工作研究
建设用地整理存在的问题与对策
近几年来 ，武汉市积极利用“九省通
衢”的独特地理和区位优势，抓住国企改
制和建设用地结构调整的契机 ，“以理顺
关系拓展建设用地整理铺平道路，以实现
市场化经营引导建设用地整理方向，以土
地储备制度为依托筹措建设用地整理资
金 ，以公众参与促进建设用地整理健康发
展”，积极开展了南湖新城等多个建设用
地整理试点，在提高土地利用率，促进土
地资产保值增值，加快城市建设步伐，提
升城市整体功能，以及改善城市环境等方
面取得了较好的效果。
主要特点
建设用地整理作为土地利用的一个
重要方面，它主要是按照城市规划要求 ，
对城市一定区域 内建设用地进行调整布
局、综合改造，提高土地利用率，优化土地
利用结构 ，改善生产、生活条件和居住环
境。概括起来，武汉市建设用地整理主要
包括以下四个特点 ：
(一)以理顺关 系为切入 点，为开展
建设用地整理铺平道路
一 是加强对建设用地整理的行政指
导。2002年武汉市政府印发了《武汉市加
强土地资产经营管理实施方案的通知》和
《武汉市土地储备管理办法》，在市土地资
产经营管理委员会监管下开展建设用地
整理等工作。二是计划协调。在计划上加
强城市建设计划与土地储备计划的衔接 ，
按照城市规划要求和市场化、产业化要
求 ，实施土地开发整理 ，达到通水、通 电、
通路和场地平整等条件 ，提高土地附加
值。三是明确分工。2003年市土地资产经
营管理委员会通过了全市储备地块及其
周边地区市政基础配套设施建设方案，规
定储备地块红线内的市政基础配套设施
建设 由市土地储备机构根据需要组织实
— 里圭 ： ：
唐火庆 陈 艳
施，储备地块周边的城市基础设施配套建
设由城市建设部门依据批准的城市基础
设施建设计划和地块出让时限要求组织
实施。统一组织，职责明确 ，为开展建设用
地整理奠定了基础。四是依法依规，保护
原土地使用者合法权益。
在现行政策和法规及管理框架下，
加强协调工作，争取相关部门支持，为开
展建设用地整理铺平了道路。
(二)以建设用地整理市场化为导
向，推动建设用地整理
建设用地整理市场化、产业化是适
应市场经济要求，在政府资金有限而政府
投入机制尚未完善的情况下 ，多元化吸纳
资金，加快城市建设步伐的有效途径。通
过建设用地整理市场化，以建设用地整理
项目带动资金和多个参与主体，按照统一
土地整理主体下的投资主体多元化原则，
将建设用地整理项目与房地产开发项目
土地使用权以招标方式捆绑，吸引有实力
的投资商、开发商等建设单位参与建设用
地整理。
在具体运作上，依据基础配套建设
规划设计，合理测算整理资金投入，将基
础配套设施建设采取招投标方式或与土
地使用权公开出让结合起来，由土地竞得
人(或项 目中标人)完成相关配套建设工
作。确定建设实施单位后设施的，建设用
地整理项 目资金作为土地整理中心的投
入，列入政府财政投入和市政建设计划，
市政建设管理部门进行项 目监管。
南湖新城建设用地整理项 目便是一
例，该项目占地2200亩，南邻南湖，其他三
面均与城市建成区相邻。整理区域内有近
600亩水面，自然条件十分优越。南湖新城
项目建设用地整理要求是 “六通一平”，即
电力、电信、上水、排水、煤气、道路通，场地
平整。在整理中，为保护环境，有关部门将
原近600亩水面进行清淤、综合整治后建
成水上乐园和湖边彩叶林、健身休闲林等。
同时，对 1400亩建设用地进行了平整。其
中市政道路 、排水 、园林绿化和场地平整由
土地储备机构作为项 目法人投资，电力、电
信、上水、煤气由各专业部门投资建设。目
前，该建设用地整理项 目基本完工。
建设用地整理市场化、产业化既是
