收稿日期： 2014-07-07
网络出版网址： 网络出版时间： 2015-1-12 10:13:02
作者简介： 刘方 （1984-）， 女， 贵州贵阳人， 国家发展和改革委员会经济研究所， 中国人民大学经济学博士， 研究方向：
财税理论与政策研究。
2008 年以来， 为了有效应对金融危机负面影
响和比较明显的经济下滑趋势， 我国在税收领域
实施了一系列结构性减税政策措施。 采取结构性
减税政策既符合充分利用税收政策调整我国经济
结构的目的， 又符合凯恩斯需求理论的逆经济周
期规则。 盘点过去一段时间实施的结构性减税政
策， 具有对策性、 灵活性的临时性调控政策， 与
具有连续性、 稳定性的制度性调控政策相结合，
促进投资与消费、 调节收入分配角度的减税， 与
保证财政收入的增税相结合， 根据产业结构、 经
济结构调整与优化需要， 诸多行业、 环节、 产品
中的部分减税与部分增税相结合是结构性减税政
策的特点。 结构性减税配合财政支出政策、 货币
政策， 在调节收入分配、 扩大内需、 调整进出口
产品结构、 促进产业协同发展、 鼓励资源综合利
用、 节能减排等方面， 发挥了重要而独特的作用。
我国继续实施的结构性减税， 应根据经济发展的
长期趋势和经济社会健康和谐发展的要求， 形成
长短结合， 连续性、 稳定性与灵活性结合的税收
调控机制。 更为重要的是， 应从规范和优化税制
的角度实施结构性减税， 建设有利于科学发展、
社会公平、 市场统一的功能完善的税收制度。
一、 结构性减税与税制改革的内在逻辑
税制改革是一种根本性的长期改革， 是一种
制度变革。 而税收政策则是一种短期行为， 更多
的体现出政府的相机抉择。 然而在现实中， 这两
种行为通常交织在一起， 有时候税收政策调整中
也就体现了税制改革的方向， 但是不能总是把这
种短期的政策调整作为一种常态， 而应该从整体
和宏观战略上给予考虑。 结构性减税应被看成是
一种选择性的有增有减结构性调整的税制改革，
既要旨在根据经济发展形势的需要， 通过一系列
“减法” 和 “加法” 措施， 发挥税收调控宏观经济
的作用； 同时又要符合既定的现代税制改革方向，
成为优化税制结构和建立功能完善的税收制度的
重要手段， 成为整体税制改革的一个重要部分。
对结构性减税赋予如此重要的任务， 是由于结构
性减税与优化我国税制结构、 建立功能性税收制
度之间存在着逻辑关系。
（一） 结构性减税与税制优化的逻辑关系
从理论上看， 税收要在公平与效率原则的约
束下， 充分发挥筹集收入、 稳定与调节经济的职
能， 这些需要建立最优税制。 而最优税制是一个
目标， 需要通过不断地税制优化得以实现。 现阶
段， 税收领域中实施的结构性减税政策正是税制
优化的要求。 税制优化的核心是税制结构的优化。
结构性减税政策通过针对特定税种的有增有减的调
整， 促进税种构造的科学化、 税种结构的协调化、
税系结构的合理化， 以实现税制结构优化的目标。
目前， 我国现行税制从其基本的收入功能与
调控功能看， 存在税负分布、 课税点选择、 课征
机制及税种之间的协调配合尚不科学等问题。 如，
目前税种结构不科学， 税种设置缺乏整体性和统
筹性。 增值税链条不完整， 不动产尚未纳入抵扣
范围， 对货物和部分劳务分别征收增值税和营业
税， 存在重复征税， 越来越不适应工业服务化发
展的趋势和日益细化的产业分工要求； 在资源环
境约束日益趋紧的形势下， 反映要素稀缺、 供求
关系、 环境损害程度的环境税收制度尚未建立；
现行消费税制度征收范围较窄， 一些高能耗、 高
污染产品和部分高档消费品尚未纳入征税范围。
税率结构欠合理， 调节力度有限； 房地产建设交
结构性减税与税制改革协调性分析
%笪 刘 方
（国家发展和改革委员会 经济研究所， 北京 100038）
眼摘 要演 在阐述结构性减税与税制改革的内在逻辑基础上， 分析了结构性减税框架下的税制改革需进一步突破
