建立国家主权养老基金—来自智利的经验启示 房连泉 内容摘要：近年来，在全球社会保障改革进程中，创建国家主权养老基金成为一股新的潮流和趋势。作为私有化社会保障改革的典型案例，“智利模式”曾闻名于世。经过27年的历程后，智利国内正在进行一场新的养老金改革热潮，建立“养老储备基金”是其中的一项重要战略举措。作为一支新兴的国家主权养老基金，智利“养老储备基金”必将为世人所瞩目。 一、智利“养老储备基金”诞生的背景 （一）铜矿业在智利国民经济中的重要地位 智利经济与铜矿产业有着密不可分的关系。智利国内铜矿资源丰饶，已探明的铜蕴藏量达２亿吨以上，占世界储藏量的三分之一，其铜储藏量、产量和出口量均为世界第一。20071年，智利铜业产值占GDP的比重高达8%，铜矿产业就业人口占劳动力总量的1%。 铜业税收和出口收入对政府财政起着举足轻重的影响作用。1994至2006年期间，智利铜业相关收入平均占到整个政府财政收入的10%以上，占同期国内税收的比例接近1/7。2004至2007年期间国际铜价进入一个快速上升周期，3年内上升了115%。尤其是2006年，国际铜价暴涨，市场平均价格比2005年上升75%以上。铜价的大幅飙升为智利带来了丰厚的税收和出口收入。到2007年，铜业收入已上升到政府财政收入的22%，这便利政府财政产生了大量赢余。 鉴于铜矿产业的重要性，智利国内财政政策的目标重点之一就是防止经济周期和铜价波动对经济发展的影响，保持财政收入和政府支出的稳定性。自20世纪80年代以来，智利开始执行严格的财政政策，缩减政府开支，保持财政赢余。1997年，智利建立了一支“铜稳定基金”，政府将铜业收入的额外赢余存入该基金，以备铜价下降时政府财政出现亏空。2001年，智利财政部开始实行结构性的财政赢余目标政策，即政府根据每年财政收入的情况，调整政府支出和储备比例，将每年的财政赢余维持在GDP的1%左右。 （二）“财政责任法”和“养老储备基金”的建立 2006年智利国内举行总统大选，3月份，来自中左翼政党联盟的新任女总统米歇尔·巴切莱特上台。新届政府高度关注民生和社会问题，上台伊始即承诺进行社会政策改革，加大政府在教育、卫生以及社会保障领域的公共支出，以加强对社会弱势群体的保护。社会支出的扩大需要财政资源的支持，而近几年政府良好的财政形势也为改革奠定了基础。 2006年9月27日，巴切莱特签署第20,128号法令，“财政责任法（Law of Fiscal Responsibility）”开始执行，该法的主要内容涉及以下几方面： 第一，创建“养老储备基金”（the Pension Reserve Fund，Fondo de Reserva de Pensiones， 简称RRF），为支付未来社会增加的养老金债务提供储备。该基金由政府财政拨款，每年的注资规模范围为GDP的-- %。在至2016年的10年之内，注资不能撤出。 1 Jose De Gregorio,"Copper Price and the Chilean Economy", March 26, 2007. 1
第二，在未来5年内，政府财政向智利中央银行注资，每年的注资规模为GDP的%2左右，这笔注资发生在向“养老储备基金”的拨款之后。 第三，创建“经济和社会稳定基金”（the Economic and Social Stabilization Fund，Fondo de Estabilización Económica y Social，简写为FEES)，替代以前的“铜稳定基金”。该基金建立的目标在于来补偿由于铜价下跌或经济增长放慢而造成的财政亏空，并为教育、公共卫生、住房等社会支出计划提供储备资金。在资金来源方面，政府每年将财政赢余超过GDP1%之外的部分注入该基金，先前的“铜稳定基金”资产自动划入该基金。“财政责任法”还规定，在政府财政出现亏损时，该基金可以向“养老储备基金”注资。 作为一支典型的“储备型”国家主权养老基金，智利创建“养老储备基金”的目标在于：利用当前和今后一段时期内有利的财政赢余条件，为未来社会养老金债务提供储备。该基金的出现与近两年来智利国内正在如火如荼进行的私营养老金体制改革形势密切联系在一起。 二、2006至2008年智利国内养老金制度改革形势 （一）私营养老金体制当前面临的主要问题 智利的养老金体制改革起始于1981年。