公 共 管 理 学
第一章 公共管理导论
内容简介：公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为一门学科，它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术，但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性。
教学目标：通过本章的教学，使学生了解和掌握公共管理和公共管理学的基本概念、理论以及研究方法，并对当代公共管理发展的现状和面临的挑战有初步的认识。
重点和难点： 公共管理的性质 公共管理的研究途径与公共管理学的性质 公共管理部门与私人部门管理的区别与联系 新公共管理 公共管理的时代挑战
关键词语：公共管理、公共管理学、新公共管理、Ｐ途径的公共管理、Ｂ途径的公共管理
课时数：5
第一节 公共管理的意义
（一）皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）的观点 ：
公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。
（二）卡尔森（Carson）和欧尔曼（Overman）的观点：
公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
（三）奥托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的观点：
公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。
（四）波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）的观点:
公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性。
（五）休斯（Hughes）的观点：
公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策，公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多。
（六）公共管理的含义和性质
含义：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。
性质：
（１）承认政府部门治理的正当性；
（２）强调政府对社会治理的主要责任；
（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；
（４）强调多元价值；
（５）强调政府绩效的重要性；
（６）既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；
（７）以公共的福祉和公共利益为目标；
（８）将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。
第二节 公共管理学的发展与 研究途径
（一）公共管理的发展
公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期，行政学者古利克（Luther Gulick）为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合。
严格来说，公共管理作为一个研究领域，正式产生是在20世纪70—80年代，导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实背景。
１．公共管理发展之学科背景
第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）;
第二阶段：行政原则（1927—1937）;
第三阶段：公共行政即政治学（1938 年开始）;
第四阶段：公共行政即管理学（始于二十世纪六、七十年代）
２．公共管理发展的时代背景
导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：
(1)政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满
(2)经济因素与财政压力
(3)社会问题与政府不可治理性的增加
(4)新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响
（二）公共管理的研究途径 以及特质
依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异，但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。
１． P途径下的公共管理
P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代，在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，产生了许多公共政策学院或课程。
P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。
２． B途径下的公共管理
B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70年代，企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响，一些学者发展起B途径下的公共管理。
B途径与P途径下的公共管理的不同之处：
（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；
（２）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；
（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；
（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；
（５）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。
（三）公共管理学的特点
1、波兹曼的观点
波兹曼认为公共管理具有下列特征：
（１）以公共管理者为教学研究中心，重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；
（２）重视公共组织与公共管理的共同特性，特别关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；
（３）不仅关注管理过程的设计与研究，更重视战略的制定与执行。
２、我国学者张成福的观点
（１）公共管理基本上是一个整合性的概念；
（２）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但未改变公共部门的整体性；
（３）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；
（４）公共管理不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理；
（５）公共管理强调价值调和与责任；
（６）公共管理是一个科际整合的研究领域。
第三节 公共管理的特质以及与私人部门管理的区别
公共管理有何特质，即是说到底在哪些方面区别与私人部门的管理，这是一个一直有争议的问题。从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。
（一）政治权威与经济权威
（二）多元制衡与自主性
（三）公共利益与私人利益
（四）法的支配与意思自
（五）政府与市场
（六）多元理性与经济理性
第四节 新公共管理
自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”。依据经济合作及发展组织的界定，这些国家所展现的具体行动，可以包括：（１）企业管理技术的应用；（２）服务及顾客导向的强化；（３）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。
（一）胡德（）对新公共管理的归纳
１．即时的专业管理
２．标准明确与绩效衡量
３．强调产出控制
４．转向部门分权
５．转向竞争机制
６．强调运用私营部门的管理风格、方法和实践
７．强调资源的有效利用
（二）法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）对新公共管理的归纳
公共管理学者法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）综合其他学者的看法，提出了新公共管理的八个特征。
（三）新公共管理的内涵
从总体上来看，新公共管理以自利人（Self-interest）为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。
第五节 公共管理面临的挑战
人类社会正处于一个巨变的时代，新的社会必然要求新的政府治理形态，自20世纪末兴起的全世界范围的政府再造，正是对新时代变革的回应。
政府仍然是我们这个时代的核心治理者和管理者。但是环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为复杂，公共管理也面临着更加严峻的挑战。认识这些挑战，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。
（一）关于回应维持宪政秩序和政府稳定的问题
（二）关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题
（三）关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题
（四）关于回应全球化的挑战问题
（五）关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要
（六）关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题
（七）如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
（八）关于重振政府治理能力问题
（九）关于如何发展有效的组织体制问题
（十）如何构建国家与社会共同治理模式问题
（十一）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理
（十二）重建公共管理的道德秩序
本章思考题：
1、什么是公共管理？公共管理与公共行政有何异同？
2、公共管理兴起的时代背景和学科背景为何 ？
3、公共管理的研究途径为何？你认为公共管理的研究还有哪些途径可以开拓？
4、什么是新公共管理？如何评价新公共管理？有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒，你有何看法？
5、公共管理和私人部门管理有何异同？你认为私人部门的管理可以应用到公共部门的管理吗？为什么？
６、有学者认为“一切组织都是公共组织”，因此公共管理与私人部门的管理没有本质区别，你同意这一观点吗？为什么？ ７、以中国为例，分析中国公共管理现在面临的主要挑战？ ８、你是如何理解公共利益在公共管理中的地位的？ ９、全球化对公共管理带来了怎样的挑战？ 10、1936年公共行政学家赫林在其名著《公共行政与公共利益》中这样写到：“公共利益这个观念对于官僚体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性。”你是如何理解这一观点的？
第二章 公共管理导论
内容简介：
本章主要论述了公共管理者的角色，阐述了现代公共管理者的基本知能，并分析了作为一名成功的公共管理的条件。
公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。
教学目标：通过教学让学生掌握一般管理者的角色、公共管理者的特殊角色、公共管理者的知能等概念，进而明确实践中公共管理者怎样才能进行有效管理。
重点和难点： 公共管理者的特殊角色
公共管理者的知能
有效公共管理者
关键词语：
公共管理者 管理者的角色 管理技能 有效的公共管理者 前瞻性管理 课时数：3
第一节 一般管理者的角色
一、亨利·明茨伯格总结的八种研究管理者职能和角色的途径
1、古典学派
2、伟人学派
3、企业家学派
4、决策理论学派
5、领导有效性学派
6、领导行为学派
7、领导权力学派
8、工作活动学派
二、管理者的十大角色——明茨伯格的观点
1．人际关系方面的角色
（1）挂名首脑
（2）领导者
（3）联络者
2．信息方面的角色
（l）监听者
（2）传播者
（3）发言人
3．决策方面的角色
（1）企业家
（2）故障排除者
（3）资源分配者
（4）谈判者
三、奎恩等人界定的八种管理者的角色
1、导师 2、促进者
3、监督者 4、协调者
5、指导者 6、生产者
7、掮客（Broker） 8、革新者
第二节 公共管理者的特殊角色
公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许多相吻合之处。然而，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。
一、执行与捍卫宪法的角色
公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质。这是公共管理者的天职。
二、人民受托者的角色
公共管理者受人民的托付，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应以追求公共利益为职责。
三、贤明少数的角色
公共管理者要能做到众人皆醉我独醒，不可人云亦云，要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。
四、平衡轮的角色
公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事，也不能只是很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任，也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。
五、扮演分析者和教育者的角色
公共管理者应该或必须能够有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。
第三节 公共管理者的技能
公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，系指后天发展起来的、处理特定的人、事。物的能力。管理技能不同于一般的业务能力，业务能力系从事某种具体工作的能力，如市场调查、产品设计、服务营销、研究发展等等。一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力。当然具有较强业务能力的人未必就是一个好的管理者。
一、技术性技能
技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。现代公共管理的一个显著特征在于其日益变为一个专业化的活动，有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。例如，对于一个政策分析者而言，他必须掌握复杂的定量分析的方法。特别是电脑技术广泛应用于政府管理以后，对电子计算机和网络能力的了解和掌握就显得尤为重要。
二、人际关系技能
公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到各种协作性的活动之中。许多研究表明，人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能。这种技能对各层次的管理人员都具有同等重要的意义。在相同条件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。
三、概念化技能
所谓概念化技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。卡兹认为概念化技能包含着一个管理者体认到组织的功能是相互依赖的，并能够从大的背景上为组织的未来勾画远景。
一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会、文化发展变化的现状与趋势，从组织之中超脱出来，将组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景、发展战略，以保证组织的永续生存和发展。
四、诊断技能
所谓诊断技能，是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
正如一个医生根据病人的病情进行诊断方能对症下药一样，一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析研究各种表象，进而探究其实质。如果我们将概念化技能视为“只见森林，不见树木”的话，那么，诊断技能便相当于“只见树木”，要由表及里，从现象掌握本质的功夫。
五、沟通技能
所谓的沟通技能，系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。管理者需要沟通的技能。