的瓶颈， 并提出了构建有利于促进发展方式转变、 调节社会财富分配、 节约能源资源和保护环境的功能完善的
税收制度的主要举措。
眼关键词演 结构性减税； 税制改革； 协调性； 功能
[中图分类号] [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461（2015）03-0072-08
2015 年 3 月
第 37 卷 第 3 期
Mar. 2015
当 代 经 济 管 理
CONTEMPORARY ECONOMIC MANAGEMENT
ＤＯＩ：
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易环节的税种较多， 而持有环节征收的房产税本
身功能偏弱， 全覆盖的房地产税制度尚未建立。
另外， 我国税系结构不合理， 呈现间接税趋重格
局。 这样的税收体系结构可能更有利于征收管理，
解决发展中国家的经济增长问题， 但是随着经济
发展进入更高阶段， 既有的税系结构的积极效应
渐弱， 负面效应渐强， 严重影响了税制公平收入
分配功能的正常发挥， 不利于调节收入分配、 缩
小贫富差距。 然而， 通过结构性减税政策对每个
税种进行有增有减的结构性调整， 逐步优化税种
结构， 规范商品税系各税种、 优化所得税、 完善
资源税和房产税等， 形成有利于科学发展、 社会
公平、 市场统一的税收制度； 同时， 通过结构性
减税政策调节税系结构， 优化直接税与间接税比
例关系， 降低间接税比重， 适当提高直接税比重，
进一步弱化税收收入与 GDP 之间的关联性 （关系
图见图 1）。[1]
（二） 结构性减税与功能完善的税制的逻辑
关系
税收是调控的手段， 具有收入功能、 调节功
能和稳定功能。 其中， 收入功能是发挥税收整体
功能的基础； 调节功能主要调节产业结构和收入
结构； 稳定功能通过自动稳定机制和相机抉择机
制熨平经济波动。[2] 税收制度是国家按一定政策原
则组成的税收体系， 其核心是主体税种的选择和
各税种的搭配问题。 税制改革能够促使税收功能
在一定的社会经济条件下最大限度的发挥作用，
目前可以通过实施结构性减税实现建立功能完善
的税收制度这一目标。 结构性减税作用主要有：
一是面向促进增长的结构性减税在相对较短的时
间内通过减轻税负促进经济增长、 提升消费能力、
缓解出口下滑； 二是面向经济结构调整的结构性
减税政策在较长时间过程通过税制优化实现调整
结构的作用， 实现产业结构优化、 收入分配公平、
市场和社会稳定、 资源综合利用， 最终促进经济
可持续发展。 可见， 结构性减税是宏观调控的有
效手段。 目前， 需突出税收政策对经济运行的调
控作用， 加强商品税、 所得税、 财产税的协调配
合， 建立功能完善的税收制度， 实现调节收入分
配、 缩小贫富差距， 构建扩大内需的长效机制、
保持经济持续稳定增长， 调整经济结构的目标。
一是应通过个人所得税、 消费税与财产税等税种
的科学设计和合理设置， 着力发挥税收体系在调
节收入分配中的作用。 个人所得税在缩小市场初
次分配差距上具有重要的作用， 同时提高消费税
收入占总税收收入的比重， 将某些奢侈品或特殊
消费品纳入消费税征收范围和提高部分税目的税
率， 从调节个人支付能力的角度间接增加消费者
的税收负担， 在一定程度上有利于配合个人所得
税进行调节， 缓解目前社会分配不公的矛盾。 通
过完善房地产税等相关税收政策与制度， 调节住
房消费和房地产收益， 形成有效地调节财产收入
水平的约束机制。 二是应通过增值税、 消费税等
税种的科学设计， 着力发挥税收体系在构建扩大
消费需求的长效机制和调整消费结构中的作用。
通过运用税收政策， 进一步降低个体工商户的货
物与劳务税收的税负， 降低居民生活消费品的增
值税税率， 以此提高居民的消费能力和消费欲望，
有效地形成消费需求稳定增长的机制。 同时， 运
用相关税收政策， 调整消费结构， 鼓励和扩大消
费者对自主创新产品、 节能产品的消费。 三是应
