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#$$%年第 #期总第 &’$期
作者简介：潘屹，英国剑桥大学社会科学及政治系、东方系博士生。
内容提要：社会权利是公民权利的一部分，社会政策对保持一个和谐的社会起决定的作用。在福
利国家发展进程中，社会政策对于自由放任资本主义导致的两极分化起了缓和社会矛盾、保障社会安全
的根本性作用。中国应该根据经济和社会发展的现状和国际社会的经验，调整社会政策，推进国家福利
的重构，这是消除市场经济体制下出现的社会发展不和谐因素，促进社会和谐的治本之策。
关键词：福利国家 社会政策 和谐社会 福利体制
中国福利体系 #$余年的改革经历了曲折的道路。当时改革的初衷为，国家福利的体系损
害了市场的效率，加大了国家的财政负担，中国应该避免重蹈西方福利国家的覆辙。但是，直到
今天，计划经济体制下的福利体制解体了，市场机制下中国的福利体制没有成功。笔者认为，人
民福利与社会的和谐发展要靠国家福利的机制，中国应该在总体思路上，重新构建国家福利。
本文试图以历史发展的眼光分析西方福利国家的建立、发展、性质和功能，并以这种回顾探索
其现实意义——— 国家福利的重构。
一、问题的提出
自 &(($年代市场经济体制作为中国的改革目标以来，中国的市场经济有了 #$多年的迅
速发展。此时，中国的经济发展迅速。但是，中国的经济与社会发展正在呈现不和谐状态。
自从 &(%"年开始进行的经济改革开放以来，在过去的 #%年里，中国已经取得了 )*+平
均每年增长 (, -.的成就，这个数字是世界经济增长最高的百分比数字之一。中国的全部对外
贸易达到了 "!&$亿美元，是世界第三贸易大国。中国有 ’亿多个手机使用者，比世界上任何一
个国家的数目都多。到 #$$-年，有 &亿人已经连接互连网，这些对人民福祉的改进起了巨大的
作用，让中国人民过上了前所未有的好日子。
但是在全球竞争力指数中，中国全球竞争力排名下降。在被调查的 &&%个国家和地区中，
中国排名第 -(位，较去年下降了 ’个位次。奥古斯都·洛佩斯·克劳斯说：其最终排名主要参
照两个指数，即成长竞争指数和商业竞争指数。前者重在分析全球经济长期稳定的增长潜力；
后者意在衡量政策稳定，法律、社会机构和宏观政策对国家经济增长前景带来的影响。两个指
数又是根据宏观经济环境、技术发展与创新水平和公共机构质量这三项标准来衡量的。中国除
了宏观经济环境在下滑外，其他两项指数也在低位上徘徊。技术发展与创新水平依旧很低。最
重要的是，公共领域的问题突出，公共机构的管理问题，及公共制度的质量较低是直接导致商
业竞争力下滑的原因。
·劳动与保障·
潘 屹
论中国国家福利的重构
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经济社会体制比较（双月刊）
实际上，许多研究学者已经注意到，影响或者制约中国发展的有三个因素：一个是资源匮
乏，再一个是环境恶化，第三个是经济和社会发展不协调。这种发展的不协调尤其表现在：高
#$%增长与社会进步之间，在保持发展沿海城市的持续发展和加快内地发展速度之间，在加
快城市化和培育农村区域之间，在缩小富裕和贫困差距，在保持经济活力和有效之间，在加深
改革和保持社会稳定之间，在开放国内市场和自主独立之间，在促进市场竞争和照顾弱势群体
的利益之间缺少协调发展。
经济与社会发展的不平衡是核心，而社会发展很大程度上是国家福利的均衡发展，经济增
长正在和社会福利脱节。现在的社会问题包括城乡两极分化，农村集体经济的解体，农民失去
了集体福利保障的经济基础。包括赤脚医生在内的合作医疗体系在改革后解体。农民进城后，