沟通的技能涉及许多方面，如简化运用语言、积极倾听、重视反馈、控制情绪等等。虽然拥有沟通技能并不意味着成为一个有效的管理者，但缺乏沟通技能又会使管理者遇到许多麻烦和障碍。
第四节 有效的公共管理者
对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的，有效性是一个相当模糊的概念，是一个充满了价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。有效的公共管理者有哪些基本的特质呢？波兹曼和史陶斯曼在《公共管理的战略》一书中，曾提出理想的公共管理者有七个基本特质:
一、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者
有效的公共管理未必等于策略的公共管理，二者虽有关联，但制定策略与执行策略必须与许多其他公共管理工作配合进行。
公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在策略层次上有效；同理，在策略层次上或许是有效的，但却未必在其他层次上有效。因此，自我评估的训练甚为重要，因为，公共管理者借此可认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略执行时能汰弱留强。
二．有效的公共管理者必须是不令人讨厌的
有效的公共管理者是绝对不会令人讨厌的，因其必须具备相当丰富的知识并乐于学习，同时愿意与他人分享知识，并有一些工作之外的生活乐趣。
公共管理者必须具有创造力，而创造力可能源于与问题无关的想法与概念，而这些想法与概念最后皆能运用于解决问题。假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时，那么有效的公共管理者就绝对不会令人讨厌和厌烦。
三．有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉
公共管理者不应是所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。
而公共管理者应为“政治家型官僚”，因为他们具有清晰的个人与政策价值，并将其运用于公共管理上，使其拥有远大的目光和高瞻远瞩、开阔的胸怀；在制定策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为着眼点。
四、有效的公共管理者必须具有耐心
耐心对于公共管理者而言，至为重要。因为公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢。由于公共部门策略的执行往往旷日费时，甚至于要耗费大笔的经费，这就需要公共管理者必须具有耐心并坚持到底。
五、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验
策略性的公共管理的推动必须由对机关业务有全盘了解的管理人员掌理。因此，有效的公共管理者最好具有在不同部门，甚至不同机关的工作经验，这样，就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能够全盘考虑，通盘打算。
六、有效的公共管理者必须以民众为导向
有效的公共管理者不仅要能与民众和睦相处，还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应，这样才可称得上是一位开放的、具有民主参与意识的管理者。
七．有效的公共管理者必须善于分析与思考
分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，这就是说．公共管理者并不是只须具有作业研究、推论统计、线性规划等技能，而是必须有逻辑运用与结构性思考的能力。因为，现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。
第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
我们正生活在一个变革的时代。这种变革的复杂性越来越强烈。越来越多的技术、社会和信息革命的相结合，使我们的环境变得更为动荡，这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。
未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代的管理。著名的公共管理大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解。
一、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。
二、未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外的管理”能力。
三、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。特别是他们应将领导视为一种“形塑”和“架桥”的过程，调动大家的能量和聚合大家的努力，因应环境的挑战和要求。这样一个过程要求领导能够创造并发明愿景，达成理解、获取共识。
四、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。
五、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性企业精神的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创新。
六、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱，公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者需要开发“远程管理”的技巧。管理者必须促进分权化，拥熟地设计和管理自组织系统。
七、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务，必须认识到管理组织间的关系变得与管理组织内的关系同样重要。
八、为了管理纷繁的形势，未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术；他们必须认识到变动不居乃为常态，并且应具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力；在某些时候，他们还必须将危机管理视为常态的管理。
九、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。前瞻性的管理包含着改变社会、经济、环境的能力，而不是仅仅把环境视为既定不变的。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”，来影响并改变问题。
本章思考题：
1、公共管理者除扮演一般管理者的角色外，在民主政治中尚扮演着什么样的特殊角色？
2、在日益复杂、快速多变的现代社会，公共管理者应该掌握什么样的知识和技能？
3、什么样的公共管理者是有效的公共管理者和成功的公共管理者？
第三章 公共部门的角色
内容简介：
本章主要探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。
教学目标：通过对本章的学习，了解公共部门的性质和市场失灵等理论，从而把握公共部门在市场经济中应扮演的角色。
重点和难点： 公共部门的性质
市场失灵的理论
市场经济中的政府职能
政府治理工具与政府治理工具的选择
政府失灵的原因与表现
关键词：
公共部门 公共产品 市场失灵 政府失灵 外部性问题 政府治理工具
课时数：4
第一节 公共部门的性质与需要
一、公共部门的性质
传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。
（一）公共部门的定义
公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。
（二）公共部门的性质
公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。
（三）公共部门与私人部门的区别与联系
1．区别
一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。
2．联系
两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构——赋税。
二、公共部门的需要
对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。
（一）公共部门的政治存在
即从政治角度解释公共部门存在的理由。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。
（二）公共部门的经济存在
1．市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。
2．在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。
3．没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。
（二）公共部门的经济存在
4．市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。
5．在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。
6．没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。
第二节 市场机制、市场失灵与政府干预
一、市场机制
市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。
二、市场失灵
（一）定义
简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
（二）市场失灵的表现及危害
１、公共产品的提供
对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公共产品，市场根本不能进行生产和分配。
２、市场经济中的垄断
市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，即总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。
（二）市场失灵的表现及危害
３、市场经济的外部性
市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。除公共产品与垄断外，最为显著的便是市场经济的外部性，表现为外部经济与外部不经济两种情况。
４、市场波动与经济的不稳定性
市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。
（二）市场失灵的表现及危害
５、市场经济下的收入不平等
以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。
（三）政府干预
针对市场失灵的种种表现和危害，政府应采取相应的干预措施：
1．对公共产品的生产和提供，市场体系干不了，或者能干却干不了，是政府分内应做的事。
2．政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制。政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。
（三）政府干预
3．政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化。
4．实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。
5．作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外，也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格，以改变收入分配的不平等。
第三节 公共管理者的技能
对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果——即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。
一、处于政府使命核心地位的任务
（一） 建立法律基础
（二） 保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定
（三） 投资于基本的社会服务与基础设施
（四） 保护承受力差的阶层
（五） 保护环境
二、市场经济条件下政府的基本职能
（一）提供经济发展的基础结构
政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。
（二）组织各种各样公共物品和服务的供给
由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。
（三）共有资源和自然资源的保护
共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。
（四）社会冲突的调整和解决
政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。
（五）保护并维持市场竞争
垄断导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。
（六）收入和财产分配的调节
市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。
（七）宏观经济的稳定
在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。
第四节 政府治理工具的选择
一、政府治理工具的定义
治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，旧无法实现政府的目标。
二．政府治理工具的主要类型
（一）政府部门直接提供财货和服务
（二）政府部门委托其他部门提供
（三）签约外包
（四）经营特许权
（五）补助
二．政府治理工具的主要类型
（六）抵用券
（七）市场运作
（八）志愿服务
（九）自我协助
（十）政府贩售
三．政府治理工具的选择
运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。
政策工具的选择是十分复杂的事情，选择那种政策工具，或者选择那种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。
第五节 政府失灵
一、政府失灵的含义
政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。
所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
二、政府失灵的类型及原因
（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高
无论市场怎样不完善，都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。
(二) 政策制定的复杂性和低质的政策
公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。
（三）内部性问题
公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。
（四）政府组织的低效率
政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。
（五）另一种分配的不公平
由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
（六）寻租
寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率。而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。
（七）政策执行的无效率
政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政策设计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。
（八）所有制残缺
所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。
本章思考题：
1、何谓公共部门，如何认识其存在的正当性？
2、何谓市场失灵，典型的市场失灵有那些主要的表现？
3、如何认识和理解市场经济下的政府职能？
4、何谓政府失灵，政府失灵有哪些典型的表现，原因何在？
5、何谓政府治理工具，它有哪些主要类型，如何有效选择政府治理工具？
第四章 公共部门战略管理
内容简介：
由于日益复杂环境和公众多元的需求，政府管理部门与外界环境的互动问题成为影响政府管理的主要因素之一，因而战略管理在公共行政领域内占有日益重要的地位。