通过结构性税制改革， 突出税收政策在促进经济
结构调整中的作用。 运用税收政策不断提升企业
自主创新能力、 鼓励科技成果的转化， 不断使得
要素投入由增加物质资源消耗向主要依靠科技进
步、 劳动者素质提高转变， 提高资源综合利用水
平、 推进企业节能减排， 最终促进经济结构调整
（关系图见图 1）。
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
图 1 结构性减税与税制优化和功能性完善的税收制度的逻辑
注： 作者根据相关资料总结。
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综上所述， 我国实施的大规模结构性减税政
策作为应对当前经济形势而实行的一项宏观调控
举措， 不能仅仅当作权宜之计， 而是要以此为契
机， 从长期战略性角度出发， 作好整体、 合理的
规划， 进一步优化税收制度， 逐步规范商品税系
各税种、 优化所得税、 完善资源税和财产税等，
将减税和增税的政策意图与优化税收制度的目标
相对接， 从而将政策安排落实到具体的税种上，
加快形成有利于科学发展的税收制度。 在优化税
收制度的同时， 需突出税收政策对经济运行的调
控作用， 加强商品税、 所得税、 财产税的协调配
合， 通过税收结构调整解决深层次的经济结构问
题， 建立功能完善的税收制度， 在长期内实现调
节收入分配、 缩小贫富差距， 构建扩大内需的长
效机制、 保持经济持续稳定增长， 调整经济结构、
促进资源节约和生态保护的目标。
二、 结构性减税框架下的税制改革需进一步
突破的瓶颈
结构性减税框架下的税制改革应重点处理好
如下关系： 正确处理税制内部各层次结构优化之
间的辩证关系； 正确处理税制改革与经济结构调
整的契合关系； 正确处理好制度安排的长期性和
政策运用灵活性之间的关系； 正确处理税收基本
职能与派生职能的关系。 目前， 结构性减税框架
下的税制改革需要突破以下瓶颈。
（一） 突破税制结构对于结构性减税的约束
税制结构包括税种构造、 税种结构、 税系结
构三个层次。 实施结构性减税政策时应突破税制
结构对于结构性减税的约束， 促进税种构造的科
学化、 税种结构的协调化、 税系结构的合理化，
以此实现税制结构优化目标。[3]
一是促进税种结构科学化。 我国现行的增值
税、 营业税、 消费税、 个人所得税、 房产税、 资
源税等主要税种在构件上均存在缺陷。 如增值税
征收范围过窄， 未能完全覆盖服务业； 个人所得
税实行分类课征， 无法全面衡量纳税人的收入水
平； 房产税的改革已经开始在部分地区试点， 但
消费税、 个人所得税等税种的改革尚未有大的动
作。 下一阶段， 对于目前正在进行区域改革试点
的税种， 需要在总结经验的基础上， 不失时机向
全国推广实施； 对于未有实质性举措的税种， 则
要加快步伐， 及时将改革推向深入。
二是促进税种结构的协调化。 我国三大税系
内部的税种搭配存在不协调现象。 在流转税系中，
增值税 “一税独大”， 而消费税比重偏低。 在所得
税中， 企业所得税的规模较大， 而个人所得税偏
小， 这削弱了所得税的收入分配调节功能。 在财
产税系中， 税种多而杂， 主体税种模糊， 房产税
占比过低， 遗产税缺位。 因此， 基于税种结构协
调化目标， 结构性减税的基本方向是： 提高消
费税占流转税的比重， 提高个人所得税占所得
税的比重 ， 提高房产税占财产税的比重； 适时
开征新税种。
三是促进税系结构的合理化。 货物与劳务税
为主体的税系结构使得结构性减税的空间较为狭
小。 多年来结构性减税的主要措施都集中在货物
与劳务税上， 目前从货物与劳务税方面继续减税
的空间已经不大， 而直接税在税制结构中的比例
本来就较低， 使得整体减税空间受到瓶颈约束。
为此， 需要以优化税系结构的方式扩大减税空间。
一方面， 需要综合调整间接税。 大力降低目前占
我国税收收入总额超过 2/3 的间接税， 将其逐步