毫无疑问，私营养老金体系改革在过去20多年内取得的成效是明显的，但发展至今也暴露出一些问题，智利国内社会各界对私营养老金制度的批判声音却越来越多。巴切莱特总统上台后即着手推进养老金改革议程，3月17日，巴切莱特总统任命成立了一个“养老金改革总统咨询委员会”，负责对养老金体系进行全面评估，并提出改革建议，委员会的主席由前任财政部预算局局长Mario Marcel担任。“Marcel委员会”用110天的时间对养老金体系现状进行了调查分析，期间举行了50次听证会，并与73个社会组织进行对话交流。在广泛听取来自工会、商业团体以及研究机构等方面的意见和建议后，3委员会于7月6日发表了一份报告，评估基本结论如下： 首先，报告肯定了养老金体系的历史成绩，指出：“AFPs养老基金管理公司）体系并没有处于‘危机状态’，它并不‘失败’。事实上，对于具有稳定工作、在工作生涯中能够正常缴费的人员来说，它是相当有效的，基金投资积累可以为他们提供充足的养老金；此外，基金行业对经济社会发展带来正向效果，特别是促进了资本市场的快速发展，它的好处不仅体现在宏观经济指标上，还与个人日常生活中的许多事情相关，例如降低抵押债券的成本、促进消费贷款以及中小企业贷款等。” 其次，针对私营养老金体制面临的问题，报告指出：“在过去25年中，智利的就业、人口和社会结构发生了巨大变化，由此造成了参保率低和缴费额少的现象，这使得现行体系作为一个整体已难以有效地发挥作用。同时，私营体制本身也存在着一些缺陷，性别不平等、分配差距加大、高操作成本以及市场垄断等问题，都影响到它的有效性”。报告还预测：“如果不改变现状，预计在未来20年内，大约会有45%的就业人口领不到社会最低养老金，其中，最易受伤害的群体是低收入者，临时工和自雇者以及大部分妇女群体。” 2 近几年来，智利中央银行一直负债经营。2006年6月，其净资本金负债为GDP的4%。造成中央银行负债经营的主要原因有以下两方面：第一，1989年中央银行独立时注资规模非常低；第二，中央银行90年代积累的国际储备收益率低，大大低于同期支付的借款利率。在正常的经济环境中，中央银行负债一般被学者认为是意味着政府信用低，货币政策的有效性下降。为解决这个问题，“财政责任法”规定国家财政向中央银行注入资产。 3 参见智利“养老金改革总统咨询委员会报告”， 2
（二）向国会提交议案的主要改革建议 “Marcel委员会”的报告出台后，经过政府各部门半年多的讨论和修改后，于12月15日由总统将改革议案提交国会。“Marcel委员会”报告倍受关注的地方在于改革建议部分，主要分4布在十个领域，有70多项改革措施： 1、建立社会互济养老金（Solidarity-based Pension System，NPS） 目前，智利社会养老金的第一支柱有两个层次：第一是社会救济养老金，它是家计调查型的，主要针对老年贫困人口，大约每月为80美元；第二是社会最低养老金，向个人账户计划缴费满20年的参保人口可以获得一个最低养老金保障，大约为每月140美元。这两个计划都是靠国家财政资助的，起再分配作用，但由于标准低、门槛高而受到广泛指责。“Marcel委员会”报告提出的改革建议是引入一个“普享型”养老金支柱，其具体设计分两个层次： 第一，针对那些无力缴费且没有其它养老金收入来源的工人，提供每月标准大约为140美元的基础养老金（称为PBU）； 第二，针对那些有缴费积累，但账户养老金低于一定标准的参保者提供补助，补助标准依据雇员个人账户的养老金积累额（PAFE）而定，随着个人缴费的增加，补助额逐步下降，当账户养老金可达到最高补助限额（称为PMAS，目前为370美元）时，补助额下降到零，在此过程中，退休金计算公式为：PAFE+*PAFE。报告建议基础养老金（PBU）和缴费补助上限（PMAS）都会根据物价指数进行调整。 图3说明了各类人员的养老金计算方法，图中的红线代表个人可能领取的养老金总额，没有缴费的人员可享受基础养老金（PBU）；缴费积累达到不到补助限额（PMAX）的人员可以获得一份相应补助；个人缴费积累超过限额的人员，则全部依靠个人账户养老金，政府不给予补助。 