没有工伤、养老和医疗等社会保障，他们的子女得不到和城市孩子一样的正常的教育。即使在
城市的人口中，许多人也失去了医疗保障、养老保障，特别是下岗工人，得不起病，看不起病。城
市住房的高价，使许多人望而生畏。收入分配上出现严重的两极分化，根据世界银行的统计，基
尼系数在 &"’&年为 () *’’，到了 &""!年上升到了 () +’’。农民为国家的积累做出了重要的贡
献，当经济发展后，本应全面提高国民福利，对农民进行补偿，而实际上，过去的差距没有减小，
反而在加大。社会弱势群体的增加会加剧社会矛盾，造成经济环境的恶化，如社会保障建设、失
业和老龄化、教育体制质量和住房政策等方面。这些直接影响着投资环境。社会发展与经济发
展的不平衡已经影响了中国的和平崛起。
根据中国社会科学院的数据表明，我国社会发展总支出与经济发展相比较，比例很低。在
改革开放前，占 #$%的比例在 +—,-之间，改革开放后以“六五”时期为最高，达 !) &-，以后
即降至 ,-左右。*((&年社会发展总支出的比例又提高到 !) *-，*((+年总支出为 .*’*亿元，
比例提高到 /) *-，达到了历史最高水平，但用于经济及其它总支出占 ",-，仍占据了绝对优
势。直接用于提高人口素质、居民的物质文化生活、社会福利、科研等支出只占 #$%的 /-左
右，比例提高很慢，说明社会发展的增长幅度慢于 #$%的增长幅度。拿中国的 /) *-与西方发
达国家比较，西方发达国家社会支出在 #$%中的比例，北欧国家平均达到了 +&-，英国为
*&) ,-，西欧平均 */) +-，甚至连美国也到达到了 &,) /-。这些数字都对中国发展国家福利事
业提出了要求。在教育经费上，在许多地方，包括比较发达的地区，教育经费还不到 #$%的
*-。&""& 年至 *((+ 年中国经济平均增长 ") .-，但公共教育支出占 #$%的比重平均只有
*) /-。而英国为 #$%的 !) ("-。
二、发展国家福利，构造现代公民国家
为了能有效地处理这些困境，需要在加快和更平衡发展上推出一系列好的协调政策。因
此，必须发展国家福利。
发展国家福利是为了建立一个公平的社会。经济发展的目的是为了改善人民的福祉，提高
人民的生活质量。这是一个社会的理想。这个社会的福祉需提供给它的每一个公民，保障它的
每一个公民的基本需求，这是一个公正的社会的基础。让一部分人先富起来，决不意味着另一
部分就永久地贫困，或者社会差距无限地扩大。随着中国从一个非常平等的国家变成一个非常
不平等的社会，经济增长已开始与公共福利的改善脱节。打破大锅饭，不让人完全依赖国家，并
不是国家推诿应负的责任或者弱者永远被剥夺。市场不能完全取代国家，当市场经济发展时，
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这支有巨大力量的看不见的手，达不到亚当·斯密说的市场是消灭阶级、不平等和特权的最高
级的工具的作用时，国家福利的提出就是必要的。正如马歇尔所说，市场是发展经济的最好手
段，但是和谐社会的发展要靠社会政策。此时，谈社会福利，是有现实意义的。如果政府不采取
措施，保证最贫困的人的最基本的社会福利的权利，那么社会就会动荡。一个现代民族国家，在
工业化的基础上，需要加强国家的管理。国家给与公民平等的权利，这是国家民主与富强的象
征。有人提出，美国社会有巨大的活力，比欧洲更有活力。我们应该承认市场的活力，但是，需要
明确两点：第一，人不是经济动物，经济发展是一方面，社会发展是另一方面。社会理想给更多
的人带来未来的光明。当笔者在北欧和西欧学习时，我的几个社会政策的导师对我讲述，资本