调整到在未来的税收结构中占税收收入总额的
50%左右。 如果综合考虑近中期对现行税制体系
的充实和调整， 我国间接税占税收收入总额的比
重也应降低到 57%左右。 在上述情况下， 我国现
行间接税仍然存在 13%～15%的减税空间。 统筹考
虑、 加快推进增值税、 营业税改革， 较大幅度降
低增值税税率； 加快推进消费税和关税改革， 区
别不同税目税率， 有升有降， “保”、 “压” 结
合， 促进国内消费， 服务外经战略； 加快推进资
源税改革， 促进资源品价格显性化和合理化； 加
速建立环保税收法律法规， 促进资源环境可持续
发展。 另一方面， 大幅度提高直接税比重。 可将
社会保障税、 国有企业特别利润税纳入税收体系；
适时开征遗产税； 加快在全国范围内推进房地产
税改革步伐， 坚持低税率全面开征， 增强累进性
调节力度； 大力推进个人所得税改革， 彻底摒弃
长期以来仅在费用扣除标准上 “打转转” 的做法，
尽快回到综合征收与分类扣除相结合、 符合个人
税制改革发展方向的轨道上来。[1]
（二） 突破中央税与地方税之间的结构
目前， 实施结构性减税时应突破中央税与地
方税之间的结构， 逐步健全地方税收体系， 赋予
省级政府适当的税收征管权限。 目前， 我国地方
税收体系建设滞后， 税源相对集中稳定、 征管相
对便利、 收入充足、 增收潜力较大的税种， 大多
列为中央税或中央与地方共享税； 而留给地方的
大多是税源分散、 征管难度大、 征收成本高和收
入不稳定的小税种， 使得地方政府很难通过地方
税收有效组织财政收入和调节经济， 客观上刺激
或迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式
满足财政支出需要。 中央和地方税收管理权限划
分不规范， 税权过于集中于中央， 不利于地方政
府利用税收杠杆调控区域经济。 为此， 建议： 一
是科学配置税种， 依据民生需要的程度和社会公
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
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共管理的实际归属来优化税收分享， 与地方民生
相关度大、 更富地方特性的税种， 应当增大地方
的权限。 二是应通过改革使房地产税和资源税成
为地方政府主要的收入来源， 这将有利于从总体
上解决地方财政收入问题和地方税收体系的构建
问题。 房地产税可以为东部省份提供税收支柱，
而资源税则应成为经济欠发达但资源富集的西部
省份与自治区的税收支柱。 三是赋予省级政府对
地方税种适当的管理权限， 包括税种选择权、 税
率调整权， 以及在保证国家宏观经济政策政令畅
通， 不挤占中央税、 共享税税源， 不影响周边地
区经济利益的前提下， 允许省级政府通过立法程
序， 经中央政府批准， 对具有区域性特征的税源
开征新的税种。[4]
（三） 突破税费结构对结构性减税的约束
目前， 非税负担大量存在的税制结构也是结
构性减税空间狭小的原因之一。 我国存在大量的
行政事业性收费、 政府性基金、 社会保障基金收
入、 土地出让金收入以及各地区各部门的各种收
费。 结构性减税只能降低纳税人的税收负担， 而
无法降低非税负担， 使得这些制度安排的效果大
打折扣。 为此， 需要清理和取消非税收入， 加强
对非税收入的征管， 相对地把结构性减税范围向
非税收入扩大， 提高减负的程度。
（四） 突破个人所得税综合征收的瓶颈
实行综合与分类相结合的个人所得税已提出
多年， 但到目前仍未取得实质性地进展。 其原因
除了利益博弈以外， 主要是技术瓶颈。 我国居民
收入来源日益多元化， 如何在居民取得收入的同
时， 税务机关能够得到相应的信息是问题的关键。
因此， 实现综合与分类相结合的计征方式的前提
是收入全面使用非现金结算， 金融机构与税务机
构联网， 金融机构掌握的纳税人的身份证号码与
纳税号码一致。 只有这样， 才能保证取得收入的