图1： 改革后养老金支付计算办法 PF 个人养老金 45º PMAX实际领取养老金额 可以享受补助的最高缴费额PBU基础养老金PAFE （账户养老金积累） 资料来源： 2、成立新的养老金管理机构。新建立一个社会养老金管理机构，负责社会互济养老金的管理，同时，将目前养老金行政管理机构（称为INP，主要负责兑现原现收现付体制的支付项目）的职责出划入新成立的机构。全国将建立统一的养老金服务网络，由养老基金监管总局（SAFP）负责监管全国所有的养老金计划，包括公共养老金和私营养老金。 3、扩大公民参与空间。建立由工人代表、参保人代表和养老金管理机构人员代表组成 4 参见智利“养老金改革总统咨询委员会报告”， 3
的委员会，建立养老基金行业教育基金，以保证参保人员有知情权，获得必要的信息。 4、实现性别平等。给参保妇女相应的缴费补助，妇女每生养一个孩子，可获得一份额外津贴。夫妇双方可以享受相应的伤残或遗属年金权利，离婚时基金可按各自权益划入账户。 5、扩大自雇人员参保覆盖面。自雇人员享有同等的社保参保权利，采用社会互济养老金、家庭缴费补助等形式鼓励自雇者逐步参保。在改革的最初三年，政府计划采取积极的宣传教育措施引导自雇者参保；从第四年至第六年，自雇者将强制按一定收入比重缴费；从第七年到第九年，将实现强制缴费，而十年以后，自雇者将强制参加医疗保险计划。 6、让更多的年轻人参保。为收入较低的年轻工人提供补助。年龄处于18至35岁之间的新增就业人员，在工资收入低于倍的社会最低工资标准线时，在最初参加工作的两年时间内，可以获得相应的缴费补助。 7、促进养老基金商业领域的竞争。基金监管总局将引导新参保者加入佣金收费较低的AFP公司。佣金收费水平最低的AFP公司必须将该收费价格维持到18个月以上，并且要对所有参保者使用同等低收费标准，以防止基金公司的恶性降低竞争。消费者还可以比较AFP公司提供的伤残或遗属年金计划的收费情况，以做出加入选择。 8、提高养老基金行业的投资回报。进一步放宽投资限制，法律仅限定重要的基金投资产品，以增加投资政策的灵活性。养老基金监管总局负责制定基金行业的投资政策，它要听取来自投资技术委员会的意见和建议。 9、鼓励自愿储蓄。针对自愿参保人群，引入“团体”缴费机制，允许雇主向基金供款，并将税收优惠规则将扩展到集体储蓄账户。 10、加强财政责任和透明性。财政预算要满足养老金改革责任的需要，并保证新制度具有长期可持续性。 （三）成立“养老储备基金”：应对改革转型成本问题 在经过一年的论证和修改后，2008年1月15日，智利国会批准了总统提出的养老金改革议案，3月11日份巴切莱特总统签署了养老金改革法案，改革方案于2008年7月开始实施。国会批准的改革方案总体上与总统改革提案相近，其主要改革措施之一就是在私营养老金体系的基础上增加一个社会互济养老金计划。社会互济养老金也称为“社会团结”养老金，根据5智利目前的测算，大约有60%以上的老年穷人可以获得社会团结养老金。 改革方案实施中最为重要的一个问题就是如何解决政府承担的养老金财政负担问题。可以预见，随着改革方案的逐步实施，政府的财政负担会逐步加重。改革后，政府承担的养老金财政负担主要来自三个方面：一是支付社会基础养老金，这是新增加的一笔财政支出；二是社会最低养老金支出，即财政对参保职工账户养老金的最低担保金；三是针对传统现收现付体系下老职工的养老金待遇支出，随着传统制度的逐步退出，这项支出会逐步缩小，预计到2020年左右消失。据初步估计，在最初几年内，实施养老金改革方案的财政成本大约每年为GDP的1%左右。 “养老储备基金”的成立可以说为应对养老金改革转型问题提供了保障。根据智利政府的预测，到2016年左右，私营养老金体系将开始出现大批退休人口，而根据目前雇员的参保率和实际缴费密度情况，大部分参保成员的账户养老金资产积累并不乐观，届时会有大量人口领取社会救助养老金和社会最低养老金，因此，政府会面临财政负担的高峰。在这种形势下，作为一项储备资源，“养老储备基金”的战略地位就显得尤为重要了，它的管理经营状况直接关系到养老金改革计划的执行，关系到未来智利老年人口的福祉。 5 4