就公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它通过对带有长期性、全局性和根本性的谋划与对策研究，决定着该部门在一定时期内管理的方向和所要达到的目标，涉及到组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置等。公共部门的战略管理，还涉及到其组织的计划、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的一个关于政府管理的一个特定的管理过程。
在当代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，非公共部门中战略管理技术由于自身的特点，受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。
第一节 公共部门战略管理的价值和特点
一、战略管理概述
1、战略与战略管理的基本内涵
2、战略管理与战略规划的关系
3、战略管理的基本特点
二、公共部门战略管理的价值和特点
1、公共部门战略管理的价值
2、公共部门战略管理的特点
第二节 公共部门战略管理过程和原则
一、公共管理部门战略管理过程
1、环境分析
2、战略规划
3、战略实施
4、战略评估
二、公共管理部门战略管理的基本原则
1、以社会公众的共同需要为出发点
2、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化
第三节 公共部门战略规划
一、公共部门战略规划的基本内容和过程
战略规划的概念和价值
战略规划的特点
二、公共管理部门战略规划过程
三、公共部门战略规划中的SWOT分析
SWOT分析的基本含义和目标
SWOT分析法的使用
第五章 公共政策的设计、
执行与评估
内容简介：
本章主要介绍公共政策的性质以及类型；公共政策问题的建构，包括介绍政策问题的性质，政策问题建构的方法以及分析政策问题诊断误差的来源；政策规划与设计的特性和原则，理性政策规划的基本步骤；公共政策的执行，包括介绍政策执行的理论模式（有自上而下的政策执行模式和自下而上的政策执行模式）以及影响政策执行力的因素；公共政策评估的意义、特质与功能，政策评估的一般标准和政策评估结果的处理方式。
教学目标：通过对本章的学习，使学员获取政策知识，掌握政策分析的方法和技术，具备发展出良好的政策规划，有效解决治理问题的能力。
重点和难点： 1、 认识政策问题建构的重要性以及问题建构的程序，理解政策问题建构的“第三类型错误”的概念；
2、 领会政策规划的原则、掌握理性政策规划的基本步骤，并能将其贯彻在实际政策规划与设计中；
3、 认识自上而下和自下而上两种政策执行模式的优缺点，并能在实践中找到二者的最佳结合点；
4、 能将影响政策执行力的因素用于实际政策执行成败的分析中,掌握理性的政策评估标准并能正确处理政策评估结果。
关键词：
公共部门 公共政策 管制性政策 自我管制性政策 分配性政策 再分配性政策 政策问题 政策问题的建构 政策规划 政策执行 自上而下的政策执行模式
自下而上的政策执行模式 政策评估
课时数：6
第一节 公共政策的性质
一、公共政策的定义与性质
（一）公共政策的定义：
公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需求，所选择的行动方案或不行动。
（二）公共政策的性质
1、公共政策乃是公共权威当局所进行的活动；
2、公共政策的选择行动是一种有意识、有目的的行动，或说是目标导向的；
3、公共政策是问题导向的；
4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。
二、公共政策的类型
为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的品质，通过类型建构（Typical Construction）对公共政策进行分类乃是必要的。
根据公共政策学者罗威（lowi,1992）和萨利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以将公共政策分为以下四种类型：
（一）管制性政策（Regulatory Policy）
从博弈论的角度分析，此类政策属于“零和赛局”（Zero Sum Game）的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。
（二）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）
它是一种非零和赛局（Non-Zero Sum Game）的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是说没有利益上的排他性。
（三）分配性政策（Distributive Policy）
此种政策基本上是一种非零和赛局的政策，因为政策的执行，并不构成它方之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。
（四）重分配性政策（Re-Distributive Policy）
从博弈论的角度分析，这种政策出现利益上的排他性，乃是一种零和赛局的政策。
第二节 公共政策问题的建构
一、政策问题的性质
（一）传统的政策分析学者通常将公共问题视为封闭问题（Close-ended Problem）或第一类问题（First Type Problem），或称之为“温顺的问题”（Tame Problem）。学者李特尔（Rettle,1972）认为，这类问题具有下列十个特征：
1、有明确的问题形成与界定；
2、问题解决阶段可以明确划分；
3、解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；
4、能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点；
5、可以列举所有解决方案；
6、可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；
7、每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；
8、每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；
9、温顺的问题可以复制；
10、纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责。
（二）政策分析学者邓恩（Dunn,1994）认为，当代的政策问题的性质有下列特征：
1、互赖性（Interdependence）
2、主观性（Subjectivity）
3、人为性（Artificiality）
4、动态性（Dynamics）
（三）当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（Open-ended Problem）、复杂的问题（Complex Problem）或是“恶劣的问题”（Wicked Problem）。学者李特尔（Rittle,1972）认为这类问题的特征为：
1、没有明确的问题形成与界定；
2、问题形成即是解决问题方案的分析，了解问题就是解决问题；
3、没有单一的标准能分辨出解决方案的对与错；
4、恶劣的问题没有停止的规则；
5、无法列举所有操作解决方案的名单；
6、应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释；
7、每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；
8、每一个问题必须是一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会；
9、问题是独特的，无法复制的；
10、解决问题者没有错误的权利。
二、政策问题建构的方法
（一）政策问题建构的四种分析方法：
1、问题感知（Problem Sensing）
2、问题搜索（Problem Search）
3、问题界定（Problem Definition）
4、问题陈述（Problem Specification）
（二）政策问题建构的四种内涵
1、问题情境
2、后设问题（Meta-problem）
3、实质问题（Substantive Problem）
4、形式问题（Formal Problem）
（三）政策问题建构的程序
1、以“问题感知”体悟“问题情境”
2、以“问题搜索”认定“后设问题”
3、以“问题界定”发现“实质问题”
4、以“问题陈述”建立“形式问题”
（四）问题建构过程中的“第三类型错误”
当我们认定政策问题时，我们所感受到的问题情境必须与后设问题的性质相符合，我们所搜索到的后设问题也必须符合实质问题，而当我们将实质问题转化为形式问题时，更必须维持一致的关系。如果这些阶段的转化过程中，发生了认定错误的现象；换言之，后设问题不能反映问题情境，实质问题与后设问题是两回事，形式问题无法凸显实质问题的真相，这些现象就是“第三类型错误”。
三、政策问题诊断的误差
政策问题诊断误差可能的九个来源（Grover Starling,1988）:
1、组织结构（Organizational Structure）
2、意识形态（Ideology）
3、无知（Ignorance）
4、信息太多（Babel）
5、噪音干扰（Noise）
6、时间落差（Lag）
7、逃避问题（Avoidance）
8、隐蔽问题（Masking Problem）
9、虚假问题（Pseudo-problem）
第三节 政策规划与设计
一、政策规划与设计的特性
（一）政策规划的目标导向
（二）政策规划的变革取向
（三）政策规划的选择取向
（四）政策规划的理性取向
（五）政策规划的群体取向
二、政策规划的原则
（一）学者卡普兰（Arabam Kaplan）提出的政策规 划原则：
1.公正无偏的原则（Principle of Impartiality）
2.个人受益原则（Principal of Individuality）
3.劣势者利益最大化原则（Maximum Principal）
4.分配普遍原则（Distributive Principal）
5.持续进行原则（Principal of Continuity）
6.人民自主原则（Principal of Autonomy）
7.紧急处理原则（Principal of Urgency）
（二）公共管理和政策学者史诺林（Grover Startling）提出的政策规划原则
1、集中性原则（concentration）
2、清晰性原则（clarity）
3、变迁性原则（changeability）
4、挑战性原则（challenge）
5、协调性原则（coordination）
6、一致性原则（consistency）
四、理性政策规划的基本步骤
（一）决定目标
（二）估计需要
（三）确定目的
（四）设计方案
（五）评定后果
（六）选定方案
（七）设计执行
（八）评估
（九）回馈
第四节 公共政策执行
一、政策执行的理论模式
（一）自上而下的政策执行模式（Top-down Approach）
1、基本命题：
⑴政策制定和政策执行是有界限的、分离的、连续的
⑵政策制定与政策执行之所以存在界限，是因为：政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；政策执行者拥有技术能力，服从与愿意执行公共政策制定者设定的政策
⑶既然政策制定者与政策执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上
⑷涉及政策执行的决定，本质上是非政治性的与技术性的，执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的
2、缺点：
（1） 自上而下的模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性；
（2） 许多政策没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；
（3）此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；
（4）政策执行与规划之间的区分是不必的、无意义的。
（二）自下而上的政策执行模式（Bottom-up Approach）
1、基本命题：
⑴有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构
⑵政策执行结构是有共识的自我选择过程
⑶政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础
⑷有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心
⑸有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果
⑹有效的政策执行有赖于基层官员或地方执政机关的裁量权而非层级结构的指挥命令系统
⑺有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更重要
2、优点：
促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权。
3、缺点：
过分重视边陲而忽略中心。
二、影响政策执行力的因素分析
（一）政策问题的性质
涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性（包括标的人口的分殊性、标的人口的数目多寡、标的人口行为需要调适的程度）
（二）政策执行的资源
影响政策执行的资源因素主要包括：
1、人员，即具有相应的管理技巧与行政技巧及专业知识政策执行人员；
2、信息，包括政策的内容与相关知识；
3、设备，即经费、设备、物资等；
4、权威。
（三）政策沟通
造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个：
1、执行命令欠缺清晰性
2、执行命令欠缺一致性
（四）政策执行人员的意向
一般来说，执行人员对政策目标的认同感越高，执行时的意愿及配合就越好。
（五）政府组织结构
政府组织结构对政策执行的影响主要有以下两个方面：
1、标准作业程序
2、行政权责分散化
（六）政策标的团体的顺服程度
要使政策有效执行，就需要标的人口顺服政策，采取合作态度，加以配合。影响政策标的团体对政策顺服程度的因素有：
1、标的人口的组织状况
2、标的人口所受的领导情况
3、先前所接受的政策宣传或引导的情况
（七）社会、经济与政治环境
主要涉及以下问题：
1、执行机关可利用的经济资源能否支持政策的顺利执行；
2、政策执行会如何影响社会、经济与政治情况以及影响至何种程度；
3、社会舆论对政策执行支持的情况如何；
4、精英分子对政策执行所持的态度如何；
5、意见领袖、利益团体、标的人口对政策执行所持的态度为何。
第五节 公共政策评估
一、政策评估的意义、特质与功能
（一）政策评估的内涵
1、评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划
2、评估的方法为多元的社会科学研究方法
3、政策评估者包括官方的与非官方的评估者
4、政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要
（二）政策评估的四个基本特质
1、以价值为焦点（Value Focus）
2、价值与事实的互赖性（Value-fact Interdependence）
3、目前与过去取向(Present and Past Orientation)
4、价值的双重性（Value Duality）
（三）政策评估的作用
1、继续或停止政策的实施；
2、改善政策的实施与程序；
3、增删特殊的政策执行策略与技术；
4、作为他处推动类似政策的参考；
5、作为分配各竞争政策资源的根据；
6、作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础。
（四）政策评估的基本功能
1、向政府及社会提供政策绩效的资讯；
2、重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道；
3、作为形成政策问题或政策建议的基础。
二、政策评估的一般标准
（一）效能（effectiveness）
（二）效率（efficiency）
（三）充分（adequacy）
（四）公正（equity）
（五）回应性（responsiveness）
（六）适当性（appropriateness）
三、政策评估结果的处理方式
（一）政策方案调整（adjustment）
（二）政策方案持续(continuation)
（三）政策方案终止(termination)
（四）政策方案重组(restructuring)
本章思考题：
1、何谓公共政策？公共政策有哪些主要类型，试举例说明。
2、何谓政策问题？政策问题的特性为何？
3、政策问题的认定可能遇到哪些误差因素，如何才能避免这些误差？
4、试说明政策规划的特质。
5、政策规划应该遵循什么样的准则？
6、试说明当代政策执行有哪两种模式？
7、影响政策执行的因素很多，试分别予以说明。
8、在我国公共政策的执行中，经常出现“上有政策，下有对策”的情况，分析出现这种现象的原因以及解决之道。
9、何谓政策评估？政策评估有什么价值？
10、政策评估的标准是什么？
第六章 公共组织管理
内容简介：
公共组织是以行使公共权力，达成公共目的的组织。它以公共利益为取向，受法律限制和公共监督，权威分割，并具有独占性和强制性。现代国家都是科层制组织，这种传统的科层制组织面临许多危机，如权力集中、专业化分工的扭曲、低效能、遏止组织学习及与民主价值相冲突等。弹性化组织设计在于克服传统科层组织的弊端。典型的弹性化组织包括委员会制、自我包含的组织结构、矩阵式组织、跨越功能的团体及网络组织等。