信息及时传输到税务机关， 从而将纳税人的全部
收入课征个人所得税。 同时， 才能在个人所得税
上实现结构性减税的目标， 降低低收入群体的税
负， 提高高收入群体的税负。[2]
（五） 突破房地产税征管机制的瓶颈
在居民个人房地产保有环节开征房地产税关
键问题之一在于征管机制的跟进。 突破征管机制
的瓶颈， 首要建立房地产评估制度、 制定房地产
评估法规和操作规程、 设置房地产评估制度、 开
发评估软件和配备评估专业人员。 同时要建立财
产登记制度 ， 有效获得财产信息和征管资料 ，
加强房产、 土地部门和税务部门的配合及数据
共享等等。
三、 释放税制改革红利， 建立功能完善的税
收制度
我国需实施结构性减税， 释放税制改革红利。
目前， 应根据经济发展的长期趋势和经济社会健
康和谐发展的要求， 形成长短结合， 连续性、 稳
定性与灵活性结合的税收调控机制。 更为重要的
是， 应从规范和优化税制的角度实施结构性减税，
在保持宏观税负总体稳定的基础上， 重点发挥税
收筹集财政收入、 调节分配、 促进结构优化、 节
约能源资源和保护环境的职能作用。 加快形成有
利于科学发展、 社会公平、 市场统一的税收制度
体系， 更大程度、 更广范围发挥市场在资源配置
中的决定性作用。
（一） 调节收入分配的税收政策
现阶段我国税制过于注重效率， 忽视公平，
限制了税收制度在收入分配领域发挥调节作用，
甚至在一定程度上直接推动了社会贫富分化加速
发展。 ①目前， 需要进一步增强收入调节功能， 建
立以 “公平” 为导向的税收制度。
1. 规范完善个人所得税征收机制是个人所得
税改革的重点
从我国目前税收征管所要求的纳税人信息的
掌控情况以及目前税收信息网络建设情况看， 我
国还不具备综合计征方式所要求的税务部门与金
融机构、 政府职能部门、 公共管理部门、 企事业
单位等网络全面对接的条件， 尚不能全面掌握纳
税人信息。 因此， 从近期来看， 个人所得税征收
模式的改革不宜急于推进。 笔者认为， 从增加个
人所得税收入和调节收入分配的角度， 当前的首
要任务是对个人所得税的征收机制和计征方法进
行规范， 增强其收入功能和调节功能。 这包括对
工资薪金所得项目多种计征方式的统一和规范，
取消各种特殊计征方式； 统一规范工资薪金、 劳
务报酬、 稿酬等劳动所得项目的税前扣除标准和
办法； 将税前扣除分为经营 （工作） 费用和生计
费用两部分， 分别规定扣除标准， 取消不同所得
项目生计费用的重复扣除； 通过这些调整与改革，
使个人所得税简捷、 规范， 功能增强。 从中长期
看， 逐步推进分类与综合相结合， 并考虑家庭赡
养系数差别化的征收模式。 可考虑对个人的经常
性收入 （包括工资薪金所得、 劳务报酬所得、 个
体工商户生产经营所得、 对企事业单位的承包承
租经营所得、 财产租赁所得、 稿酬所得） 实行综
合征收， 对其他临时性、 偶然性收入 （财产转让
所得、 利息股息红利所得、 特许权使用费所得、
偶然所得、 其他所得） 继续目前分类征收的方式。
综合征收的部分应适当考虑家庭赡养负担从而对
税基做出差别化的扣减。
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
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2. 适当调整个人所得税的税率
首先， 调整工资薪金所得的税率结构， 适当
增加居民的工资性收入。 对于个人所得税的改革
和完善， 不能仅局限于税前扣除标准的不断提高。
在同样保证劳动者本人及其家属基本生活需要的
城镇居民最低保障标准和最低工资标准难以大幅
度提高的情况下， 税前扣除标准过高， 不利于政
府各项政策的协调， 同时造成新的不公平。 当前
应适当调整工资薪金所得税的税率结构， 主要是
进一步减少税率档次， 拉大级距， 扩大 ３%、 10%
税率的适用范围， 减轻中等收入者的税收负担，