三、智利“养老储备基金”的投资管理 （一）投资管理政策 “财政责任法”颁布后，“养老储备基金”于2006年12月28日正式建立。根据2006年智利政府1,383号法令，在2007年3月28日之前该基金主要持有智利中央银行定期存款。自3月28日开始，基金由财政部委托智利中央银行作为其代理机构进行管理。针对基金的管理运营，财政部下设“金融咨询委员会”，该委员会由来自社会各界的资深专家和职业阶层代表组成，协助财政部制定基金的基本投资管理政策。在信息披露方面，财政部要定期编制基金运营报告，向议会和政府特别预算委员会进行汇报。根据政府第1,382号法令（养老储备基金投资规则）规定，“养老储备基金”应由政府部门之外的第三方投资运营，投资管理人的选择应通过招投标程序，由符合条件的国际或国内金融机构承担。“养老储备基金”可持有的资产主要分为两大类：一类是信用等级较高的固定收益权类投资工具，包括以本币和外币计价的银行存款、政府债券以及金融机构债券；第二类是少量的权益类投资工具，包括境内外公司发行的债券、投资基金以及股权类投资工具，但并不涉及国内股权类投资产品。 （二）资产运营状况 2006年12月，“养老储备基金”来自财政部的初始注资为亿美元。2007年3月，基金由中央银行代管，5月24日，基金获得一笔新的财政注资，资产规模为亿美元。6到2007年底，“养老储备基金”注入资本金合计为亿美元。 根据财政部制定的投资政策，“养老储备基金”采取完全面向境外的投资策略。至2007年末，基金资产规模为亿美元。2007年，基金资本金投资收益为亿美元，平均收益率为%。2007年末，“养老储备基金”持有美元资产占%，欧元资产占%，日元资产占%。其投资产品主要分为三类：一是国外政府发行的主权债券，占到%，这类资产平均持有期限为年；二是外币存款，占到30%，存款平均期限仅为年；7三是少量的金融机构和公司债券，仅占%，平均持有期限为年。 可以看出，“养老储备基金”持有的资产以期限较短、流动性较强的固定收益类投资工具为主。 在“养老储备基金”成立的第一年，基金主要采取了较为保守的消极投资策略。按照财政部制定的投资计划，从2008年开始，该基金投资策略将会灵活一些，初步目标是投资境外股票达到15%以上，公司债券达到20%以上。在养老基金投资境外方面，智利私营养老基金行业已积累了丰富的经验。1990年，智利养老基金监管局开始放开私营养老基金境外投资的限制，至今已有18年的历史。在选择境外投资管理者以及雇佣投资经理方面，AFPs公司已有比较成熟的做法，这些都可以为“养老储备基金”投资国外提供借鉴。 6 智利财政部网站， 7 智利财政部网站， 5
四、几点经验启示 （一）创建国家主权养老基金恰逢时机 智利是一个小的发展中国家，其经济发展模式的几个突出特点在于：一是自由市场经济模式；二是出口导向；三是初级产品资源尤其是铜业生产在国民经济中有重要战略地位。这种经济模式的一种显著特点是易受国际市场外部因素的影响，经济发展的波动性强。在有效的经济社会政策支持下，智利经济多年来保持了稳定的发展势头。2003年以来，得益于国际铜价的高涨形势，政府财政积累了大量赢余。2006年适逢国内养老金改革方案的出台，在这种形势下，政府出台法律创建“养老储备基金”，可以说是“一石三鸟”的明智之举。首先，建立国家主权基金是智利经济发展模式的战略调整需要。对于初级资源出口型的发展中国家8来说，经济发展的一个重要目标是预防“荷兰病”的出现。 智利经济在拉美国家首屈一指，在向发达国家阵营迈进过程中，其首要任务就是保持经济的持续稳定增长。利用当前有利的国际形势，建立国家主权基金储备是烫平长期内经济波动的一个重要抉择；其次，建立国家主权基金是智利财政政策改革的需要。近年来，智利财政积累了大量赢余和外汇储备，国内要求加大财政公共支出的声音越来越高。在这种形势下，智利政府并没有头脑发热，将财政资源“挥霍”使用，而是通过出台“财政责任法”，进一步加强财政纪律，将财政赢余以国家主权财富基金的形式储蓄下来，为子孙后代谋取福利，这种做法是有远见卓识的；最后，“养老储备基金”的建立是智利当前养老金改革形势的要求，它是养老金体系改革总体方案中的一个重要组成部分，解除了养老金改革融资成本难题的后顾之忧。 （二）主权养老基金与主权财富基金相辅相成 智利的“养老储备基金”与“经济和社会稳定基金”同为国家主权基金，二者之间是相辅相成的关系。