政府基础设施建设与投资管理的发展方
向，也是解决当前基础配套设施建设相对
于土地出让滞后的矛盾的有效手段 ，为
“熟地”出让提供了有力支撑，并成为房地
产投资硬环境建设的重要方面。
(三)以土地储备制度筹措资金 ，实
现建设用地整理的社会效益与环境效益
的有机结合
建设用地整理的关键是资金。发挥
土地储备制度的强大融资功能，依托土地
储备制度实现资金大盘运作，将一部分资
金用于建设用地整理 ，这是解决建设用地
资金的重要手段 。南岸咀地区的搬迁改
造，是武汉市实行土地储备制度筹措资金
进行建设用地整理和改善生态环境 的一
个典 范。
南岸咀建设用地整理项 目位于长江
与汉水交汇处，整理面积 365亩，分两期
实施。南岸咀属于旧城区，整理区域内有
公房 260户、企事业单位 44家、私房 2000
余户，房屋建筑面积近2O万平方米。
为了改善南 岸咀居民的居住条件 ，
充分利用南岸咀优越的资源环境，创造城
市环境品牌 ，提升城市形象。2000年至
2001年 ，市有关部门运用土地储备制度
筹措建设用地整理资金 3．2亿元，全部用
于搬迁南岸咀地区的单位和居民，拆除地
上建(构)筑物，进行场地平整，同时种植
了桂花、银杏、雪松、枫香等33种植物。建
设用地整理后，南岸咀地区由于其独特的
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“两江交汇”和周边丰富的山水、人文资
源，与德国风景名城克勃伦兹市的“德国
角”惊人相似，被誉为“中国角”。该项目成
为武汉市创建山水园林城市中的水滨标
志性景观。
(四)以改善城市居民居住环境为契
机，发挥公众参与旧城改造，推进建设用
地整理
在旧城区进行建设用地整理 ，涉及
到整理区域内不同组织 、单位和居民的切
身利益。因此，发挥公众参与建设用地整
理积极性，正确处理好不同主体的利益关
系，加强协作，才能推动建设用地整理工
作。2002年 10月，武汉市启动的永清片
区旧城改造是较为典型的建设用地整理
项目。整理区域内有企事业单位 83家，
3365户居民，房屋建筑面积 35 4万平方
米。由于建筑物历史久远，多为危旧房、棚
户，居民居住环境较差。为发挥建设用地
整理的公众参与的积极性，市有关部门主
要抓了以下几方面的工作：一是公众参与
规划设计。在永清片区旧城改造项目启动
后 ，项 目的规划计划向国内外知名设计单
位公开征集方案 ，发动市民参评 ，共收到
设计方案10余项，经过方案评审，确立该
项 目为商务区性质。二是公众参与制定搬
迁方案。在制定搬迁方案时发挥搬迁居民
参与建设用地整理的积极性，充分听取公
众意见。由公众投票选择房地产评估单
位，依法依规对居民的房地产价值进行评
估。评估结果向搬迁居民公示，充分征求
搬迁居民的意见，保护产权人的合法权
益。三是配套建设了一批动迁商品房 ，提
高搬迁居民居住质量。为进一步降低搬迁
居民的支出成本，妥善安置搬迁居民，在
紧邻该项目的地区，建设 8万平方米的动
迁商品房，对口安置永清片区建设用地整
理的部分搬迁居民。通过建设用地整理，
目前永清片区居民搬迁工作已经基本结
束，搬迁居民住上了好房、新房，项目周边
环境也得到有效改善。
存在的问题
武汉市在建设用地整理方面进行了
一 些积极探索，但在实践中有以下几方面
问题需要解决。
(一)建设用地整理相关政策法规较
少。由于目前我国现行城市建设由多个职
能部门协同管理，在计划经济向市场经济
转变过程中，政府逐步转变职能以适应市
场经济，但同时缺乏与之相应的较系统和
明确的建设用地整理政策法规文件，因此
在具体操作过程中，存在“一事一议”，机
动性较大，协调难度大问题。