增加其可支配收入。 其次， 考虑统一工资薪金所
得项目与劳务报酬、 稿酬等项目的税率水平和计
征方法， 平衡各类劳动所得的税负。 第三， 从适
当减轻税负、 增加居民财产性收入以及与法人投
资者税收政策相协调， 体现公平的角度， 对个人
股东从法人企业取得的股息、 红利一律减按 10%
的税率征收个人所得税； 对符合一定条件的个人
投资者取得的股息、 红利免征个人所得税。
3. 完善现行房产税
我国应尽快完善现行房产税， 同时配合其他
税种的征收， 形成有效调节住房需求和财产收入
的税收调控政策体系。 从保持我国房地产市场长
期平稳健康运行、 促进社会财富分配公平的角度，
开征住房保有环节的房产税， 对居民个人居住用
房课征房产税， 并实行差别征税。 基本原则为：
基本住房扣除、 改善型住房低税率、 享受型和投
资型住房适用高税率。
4. 及时开征社会保障税和遗产、 赠与税
改变目前社会保障资金以缴费形式筹集的模
式， 切实增强社会保障资金来源的稳定性与可持
续性； 适时开征遗产、 赠与税， 改变目前财产转
让环节税种缺失的现状， 防止贫富差距的代际传递。
（二） 扩大消费需求和调整消费结构的税收
政策
现阶段， 应通过增值税、 营业税、 消费税等
税种的科学设计， 着力发挥税收体系在构建扩大
消费需求的长效机制和调整消费结构中的作用。
1. 增加居民可支配收入的税收政策
只有收入水平的普遍提高才能带来居民消费
能力的普遍提高。 目前， 可以运用税收政策来扩
大经营性收入， 以此提高居民的消费能力。 具体
内容如下：
（1） 进一步降低个体工商户的货物与劳务税
收的税负， 增加个体工商户的经营性收入， 提高
居民的消费能力。 首先， 调整增值税和营业税起
征点。 根据目前一般经营活动的利润率水平及居
民个人人均消费水平的情况， 现行增值税和营业
税的起征点依然偏低， 应当予以适当提高。 同时，
为更大程度降低个体工商户的税负， 提高其税后
收入水平， 并考虑到销售额或营业额处于起征点
临界点附近的纳税人的利益， 也可以将增值税与
营业税的起征点改为免征额， 以此增加个体工商
户的经营性收入， 提高居民的消费能力。 其次，
降低增值税的基本税率， 同时进一步调低商业行
业小规模纳税人的征收率， 可考虑调低为 %～
2%。 第三， 随着增值税制度改革的推进， 应适当
减少税率档次， 趋向单一税率， 有效避免多档次
税率可能带来的税制复杂、 征管困难等问题。 最
后， 应允许基层税务部门按基本税率或低税率，
代小规模纳税人向购买方开具增值税专用发票。
（2） 增加农村居民的经营性收入。 国家财政
在增加新农村建设基础设施投入的同时， 应通过
一定阶段的财政补贴和税收优惠政策推动企业与
农业生产的直接对接， 运用好当前农村土地政策，
吸引企业和个人投资于农业， 真正形成高附加值
的农村产业链， 建立现代农业， 增加农民收入。
2. 提高居民消费意愿的税收政策
目前， 可以通过降低居民生活消费品的增值
税税率来提高居民消费意愿。 我国现行增值税的
基本税率为 17%， 对于与居民日常生活关系度比
较大的几类日用消费品实行 13%低税率。 可以考
虑对居民生活消费品实行更低的税率， 或者在最
终环节予以免税或实行零税率的照顾。 居民生活
消费品税负的下降， 可以起到鼓励消费和扩大消
费的作用。 研究将消费税由目前主要在生产 （进
口） 环节征收改为主要在零售或批发环节征收，
以弱化政府对生产环节税收的依赖， 增强对消费
环节的关注， 有利于扩大消费需求。
3. 调整消费结构的税收政策[5]
在运用税收政策扩大消费需求的同时， 还需
要调整消费结构， 鼓励和扩大消费者对新兴产业
产品、 国内自主创新产品、 节能产品的消费。 一
是对属于培育期的战略性新兴产业的增值税一般
纳税人销售其自行生产的产品， 在培育期内实行
增值税即征即退政策。 对于增值税一般纳税人销
售其自主研发、 创新的产品， 实行即征即退 50%
