福建农林大学人文社会科学学院
郭玉辉
第一节 新公共管理的理论与实践
第二节 新公共管理的价值与局限
第三节 新公共管理对我国行政改革的借鉴意义与启示
第一节 新公共管理的理论与实践
新公共管理改革的背景
一
新公共管理的理论框架
二
新公共管理改革的实践措施
三
新公共管理的改革的特点与规律
四
（一）全球化的机遇与挑战
信息化 经济全球化 国家之间 竞争
政府之间竞争
一、新公共管理改革的背景
（二）现代化进程中的社会转型
社会学和现代化理论的研究表明：自20世纪50年代后期开始，西方发达国家陆续进入从工业社会向后工业社会的转型期，70年代以后相继跨入后工业社会的门槛。
一、新公共管理改革的背景
新技术革命尤其是信息革命是当代西方改革的催化剂
信息技术的快速发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性。
目前，全球互联网用户总数突破10亿。互联网成为人们参与社会生活的重要渠道。
网络传播速度：一条新闻几秒钟就可传遍全世界。
信息时代要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整
虚拟世界
现实世界
政府需要提高网络行政能力
（三）经济困境与财政危机
财政危机
经济危机
一、新公共管理改革的背景
（四）公共部门改革的国际传播
一、新公共管理改革的背景
导致新公共管理成为一场世界性改革运动的一个重要因素是全球化背景下改革的示范和传播作用。
新公共管理模式起源于英国、美国、澳大利亚、新西兰，并逐步扩展到其他西方国家，也包括亚洲一些新兴工业化国家和发展中国家。追求“三E”目标。
澳大利亚
新西兰
英国
美国
在新的历史时期,世界各国传统的管理型行政模式已不适应现代公共管理的需求 ,体制僵化、程序繁琐、反应迟缓 ,很难适应信息化时代的需要 ,改革政府体制势在必行。适应这一需求，“新公共管理模式”应运而生。
学术界公认，“新公共管理”（new public management）概念是英国著名公共管理学家胡德1991年在《行政管理》杂志发表的《一种普适的公共管理模式？》一文中首先明确提出和使用的。
新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新公共行政理论和管理模式，也是近年来西方各国进行规模空前的行政改革主体指导思想之一。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。
二、新公共管理的理论框架
（一）新公共管理的多种界说
1、胡德的七个要点论
2、霍尔姆斯与桑德的《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》
3、奥斯本和盖布勒的企业家型政府观点
二、新公共管理的理论框架
（一）新公共管理的多种界说
启示：
其一，新公共管理是一个形式多维的概念。
其二，新公共管理有两个相互联系的基本内涵，即市场导向的激励机制和企业导向的管理方法。
二、新公共管理的理论框架
（一）新公共管理的多种界说
最初，“新公共管理”有两层含义：管理主义和新制度经济学。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。他强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些提出的接近消费者。新制度经济学指的是把激励结构（例如市场竞争）引入公共服务中。他强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。
——罗伯特．罗茨
二、新公共管理的理论框架
至此，我们可以给新公共管理下一个简短的定义。新公共管理是以市场导向的激励机制和企业导向的管理方法为基础，通过政策转变公共部门治理模式的改革运动。在这一过程中，理论、政策和实践三者不断相互适应、调整和完善。
（一）新公共管理的多种界说
二、新公共管理的理论框架
无论何种学科或流派分析政府或公共管理，都必须面对两个主题：一是政府在现实社会中的地位和作用是否合理，即是否与社会需求和自身能力相匹配；二是政府的运行方式和管理方法是否合理，即是否与政府的目的和功能相匹配也就是说，“做什么好？怎么做好？”是政府管理及其改革的恒定主题。
（二）新公共管理改革的主题
关于政府做什么好即政府职能，来自经济学分析得出的新公共管理理论——公共选择理论——认为：（1）政府和市场均有缺陷；
（2）政府失灵表现为公共政策偏离公共利益、提供公共产品的低效率、官僚主义、管理者寻租和腐败； （3）政府扩张是政府失灵的重要原因。
（二）新公共管理改革的主题
布坎南
JAMES M. BUCHANAN
布坎南（James M · Buchanan,1919- ）,公共选择理论主要代表人物，1986年获诺贝尔经济学奖。主要代表作《同意的计算》（与塔洛克合著，1962年出版，被视为公共选择理论的经典著作）。