教学目标：通过对本章的学习，掌握公共组织、科层组织、弹性化组织和学习型组织等基本概念，理解弹性化组织和学习型组织是未来组织发展的趋势，能运用组织的相关理论分析我国公共组织中存在的弊病及解决之道。
重点和难点： 传统科层组织的特征及成因、弊病何在；
弹性化组织对科层组织的修正与完善的表现；
如何构建学习型组织。
关键词：
公共组织 科层组织 弹性化组织
组织学习 学习型组织
课时数：6
第一节 公共组织的特性
政府部门和私人部门在科层组织和管理方法的采用上有许多相似的地方。但是，二者在本质是存在着不同。通过与私人组织的对比，公共组织的特性可归纳为以下几点：
一、公共组织以追求公共利益为其
价值取向
公共组织行政的推行，在于谋求社会的“公共利益”，以最好的服务来争取民众的拥护和支持。相比之下，工商组织的目的与动机，则在于追求“个人利益”，其一切活动与决策以产品价格为决定因素，以赚钱为目的。
二、公共组织的活动受法律法规的
限制并具有法律的权威
公共组织的活动：预算的编制、人员的晋升、资源的使用等，都必须在法律的规范下行动，这与私营组织有所不同，私营组织虽然也要依法行事，但法律的角色是边缘性的，只要是法律未明文禁止的皆可行动。
再者，公共组织所制定与执行的法律带有权威性和强制性，而私营组织所制定的规则，人员的服从是自愿的。
三、公共组织权威的割裂
公共组织除了向上级行政单位负责外，同时也要考虑其服务对象、立法机关、司法机关和人民团体的要求，接受他们的监督。
四、公共组织政治因素的考虑
公共组织的行动发生于政治环境中，其制定的政策和行动的后果都具有政治意义。
五、公共组织的独占性
公共组织的目标是公共利益，但公共利益大多抽象模糊。相对而言，私营组织的目标技术创造利润，企业的一切活动均以此标准来衡量。
六、公共组织的强制性
公共组织的活动本身具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，皆有管辖权，并有权依法对公民违法行为进行处分。
第二节 传统科层组织及其困境
一、传统科层组织的特征
现代国家的政府组织都是高度正式化、严格层级节制的科层组织。韦伯曾经对这种组织的特征作了以下说明：
（一）在科层组织中，每个成员都有固定和正式的执掌，依法行使职权，形成层级节制的权力体系。
（二）人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得参杂个人好恶情感。
（三）科层内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，职位的获得主要以技能为主。
（四）职业化倾向。人员的录用须通过公开的竞争考试，一旦任用，除非犯错被依法加以免职外，否则，行政机关不得随意解雇人员。
（五）人员的工作报酬实行固定的薪俸制度。
（六）注重效率。行政人员的工作要明确、具体、快速、准确，有充分的经验和知识，有档案文件等信息可供参考。
二、传统科层组织的困境
传统的官僚组织虽然是一种理性的结构设计，在预期的正面效果之外，也产生始料不及的副作用：
（一）决策权威集中化造成管理的恶性循环
传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权责的原则。为此，必然采取严密的监督方式，缩小主管的控制幅度，造成上下层级数的增加，因而促成机关金字塔结构的形态。
（二）专业分工的扭曲
科层组织的专业分工原则在发挥专才专用的效率结果的同时，也可能使垂直的权力斗争“水平化”，将使组织内部、组织之间的网络联系更加困难，造成组织间协作和沟通的中断。
（三）制式化对组织效能的可能影响
制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。传统的理论认为，制式化能够确保工作行为的稳定性和可预测性，提高机关效率。但是，随着机关的成长和行政环境的改变，制式化压抑工作人员的创新动机，制式化还限制了组织处理环境问题的能力，造成组织效能的下降。
（四）遏止组织学习
传统的科层组织存在遏制组织学习和创新的倾向，表现为：传统组织习惯于例行公事，造成组织成员学习动机的钝化；传统组织还偏好经验学习，用老办法解决新问题，难以适应新环境；科层组织还发展出自我防卫的组织文化，形成组织学习的断层。
（五）科层价值与民主价值的冲突
科层组织强调层级节制、资深优先、服从命令、单一意见、专业资格等与现代民主当中的平等、强调功绩、自由选择、多元发展、公民普遍参与的观念相冲突。
（六）科层价值与人格成长的冲突
科层组织的理性行为、专业分工、权力作用和严密控制的价值观，与个人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向相违背，造成人格的长期压抑。
（七）防卫型的官僚人格
科层组织还会造成官僚的防卫性格，反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。
第三节 弹性化政府的组织设计
一、传统科层组织的失效与弹性化组织
结构的兴起
（一）传统科层组织的失效
根据美国学者本尼斯的研究，依据工具理性所建立的传统官僚体系是工业革命的产物，它无法应对快速变迁所带来的冲击。而造成传统层级制组织失效的原因主要有以下几项：
1、环境因素；环境的变迁影响组织的发展。
2、人口特质的改变；人们文化素质的提高、工作职位的变换都对组织产生影响。
3、工作价值观的改变；人们开始重视工作上的自主权和参与感。
4、组织任务与目标的变化；现代组织任务的完成将需要精密的技术予以支持，组织的任务将会变得更复杂和无法预测。
5、组织结构的改变；未来的组织结构将是“暂时性”的，必须具备快速反应与变迁的暂时性系统。
6、激励因素的改变；由于人们需求的多元化，具有挑战性和创造性的工作将成为未来组织的内在激励因素。
（二）弹性化组织结构的兴起
弹性化组织是一种扁平化的正在结构，以缩小管理幅度并改善垂直沟通，管理者的角色不是指挥与控制，而是教导与树立榜样。
政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府结构的特性为：
1、能够适应时代的变化并能满足社会的需求
2、能够迅速地解决问题并提高组织的效能
二、弹性化组织结构的类型
组织结构弹性化的趋势不可避免，因此，许多组织学者纷纷提出各种新的组织结构的设计。从早期的委员会制到矩阵式组织，以及目前最新的网络组织，其设计的焦点都是力图建构更具弹性化与反应力的组织结构。
（一）委员会制
委员会制是一种有别于首长制的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能。委员会制具有容纳各方面意见，集思广益，避免决策专断；成员相互节制避免徇私舞弊；符合民主精神的优点。但是，它也可能导致责任不明、事权不专，委员间彼此倾轧和排挤，以及决策迟缓和保密不严等消极后果。
（二）自我包含的部门结构与分离的结构
自我包含的部门结构（Self-contained Departmental Structures）是指在正式层级之外，专门成立的为达成某种特别任务的分支部门，此部门拥有完成任务所必须的资源与人才，且不受正式层级的约束。
分离的结构（The Divisional Structure）是从现有的层级分离出来一个独立自主的单位，并由总部控制，每个分离的部门都有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务与人事等事项。
（三）矩阵式组织
矩阵式组织（Matrix Organization）又称“专家组织”，是为达成某种特殊的工作而进行的团队组合。此类组织的成员来自不同的部门，任务完成后又将回归原来的部门。它的优点是可以整合复杂和相互依赖的活动，避免组织成员各行其是，提升专业人员的有效分配，提高适应外部环境的反应能力，营造民主管理的环境与气氛。其缺点是决策复杂化，难以达成权力的平衡，人员变动大，造成心理不安。
（四）跨越功能的团体
跨越功能的团体（Cross-Functional Teams），与矩阵式组织相似，也是从功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是它的领导者具有完整的权力指挥其成员。跨越功能组织的生命周期短暂，任务一旦完成，团队随即结社。这种弹性化的人力资源管理方式，可以迅速回应外在环境的变化，随时根据问题成立弹性化的组合，避免专业分工带来的僵化与协调问题。同时还可以激发组织成员的成就感和责任心。
（五）网络组织
网络组织（Network Organization）是一种以契约为结合基础的动态连接体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织贱的关系与活动。网络组织和其它团队组织形态不同，网络组织政变无自我包含的能力，而必须与其它组织的合作才能存在。借助于现代信息技技术，网络组织极大地提高了组织的弹性和对外界的反应能力。
第四节 组织设计：组织学习的观点
现代组织面临许多重大而快速的变革，如何使组织能够适应环境的变化而获得永久的生存和发展，是组织理论探讨的话题。有越来越多的学者都主张组织学习，建立一个弹性、创新性、开放性、更能适应环境变化的学习组织。
一、学习与组织学习
学习是人类天生的本领。学习使我们可以反复验证生活经验，修正行为，适应环境变化。
组织学习是指为了促进组织的长期效能与生存发展，而在环境变化中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获得面对各种问题持续改善的能力。
二、学习型组织的含义与特征
（一）学习型组织的含义
学习型组织（Learning Organization），是“一种兢兢业业创造未来的组织”。 (Peter Senge1993)。而一般认为，学习型组织是一种不断在学习和转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团队和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合，学习将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织的创新与成长的能力。
（二）学习型组织的特征：
根据Watkins 和 Marsick的观点，学习型组织的主要特征如下：
1、领导者能采用风险承诺及实验性的模式；
2、分权式的决策；
3、对学习能力进行技术性的记载并审核；
4、有系统的分享信息，并将其运用于工作实务上；
5、对员工的创见予以奖励，并形成一套制度；
6、对长期的成果以及他人工作的影响等均能作深入的考虑；
7、经常运用跨功能性的工作团队；
8、从日常工作的经验中提供员工学习的机会；
9、培养出回馈和坦诚的组织文化。
三、学习型组织的建立
（一）学习型组织建立的原则
1、每个人都是学习者；
2、彼此相互学习；
3、学习促进变革；
4、学习是持续的；
5、学习是一项投资，而非消费。
（二）学习型组织的五项修炼
1、系统思维(Systematic Thinking)；
2、自我精进(Personal Mastery)；
3、改变心智模式(Mental Modal)；
4、建立共同愿望(Building Shared Vision)；
5、团队学习(Team Learning)。
本章思考题：
1、何谓公共组织？公共组织有何特性？
2、试分析传统公共组织的弊病？
3、弹性化组织的形式有几种？
4、学习型组织及其特点是什么？
5、一个组织如何才能成为真正的学习型组织？
第七章 公共组织中的领导
内容简介：
领导是影响组织成员的行为达到组织目标的过程。重要通过如合法要求、制约的服从、强迫、说服、信任、教导等方式来实现。而究其根源，这种领导的影响力是来自于领导所拥有的权力，主要包括：参考权、专家权、合法权、奖酬权、强制权等。有效的组织领导，取决于诸多因素，如各人的特质、行为方式、方法与艺术、外在环境等。。
教学目标：通过对本章的学习，了解领导的基本理论、领导的主要权力和领导的不同方式，掌握权变领导理论和转换型领导的基本内容
重点和难点： 领导与影响力系统
领导权力与领导效能
领导方式理论
权变领导理论
转换式领导理论
关键词：
领导 参考权 专家权 合法权 独裁式领导 奖酬权
课时数：5
第一节 领导与影响力系统
一、领导的含义
领导乃是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。
二、领导的影响方式
影响过程，意味着影响者（领导者）对另一方（被影响者）的作用。依据领导学学者约克（Gary ）的研究，领导的影响方式包括以下方面：
（一）合法的要求
合法的要求是组织内常见的影响方式，当组织成员认到影响者有“权”要求而服从这一要求时，这种影响方式出现，要求的合法性基于：领导者的正式权威；传统；群体规范。
（二）制约的服从
领导者明示或暗示某人如改变行为将获得有形的结果时，制约服从便产生了。
（三）强迫
影响者在对象不服从时，威胁要对他不利，而且威胁很可信，也就是被认为有能力且将要引发不良后果时，服从便会产生。
（四）理性的说服
领导者用理性的说服方式，使对象相信他建议的行为，是对象满足需要或达成目标的最好的方式和方法。
（五）理性的信任
领导者运用理性说服时必须用逻辑推论和举出能支持他所建议的行为的好处。但在理性的信任下，影响者的建议本身即足以引发对象的服从，而不需任何解释。
（六）鼓舞的诉求
当对象被诱导从事某一能表达其价值和理想的事时，鼓舞的诉求便产生了。
（七）教导
要确保组织成员具有某种价值观可以通过教导和社会化的过程，向组织成员灌输组织期望的价值观，强化组织成员对组织的承诺和对价值的信赖。
（八）个人认同
当人们模仿或敬佩影响者的行为，并且发展出类似的态度时，就产生了个人认同。
（九）改变情景
操纵和改变相关的物质和社会情景，可以间接地影响一个人的态度和行为。
（十）决策认同
当影响者所作的决策须交由他人执行时，最好让他人参与制定决策，以影响他们积极地执行决策。
第二节 领导权力与领导效能
领导权力在某种程度上构成了领导者的基础，有效和恰当地运用权力，与领导的效能有十分密切的关系。权力表示诱发某一事情的能力，或通过某种方法，由某人或某一群体对他人或其他群体按所需要的方式施加影响。
与权力相关的一个概念是职权，职权是制度化了的权力。佛兰奇对领导权力的划分最为典型，他将领导权力划分为五种：奖惩权、强迫权、合法权、专家权和参考权。
一、参考权
参考权就是一个人的行为、意见、态度等，变成了他人采取行为模式、表达意见和参考的对象。也就是说，领导的参考权是建立在组织成员对领导的忠诚、敬仰和个人情愫之上。领导者参考权的运用过程，实际上是领导者“角色形象”的塑造过程。
二、专家权
任何专家在他们的专门知识和技能领域，具有的权威就是专家权。领导问题专家约克，就领导建立和应用专家权曾提出如下建议：
（一）树立专家形象；
（二）维持信用；
（三）危机时果断而自信；
（四）保持信息灵通；
（五）避免伤害部属的自尊心。
三、合法权
就文化价值而言，合法权乃出自个人的内在价值，即人民认为组织中有合法的权力来影响它，所以自己有义务去接受这种影响；从组织结构的角度来看，个人之所以接受领导，是因为领导正式职位的存在。一个领导者要有效地运用合法权，必须注意以下几个方面：
（一）礼貌要求
（二）要求明确
（三）要求是合法的
（四）解释要求的理由
（五）坚持服从
四、奖酬权
奖酬权就是领导之所以能影响他人，乃是基于他人的这样一种信念，如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。领导的奖励权取决于奖赏的吸引力，奖赏是否能兑现，奖酬是否公正合理。当然，如果领导操纵奖酬，也可能引起组织成员的抗拒。
五、强制权
强制权属于剥夺他人某种权益，而奖酬则是赋予他人某种权益。领导者有效运用强制权，应注意以下方面：
（一）将规定和罚则明示；
（二）在处罚之前有足够的警告；
（三）在处罚之前了解事实真相；
（四）使用适度的惩罚；
（五）维持惩罚的公正。
第三节 领导方式与领导效能
一、以领导者对权力运用的方式为标准
以领导者对权力运用的方式为标准，领导方式大致可以分为以下三种：
（一）独裁式领导
又称为专制的领导，是一种传统的领导方式，这种领导完全依赖手中的权力与威势以强迫部属服从，只要有机会他们就会松懈下来，所谓怠工正是在这种领导方式下常有的现象。
（二）放任式领导
放任式的领导其特征可以归纳为下列四点：
1、领导者对机关的工作不加过问，完全交由部属自行处理；
2、领导者毫不关心部属，也不关心工作；
3、领导者与员工的关系疏远；
4、领导者对员工的奖惩完全是被动的、刻板的，丝毫不能激发员工的工作情绪。
放任式的领导最大的缺点为:
1、主管人员对部下的工作没有适当的指挥监督，工作人员均凭自己的意见各自为政,工作缺乏统一的标准，容易形成纠纷，以导致管理的混乱；
2、主管人员对下属没有正确的领导，人员的思想与行动非常不一致,大家无法形成牢固的团体意识,组织如同一盘散沙,精神涣散，情绪低落,随时有瓦解的可能。
（二）民主式的领导
民主式的领导对部属使用鼓励和引导的方式，让大家参与工作的决定并了解如何去做工作，部属的工作潜力可以得到充分的发挥。
民主式的领导的七个特征：
1、机关的决策制定由大家共同参与决定，领导者只是处于决策过程中最后一步而已；
2、决策制定以后，如果部属发现有不妥或行不通之处可以直接请求修正；
3、决策实行的结果，凡有功之处，首长与员工共同分享工作成果；如有过失则行政首长先行检讨，然后再去寻求造成过错的原因；
4、对部属的奖惩是根据客观的事实及公平的标准来决定的；
5、领导者与部属充分合作，水乳交融，没有心理上的距离感；
6、对部属作政策性的指导，有关工作细节则放手让部属自行处理；
