、专户储存、专款专用、专账核算、专人负
责，严禁挪作他用。
(3)建立严格的资源基金绩效考核制度。资源基
金应该建立双层考核机制：一是中央、省(自治区、直
辖市)对资源型城市政府使用资源基金情况的考核。
主要依靠“由上而下”的行政系统，具体由审计署、财
政部、发改委等相关部门负责；主要考核内容是防止
挪用、专项审计等。二是资源型城市政府对企业运用
财政扶持资金的情况进行考核，主要依靠市场手段，
辅以公众参与等手段．具体由资源枯竭型城市的财
政局、发改委等相关部门负责；考核指标包括工程质
量、工程进度、土地复垦率以及再就业率等。
参考文献：
1．冯宗宪、于璐瑶、俞炜华：《资源诅咒的警示与西部资源
开发难题的破解》，《西安交通大学学报(社会科学版)))2007年
第2期。
2．傅志华：《资源财政预算稳定基金：国际经验及启示》，
《财政研究)2005年第9期。
3．黄溶冰、齐兴利：《煤炭税费制度改革与和谐社会构
建》，《财经问题研究))2007年第 2期。
4．郜可祥、刘爽、王统林：《美国各州预算稳定基金的启示
与借鉴》，《地方财政研究))2007年第9期。
5．宋晓梧：《大力促进我国资源型城市可持续发展》，《宏
观经济研究,3)2006年第 3期。
6．唐艳：《资源价格改革中政府的角色与功能定位》，《现
代经济探讨)2008年第4期。
7．王青云著：《资源型城市经济转型研究》，中国经济出版
社 2003年版。
8．吴鉴：《矿产资源有偿开采收费制度辨析》，《资源与产
业)2001年第4期。
9．徐康宁、王剑 《自然资源丰裕程度与经济发展水平关
系的研究》，《经济研究))2006年第 1期。
l0．张复明、景普秋：《资源型经济及其转型研究述评》，
《中国社会科学)2006年第6期。
作者简介：黄溶冰。南京审计学院副教授、南京大学工商
管理学院博士后(南京 210029)。
[责任编辑：吴 群]
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