布坎南：“公共选择理论的宗旨是把人类行为的两个方面（经济决定与政治决定）重新纳入单一的模式，该模式注意且认为承担政治决定之结果的人就是选择决策人的人。”
“一只看不见的脚”
他把经济与政治做了“高贵的揉合”
公共选择理论主张用市场的力量改善政府功能，提高政府效率，克服非市场缺陷及政府失败。
第一，在政府内外确立竞争机制；
第二，采用私营企业承担公共事业的政策；
第三，放松管制，解放市场，减少寻租。
（二）新公共管理改革的主题
关于政府怎么做好即政府运行机制与管理方法，来自管理学分析得出的新公共管理理论——管理主义——认为：
（1）公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别；
（2）私营部门的管理比公营部门具有优越性；
（3）借用私人部门的管理模式重塑政府，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
（二）新公共管理改革的主题
其基本政策主张是,私营部门的管理策略可以运用于公共部门，以形成一个企业型政府。
第一，取消行政部门特权；
第二，建立按绩效和结果拨款的财政制度，以节约资源和充分利用资金的价值；
第三，利用私人部门的管理技术和激励手段来管理公务员；
第四，政府机构分权；
第五，削减组织层级，建立任务型组织。
（二）新公共管理改革的主题
以市场为取向，重塑政府与公众的关系
1
（三）新公共管理的基本内容
确立政府有限责任，掌舵而不划桨
2
将竞争机制引入政府公共服务领域
3
3
改革公务员制度，创建新型政府
4
4
以市场为取向，重塑政府与公众的关系
1
政府确立“公众至上”的公关意识，塑造公众为导向的政府服务文化
▪ 政府的职能是掌舵而不是划桨。
掌
掌
确立政府有限责任，掌舵而不划桨
2
确定发展目标，制定相关政策，提供公共服务 。
将竞争机制引入政府公共服务领域
3
3
在政府管理中广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门、非营利组织参与提供公共服务，以节约成本，提高服务供给的质量和效率。
改革公务员制度，创建新型政府
4
4
公共管理者在特定的政治环境中从事管理活动。在此基础上创建有责任心的新型政府。
英国、美国是新公共管理改革国家的代表。
三、新公共管理改革的实践措施
英国新公共管理运动
△改革原因
政府面临严重的管理危机、财政危机
撒切尔政府的施政理念
撒切尔夫人
伦敦唐宁街10号
△改革内容
削减政府规模、裁减政府人员；
对国有部门进行民营化改造；
推行执行局改革；
强化效率稽查、财务管理和绩效评估机制
撒切尔政府继任者的改革措施
布莱尔政府改革的关键词语 -----合作政府
试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。合作政府并不是对新公共管理运动的否定，而是修正。
英国新任首相卡梅伦的“大社会计划”。
大社会计划宗旨是：政府转变管理方式，向当地社区、慈善机构和公众下放更多权力和资金，进一步提高公共服务的效率和水平。
纳特·魏 英国33岁华裔成为新首相重要智囊
5月18日，唐宁街10号的内阁会议室
美国：大规模的政府改革——“重塑政府运动”开始于1993年克林顿政府上台之后，这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》(简称“戈尔报告”)。
克林顿
戈 尔
《戈尔报告》提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。
2001年小布什政府上台后，提出了以市场为基准的政府改革，增强了始于克林顿时期的绩效管理，强调外包和公共服务第三部门化。
克林顿政府重塑政府的改革。这场改革注重基层平民、创造就业机会、开展信息技术革命、与保守的政治势力斗争，在美国的现代政府改革中，浓重地写下了自己的篇章。它提高了美国人民的士气，平衡了预算，创造了美国历史上最长的经济增长期，提高了就业率。克林顿政府时期是一段值得认真研究的公共管理改革史 。
20世纪80年代以来的西方公共管理改革，试图全面改造官僚化的公共行政组织结构、管理模式和管理方法，一种新型的战略导向、竞争导向、绩效导向和顾客导向的公共管理模式正在逐步确立。在管理主义理念指导下，把许多在企业管理中成功运用的管理模式和方法，引入公共部门组织管理之中，来重新塑造公共部门的结构和模式。
（一）改革的双重使命
新公共管理改革是一场自上而下应对危机的管理革命，同时它又是国家与公民关系的深刻变革。
一方面，新公共管理改革是结果导向的管理对过程导向的传统公共行政的革命。
另一方面，新公共管理改革不仅仅涉及管理，它受制于并深刻影响政治与行政、国家与公民的关系。
四、新公共管理改革的特点与规律
（二）一个过程两个阶段
迄今为止，所有国家的行政改革大体上都经历了从职能优化到管理方法创新的一般过程：
前一阶段重点在职能转变，通过精简机构和人员、公司化、私有化、签约外包和放松管制压缩公共部门规模，使政府规模最小化或适度化，力争节省政府开支和释放民间活力双重功效，意在追求宏观结构效率；
