经济视野地方融资平台债务风险分析与管理对策王维维中国社会科学院研究生院北京102488【摘要】地方融资平台债务风险问题近些年来引起了学界和政府的高度关注。本文在分析融资平台债务规模和风险的基础上,阐释了平台债务所蕴含的各类风险,并对化解平台债务风险提出了相关对策。【关键词】地方债务风险管理随着近几年来地方融资平台债务规模的不断扩大,平台债务的风确统计,为融资平台的管理工作带来更大困难。险和监管成为了当下的一个热点问题。全面把握融资平台的现状、深入分析融资平台的各类风险,加强对融资平台的监管有利于逐步化二、融资平台债务风险解融资平台运行中的各种问题,降低其对我国宏观经济的负面影响。（一）地方财政风险尽管大部分地方融资平台是以公司的形式存在的,但其本质上是一、融资平台债务现状地方政府为了更便利的进行投资活动而成立的特殊目的实体（SPV）,国务院2010年第19号文件中将地方融资平台定义为“由地方政而非真正意义上的自主经营、自负盈亏的公司法人实体。融资平台府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承承担的大都是非盈利性的或盈利能力较差的基础设施和公共服务项担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,包括各类目,很多公司的现金流状况和盈利状况都较差,无法完全依靠投资项目综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、产生的现金流来偿还债务。尽管中央政府命令禁止地方政府为融资投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公平台的债务进行担保,但实际上地方政府一直未平台债务提供隐形担司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司保,因此,地方经济发展、地方财政收入和地方债务负担成为了衡量平等”。地方融资平台债务是地方债务的重要组成部分,大部分地方融台债务风险的重要指标。一旦地方财政发生危机,平台债务也面临着资都通过各种方式流向了融资平台,融资平台债务大约占到了地方债违约风险。务总体的80%。2012年以来,由于我国经济增速放缓,地方财政收入增速也明显放从2011年对于地方债务规模的统计结果看,审计署和和银监会对缓,尽管如此,地方财政支出和地方基础设施建设支出却出现快速上升于融资平台贷款的统计口径有所区别。银监会统计的融资平台范围的趋势。地方财政收入和财政支出的缺口有所增大。随着我国城镇是指“地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业化改革的推进,地方政府仍将保持较高的投资规模,而如果地方财政持三类法人”;而审计署的融资平台范围仅包括“平台公司”。为了更续保持较低的增长率,那么地方政府仍将靠各种方式举债来为基础设全面的说明融资平台的问题,在讨论融资平台贷款规模时,我们使用银施投资融资,地方债务负担将进一步加重,财政收入能否保证平台债务监会的统计数据。的兑付也存在不确定性。按照银监会的全口径平台债务统计,地方融资平台债务主要包括:我国地方政府的收入主要包括三个部分:地方税收、中央转移支1、平台的银行贷款,银监会主席尚福林表示2012年底地方融资平台付和地方基金收入,其中地方基金收入大部分来源于土地出让金。地贷款规模为万亿元。2、平台发行的城投债,包括企业债、中期票方融资平台作为一种“准政府机构”,对土地产生的各种收入具有很据和短期融资券,根据Wind数据库的统计,截至2012年底,城投债净余强的依赖性。地方政府在成立城投公司时多以土地注入作为公司的额共计11736亿元。3、政信合作业务,即信托公司与各级政府在基资本金,从银行贷款和发行城投债时多以土地进行抵押,土地出让的收础设施等领域开展的合作业务,由于信托公司提供的贷款资金基本入也是平台债务的重要还款来源。2012年受房地产调控政策和经济都进入了地方政府的融资平台,因此我们把政信合作的资金全部算增长放缓的影响,全国土地出让金同比下降%。2013年以来我国作融资平台债务的一部分。中国信托业协会的数据显示,2012年末的房地产市场开始出现分化迹象:大城市特别是北上广深等一线城市政信合作信托融资余额为5016亿元;4、其他途径的融资,包括银行土地市场仍然火爆,房价持续上涨;而部分三、四线城市则出现了房地理财、融资租赁、委托贷款、BT等,这部分融资数额无法准确估计,产市场严重供过于求的状况,房价下跌甚至“腰斩”,一些城市出现了假设总计为5000亿元。把几项数据相加,2012年融资平台债务共计约“鬼城”现象。