主义只能带来效益，他们感触到诸多的理想的失望。马丁·路德金的《我有一个梦》谈到了人生
而平等的一个理想。这个问题在美国至今没有解决，在新奥尔良飓风中暴露无遗。第二，美国的
生机与活力并不完全在于社会体制，而在于它取得了地球的绝大多数的资源与财富。在西方学
社会政策课程中，都要讲到美国人口占世界不多比例但却占有和消费了世界上绝大多数的资
源。世界上只有一个美国，而我们仅有一个地球，环境容不得更多的这样的存在。北欧那个社会
的理想同样是西欧人向往的。中国发展经济是为了建立一个共同富裕而和谐的社会。
国家福利还是建立一个民主的国家的需要。在一个福利国家提倡的是公民的权利，它包括
政治的和社会的权利。政治的平等地位才能保证人们获得平等的享受社会福利的机会。同时民
主的国家保证了资金使用的透明，与政府的廉洁和有效。当然平等绝不是平均。过去中国的平
均主义制约了人的创造性。今天，我们要求均等的机会，决不是说，对高收入的红眼病甚至仇
恨。一个民主的和谐的社会也要求收入少的人拥有宽容的心态，来欣赏创造了并拥有了财富和
优雅生活的人。国家福利是社会主义的理想，特别是中国，它的宗旨是为了建设一个富强的社
会主义的国家。社会阶级的团结是西方福利国发展的政治基础，它的实践让许多西方学者惊异
——— 它更像一个社会在向社会主义进化。中国是一个以社会主义为理想的国家，曾经是一个以
工人阶级为主体以工农联盟为基础的国家。今天，它发展了，但社会主义的理想不曾改变。所以
更需要结合各个社会阶层的力量，达成社会各个团体的团结，来实现社会公平的理想。如果各
个社会集团只是考虑自己的利益，各利益集团之间差距加大，不仅会产生两极分化，而且还会
导致社会矛盾激化。现在城乡之间的差距在加大，城市人口之间贫富差距在加大。所以，社会要
建立一个团结的纽带，一个共度难关的联盟。当东亚其他国家在建立社会福利体系的时候，我
们应该珍惜我们宝贵的遗产——— 即我们的社会主义体系。社会主义不是建立在过去低生产水
平上的共同的贫困，也不是贫富分化，当全球化的经济在迅速发展，同时全球不同经济发展水
平，不同种族，不同体制的国家在寻求一种平等共享的社会体制的时候，我们没有理由放弃我
们对理想社会的追求。
国家福利存在于一个经济强大、人民富足、国力鼎盛的国家。从长远来说，从北欧的发展可
以看出，社会发展还关系到国家的综合竞争力。福利国还是可持续发展与再生产的需要。福利
的目标之一是强化并提高人力素质。基于国家竞争力的考虑，持续投资与人力资本的形成部
分，包括了教育、健康、服务和职业培训。东亚的经济危机已经让他们发现并摒弃只抓经济与生
产的弊端，开始注重社会福利的发展。国家的作用不仅是发展经济，发展经济的目的是为了人
民大众的福祉。没有福利不可能促进经济的腾飞。诺贝尔经济学奖得主森说，中国后 #"年改革
的成功是在前 &"年福利基础上进行的。现在失去这个保障，很难说今后经济更大的腾飞会有
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经济社会体制比较（双月刊）
所保障。
国家福利的发展还有助于建立一个完善的市场经济体制。市场如何启动发展？经济指标只
是一个方面，如果不把社会福利发展作为经济发展的一部分，政府就不能很好地调配全部的资
金。当市场已经不能保障国家生产力的再生产时，国家的作用就是必要的。根据社会政策的严
格定义，教育与医疗都属于国家福利的范畴，不属于市场的范畴。可是，"##$年代以后，建立市
场经济体制被确立为我国改革的目标，于是医疗卫生事业也被推向市场。医疗改革的假设是：
市场可以提高医疗卫生资源配置的效率。但是，结果并非无此。中国医疗事业的投资，比较相对