7、关心部属的生活及需要，尊重部属的人格。
二、以领导的作风与态度为标准
以领导者的工作作风与行为态度为标准，领导方式可分为以下两种 ：
（一）以人员为中心的领导
1、领导者关心部属的生活，如个人情况、家庭状况、工作是否满意等；
2、部属被授予应有的权责，在其职责范围内，领导者不随便加以干预；
3、经常与部属一起举行会议，交换意见，听取部下的工作报告及存在的问题；
4、以善意的态度为部下提供指示；
5、运用激励法则以满足部下的需要；
6、信任部属。
（二）以工作为中心的领导
1、领导者只注重工作的进程，不关心部属；
2、工作人员的优劣，完全取决于他们的工作效率；
3、领导者与部属之间只有工作上的来往，没有其他任何的感情交流；
4、对部属采取严格的监督，动辄惩罚部属。
第四节 权变领导理论
所谓权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。最具代表性的权变领导理论主要有：
一、艾凡雪维奇的情景因素说
领导者在采取与运用领导行为时，应注意下列四项情景因素：
（一）管理者的特性；
（二）部属特性；
（三）团体因素；
（四）组织因素。
二、费德勒的权变领导理论
费德勒的权变领导理论认为，影响领导形态的情景因素主要有三个方面：
（一）职位权力 ；
（二）工作结构 ；
（三）领导者与部属关系 。
三、豪斯的途径目标理论
豪斯的途径目标理论基本上是根据弗洛姆所提的期望理论引申而来，豪斯认为：领导者的激励功能，包括对于部属工作目标的达成，增加个人报酬，并且澄清途径，减少阻碍或陷阱，使部属易于通过途径以获得报偿，同时在例行上增加个人满足的机会。
（一）豪斯的途径目标理论的基本命题为：
1、领导的功能为一辅助功能；
2、领导行为对部属士气之激励。
（二）豪斯认为领导行为应以下列四种行为为架构 ：
1、工具行为
2、支持行为
3、参与行为
4、成就导向行为
（三）豪斯对于情景因素的考虑，主要包括三类：
1、部属的特性
2、工作环境的特性
3、组织因素
第五节 转换型领导
一、转换型领导的意义
（一）领导者在不同的情境中运用不同的领导形态时应本着个人良知，确实明了各种领导行为的价值意义和可能结果；
（二）领导者应以超越私利的心情，为谋求组织更大的利益来努力；
（三）从这种利他的实践过程中，赋予部属更宽广的自主权力自我发展空间，以促进自我的实现。
二、转换型领导的构成要素
转换型领导由四个要素构成，它们是：
（一）个别的关怀
1、发展取向
2、亲和取向
3、辅导取向
（二）动机的启发与精神感召
领导者必须先揭示一个能够结合组织发展与个人成长的未来愿景，同时考虑组织所处之情境和部属个别的需要，使这个共同的愿境或组织目标成为人员工作的动机源头，赋予个人的工作行为比较深刻的行动意义。
（三）才智的激发
基本上，转换型领导假定人员才智能力的发挥是组织存在、发展的命脉所在，所以，领导者的职责在于建立一种能够激发组织上下才智的互动的过程。
才智激发的领导方法包括：理性导向、存在导向、经验导向、理想导向四种途径。
（四）相互的影响关系
转换型领导的领导者与部属间关系，是一种“相互影响”的关系，这种关系的产生可能基于专业上的尊重、社会的影响力，或是情感的交流，但基本上是超越层级职位权力的。
三、转换型领导的特质
转换型领导者是组织活动的中心，也是组织图存变革的发动机，其应具的领导特质可以归纳如下：
（一）创造前瞻愿景
转换型领导者的个人魅力来源，在于其能创造组织前瞻之愿景，借以凝聚内部的向心力和信任感，使人员的努力有了可以期待的目标，而不至于彷徨无措。
（二）启发自觉意识
转换型领导并非通过强制的方式来获取权力，而是领导者能够洞察人员不同的长处和潜能，循循善诱加以启发，而部属从授权的过程中得到自我发展，并心悦诚服。
（三）了解人性需求
从领导交易理论来说，如何掌握人员的需求并予以满足，以促进绩效表现，是领导者的要务；而转换型领导也必须能够了解人员需求的个别差异问题，给予适当的回应，只有如此，才能有效激发其潜能。
（四）鼓舞学习动机
在科技日新月异、竞争激烈的现代环境中，信息和知识是组织图存发展的惟一利器。转化型领导者本身不但有渴求新知识的强烈学习欲望，还有能培养部属不断学习新知的习惯。
（五）树立个人价值
转换型的领导过程中，领导是组织上下信仰的对象，操纵组织存续的重要关键，所以转换型领导者必须树立起诚实、有信、正义、公道等价值信念，作为人员奉行的依据。
（六）乐于工作
转换型领导的施行，奠基于工作的伦理观念。领导着要求部属全力投入工作，自己也必须展现出对工作的高度热情，并能将这份热情加以扩散，以感染所有的组织成员。
本章思考题：
1、你是如何理解领导的？领导与管理有什么不同？
2、何谓影响力？领导者影响力的来源是什么？
3、试分析领导权力的基础。
4、你是如何看待领导的权变理论的？试分析不同的领导权变理论以及对现实领导工作的启示。
第八章 公务人力资源管理
内容简介：
对于公共管理者而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是政府实现治理目标的根本保证之一，因此有“为政在人”之说。可以讲，缺乏一支高素质、有活力、负责的公务人力资源，政府是不可能有活力、有效率的。当今各国政府再造，莫不把公务人力再造作为一个重点，这也充分说明了这一点。
教学目标：通过本章学习，掌握人力资源的概念、性质，人力资源管理的目标和职能；理解人力资源管理兴起的因素及人力资源管理者应具备的知能；熟悉了解公务人力资源管理的战略目标和公务人力资源管理的新趋势。
重点和难点： 人力资源的性质与人力资源管理的兴起
人力资源管理的功能
公务人力资源管理的战略目标
人力资源管理者的知能
工作生活质量与人力资源管理
公务人力资源管理发展的趋势
关键词：
人力资源 人力资源管理 人力资源管理的职能 工作生活质量
课时数：5
第一节 人力资源的特性
人力资源既有量的属性，也有质的属性。人力资源的数量有一定程度上反映了一个国家、地区和组织的实力。人力资源的质量是一个国家、地区和组织的劳动健康状况、知识与技能水平、价值与态度、行为能力等综合因素的反映。它具有以下四个特性：
一、人力资源为能动资源
人力资源最显著的特性在于它的能动性，这是其区别于一切资源最根本的特质。人力资源这能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。另一方面，与其它资源相比，在经济活动中，人力资源是惟一起创造作用的资源。
二、人力资源是高增值性资源
人力资源和其他资源一样，在投入使用以后都可能引起损耗，但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新、和发展。因此，人力资源是一种高增值的资源。
三、人力资源无法储存
自然资源和物质资源可以闲置，资金和财政资源可以存于金融机构，但人力资源往往无法储存，如果现在不及时应用人力资源，就不能得到人力资源的价值，同时也不能保留人力资源以待日后使用。
四、人力资源必须不断的投资、维持与提升，才能保持其价值和增值
人力资源的损耗表现为人的体力、智力、知识、技能以及态度与行为不能适应新时代的要求，其结果表现为这种资源的价值或所能创造的价值的减损。
为了维持人力资源的价值，一个组织只有依据社会和环境发展的要求、组织与个人的要求，持续不断地投资于人力资源，强化其知识、技能与态度，才能适应变革的压力，发挥人力资源的价值。
第二节 现代人力资源管理的兴起
导致人力资源管理兴起的原因或因素主要有以下六方面：
一、人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识
20世纪50年代后期，由于科学技术的进步，人力资源在生产中的地位发生了变化，由此产生了人力资本的概念。在80年代以后，人力资源和人力资本的重要性被人们广泛认同和接纳。英国经济学家哈比森的观点代表了人们的普遍看法：“人力资源是国民财富的最终基础。资本和自然资源是被动的生产因素；人是积累资本，开发自然资源，建立社会、经济、和政治组织并推动国家向前发展的动力。”
二、国际化与国际竞争的加剧
在国际竞争日趋激励的当代社会，一个组织要在国际竞争上占一席之地，就需要积极寻找如何有效利用人力资源，充分发挥员工的潜能，增强其竞争能力。
三、人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大
由于人力资源的重要性增强，人力资源投资的成本不断扩大。研究表明，很多组织中55%的运营成本直接或间接地与人力资源费用有关。这就要求人们探索新的人力资源管理方法，以降低人力资源成本。
四、组织整体经营对人力资源管理的新要求
整体性经营是任何一个组织成功的不变的原则和秘诀。一个组织除了良好的计划和技术、健全的销售网络、有效的财务系统外，先进的人力资源管理也是不可缺少的，人力资源管理是组织整体性体系中的一个重要组成部分。
五、从以事为中心的管理转向以人为中心的管理
随着社会政治变革与进步，发展民主、人道的管理系统已成为当代管理的一个中心议题，其核心内容在于：怎样才能通过使个人能够享有更多的参与、创造性和尊严，通过发掘人的聪明才智而不仅仅是技术职能方面来引导，从而既能提高组织的生产能力，同时又能帮助人得到充分的发展。
六、人力资源管理的职业化
人力资源的管理需要专门理论和知识作为支撑，需要专门的技能，需要职业的人力资源专家和职业管理者，因此，人力资源管理已经成为一种职业，得到了人们的普遍重视。
第三节 人力资源管理的性质、
功能和系统
一、管理的职能
为理解人力资源管理，首先必须理解什么是管理。管理就是设计和保持一种良好的环境，通过使人有效地工作，完成组织目标的过程。大多数管理专家都认为所有的管理者都从事或履行五种基本的职能：
（一） 计划；
（二） 组织；
（三） 人事；
（四） 领导；
（五） 控制。
二、人力资源的管理事实上包括四大基本功能
（一）人力资源的获取
人力资源的获取是人力资源工作的第一步，它涉及人力资源的规划、录用和选拨。
（二）人力资源的发展
它是整合培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展，以增进个人和组织效能的过程，它经过训练、教育、发展与领导行为，有计划地安排学习，有计划地改进绩效和员工生产力。
（三）人力资源的激励
主要议题包括：联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满足感、绩效评估等多方面。主要的任务在于确认和运用恰当的激励技术。
（四）人力资源的维持
其目标就是如何留住人才，主要的议题包括：人际关系和沟通问题，员工的福利问题，工作环境和职业安全问题，它更加关注为员工创造一个良好的环境。
第四节 人力资源管理者的角色
与知能
一、人力资源管理者的角色
人力资源管理者主要有以下十一种角色：
（一）行政管理者；
（二）评价者；
（三）职业生涯发展顾问；
（四）人力资源发展专业经理；
（五）辅导员；
（六）行销人员；
（七） 教材开发者；
（八）需求分析师；
（九）组织变革的推动者；
（十）教学设计师；
（十一）研究者。
二、人力资源管理者应具有的知能
人力资源的管理与发展工作，是一个专门的职业领域，因此对人力资源管理与发展的专业人员而言，要求有较高的专业知识和能力。依据学者麦格兰根（Mclagan）的研究，人力资源管理 专业人员的知识和能力可分为4类35项：
（一） 技术知能
(Technical Competencies)
（二） 组织知能
(Business Competencies)
（三） 人际关系知能
(International Competencies)
（四） 知识知能
(Intellectual Competencies)
第五节 公务人力资源管理的
战略目标
一、人力资源管理与生产力
生产力是一个时期内投入一产出的比率，并保证质量。用公式表示为：
生产力=产出量/投入量
人力资源管理，作为提高组织生产力的关键领域，其对生产力提升的贡献可以从两个大的方面予以说明：一是不断降低人力资源的成本，扩大人力资源投入的收益，实现组织生产力的提高；二是通过人力资源管理的科学化，促使人力资源价值的实现，最终提高组织生产力。
（一）人力资源管理成本的控制问题
一般而言，一个组织用于人力资源上的成本主要包括：
1、人力资源的获取成本
2、人力资源的开发成本
3、人力资源的使用成本
4、人力资源的保障成本
5、人力资源的离职成本
（二）通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益
人力资源管理的目的就是要扩大人力资源的收益和生产力，已被人们视为提升组织生产力的有效的人力资源途径与方法是：
1、 通过增加生产力的工作，促使生产力的提高；
2、通过工作场所的再设计，不断促进生产力的提高；
3、通过人力资源的开发，从而达到提高组织生产力；
4、通过有效的人员激励，以激发人的潜能和动机；
5、通过建立满意的工作环境，促使人们更有效地工作；
6、通过报酬和待遇体系的改进，促使人们有效积极地工作。
二、人力资源管理与政府服务品质的提升
在现代社会，产品（服务）的质量是组织生存的重要因素，也是组织竞争的核心所在。在今天，通过全面质量管理实现提升产品与服务的质量已成为全世界政府及企业界的热门话题。
全面质量管理（TQM）应用人力资源管理与发展的方法，针对组织运作的过程加以改良，致力于组织目标的实现，以及顾客的需求获取满足。它代表着一种全新的管理典范。
三、人力资源管理与组织变革的促进
组织变革，简单来讲，就是一个组织试图有意识或有目的地对组织自身或其他组织的现状施加影响或改造的过程。
组织变革的目的不外乎有两个方面，一是提高组织的适应能力，将组织变革视为对付组织外部环境变化的途径；二是目的在于改变组织内部个人的态度、作风和行为，使之适应组织目前和长远发展的需求。但任何变革都有不是一帆风顺的，在变革中，既存在着支持变革的力量，也存在抵抗变革的力量，而人力资源管理在推动组织变革与再造方面发挥着重要的作用。
四、人力资源管理与组织文化的建立
组织文化是一个组织中组织成员共同持有的价值观念体系。一个组织的成功，不仅取决于其财力、技术，更取决于其创造财富的文化体系。人力资源管理在创造、发展和维系一个组织的文化过程中，起着十分重要的作用。
第六节 工作生活质量
公务人力资源管理的新策略
一、工作生活质量的含义
工作生活质量（Quality of Working Life, 简称QWL）有多种含义，我们对工作生活质量采取比较宽泛的定义，将其定义为：通过有计划地组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。它包含工作环境和工作安排、员工参与、人际关系、经济报酬和福利、个人自我实现与潜能发挥。
也就是说，工作生活质量实际上表示组织成员在广义的工作环境中，个人的许多需求能被满足的程度，满足程度越高，表示其工作生活质量越高，反之，则越低。
二、工作生活质量的发展
从20世纪60年代以来，由于下列方面的原因导致工作生活质量在发达国家发展成为一场普遍的社会运动。
（一） 物质生活水准的提高
（二）教育水准的提高
（三）劳动者权益法的实施
（四）社会民主化进程的发展
（五）新价值观形成
三、工作生活质量的标准
（一）学者瓦尔顿(Walton,1973)认为，构成生活质量的标准包括 八方面因素；
（二）在美国，根据80年代的舆论调查，提出了人们最希望工作的前10种工作环境；
（三）综合各家看法和经验观察，工作生活质量与八方面的关键问题有着密切的关系 。
第八节 公务人力资源管理
发展的新趋势
一、知识工作者的兴起以及政府职业化
随着知识经济和信息社会的到来，随着政府管理复杂性的增加，随着政府管理对大量信息的需求，随着政府管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性人才的需求更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。
二、从消极的控制转为积极的管理
所谓积极的公务人力资源管理，是要在已有的公务人事制度的基础上，创造一个公务人员潜能发挥的良好环境，促使公务人员具有使命感，从而使组织目标的达成和效能的实现。与传统的控制导向不同，新的公务人力资源管理强调“授能”（Empowerment），即授权赋能。
三、公务人力资源发展的重视和强调
公务人员面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公务人力资源发展出的核心，学者马库德（Marquard,1996）称之为新学习。
四、人力资源管理与新型组织的整合
在信息技术的冲击下，传统的金字塔形的组织机构正在让位于新信息社会更合乎需要的组织结构，新型的组织结构将具有一些新的特色。
五、公务人力资源管理的电子化
人力资源管理的电子化和网络化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。
六、政府人力精简与小而能的政府
政府组织规模庞大会导致财政赤字、，绩效低下、成本扩张，因此，各国政府机构改革的一项重要任务就是要缩减人员，提高办事效率。
七、绩效管理的强调与重视
绩效管理意味着组织管理者为公务人员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并通过绩效考评，以此作为公务人员奖惩的依据。
八、公务伦理责任的强调和重视
近几十年来，越来越多的公职人员的不道德行为（如腐败）导致了政府威信的下降，导致了公民对政府官员产生“信任赤字”，严重者甚至影响到政府的合法性问题，在此背景下，通过强调公务人员的伦理道德责任而重振政府的威信，就成为公务人力资源管理的一个显著特征和趋势。
本章思考题：
1、人力资源有何特性？
2、试分析当代人力资源兴起和发展的时代背景。
3、人力资源管理的主要功能是什么？
4、人力资源管理者应具有什么样的知能？