(二)将建设用地整理融入城市建设体
系还不够。建设用地整理是一项大型的、综
合性的工程，涉及到多个行业和部门。随着
经营性土地使用权公开出让制度的实行，
生地(毛地)出让满足不了市场的要求，这
需要重新审视基础设施配套建设投资与管
理的做法。比如当前我国基础设施、生活配
套设施由政府投资建委(园林绿化、道路、
排水等部门)组织完成，水 、煤 、电信由专营
公司完成，电力设施由国家专业部门完成。
建设用地整理如何融入城市建设体系，成
为当前有关部门必须面对的问题。
(三)建设用地整理资金欠账太多。
由于历史原因，政府对建设用地整理投入
的资金有限，而银行等金融部门又不愿承
担过多风险，直接影响了建设用地整理的
投入，“毛地”供地后 ，周边配套设施建设
未及时跟进，欠账太多。另外，作为老工业
基地的武汉市正处于经济结构调整过渡
期，企业改制包袱重 ，这给建设用地成片
整理带来不少困难。
对策与建议
武汉市建设用地整理正处于尝试阶
段 ，从 目前情况看 ，应采取以下 几个方面
措施 。
(一)建设用地整理要 坚持 市场化运
作 ，切实把握城市建设发展方向
建设用地整理能否及时紧跟城市建
设发展方向，直接关系到建设用地整理工
作能否顺利开展。在政府工作 目标和城市
重点建设计划指导下 ，建设用地整理计划
要与土地储备供应计划密切配合，并同步
纳入城市年度基础设施和生活配套设施
建设计划。进一步改革 目前配套设施投资
由政府财政预算的方式 ，运用市场成本方
式降低财政支出，公开选择有实力、有资
质的建设单位组织实施，减少中间环节，
行业行政管理部门从行业管理方面进行
监管。在 目前建设用地整理计划与城市建
设计划、市政设施建设计划衔接的基础
上 ，进一步探索和建立建设用地整理与相
关专业及行业相融合的工作机制。
(二 )出台政策法规 ，为建设用地整
理提供保障
在土地出让方式从行政审批到市场
化配置后 ，要进行“熟地”出让就必须开展
建设用地整理。因此，建设用地整理工作
已经成为政府不可回避的问题，也是政府
提高土地利用率和土地附加值的重要手
段。建议国家有关部门考虑出台相关政策
法规，主要有以下几个方面：一是建设用
地土地权属。目前 ，政府通过土地征用、收
购和收回土地等方式集中土地并交由土
地储备机构后，土地权属回到政府手中，
由土地储备机构持有，理论上土地使用权
和土地所有权合一。二是建设用地整理主
体。土地储备机构事实上成为建设用地整
理的主体，即通常意义的建设主体，亟待
认可土地储备机构的建设主体。三是建设
用地整理的地位。目前，各土地储备机构
均不同程度地开展了建设用地整理工作 ，
需要明确建设用地整理在土地出让市场
中的法律地位。实践表明，建设用地整理
是熟地出让的前提条件，是土地保值增值
的重要途径，是改善投资环境的重要手
段。四是建设用地整理行业规范。加强与
相关行业的衔接 ，融入城市建设有关环
节，出台相关技术规程、整理标准等。
(三)合理进行利益分配，调动各方
建设用地整理积极性
确立土地储备机构作为建设用地整
理主体，企业投资参与建设用地整理的工
作机制，本着“多方受益、共担风险”的原
则，探讨企业参与建设用地整理的新路
子。理顺财政投资和社会投资渠道，在保
证国家利益的前提下，通过合理的收益分
配政策广开资金渠道，利用土地开发权、
投资回报等多种手段，调动各方面建设用
地整理的积极性，吸引更多资金参与建设
用地整理，充分利用建设用地整理来创造
土地级差收益，实现土地资产保值增值。
(作者单位：湖北省武汉市国土资源
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