自身的经济发展水平，费用已不算太低。从卫生总费用占 %&’的比重来看，"#($年为 )* +(,，
"##$年为 )* (-,，"###年第一次达到了世界卫生组织规定的最低标准（.,），次年超过世界
平均水平（.* ),），达到 .* -,。人均卫生费用大幅上升，医院的设备先进，床位多，甚至有许多
条件高档的座落在旅游区，像疗养院似的医院，但是医改却失败了。体现不出福利。城市下岗工
人、退休老人和农村人不敢看病。许多老百姓得不起病，公共卫生事业改革结果令人失望。世界
卫生组织 +$$$年对全球 "#"个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在 "//位，比埃
及（!)）、印度尼西亚（#+）、伊拉克（"$)）、印度（""+）、巴基斯坦（"++）、苏丹（")/）、海地（")(）还
要低，而据世界银行《+$$+年度世界发展报告》估算，这些国家的人均 %&’ 都没有中国高。教
育、医疗和住房属于国家社会政策的范畴，市场在配备这些资源上是失败的。
三、发展国家福利涉及的因素
现在，不仅仅发展国家福利有如上的需要，在 +$多年经济发展的基础上，中国到了发展国
家福利的好时机。条件具备，时机成熟。国家福利的发展与以下诸方面都有密切的关系。
福利发展与经济效益的关系。所有西方国家包括东亚国家都在经济发展后有了发展福利
的需求，并且经济发展为发展福利提供了物质基础，中国也不例外。人们认为，中国发展国家福
利会影响经济效率，中国过去曾有过有生产效率低下、平均主义的教训。现在发展福利不是在
计划经济条件下，“吃大锅饭”的体制下搞的，而是在一个新的层面上，生产高速发展，经济持续
上升的情况下提出的。所以，不可同日而语。还有人认为，我们是一个大国，人口基数多，发展国
家福利会导致财政预算庞大，国家承受不起。北欧的理想虽好，那是小国的社会政策。其实，发
展国家福利不一定以国家投入多少资金为标准。农村经济改革以前的农村合作医疗取得了举
世瞩目的成果，但是并没有多少钱。国家建立三级医疗体系，每个农民一年只交大概两毛钱加
入合作医疗，赤脚医生记工分行医。那时 #.,的大队拥有合作医疗体系，刚解放时，中国人民
的健康指标属于世界上最低水平的国别组。到 "#-$年代末，中国已成为拥有最全面医疗保障
体系的国家之一，($—(.,的人口享有基本医疗保健。这使得人均寿命从旧中国的不到 /$岁
提高至 "#-$年代末的近 -$岁，婴儿死亡率从 "#.0降到 /"0。那时中国人均 %&’排名不高，
但健康水平排名很靠前。在公共卫生领域，中国曾经被看作一个非常成功的典范。但是，改革开
放以后，只有 .,的农村还存留农村合作医疗体系。经济发展了，福利指数却下降了。所以，福
利和经济的关系并不是绝对的，重要的是国家的组织引导而不仅仅是资金的投入。
因而，引出了下一个问题，即福利与国家的关系。所谓国家福利是现代国家行政管理的一
部分。国家对市场解决不了的问题，必须行使政府管理功能。比如教育，这是市场不可取代的。
教育是国民再生产，是生产力再生产，是社会福利的一部分。完全市场化是国家的失职，必然使
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一部分人上不起学，必然造成教育没有统一的标准。医疗卫生事业国家更不可推卸责任。救死
扶伤的事业、国民健康素质的事业纯属社会福利事业。如果完全市场导向，必然会导致医疗高
收费、见死不救，穷人看不起病，不仅得病的人与家庭陷入贫困，最终的结果是国民健康水平的
下降。虽然我们目前学不来北欧以及英国的免费国民健康服务体系，但是我们必须强调国家对