5、公务人力资源管理的战略目标是什么？
6、工作生活质量的标准是什么？
7、现代公务人力资源管理有什么发展趋势？
第九章 公共预算与财务管理
内容简介：
在公共管理领域，预算以及财务管理的地位十分重要，没有有力的财政支持，公共管理难以为继；从公共政策的角度看，公共预算和财务管理事实上便是政府制定有效公共政策的过程，因为财务预算事实上是以货币数字表达的政府政策和施政计划。从组织管理绩效的角度来看，公共预算和财务管理则是控制成本、绩效衡量的主要依据。从社会角度来看，公共预算和财务管理乃是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。
教学目标：：通过本章学习，掌握公共预算的概念、性质、功能和原则，重点掌握不同预算制度的特点及优缺点；理解政府财务报告的目的和作用；熟悉政府采购的原则、主要方式、方法；了解政府审计的性质、作用和类型。
重点和难点:
公共预算的性质、功能
公共预算的原则、制度
政府会计
政府财务报告及其作用
政府审计的形式、程序
政府采购管理
关键词：
公共预算 复式预算 绩效预算制度 设计计划预算制度 零基预算制度
政府会计 政府财务报告 审计
政府采购
课时数：6
第一节 公共预算的性质和功能
一、政府预算的性质
政府预算本质是一个分配稀有资源的活动。它意味着政府在不同的潜在支出目标之间作出选择。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。
二、政府预算功能
（一） 为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；
（二）通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；
（三）通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；
（四）促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；
（五）控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；
（六）提供不同层级间资金转移的机制；
（七）作为预算计划的社会和经济发展的工具；
（八）经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。
第二节 公共预算的原则
一、传统强调民主政治监督的预算原则
针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者New Marks 的八点原则最具代表性：
（一）公开原则
（二）明确原则
（三）事前决定原则
（五）限定原则
（六）单一原则
（七）完全原则
（八）不相属原则
二、提升行政绩效的预算原则
基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：
（一）计划原则
（二）责任原则
（三）根据报告原则
（四）具备适当权力原则
（五）多元预算手续原则
（六）自由裁量原则
（七）预算时间弹性原则
（八）预算机关关联原则
第三节 政府预算制度及其评估
在传统预算制度之后，出于不同目的，政府预算制度一直有很大变化。各国政府当局及财政学者，常致力于预算制度的改革，力求使预算制度不仅成为民主政治的工具，进而达成经济政策的任务以及实现科学管理的效果。其中有达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算。
一、复式预算
复式预算制度的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。
（一）复式预算的四个优点
1、不发达国家的民间资本积累有限，政府的作用具有重要性。复式预算的编制足以明确资本形成的资金来源，并了解公共资本的积蓄动向；
2、经常性预算与资本预算的划分，政府可以按轻重缓急，衡量经常与资本支出，便于考核经常支出，且以其结余资金用于投资；
3、复式预算使财政的运用，不再受狭义的预算平衡观念的拘束，对资本支出，可以按经济情况予以必要的调节；
4、不发达国家制定长期经济发展计划时，复式预算能使每年的预算与该项长期计划保持密切而长期的联系。
（二）复式预算的三个缺点
1、资本预算固为动员资源，促进经济发展的工具。但可能出现尽量加强资本支出，而过分节省经常性支出，重视物资投资，而忽视教育、卫生方面的投资。
2、资本预算固为资产或企业管理的工具，对公营企业较多的国家有利。然而如果尽以公债从事投资，而且税收收入供应经常性开支，势必形成资本支出过度膨胀
3、资本预算的采用，对公共工程的举债投资，在前后期延续的使用者之间，可实现公平负担。但若政府所举办的公共工程若有规则性，事实上并必须依赖资本预算的采用，而且举债投资，增加了以后的负担。
二、绩效预算制度
绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。
（一）绩效预算的特征
1、注重最后产出而非投入；
2、强调各种产出或计划所需投入间的关系；
3、尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。
（二）绩效预算的优点
1、寻求工作衡量单位，计划每一计划单位所耗成本，以决定各项工作是否值得实施；
2、针对过去成果与现行计划比较，借以考核计划的成本变动情况；
3、比较各机关同性质之活动所需之经费，以便考核行政管理效率，并提出改进意见；
4、把企业成本引至政府，有助政府机关成本-效益分析。
（三）绩效预算的缺点
1、绩效预算基本上着眼于管理上的经济效率，往往忽视了政府活动的政治性，尤其是政治回应性；
2、绩效预算因未能建立成本会计制度与成本意识而难以采行；
3、政府机关之活动，有时涉及无形成本、抽象成本、难以确立工作衡量的标准；
4、强调单一年度预算与计划的配合，与组织之未来目标政策设计无法连贯；
5、绩效预算强调成本效率，对国家资源之整体规划比较忽略。
三、设计计划预算
设计计划预算制度以设计为中心，以分析为手段，借以达成提高行政效率为目标，它与以控制为中心的总额拨款，以管理为中心的绩效预算制度均不相同。
（一）设计计划预算制度的特点
1、以运作化观点去分析计划的目标；
2、分析一年和数年内政策计划的总成本；
3、分析达成目标的不同方式，可使用成本效益分析的方式进行；
4、以比较方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。
（二）设计计划预算制度的优点
1、 设计计划预算融合设计、计划、预算三者为一体，注重设计功能的发挥。
2、采用长程方法，预先设计数年间之政策成本与效益，详实考核。
3、阐明国家目标，辨认何者为最迫切者，并确定达成目标之政策途径及其成本之计算，表示政府努力改善公共政策决定的决心。
4、便利政府资源作最佳运用，注重资源配置的效率，以最低成本最大效益的原则，寻求达成目标之各种交替方案，以避免国家资源的浪费，达到最适当计划的最佳报偿。
（二）设计计划预算制度的优点
5、使长期政策计划目标之设定与短期预算之编制形成有机的联系，提高总体资源配置的效率；
6、利用成本效益分析的方法，对于具有决定性的重要因素，尽可能予以数量化，以建立具体的评估标准；
7、明确确立政策目标，详细标明各种政策决定的过程，以符合政府预算公开负责的态度 。
（三）设计计划预算制度的主要缺点
1、实际成本不易确定，尤其以间接成本为最，而共同成本亦难以精确推算，尤其国防及外交政策等公共财政性质之最重要施政工作，则不易确定其效益；
2、预算全由高层作重大决策，容易使决策者集权于中央政府；
3、以明确目标和量化方法解决问题，容易遭致政治冲突与对抗，特别是立法部门以及利益集团间难以调和；
4、设计计划预算虽是“目标导向”的技术，但国家的目标有时是难以认定的，有时受国际政治与经济的影响，故难以评估。
四、零基预算
（一）零基预算制度的特点：
1、每种政府计划和活动应在新的会计年度归于零，重新开始；
2、现有的计划和活动不应该自动地预算拨付，而应由行政主管合理说明其继续存在的理由；
3、强调计划的发展。
（二）零基预算制度的优点
1、以零为预算编制基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端；
2、一律以决策包的效益评估为基础，删除效益较低的计划，可使国家资源予以合理配置；
3、承袭设计计划预算之精神，仍有长程规划与整体资源合理配置的优点，但决策包由基层人员拟定，符合下情上达，注重基层沟通的民主精神；
（二）零基预算制度的优点
4、新旧计划以同一基础评估，具有兴利除害、提高行政效率的效用；
5、决策方案优先顺序的排列与分级，有助于预算分配的弹性，不至于形成累积庞大会计剩余与不足的问题。
（三）零基预算制度的缺点
1、建制初期将会增加会计人员和各主管人员的工作负担；
2、一些政务活动难以用数量化来衡量其效益；
3、删除旧计划或裁减机关人员数额，容易增加人事上的困扰。
第四节 政府会计
一、政府会计与企业会计的区别
政府会计和企业会计在许多方面都是相似的，但两者又有区别，主要表现在：
（一）目的不同
（二）所受法律、法规的影响不同
（三）资金来源不同
（四）会计制度方面不同
二、政府会计原则
为保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。如美国全国政府会计委员会就提出了政府会计的十三项原则。
第五节 政府财务报告
一、政府财务报告的目的和功能
（一）政府财务报告的目的
是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府即政府机关已获得了什么和将能获得什么。体现在下列四个方面：
1、作为衡量政府施政绩效的依据；
2、作为了解政府财务状况的判定标准；
3、作为分析工作业务成本的工具；
4、作为判断财务合法的依据。
（二）政府财务报告的功能
1、承诺与职务
2、责任与回溯报
3、规范与授予信息
4、生存能力
5、公共关系
6、事实与数字的来源
二、财务报告的质量要求
（一）及时性
（二）内容的公正性
（三）适用性
（四）可信性
（五）可比性
（六）中立性
（七）物质性
（八）连贯性
（九）内涵的丰富性
三、政府财务报告的需求者
（一）民意代表 （六）政府机关报
（二）选民或纳税人 （七）市场竞争者
（三）顾客 （八）管制者
（四）公务员 （九）捐赠者
（五）消费者与供给者 （十）其他关心的团体
第六节 政府采购管理
一、政府采购的一般准则
（一）透明
（二）一贯性
（三）公众的信任
（四）公平对待厂商
（五）提升经济与最大化购买价值
（六）促进竞争
（七）监督保证品质与无瑕疵
二、政府采购的方式
政府采购事务可分为由各部门自行采购的分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各机关联合采购三种：
（一）分散采购
1、分散采购的优点
高度专业部门可自主决定采购决策，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需要进行采购。
2、分散采购的缺点
（1）不易产生标准化采购作业指导；
（2）采购决策可能与预算财务制度不合；
（3）采购财货与劳务缺乏内部控制。
（二）集中采购
1、集中采购的优点
（1）节省采购成本，建立有效率的采购制度；
（2）减少各部门个别采购可能造成的不当行为。
2、集中采购的缺点
（1）各部门需配合采购部门进度而调整业务；
（2）对采购部门及人员有较高要求：熟悉供给来源；了解定价与市场特征；了解组织法令限制；对审查与执行采购政策负责；与销售厂商或承包厂商互动；在投标过程中代表组织。
（三）联合采购
1、联合采购的优点：
（1）可采购到较低价格的产品；
（2）品质管制较个别机关为佳；
（3）对厂商有较多的选择。
2、联合采购的缺点
（1）参与的机关需放弃部分弹性；
（2）参与的机关可能需配合联合采购的时间而改变其操作规程方式；
（3）将原由机关控制的品质管理移至其他地方；
（4）增加运输成本。
三、政府采购制度、方法与决策
有效率的采购需建立在完善的制度基础上，也就是需要有相关的法令规章与作业程序，对各项基本要素与采购方法予以合理规范。
（一）采购制度之基本要素
1、订定组织内部采购之各方面责任；
2、采购财货与劳务的方法；
3、规格说明书的格式；
4、销售厂商与承包商之规定；
5、行为道德标准；
6、内部控制；
7、存货管理。
（二）采购方法
1、竞标
2、比价
3、议价
4、非竞争性协商
四、采购人员的伦理
采购人员首先要重操守品德，对于经管业务要尽忠职守，同时还要特别强调诚实。对于采购亦需要不断接受各种有关采购业务的训练，对于所采购的物品之市场信息等应充分搜集与了解，对于采购人员的伦理要求有以下五项：
（一）避免利益结合；
（二）行为公开；
（三）不得接受酬金；
（四）不得接受好处费；
（五）利益回避；
第七节 政府财务审计
一、审计的范围
一般而言，包括以下几个方面：
（一）财务管理审计和合法性审计
（二）效率性和经济性的审计
（三）计划绩效审计
二、政府审计的类型
（一）事前审计和事后审计
（二）内部审计和外部审计
三、政府审计的程序
（一）调查阶段
（二）审查阶段
（三）报告阶段
本章思考题：
1、公共预算的性质和作用为何 ？
2、政府预算的原则是什么？
3、试说明不同政府预算制度的特点及优缺点。
4、政府财务报告的目的和作用是什么？
5、政府采购的原则是什么？
6、政府采购有哪些主要方式，其优缺点是什么？
7、政府采购的主要方法是什么？
第十章 公共预算与财务管理
内容简介：
电子化政府，是政府有效利用现代信息技术，通过不同的信息服务设施，对社会提供自动化的信息和其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、有更高服务品质的政府。
电子化政府在世界各国已经开始实施。中国的电子化政府正在发展，但同时面临着许多亟待解决的问题。
教学目标：通过本章学习，掌握公共管理信息系统和决策支持系统、电子化政府等基本概念，深入地理解电子化政府及其意义，并认识到目前我国电子化政府发展所面临的问题、挑战和对策。
重点和难点:
信息技术对公共管理的挑战
管理信息系统（MIS）建立的三个阶段及其特质
决策支持系统的性质及其框架
电子化政府在国际上的发展状况
我国电子化政府发展面临的机遇、挑战与对策
关键术语：
信息 信息管理 管理信息系统 决策支持系统 电子化政府
课时数：6
第一节 信息与公共管理
一、信息的本质
信息的概念可以说是既宽泛又不明确，从一般意义上讲，信息是指已经整理并有用的数据，它不同于数据，数据就是事实、未经评价的情报或信息的原始资料。数据和信息的主要区别就是：一切信息虽然都是由数据组成，但并非一切数据就能产生消除不确定性而导致较深理解的、专用的、有意义的信息。
（一）信息的特性
1、信息永远不因使用而消耗；
2、信息可以被许多人同时拥有；
3、想防止某些人免费拥有部分信息或获得信息都是非常困难的；
4、信息对一个具体使用者的价值只有在其公开后才会确定；
5、信息不会因经常性使用而枯竭；
6、对信息的技术测量单位，如节、包，对消费者来说没有意义。
（二）决定信息价值的属性
（1）准确性（Accuracy）
（2）时效性（Timeliness）
（3）相关性（Relevance）
（4）完整性（Completeness）
（5）可获得性（Availability）
（6）效率（Efficiency）
（7）信息的等级（Level of Information）
二、信息技术与信息价值的扩展
信息的价值取决于信息的基本特性，而信息的这些特性又取决于信息的处理，即经过记录生成、分类、整理、计算、总结、存储、检索、复制、通信等一系列过程。
电脑科技的长处在于处理信息的速度快、正确性高，而且存贮的能力强，而国际互联网更是消灭了时间、空间的限制，打破了国界、疆域的藩篱。
现代信息技术的发展极大地改变了信息的价值。
三、公共管理与信息
对于公共管理来说，则更依赖于信息，从某种意义上讲，政府便是“信息处理企业”（Information Processing Business）。公共部门对信息的需求要比私人部门大的多。成功的信息管理对于公共部门来说是绝对需要的和不可缺少的。
公共管理者应超越对于信息界定为电脑而已的概念，也不应将信息权力完全赋予信息部门来执行，信息是公共管理者本身应处理的事项。公共管理者花费最多的时间来收集和发布信息，他们必须具有正确、相关、及时和足量的信息。
四、信息管理的范围
政府信息管理工作就其范围来讲，是极其广泛的。根据学者卡尔森和欧佛门（Garson and Overman）的看法，公共管理者在信息管理方面的工作，包括四大类活动：
信息系统管理
电脑应用
平面文件信息系统
表格管理与记录安全
第二节 公共管理信息系统
一、管理信息系统及其应用
一般而言,管理信息系统是为管理层有效履行管理功能的需要，所提供信息的系统。系由资料收集、分析、选择、存贮、处理及传播功等步骤构成的整个过程与体系。
由于现代组织面对大量的问题，为制定合理的决策，促进有效管理，而需要建立管理信息系统。
二、管理信息系统的发展
管理信息系统在过去的发展，大致经历了四个时期（,1994）：
第一阶段：集中数据处理（1954—1965）
第二阶段：面向管理的数据处理（1965—1980）
第三阶段：分布式终端用户计算（1980—1985）
第四阶段：交互网络（1990— ）
三、管理信息系统的建立
管理信息系统的建立，大致可以分为以下三个阶段 ：
第一阶段：分析阶段
第二阶段：整合阶段
第三阶段：建制阶段
四、公共管理信息系统
公共管理信息系统的特质在于：
（一）经济权威
（二）政治权威
（三）人事系统
（四）工作环境