这些城市房地产市场的萧条必然会导致土地出让规为万亿元。模的下降和土地价格的下跌,土地财政的不可持续性增大了融资平台目前地方融资平台债务有以下几个特点:第一,从总体上来看,自的违约风险。2010年中央政府陆续出台了一系列整顿融资平台的措施后,从2010年（二）平台内部风险到2012年融资平台债务没有像2009年、2010年那样爆发式增长,债务融资平台内部的风险主要包括平台资产质量差、投资项目效益的增长基本上得到控制。但由于平台债务的基数较大。第二,融资平低下、公司治理结构不完善以及融资方式风险等。地方政府在成立台债务的总体规模仍在可控的范围内,目前尚未发生系统性风险;但从融资平台时通常会向平台注入财政资金、土地和地方国企的股权局部上看,一些融资平台的债务问题十分严重,特别是一些县、乡级的等。这些资产的质量良莠不齐,有些并入的子公司一直处于亏损状态,融资平台资产负债率已达到200%以上,完全需要借新债来偿还旧债,事并不能提高城投公司的经营利润,而只是扩大了资产规模。土地收入实上已经破产。第三,虽然从表面上看地方政府的过度举债倾向得到是融资平台偿还债务的重要来源,而注入城投公司的土地普遍存在估了抑制,但并没有被消除,地方政府仍然试图绕过监管通过各种更为隐值过高的问题。蔽的方式融资。银监会收紧对融资平台的银行贷款后,融资平台转向融资平台投资的项目基本上都是地方基础设施项目和地方公益了信托、银行理财、委托贷款、融资租赁等影子银行渠道进行融性项目,这些项目的特点是周期长、资金需求大、经济效益低,很难产资。虽然目前从影子银行渠道融资的规模较小、所占比例较低,但增生足够的现金流来偿还债务。很多融资平台投资的项目都无法达到长速度很快,且相比于银行贷款,影子银行的监管相对宽松,规模难以准预期的社会效益和经济效益,具体体现在:1、在项目建设前缺乏对项
区域经济目的必要性和社会效益的科学论证,投资决策往往由地方官员“拍脑规模不再扩大的基础上可以继续发放贷款;对于现金流基本覆盖的平门”决定,造成重复投资现象严重;2、在项目实施的过程中缺乏有效台则要具体考察其资金的投向来决定是否允许其为新项目融资;对于的质量监督,项目质量不过关,成为了“豆腐渣”工程;3、项目完成后现金流半覆盖和无覆盖的平台应禁止其继续在市场上融资,只有当其由于各种原因造成项目使用频率低,特别是一些收费性质的准公益项现金流达到基本覆盖、资产负债率在80%以下后才可继续融资。目,例如收费高速,使用率不足会造成融资平台无法按期收回项目的资第三,编制地方政府资产负债表,将融资平台债务纳入地方财政预金,增大债务违约风险。算。我国的《预算法》明确规定禁止地方政府举债,地方财政实行现地方融资平台名义上虽然是企业法人,但行政色彩十分浓厚,并未收现付制,地方财政不列赤字,因此地方政府的公报上只公开GDP、地形成完善的公司治理结构。平台公司的管理者都是地方政府任命的,方财政收入和支出等数据,而没有详细的地方资产和负债情况。随着大部分都是政府官员转任的,并不具有实际管理企业的经验。大多数融资平台债务的膨胀和风险的加剧,有必要编制明确的地方资产负债融资平台内部缺乏必要的监督机制,不考虑平台的偿还能力而过度举表,摸清地方政府的“家底”,使地方政府的隐性债务和或有债务显性债,对资金的使用缺乏长远的规划和明确的规范;融资平台缺乏必要的化。融资平台的债务应全部纳入地方政府的财政预算体系中,现金流自主权,所投项目的决策权主要在地方政府手里,完全按照地方官员的能够“全覆盖”和“基本覆盖”的平台债务违约风险较小,可作为意愿而非公司的实际情况做出决策,对于投资项目的经济效益和社会“或有债务”纳入地方预算,现金流“半覆盖”和“无覆盖”的平台效益缺乏完善的考核机制和考核标准。融资平台大多为非上市公司,债务需要地方财政收入来偿还,应作为“直接债务”纳入地方预算。公司的财务信息不透明,有些公司甚至通过财务造假来更便捷的获得第四,完善融资平台的信息披露制度。及时、准确、充分的信息资金。披露有利于解决融资平台和投资者之间的信息不对称问题,能有效发随着银监会对融资平台贷款的收紧,融资平台从银行获得贷款的挥监管机构和投资者对于融资平台的监督作用,防范平台的违约风难度越来越大,因而不得不转向其他融资渠道。2012年发改委对于城险。信息披露制度也有利于规范融资平台的行为,促进平台的良性运投债的审批和管理明显比银监会对于平台贷款的管理更加宽松,因此作。融资平台的信息披露应从以下几方面着手:1、融资平台的基本2012年融资平台加大城投债的发行规模,造成了2012年城投债发行规情况,包括管理人员信息、公司的资产结构、公司的投资计划和其他模井喷的局面,城投债整体的信用评级状况恶化。