的政策。 由于增值税具有税负转嫁的特点， 通过
实行即征即退的政策， 使得消费者购买上述产品
所承担的税负下降， 可以起到鼓励消费和扩大消
费的作用。 另外， 纳税人销售该产品并随同销售
一并取得的安装费、 维护费、 培训费等收入， 应
按照增值税混合销售的有关规定征收增值税， 并
可享受该产品增值税即征即退政策。 退还的税款，
由企业用于扩大再生产， 不作为企业所得税应税
收入， 不予征收企业所得税。 二是从鼓励科技企
业成果转换的角度， 可以对应用科技成果的企业
事业单位给予税收优惠。 例如， 企业事业单位购
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
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进的科技产品， 凡符合固定资产或无形资产确认
条件的， 可以按照固定资产或无形资产进行核算，
经主管税务机关核准， 其折旧或摊销年限可以适
当缩短， 最短可为两年。 三是应对节能型、 新能
源型汽车免征消费税。
同时， 可以适当扩大消费税范围， 提高消费
税税率， 抑制消费者对不符合节能、 环保要求的
产品的消费。 应该将资源消耗比较大的消费品，
如一次性用品、 原浆纸等纳入消费税的征收范围；
对那些外部负效应明显的行业产品征税， 如将对
臭氧层造成破坏的氟利昂产品、 塑料包装物、 电
池纳入消费税征税范围， 以矫正其外溢成本。 通
过征收消费税， 可提高消费者消费此类产品的税
收负担， 在一定程度上会促使消费者用节能降耗
产品去替代此类产品。 另外， 应适当提高高尔夫
球及球具、 游艇及实木地板等税目的税率。
（三） 鼓励产业调整与发展的税收政策
现阶段应通过有增有减的结构性税收调整，
促进产业结构不断升级， 提高企业自主创新能力，
实现工业由大变强； 加速服务业发展， 使经济增
长由主要依靠第二产业带动向依靠三大产业协同
带动转变。
1. 促进战略性新兴产业发展的税收政策
目前， 应科学运用税收优惠政策， 如直接减
免税、 退税、 税前扣除、 降低税率、 先征后返、
盈亏互抵等政策手段， 促进战略性新兴产业的培
育和发展。
（1） 运用企业所得税优惠政策培育与发展战
略性新兴产业。 首先， 对符合条件的战略性新兴
产业按 15%的税率征收企业所得税。 其中， 对制
种业这类关系重大经济安全的新兴产业免征企业
所得税。 对我国境内新办的符合条件的战略性新
兴产业， 自获利年度起， 第一年和第二年免征企
业所得税， 第三年至第五年减半征收企业所得税。
为了加快推进促进战略性新兴产业发展的技术
（产权） 转让， 在一个纳税年度内， 对于属于战略
性新兴产业的， 企业技术转让所得不超过 1 000 万
元的部分， 免征企业所得税； 超过 1 000 万元的
部分， 减半征收企业所得税。 其次， 对属于战略
性新兴产业的企业， 以其取得的缴纳企业所得税
后的利润， 直接投资于本企业增加注册资本， 或
作为资本投资开办其他战略性新兴产业， 经营期
不少于 5 年的， 可按一定比例退还其再投资部分
已缴纳的企业所得税税款。 再投资不满 5 年撤出
该项投资的， 追缴已退还的企业所得税税款。 创
业投资企业投资于战略性新兴产业， 可以按投资
额的一定比例抵扣应纳税所得额。 创业投资企业
对战略性新兴产业投资时， 若发生损失， 应允许
用以前一定年度的利润弥补当年亏损而退回以前
年度已纳的企业所得税， 亏损弥补期可以为 3～5
年。 第三， 战略性新兴产业的人力资本的培训费
用， 可按实际发生额在计算应纳税所得额时扣除。
最后， 企事业单位购进战略性新兴产业生产的产
品， 凡符合固定资产或无形资产确认条件的， 可
以按照固定资产或无形资产进行核算， 经主管税
务机关核准， 其折旧或摊销年限可以适当缩短。
（2） 为了吸引和留住高级人才， 拥有公司的
股权和分红权的高级人才参与企业税后利润分配
取得的所得， 免征按 “利息、 股息、 红利所得”