第三节 公共管理决策支持系统
所谓决策支持系统（Decision Support System，简称DSS）就是利用电子计算机系统处理的信息，以支持决策者针对“非结构化”问题制定决策与执行决策的一套体系。
一、决策支持系统的性质
（一）能够支持非结构化的决策；
（二）能够支持整个决策过程；
（三）对环境的变化具有弹性、适应力及迅速回应的能力；
（四）能够提供充分的弹性使决策者可表达主观的认定；
（五）能够提供决策者使用“假如……如何”权变关系的功能；
（六）容易使用。
二、决策支持系统的主要框架
（一）语言系统
（二）知识系统
（三）问题处理系统
三、决策支持系统的建立
（一）进行可行性分析与研究
（二）发展适合建立决策支持系统的环境
（三）选定试行决策支持系统的单位
（四）全面建立决策支持系统
第四节 电子化政府
一、电子化政府的含义和特质
所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。具体分析，电子化政府的特质为：
（一）倡导科技领先
（二）政府信息的公开和可获得性
（三）政府与民众之间的互动机制
（四）更有效率
二、电子化政府在各国的发展
各国的政府再造，其目的在于将政府改造成为一个精简、弹性，能够创新，有应变能力，有效率的企业型政府。其策略和措施是多样化的，但其中引人注目的一个策略在于运用信息技术再造政府。
现代IT技术的发展也适时地提供了政府再造的工具，造就了政府以新颖的方式传递服务以及创造新服务形态的可能性。各国纷纷提出构建电子化政府（E-government）。
（一）美国政府
美国自从20世纪80年代起不断地受到预算刺字的拖累，在国会削减预算与选民的压力下，由时任副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会（National Performance Review, 简称NRP）便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨，提出了“运用信息技术再造政府” 的观念。
NPR于1993年提出《创造成本更少，运转更好的政府》及《运用信息技术改造政府》两份报告。
（二）英国政府
英国在1994年进行“政府信息服务”的实验计划，1996年11月公布“Government. Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。并在“Green Paper”中以电子形式传送政府服务给社会大众，不但拉近政府与民众的距离，更给以民众更多的与政府往来的通道，并经由策略性的规划将信息技术推广到整体政府结构，表达出将以信息技术的发展，揭开一场激烈且广泛的改变的企图。
（三）日本政府
为了建构一个高度信息化的社会，日本政府在推进政府信息化方面均作了明确的规划。一方面是为了适应行政革新的潮流，另一方面也是希望通过政府部门信息化，唤起民间之需要与普及，从而担负起国家高度信息化之先导角色。
（四）加拿大政府
在80年代和90年代初，加拿大政府就开始重构广播通讯政策，1994年向民众承诺将建立和发展信息高速公路。加拿大发展信息高速公路的目的就是要建立高品质、低成本的信息网络，使每一个公民皆能公平地享有就业、教育、投资、娱乐、医疗保健及社会福利等信息的机会，并使加拿大成为全球信息高速公路的主要使用者及服务提供者。
（五）澳大利亚政府
澳大利亚政府早在1993年就成立了“澳大利亚科学与技术委员会”，评估研讨澳大利亚全国信息网络的需求，11月提出“网络化国家”（The Networking Nation）的报告。并提议在2001年之前将宽频网络延伸到所有的学校、图书馆、医疗机构及社区中心，提议成立“全国信息服务顾问委员会”，由总理召集领导推动全国性网络的发展。
第五节 中国电子化政府：
发展、问题与前景
一、中国电子化政府发展存在的问题
（一）认识上的不足和理论上的滞后
由于我们所处的发展阶段和发展水平的限制，我们对信息社会的到来，是缺乏足够的认识和体验的。我们对信息资源作为一个战略性资源在新世纪的战略地位认识不足。
对于政府信息化，我们目前缺乏理论上的研究和认知，我们更多地将政府化视为一个技术问题，未能认识到它是一个涉及在信息社会的政府治理形态的变革问题，因而在实践中，盲目追求技术上的先进，重视硬件的建设和发展，而忽视了政府自身的改革问题。
（二）政府信息化缺乏明确而强有力的领导
促进政府信息化是政府职能不可缺少的一个重要组成部分。政府信息化目前缺乏统一的领导和协调，因而导致各自为政、相互割裂、各行其是，甚至于将其变成了企业性行为。这些都不利于政府信息化事业统一、协调、健康、稳定的发展。
（三）政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向
（四）政府信息化公开及政府信息的低度使用问题
政府信息化的一个基本前提在于政府信息的公开化。从目前的情况来看，社会对政府信息的需求与政府的信息供给存在着巨大的差距。有很多信息无论就理论上还是实际利益衡量上，都应对外公开，但未能公开，造成政府资源取得上的困难；政府信息公开没有成为一种制度；公民缺乏整合性的获取政府信息的途径。
（五）政府信息化基础结构薄弱
政府信息化的发展是建立在一系列广泛的支持机制的基础之上的。从目前的情况来看，中国政府信息化的基础结构是薄弱的，主要表现在：政府信息资源开发、利用的相关技术不足；网络基础设施不够完备，尚没有较为完整的地方性政府的统一网络，更不用说全国性的政府统一骨干网络；许多政府部门和公共服务机关都没有自己的内部网，更不用说通过Internet提供公共服务了。
（六）政府信息化缺乏基本的法律和制度保障
政府信息化的健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和制度框架。而我国政府信息化的法制工作发展较为缓慢，主要表现在：一是保障政府信息化的基本法律缺乏，如政府信息化公开法、政府信息资源管理法；二是原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求，如著作权法、专利法、刑法等。
（七）政府信息化与政府服务与管理的整合问题
政府信息化或电子化政府的核心特质政府运用信息与通讯技术，通过不同的服务设施，对社会组织、公民提供公开服务；质言之，在于建立一个以服务为导向的政府。这就是讲，政府信息化工作要与政府的公共服务和管理有机地整合起来。离开信息技术与政府服务的整合，政府信息化便失去了其意义和价值。
（八）政府信息化与政府改革的整合问题
我国从1998年开始了新一轮的政府改革，但从改革方案和目前实施情况来看，如何有效利用信息技术作为政府再造的工具是一个空白和缺失，在一定程度上忽略了政府技术层面的变革对观念、结构层面变革的积极作用。也就是讲，政府信息化和政府改革与再造未能有机地关联和整合起来，这在一定程度上影响了政府改革的绩效。
（九）政府信息化过程中的信息安全问题
政府信息化不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。信息安全在一定程度上是政府信息化的生命所在。信息安全涉及保密性（控制那些存取信息的人）、完整性（确保信息的更新与修改只能经由授权者进行）、可行性（信息授权用户总是能够存取信息）等问题。
二、中国电子政府的发展路径
（一）明确中国政府信息化的愿景和目标
从中国的情况出发，结合国际上先进国家和地区的经验，中国政府信息化的愿景在于：在政府管理领域，普遍有效地利用现代信息和通讯技术，建立一个有效率的、有反应力的、开放的和服务导向的政府。
（二）发展公用电子资料库，推进其加值利用
政府信息化的一个重要目标就是，政府所拥有的信息资源能够实现高度的共享，从而实现公共信息资源的加值利用。为此，发展公用资料库并促使其加值利用便成为中国政府信息化的基础工作之一。
（三）制定涉及政府信息公开的法律制度
政府信息公开，对于满足人民知的权利，便利人民监督政府实政，强化政府部门信息流通而进而提高行政效能，乃至通过有效信息流通体系进而提高国家竞争力均有十分重要的意义。因此，建议国家着手研究、制定政府信息公开以及其他相关的法律制度。
（四）推动政府信息和通讯网络的发展
构成电子化政府或政府信息化最底层的上政府的信息和通讯的基础结构，也可以说是政府信息流通的的“导管”，它包括电缆线、光纤以及其他传送信息的设施或工具，加上把信息从一方送到另一方的控制软体。
政府信息化涉及到政治、经济、国家安全等重要问题，有必要考虑建立电子化政府，推动政府信息化的通讯网络的基础结构。以作为政府信息交换及资源共享的平台。
（五）推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准
政府信息化或电子化政府的基础在于政府业务的电子化，即改变传统的政府机关办事的方式和手段。传统的办事方法、公务处理及事务管理，皆可以用现代信息及通讯技术加以改变。
（六）建立健全政府信息化组织和协调运作机制
国家设立政府信息化运作的议事协调机构，负责统一领导、规划、协调全国政府信息化的工作；各部、委、办局设立法制化的信息单位；地方政府亦设立承担政府信息化职能的机构。考虑到政府机构改革及人事精简，政府信息化部门的设置可以不增加员额以及从现有的机构或人力资源调用。研究与探索政府信息化实施的新机制。
（七）强化信息安全管理
信息安全是信息服务能否健全发展的先决条件。在系统运作环境中，无论使用者、实体设施、应用作业、资料及档案皆应严格管理。可以预料，随着政府信息化的发展，政府可能面对各种的意外灾害、电脑故障、人为破坏、侵入、泄密、窜改以及其他种种电脑犯罪，政府机关必须未雨绸缪，加强政府信息的安全管理工作，以确保国家、组织及人民的权益。
（八）加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训
从一定程度上说，公务员的信息素质以及应用能力的高低，是政府信息化能否落实的关键。适应政府信息化发展的需要，每以为公务员除了必须具备基本的电脑操作以及应用能力处理政府公务以为民众服务之外，也要适应信息时代的到来，依其专业性质和业务需要，具备较高的信息网络应用的相关能力，这样才能成为一个符合信息时代要求的公务人员。
本章思考题：
1、政府信息管理有哪些主要的活动？
2、公共管理信息系统的性质和作用为何？
3、何谓决策支持系统，其构成如何？
4、你是如何理解电子化政府的? 电子化政府有何意义？
5、中国电子化政府发展目前出现的主要问题是什么？
第十一章 公共服务的绩效管理与外部评价
内容简介：
公共管理最直接的结果，就是生产和提供公共产品。这决定了公共管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。政府部门的绩效管理是绩效和评估的互动过程。
第一节 公共服务的绩效管理（上）
一、政府绩效理念的树立和绩效管理的形成
二、政府绩效管理的基本内涵
三、政府绩效管理的价值
第二节 公共服务的绩效管理（下）
一、政府绩效评估指标
1、政府部门绩效的基本指标
2、政府绩效指标制定分析
二、标杆管理在政府绩效管理中的应用和作用
1、标杆管理的基本含义及在政府管理中的价值
2、标杆管理的程序
三、政府绩效管理成功的必须条件
第三节 公共服务管理的外部评价
一、公共服务管理的社会评价
1、公共服务管理社会评价指标
2、公共服务管理社会评价的方法
3、公共服务管理社会效果评价的主要内容
二、公共服务管理的公众满意评价
1、公共服务管理公众满意评价的产生及实质
2、公共服务管理公众满意评价的基本方法
3、实施公共服务管理公众满意评价的条件
第十二章 公共管理的新策略
内容简介：
本章简要介绍一些在现代公共管理中普遍采用的新的策略，包括：公共服务的民营化、非营利组织参与公共服务、公共部门的目标管理、公共部门的全面质量管理、公共管理的顾客导向。
教学目标：通过本章的教学，使学生了解五种在现代公共管理中普遍采用的新的策略，并基本掌握这五种策略的核心内容。
重点和难点:
公共服务的民营化
非营利组织与公共服务
目标管理在公共部门的应用
公共服务的质量标准与政府全面质量管理
公共管理的顾客导向
关键术语：
公共服务的民营化、签约外包、特许权、非营利组织、目标管理、全面质量管理、顾客导向、顾客导向的公共管理
课时数：6
第一节 公共服务的民营化
一、民营化的含义
民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是政府部门通过契约外包、业务分组、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，唯政府需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
二、民营化的类型
学者萨瓦斯(Savas)认为民营化有以下几种基本类型：
（一）撤资
（二）委托
（三）替代
替代
三、公共服务民营化的优点和问题
（一）优点
1、成本降低
2、提高服务质量
3、选择机会增加
4、整合民间资源用于国家发展
5、示范效果
（二）民营化可能导致的问题
1、公共责任问题
2、特权与贪污
3、公共服务的不公正
4、规避巧用
5、管理问题
第二节 非营利组织与公共服务
一、非营利组织的性质
学者萨拉门(Salamon)认为，非营利组织可以归结为六个特点：
１．正式的组织
２．民间的组织
３．非利益的分配
４．自己治理
５．志愿性的团体
６．公共利益的属性
二、非营利组织的类型
（一）联合国的国际标准工业分类系统
（二）欧共体经济活动的一般工业分类标准
（三）非营利组织国际分类系统
三、非营利组织与公共服务
（一）非营利组织在解决公共问题时的六个显著特征（全钟燮，1986）
（二）非营利组织在公共服务方面发挥的主要作用
四、非营利组织和公共管理的互动
（一）非营利组织对公共行政和管理提出的有价值的参考和挑战
（二）政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面可发挥的重要作用
五、非营利组织提供公共服务的限制
（一）公益的不足
（二）非营利组织的发展在当代遇到的困境
第三节 公共部门目标管理
一、目标管理的含义
所谓目标管理，就是指首先就管理的任务制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套管理系统。
二、目标管理的基本形态
目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：
（一）目标设定
（二）预算
（三）自主
（四）反馈
（五）奖赏
三、目标管理的实施
管理学家韦里奇(Weihrich)曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引。
四、目标管理在公共部门应用的限制
（一）目标管理对于变动且难以预测的动荡环境则不宜使用；
（二）目标管理存在信任问题；
（三）公共部门的目标往往比较模糊，不宜量化，其结果也不容易衡量；
（四）公共目标的制定过程，并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了多元目标的冲突；
（五）目标管理的实施以一年为周期，这种强调短期目标的管理，可能忽视了组织长期目标发展的规划。
第四节 公共部门全面质量管理
一、全面质量管理的含义
全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三者为主。
全面质量管理是一种强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理的一种现代化的管理典范，它与传统的管理的确有许多不同之处。
二、公共服务的质量标准
根据美国“联邦质量协会”的规定，政府的服务品质，主要包括以下七项：
绩效
专业特色
可信度
持久性
一致性
及时性
变动性
三、政府全面质量管理的推行
（一）实施步骤
美国联邦政府自1988年起沿用了企业界的TQM的理念，加以改造，使之适合公共部门。他们总结了七大具体步骤：
1、高层人员之领导与支持
2、策略性规划
3、以顾客为导向
4、考评与分析
5、训练和奖惩
6、赋予组织成员活力与团队合作
7、品质保证。
（二）改善服务品质的指标
1、可靠性
2、回应性
3、能力
4、服务通道
5、服务礼貌
6、沟通
7、可信度
8、安全感
9、善解人意
10、有形性
第五节 公共管理的顾客导向
一、顾客导向的含义
在公共管理领域，顾客导向的管理基本上源自于1980年以后的全面质量管理，政府全面质量管理的一个重要基础在于将顾客满意作为政府服务质量的核心。
（一）顾客
在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将人民与政府之间的关系重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，而顾客对企业的重要性是不言而喻的。对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般可分为：
1、外部顾客
2、内部顾客
（二）顾客导向
所谓顾客导向，是指组织以及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的含义是：
1、实行“站在顾客的立场考虑”；
2、将顾客视为主要资产；
3、顾客满意即组织目标；
4、建立与顾客之间的长期互动关系。
（三）顾客导向的积极作用
奥斯本(Osborne)和盖普勒(Gaebler)认为，顾客导向对于政府有积极的作用。
二、顾客导向的公共管理的推动
从实践来看，许多国家以法令形式，落实顾客导向的服务理念：
（一）美国的实践
1993年，克林顿总统发布了“联邦政府内部革命”的行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，且服务标准必须向企业看齐。这项行政命令包括下列七项内容：