干涉市场的作用，确立新的体制。让医疗卫生事业远离利益的追逐，以救死扶伤、提高国民健康
水平为宗旨。国家在福利事业上决不能退到幕后或者二线。国家是计划者也是具体的执行者。
福利与道德的关系。常规是，经济基础有了，人们就有了道德的需求。所谓“温饱识礼仪”。
但是许多人意识或感觉到，经济发展了，但是人情却比以前冷漠了。这是因为惟利是图、贫富分
化的原因。而国家福利提倡集体主义，提倡各阶层的团结，要求富有的帮助贫困有需求的人，这
是对先富起来的人的道德要求。中国古代文化的慈善，西方文化的博爱都论及了道德。人在贫
困中谈道德是勉为其难的，所谓乱世出刁民等等。有了经济基础，就有可能活得体面些，追求精
神层面的东西。在贫富差别仍存在的社会，对弱者的关爱，对社会的关爱，是一个社会的亮点。
在一个极端私欲的社会中，一边是取得了大量财富的富人，一边是被社会遗弃的穷人，那么就
会导致穷人的怨恨甚至社会的不稳定。所以，福利是有道德基础的。国家福利的发展不仅仅是
无产者的斗争，另一方面，必须是有产者愿意为社会做第二次，或者第三次分配。这些行为的基
础是道德。
福利和 ’()、’*)的关系。当贫富差距存在，富人愿意为穷人捐赠或者做一些工作的时
候，出现了许多慈善机构和非营利机构。在中国，如中华慈善总会、青基会、扶贫基金会等等。这
些机构为许多愿意为穷人工作或募捐的人提供了渠道，为筹备更多的资源提供了渠道。非政府
组织的作用是应急，它们不能取代国家的功能。在福利上，许多领域依旧是国家的责任，需要国
家负责。比如，教育是国家福利计划的一部分，国家应该统筹解决农村青少年失学的问题，慈善
机构不能取代国家的功能，来设立普遍的机构或者计划解决大面积的问题。在发达国家，这些
基金会的功能是给优秀的学生提供私立学校的奖学金或者大学入学奖学金，而这个基本教育
是国家的项目应该是免费的。所以，国家必须负责，来通过税收整合社会资源。如果在二次分配
能够解决的问题，就不要在三次分配上解决。如果靠非政府组织解决大面积的常规性的问题，
必然是国家的行政管理出了问题。而非政府机构是不能代理国家的功能的。因为它们的个体之
间的差异，会和自由市场一样，会带来非标准化，带来混乱，甚至带来金融动荡。
福利与法律的关系。如果出现以上问题，必须要求国家制定有关法律，法律可以改变福利
混乱的无序状态。过去曾经因为缺少资金，靠群众路线或者群众运动来搞社会福利和救助，但
是一个发展了的社会应该是规范的法律社会，靠现代国家的管理规则来规划社会行为。一个现
代国家必须是法制的国家，明确规定国家与公民的关系，明确国家的责任与赋予公民的权利与
义务。法规明确了各种职责的界限，避免了执行的模糊。在职责与权力上需要有明确的界定。
一个现代社会必须是法制社会。
社会福利与家庭的关系。北欧福利国国家承担了更多的功能，甚至取代了家庭的功能。有
人认为福利国取代了家庭的作用，导致家庭解体。我认为福利国决不能破坏家庭。中国具有和
西方国家不同的文化，自古以来，中国的家庭功能很强。现代化的发展只是使家庭规模变小。中
国传统文化应该得到弘扬，尊老爱幼的传统不可丢弃，养老也被写入了宪法。这些传统的家庭
福利功能，一方面巩固了家庭福利，这一符合人性的自然的规律，保障了家庭的温情；另一方面
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也减少了福利国家的财政支出。家庭的功能不可被社会完全替代。不可否认，家庭福利是福利
国政策的一部分。比如援助贫困家庭，解决社会服务问题等等。
社会福利与个人的关系。市场经济下的福利，国家更多地强调了个体依赖，个人负责。但