除此以外,信托、银的重要事项;2、公司所投资的项目的情况和募集资金的使用情况,包行理财和委托贷款等“影子银行”也通过各种方式为融资平台“输括资金的分配和使用情况、项目的进展和预期现金流等;3、全口径血”。“影子银行”系统的资金利率高于银行贷款利率,普遍在7%-的平台债务规模信息,包括银行贷款、城投债、信托债务、委托贷款12%,而融资平台项目的资本回报率平均在3%-6%左右,项目收益率大和其他方式的债务;4、公司以往的债务偿还情况和偿债资金来源。大低于融资利率,从这些渠道融资加重了融资平台的利息负担,加大了第五,完善债务偿还制度,建立偿债基金制度。各个融资平台和地平台的违约风险。另外,相比于银行贷款,影子银行的信息更加不透明,方政府应在每年年初对于今年到期的平台债务制定明确、合理的还融资规模更是难以准确统计,给融资平台风险的监管工作造成了更大款计划,尤其对于借新还旧的债务要做出特别的说明;应着手建立融资的困难。平台的破产、清算、重组制度,对于一些严重资不抵债,现金流无覆盖今本需要借新债还旧债的融资平台应加速其破产;各个融资平台均应三、融资平台债务的管理对策建立专门的偿债基金,基金的余额至少应达到当年应还款数额的50%。我国目前仍处在城镇化的告诉发展阶段,与发达国家相比我国的第六,建立规范的地方政府融资机制,尝试允许地方政府直接发行基础设施建设水平还有很大差距。地方基建项目的回报率普遍偏低,市政债券。地方融资平台债务在2008年以后爆发式增长的一个重要不足以吸引大量的民间资金参与投资,城镇化进程中的各种公共物品原因就在我我国长期以来没有建立一整套的规则和制度来规范地方和准公共物品都需要地方政府来提供,因此政府通过借债来提供地方政府的融资行为,致使很多地方政府只要有土地在手就敢肆无忌惮的公共物品有其内在的合理性。地方融资平台在地方政府融资和基础去融资,而不考虑资金的偿还问题。允许地方政府直接发债、建立我设施建设上发挥了重要作用,在今后的很长一段时期内仍将扮演重要国的市政债券体系是解决地方政府无序融资、地方债务不透明的一角色。因此,降低融资平台的风险,促进其健康、平稳的运行关系到我个重要手段。相对于银行贷款,市政债券是市场化程度更高、更透明国宏观经济的运行和发展。地方融资平台的管理应主要从以下几方的一种政府融资方式,市政债券的发行、交易、退出等一系列运作信面着手。息都会在资本市场上进行披露,便于监管机构和投资者进行监督。目第一,严格控制融资平台债务的爆发式增长。由于2009年、2010前我国可以在一些经济发达、财政状况良好、债务风险较低的城市年融资平台债务井喷式的增长,短期内主要任务是逐步降低、消化存进行市政债券发行的试点工作,再根据我国的实际情况逐渐推广至全量债务规模,抑制地方政府过度举债的冲动,使债务总量不再增长。从国。长期来看,随着经济的发展,融资平台债务可以适度增长,但债务增长的参考文献速度不应高于地方财政收入的增速和社会融资规模的增速;同时平台[1]中国银监会:《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款的增速不应高于银行信贷增速。监管部门应重点考察地方政府贷款风除监管的指导意见》,银监发2013（10号）.的收入水平、地方政府的负债率、债务结构、还款情况,以及平台的[2]李建发,林可欣.“地方政府融资平台金融监管与会计规范问资产负债情况、盈利情况、现金流情况等,根据这些指标来确定各融题”,《会计研究》,2013年第8期.资平台合理的债务规模。[3]王飞,熊鹏.“我国地方融资平台贷款现状与风险:规模估算与情第二,根据平台现金流情况和资产负债情况对平台债务进行分类境模拟”,《中国经济问题》,2011年第265期.管理。银监会将融资平台分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆[4]王晓曦.“我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究”,盖”、“无覆盖”四类。“全覆盖”是指借款人自有现金流量占其《财政研究》2010年第6期.全部应还债务本息的比例为100%以上;“基本覆盖”是指借款人自有[5]曹红辉.“地方融资平台:风险成因与治理”,《财政研究》2010现金流占其全部应还债务本息的比例为70%至100%;“半覆盖”是指年第10期.借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%至70%;“无覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比费为30%以下。对于现金流能够全覆盖、负债率较低的融资平台,在确保其债务