首先，两支基金的使用目标不同，“养老储备基金”的目标在于未来的养老金债务支出提供储备，而“经济和社会稳定基金”的主要作用则是弥补政府的财政亏空，并可以用于一些临时性的社会公共支出；其次，财政向“养老储备基金”的注资先于“经济和社会稳定基金”。无论财政是否有赢余，每年向“养老储备基金”的拨款计划是不变的。而针对“经济和社会稳定基金”的拨款，只有在财政赢余超过GDP1%的情况下才会发生。而且，在财政出现亏损的情况下，“经济和社会稳定基金”还要向“养老储备基金”转移资产。这说明智利政府维护“养老储备基金”战略地位的目标是明确的，它的地位要优先于“经济和社会稳定基金”；再者，从管理体制和投资策略上看，两支基金没有明显区别。两支基金都由财政部委托中央银行管理，投资决策都由财政部下属的“金融咨询委员会”制定。至2007年末，“经济和社会稳定基金”的资产为亿美元，其持有外国政府债券类资产比例为66%，国际银行存款比例为930%，国际金融机构债券比例为4%，与“养老储备基金”的投资组合基本一致。 因此总体上看，除了使用目标不同外，两支基金之间的界限并不明显，在管理体制和投资政策方面也是 8 “荷兰病”（the Dutch disease）是指一国特别是指中小国家经济的某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门的衰落的现象。20世纪60年代，已是制成品出口主要国家的荷兰发现大量天然气，荷兰政府大力发展天然气业，出口剧增，国际收支出现顺差，经济显现繁荣景象。可是，蓬勃发展的天然气业却严重打击了荷兰的农业和其他工业部门，削弱了出口行业的国际竞争力，到20世纪70年代，荷兰遭受到通货膨胀上升、制成品出口下降、收入增长率降低、失业率增加的困扰，这种资源产业在“繁荣”时期价格膨胀是以牺牲其他行业为代价的现象，国际上称之为“荷兰病”。 9 智利财政部网站， 6
相近的。 （三）主权养老基金境外多元化投资的发展趋势 智利“养老储备基金”的投资管理体制有以下几个特点：第一，实行面向境外的投资策略，智利政府这样做的出发点在于：一是避免规模巨大的国家主权基金对于国内资本市场的影响，形成金融泡沫；二是降低主权基金投资与国内经济波动的关联性，从而避免系统性经济风险；三是出于平抑比索汇率上升的目标考虑；第二，在实际投资过程中，智利政府的一个原则是避免“养老储备基金”投资于与铜矿生产关联度高的产业，这样做的目标在于避免铜业生产自身行业的周期性风险；第三，智利“养老储备基金”的管理机构是中央银行。从国际上看，相比外汇储备基金，主权财富基金的投资范围要更广一些。智利交由中央银行代管“养老储备基金”的目的在于，利用中央银行多年来管理外汇储备的经验，将基金投资境外，寻求全球范围内稳定的赢利机会。从2007年的情况看，“养老储备基金”主要投资于流动性较高的国外政府和金融机构短期债券，这与智利外汇储备投资的策略基本一致。但随着时间的推移，针对“养老储备基金”，智利政府会制定更加灵活的投资策略，基金的投资渠道日趋多元化。 主要参考文献 Gallego, “The Golden Period for Growth in Chile: Explanations and Forcasts”, Massachusetts Institute of Technology Norman Loayza,World Bank,2002. 2. IMF, “Chile: Selected Issues”, Country Report No. 05/316, September 2005。 3. Jose De Gregorio,"Copper Price and the Chilean Economy", March 26, 2007. 4. Larry Rohter, “Chile's Candidates Agree to Agree on Pension Woes”, New York Times, January 10, 2006. . Bank:Averting the Old Age Crisis,Policies to Protect the Old and Promote Growth, 1994。 6.智利“养老金改革总统咨询委员会报告”， 7