后一阶段重点是创新管理方法，通过执行机构自主化、绩效管理、服务宪章、信息公开、电子政务提升微观效率、服务质量和公共责任。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
新公共管理改革内容不同程度地体现了分权化、市场化、企业化、社会化、契约化、公开化、信息化和全球化的原则。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
1、分权化
政府间分权（devolution）
政府内分权（deconcentration）
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
2、市场化
政府运用市场激励机制根除官僚制组织指挥控制机制的弊端。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
3、企业化
在公共部门引进企业家的创新精神和卓越的管理方法，如结果导向的绩效管理、目标管理、质量管理等。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
4、社会化。
政府越来越依赖非盈利、非政府或志愿的第三部门和社区自治组织提供过去由政府垄断的公益事业。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
5、契约化
公共服务通过签订合同来提供，或者通过外部的私营部门或志愿者组织，或者通过政府内部的其他部门。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
6、公开化
除非涉及国家安全、商业秘密和个人隐私，政府信息应当公开。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
7、信息化
尽可能采用现代信息技术，尤其是互联网技术为公众提供更加廉价快捷和顾客导向的服务。
四、新公共管理改革的特点与规律
（三）彰显八项原则
8、全球化
国内行政改革要考虑和适应国际社会的规则和潮流。
四、新公共管理改革的特点与规律
第二节 新公共管理的价值与局限
新公共管理的价值
一
新公共管理的局限
二
新公共管理改革的价值主要体现为两个方面：理论上实现了对传统公共行政的继承和发展；实践结果上开创了新公共管理时代，并推动经济社会进入可持续发展的轨道。
一、新公共管理的价值：对传统模式的扬弃
（一）理论建树
一些著名的公共管理学家的分析显示，新公共管理在理论假设、基本原理及其政策实践方面实现了对传统公共行政的全面扬弃。其中，休斯和彼得斯的论证最具代表性。
一、新公共管理的价值：对传统模式的扬弃
（一）理论建树
第一，突破政府垄断公共服务的传统观念，发展了政府职能理论。
第二，中央集权的等级制组织理论发展为更加分权平等的网络和团队织理论。
第三，传统政治与行政二分的原则发展为政治与管理二分的原则。
第四，对标准化规则和上级负责的间接责任理论发展为对结果和顾客负责的直接责任理论。
第五，官僚制政府理论发展为竞争型政府理论。
第六，理论基础的重大发展。
一、新公共管理的价值：对传统模式的扬弃
（二）实践成就
经过20多年的改革努力，二战后政府规模持续增长的势头得到有效遏制并不同程度有所下降，私营部门活力增强，发达国家基本摆脱经济滞胀的困境和财政危机，创造了世界经济新的繁荣期。
新公共管理改革的另一个重要成就是，实践中形成了丰富多彩的行政管理模式。
最后一项实践成就是，新公共管理指导下的各国行政改革开创了新公共管理时代。
一、新公共管理的价值：对传统模式的扬弃
（一）理论局限
第一，经济人假设引入公共领域的局限；
第二，企业管理方法引入公共部门的局限；
第三，理论缺乏内在的一致性。
二、新公共管理的局限与公共治理的兴起
（二）政策缺陷与实践困境
第一，顾客导向制度及其影响；
第二，改革政策缺乏系统性；
第三，过于强调可测量的指标，丢掉了重要但无法量化的品质；
第四，忽视改革的政治因素。
二、新公共管理的局限与公共治理的兴起
（三）公共治理的兴起
第一，时代背景发生了变化；
第二，公民需求发生了变化；
二、新公共管理的局限与公共治理的兴起
第三节 新公共管理对我国行政改革的借鉴意义与启示
一、树立以人为本理念，建设服务型政府
二、确立“有限政府”理念，规范政府职能
三、强调公共治理多元主体，大力培育第三部门
四、引入企业管理方法,切实提高行政效能
五、加强法制建设，建设法治政府
一、树立以人为本理念，建设服务型政府
二、确立“有限政府”理念，规范政府职能
强调政府的“掌舵”责任，主张政府的有限性
三、强调公共治理多元主体，大力培育第三部门
政府无法包揽所有公共事务,需要非政府组织、非营利组织参与承担。
政府
第三部门
公共服务
四、引入企业管理方法,切实提高行政效能
成本——效益分析
企业管理 方法
全面质量管理
目标管理
竞争机制
绩效考评
五、加强法制建设，建设法治政府
人治行政
依法行政
谢谢!