1、确认行政机关的实然顾客和应然顾客；
2、调查顾客所期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；
3、公告服务标准，并据以衡量成效；
4、效法企业标杆，提升顾客服务标准；
5、给予顾客多元的服务与输送方式；
6、务求信息、服务以及申诉制度，简明易用；
7、提供畅通的顾客申诉途径。
（二）澳大利亚的实践
澳大利亚也确立了实践型文官体系的顾客服务标准，以七项原则建构而成：
1、了解你的顾客所在；
2、善待顾客的公务人员；
3、顾客为主的洽谈处理公务场所；
4、周延之申诉处理程序；
5、顾客价值导向的绩效评估与目标；
6、电话及柜台应对技巧；
7、永续改善的精神。
三、顾客导向与公共管理形态的改变
顾客导向的公共管理，的确不同于传统上的公共组织管理，它意味着公共管理理念、管理方式的巨大变革。这种变革主要体现在以下方面：
(一)决定施政目标的标准，由专家决定，转变为对公民所需的考虑，使公共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果；
（二）以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视；
（三）从依法行政转变为“产品质量”的评估与改进，即从消极的控制转变为积极的服务；
(四)管理的理念由控制员工转化为获取员工的认同 ；
（五）从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服务”、“顾客”以及成果的高度认同 ；
（六）责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同 ；
(七)由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法 ；
（八）从一条鞭式的管理，转变为寻求民众的支持与认同 。
本章思考题：
1、什么是公共服务的民营化？公共服务民营化有哪些主要类型？
2、公共服务民营化有哪些优点和缺点？
3、什么是非营利组织？非营利组织的特征是什么？
4、非营利组织在公共服务的提供方面有何作用和限制？
5、非营利组织对公共管理提出了什么样的挑战？
6、中国非营利组织的发展现状和问题？
7、什么是目标管理？公共部门应如何实施目标管理？
8、目标管理在公共部门的应用有何限制？
9、什么是全面质量管理？政府部门如何推行全面质量管理？
10、全面质量管理与传统的管理有何区别？ 11、公共部门的质量标准是什么？
12、什么是顾客导向？顾客导向的公共管理有什么积极作用？
13、公共部门怎样才能以顾客为导向？
第十三章 公共管理的责任与伦理
内容简介：
要完成公共管理的目标与职责，公共管理机构和人员承担着相应的责任，即公共管理的责任。公共管理人员履行责任，既有外在的控制机制，又有内在的公共管理的职业道德要求。任何涉及公共管理的主体都是在相应的责任控制机制和伦理要求下进行其管理活动的。
第一节 公共管理中的责任和责任机制
一、公共管理责任的性质和基本内涵
1、公共管理责任的性质
2、公共管理责任的基本内涵
二、公共管理责任的价值
1、公共管理责任与公共事业
2、公共管理责任与民主进步和社会发展
三、公共管理的责任机制
第二节 公共管理责任控制机制
一、公共管理责任的行政控制机制
1、公共组织自身的责任机制
2、行政监督检查
3、行政监察
4、审计
5、行政复议
二、公共管理责任的立法控制机制
三、公共管理责任的司法控制机制
四、公共管理责任的公民参与控制机制
第三节 公共管理伦理
一、公共管理伦理的构成
1、政府组织伦理与非政府组织伦理
2、公共管理伦理的内容构成
3、公共管理角色伦理
二、公共管理伦理的具体内涵
三、公共管理伦理的价值和建设
第十四章 企业型政府与
政府再造
内容简介：
本章分析了政府再造的背景，探讨了企业型政府的内涵，并分别对主要国家政府再造作了简单介绍，最后讨论了中国政府再造问题。
教学目标：通过本章学习，了解政府再造的本质是提升政府治理能力；理解当代政府再造的核心理念——企业型政府；简要了解美国、英国、新西兰等国政府再造的实践；最后对中国政府再造有基本的认识。
重点和难点:
政府再造含义与当代政府再造的背景
企业型政府的含义与企业型政府的特质
企业型政府的实现策略
国际政府再造的做法与经验
中国政府再造的前景
关键术语：
政府再造、企业家、企业家精神、企业型政府、法治政府
课时数：6
第一节 政府再造的内涵与背景
一、再造的内涵
（一）再造的定义
美国管理大师汉默(Hammer)和钱培(Champy)认为，“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得激烈的改善。再造的特点是：
1、剧烈性
2、彻底的
3、流程
4、重新设计
（二）错误观点的纠正
汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正：
1、再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位或人员。
2、再造不是组织重组。再造的中心工作是工作如何做，而不是机构如何设置。
3、再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念。
4、再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。
二、政府再造
“政府再造”一词，在很大程度上标明了如今人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。
它更能表明我们这个时代政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
三、政府再造的背景
（一）政府角色膨胀
第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。
（二）财政状况的恶化
工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字便成为一个可行的手段。
（三）新“右派”意识形态的影响
针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。
（四）国际化与国际竞争的压力
国际竞争的压力迫使一个国家的政府不仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经济环境。
（五）官僚主义和民众对政府的不满
官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府的“信任危机”和“合法性危机”，为重振政府的威信，“去官僚化”便成为各国改革的一个重要内容。
第二节 企业型政府的基本理念
一、企业家、企业家精神与公共企业家
（一）企业家
企业家是能够将低产值的经济资源转移至较高生产力领域，并获取较大丰收者。
（二）企业家精神
企业家精神，也就是应用创新的方法适用资源，以使生产力及效用最大化的一种精神理念。
（三）公共企业家
公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执行创新理念的工作者。学者刘易斯()在《政府企业精神：官僚政治权力的理论》一书中曾说明了公共企业家的五个基本特征：
1、善用组织内部的资源及力量，实现公共目标。
2、专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人
3、积极运用组织中的影响力，争取成功。
4、善用民意市场，塑造“舍我其谁”的形象。
5、设法扩展专属的公共政策的范围。
二、企业型政府
所谓企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府的效率。
（一）基本特征
1、重视成本效益关系
2、强调顾客导向
3、强调市场机制，重视选择和竞争
4、授予权能
5、创新与改革
（二）企业型政府的创新策略
1、创造新任务
2、主动发掘机会
3、勇于承担风险
4、行政首长的支持
5、建立外部联盟，组织内部团队
6、善用舆论压力
7、具有说服力的领导风格
8、组织文化的塑造
第三节 企业型政府的实施策略
及其限制
一、政府再造的十项策略
奥斯本和盖普勒俩人曾提出了政府再造的十项策略：
1、导航型的政府
2、竞争性的政府
3、任务导向的政府
4、结果导向的政府
5、顾客导向的政府
6、有企业心的政府
7、分权化的政府
8、属于社区的政府
9、预防性的政府
10、市场导向的政府
二、政府再造的“五Ｃ策略”
奥斯本和普兰斯特克(Plastrik)将上述十项策略加以整合，提出了政府再造的“五Ｃ策略”：
（一）核心策略
（二）影响策略
（三）顾客策略
（四）控制策略
（五）文化策略
三、学者对企业型政府的限制的反思
（一）贝龙(Bellon)和戈尔(Goerl)对企业型政府理念的四种反思：
1、企业自主性和民主责任性之冲突
2、公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突。
3、企业秘密性与民主开放性之间的冲突
4、企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。
（二）凯顿的反思
学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：
1、将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；
2、认为企业之成功经验是好的经验。
3、以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境造成的破坏。
（三）泰瑞的观点
学者泰瑞也提出企业型政府的限制：
1、公共企业家偏好问题；
2、公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展；
3、公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰。
第四节 企业型政府
与政府再造实践
一、美国政府再造
克林顿上台以后，即发动“新政府运动”，开始政府再造工作。指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。
（一）再造的原则
由于受企业型政府理论的影响，美国政府提出了四大原则作为政府再造的行动方向：
1、顾客至上，民众优先 ；
2、删减法规，简化程序 ；
3、授予权能，追求成果 ；
4、节约成本，提高效能 。
（二）再造体现的政治承诺
在1996年9月的《政府的优势秘密》报告中，克林顿与戈尔指出，联邦政府再造的成果体现了五项政治承诺：
1、大有为的政府时代已告终结
2、针对政府的内部运作方式，进行度幅度改变
3、政府以更好的品质服务民众
4、政府调整其服务的方式
5、政府改变其与社区互动的方式
二、英国政府再造
英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化：
（一）效率稽核
（二）财务管理改革方案
（三）续阶方案
（四）公民宪章
（五）民营化
三、新西兰的政府再造
新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成：
（一）预算与财务管理制度
（二）民营化
第五节 面向21世纪的中国政府再造
一、中国政府改革的反思
（一）改革的成效
1、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；
2、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精减的方向发展；
3、开始以重塑政府职能而创新政府体制；
4、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展；
5、公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换；
6、政府治理从遵循人治到重视法治。
（二）改革的缺陷
1、政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；
2、政府改革视角偏狭；
3、缺乏对政府改革理论上的反思；
4、政府改革孤立于政治和社会系统；
5、效率主义改革典范的局限。
二、新世纪中国政府再造的战略选择
（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的变革
民主行政典范代表着一种新的、不同于传统的行政理性的典范，民主行政典范并不反对效率行政典范的理念与做法。
民主行政认为，民主国家的基石在于民主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其行政机制之中，依民主行政的观念，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，“将人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出发点。如果没有这种治理理念的变革，真正的政府再造是十分困难的。
（二）从控制导向的管理到服务导向的管理
在传统的计划经济体制下，政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化，这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，使政府存在的正当性受到质疑，也导致官僚主义和人民对政府部门的支持和信心的下降。
政府再造，首先要重新检讨公共组织和公共管理存在的目的并以此推动政府再造工程。依据公共管理的目的和要求，政府再造，最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。
（三）从以政府为本位和中心到亲市场的政府
中国实行计划经济的教训表明，全方位的政府管制经济事实上导致了社会资源和财富的浪费，也导致了政府的行政效率低下。中国的行政改革的一个战略目标在于建立一个亲市场的政府，即在政府和市场的关系上，要充分发挥市场的平等性、竞争性、开放性在资源配置过程中的作用，凡是市场能发挥优势的地方，充分让市场发挥作用。
（四）从强势国家的单独治理到国家与
社会共同治理
公共问题的日益复杂化，社会行动之间的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理者，政府必须与民众、社会和其他组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，已成为中国政府再造的重要策略。
（五）从政企不分、政府管制到政企分开、
放松管制
中国传统政企关系最大的特点在于政企不分。改革政府与企业的关系，最核心在于：
1、考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的办法，压缩国有企业的规模；
2、政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；
3、更多的引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性；
4、硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得方法，使其由压力和活力；
5、改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。
（六）从权力集中到适度的地方分权
中国传统上是一个中央集权的国家，正如邓小平所言，中国政治体制最大的问题在于权力太集中。因此，在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。
（七）从机械式的管理组织到有机式的
适应性组织
从组织设计的观点来看，传统的政府机构是一个典型的机械式的组织，这样的组织设计固然有其优点，但缺陷表现得日益明显。因此，政府内部组织设计，应更具弹性和适应性。
（八）从人治到法治
党的十五大提出建设社会主义法制国家，九届人大通过的政府机构改革方案提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政，九届人大二次会议将依法治国写入宪法，这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革，即实现从人治政府走向法治政府。
法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律比政府的权力具有优先的、至上的权威，或者说政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：
1、法治政府崇尚秩序并反对无政府状态；
2、法治政府要求法律具有普遍性；
3、法治政府要求体现实质正义 ；
4、法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制 。
本章思考题：
1、何谓政府再造？如何理解政府再造的性质
2、分析当代世界各国政府再造的背景和原因。
3、何谓企业型政府？企业型政府的基本理念是什么？
4、你如何评价企业型政府理论？
5、当代各国政府再造的主要策略是什么？
6、20世纪中国政府改革有哪些经验和教训？
7、中国政府改革的主要议程是什么？
8、探讨中国政府改革的前景。