是，这决不意味着国家的完全退出，把福利责任推给个人竞争，推给商业市场。国家福利保障了
个人的尊严与体面的生活。在北欧，国家福利是一种公民的权利，提供给每一个人，这样的平面
结构不给领取福利的人以耻辱的感觉。英国的国民健康服务也是如此，免费提供给每一个人。
对于富人来讲，国家福利并没有缩减个人的自由，个人可以选择更昂贵、更个性化的市场服
务。在社会生活里，没有绝对的个人的自由，如果你的自由是建立在剥夺他人的基础上的，这个
自由就必须受到限制。对于穷人来讲，市场经济下的福利体系强调了个人的责任，不能完全依
赖国家。但是个人的责任也是在民族国家的大概念之下的。国家的大的政策必须规划个人的责
任，让个人能够承受得起所承担的责任。但个人承受不起并处于无助的境地时，国家就要发挥
作用。
福利与集体的关系。国家的福利强调的是个人与集体的关系，强调了集体的作用。西方是
一个强调个人主义的文化社会。西方福利国的建立是一种对集体主义的要求。而中国与西方不
同，中国的文化是集体的文化，如农业社会的村落，历史上的保甲体制，人民公社时期的生产
队、大队，今天的村民委员会，城市的居民委员会，包括家庭。这些集体囊括了从经济到社会的
结构与功能，承担福利的责任。这些集体不仅强调了互助，还在情感上给人以归属。
福利与组织的关系。中国有庞大的组织体系，这种组织结构是世界一流的。村委会、居委
会，社区都分别承担着福利功能。这种组织结构把人们绑在了一起，共度危机。这种组织不仅在
平时提供福利功能，如农村的五保照顾、贫困户救济和城市的社区服务，而且在关键时刻起到
了福利作用，如抗洪救灾、防寒救灾等等。比起美国南部的洪水灾害，这种结构体现了它的关键
时刻的组织功能。但是，近年来，村落集体经济的衰落，对农村福利是一种潜在的破坏。
社会主义共同富裕的道路是中国的方向。中国与西方国家不同，西方国家各党派之间在抗
争，意识形态领域的争夺也是此起彼伏。时而社会民主的势力高涨，时而极端自由主义的优势
占了上风。执政党在权利与势力之间徘徊。中国有自己的优势，就是社会主义的理想。它不像
西方，各党之间的竞争和各势力集团的竞争此起彼伏；也不像东亚，多年资本主义的实践，缺少
左翼的政党。而中国的社会主义是一个宣言。它不讳言自己的社会主义宗旨，也不讳言为了大
多数人谋福利。其次，中国有多年的社会主义实践，这是福利国家的政治基础、群众基础与实践
经验，人民群众在心理上容易接受它。既然如此，何不满怀理想向这一伟大目标迈进，把一个更
完善的、合理进步的现代社会呈现于世？
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DN6Z/ #$$&5 KL M#-/* %+ ,%)’-& 4N6#7.’(5/#1 :>;L— :>>;? 0)3-=: DN6Z5
（责任编辑：刘 英）
声 明
最近一两年来，尽管本刊编辑部采取了各种措施，仍然出现一些作者
把已经在其他刊物发表的文章略作变更后投稿本刊，并被登载的现象，而
且这种情况似有上升趋势，使得本刊深受其扰。近年来，有些学者学风偏于
浮躁，不愿脚踏实地做研究，热衷于把已有的研究成果不断改头换面四处
发表，以博取“出镜率”和所谓“成果”数量，令人痛心。个别作者甚至在本刊
编辑确认文章是否已经或正在被其他刊物采用时，刻意隐瞒已经和正在被
他刊采用的事实，给本刊造成不必要的麻烦。在此，我们特别提请个别作者
珍惜学术声誉，也请广大读者帮助本刊及时发现问题。特此声明。
《经济社会体制比较》编辑部
关于重复发表文章问题致作者读者
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