缴纳的个人所得税。
（3） 为了鼓励商业银行加大对新兴产业发展
的信贷支持， 对该项贷款的利息收入可以给予适
当减免营业税的优惠。
2. 促进高科技企业发展的税收政策
首先， 为了增强对高科技企业的风险补偿，
可以对国家鼓励的高新技术企业的增值税一般纳
税人销售其自行开发生产的科技产品， 按 17%的
法定税率征税； 若纳税人在纳税年度内盈利， 对
其增值税实际税负超过 3%的部分实行即征即退；
若纳税人在纳税年度内亏损， 对其增值税实行即
征即退。
其次， 从吸引和留住高级人才角度， 可以对
高科技人员的科研成果转让收入给予一定的个人
所得税优惠； 对省级以下政府和企业颁发的重大
技术成就奖、 技术进步奖免征个人所得税； 对高
科技企业引进企业急需的技术人才发放的一次性
津贴或安家费， 免征个人所得税。
最后， 从鼓励社会向科技企业捐赠角度， 应
允许企事业单位、 社会团体， 通过公益性的社会
团体和国家机关向科技型企业技术创新基金的捐
赠， 经省级以上人民政府批准设立的激励企业自主
创新基金的捐赠， 应比照公益性捐赠予以税前扣除。
3. 促进中小企业发展的税收政策
促进经济结构的调整， 还需促进中小企业发
展。 目前， 可以运用相关税收政策来缓解中小企
业融资难、 减小中小企业创新风险以及推动社会
化服务体系建设， 以此促进中小企业的发展。
（1） 运用税收政策着力解决中小企业融资困
难问题。 融资难是困扰中小企业发展的主要因素。
对于中小企业生产经营中由于扩大生产规模、 进
行技术改造、 进行产品结构调整， 或由于受当前
国际经济形势冲击出现的暂时性的资金困难， 凡
符合一定条件的可以由中小企业信用担保机构按
照企业前 3 年或 5 年的累计纳税规模提供担保，
给予相应规模的贷款， 这不仅有利于保障中小企
业生产经营活动的正常进行， 而且也对中小企业
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
77
依法纳税形成激励。
（2） 运用税收政策推动中小企业的创新活动。
对于中小高新技术企业、 创新企业开发新产品、
新工艺、 新技术的， 可以企业前 3 年累计纳税规
模作为政府扶持中小企业创新基金、 风险基金或
作为财政贴息贷款的专用资金， 用于支持中小企
业的创新活动； 对于中小企业由于创新活动出现
的亏损， 允许以其前 3 年的盈利弥补亏损。 通过
这些措施来降低企业的风险， 增强企业经营能力
和抗拒风险的能力， 保证企业生产经营活动的顺
利进行。
（3） 运用税收政策推动为中小企业服务的社
会化服务体系建设。 对于主要为中小企业提供信
用担保和信用服务、 技术创新服务、 创业培训服
务、 市场开拓服务和管理咨询服务的服务机构，
可以通过适当的减免营业税方式予以扶持。
4. 促进服务业发展的税收政策
为了促进服务业的大力发展， 可以适当调整
现行营业税和增值税政策。 一方面， 应当通过适
当的税收优惠政策推进服务业发展， 尤其是推进
具有提升整体消费水平的现代服务业和新兴消费
行业的发展。 另一方面， 建立符合服务业产业特
点的增值税制度。 一是在交通运输业、 邮电通信、
铁路运输业和部分现代服务业全面推行 “营改增”
的基础上， 逐步将建筑、 房地产业、 金融业和生
活服务业等纳入改革序列， 力争 “十二五” 全面
完成 “营改增” 改革任务。 综合考虑财力许可等
因素， 可以逐步将不动产纳入增值税抵扣范围。
二是适当降低交通运输业等行业的税率。 根据实
际执行情况和各地的测算分析来看， 交通运输业
执行 11%增值税税率偏高， 导致企业税负增加。
要切实考虑交通运输业 “货畅其流” 的服务功能，
若进项抵扣暂时未进行重大调整， 建议将交通运
输业 11%增值税税率调整为 6%， 与物流辅助服
务业一致。 三是完善可抵扣项目的范围。 完善抵
扣项是完善增值税制度的重要内容， 也是减轻企
业税负的重要因素。 要充分考虑服务业行业人力
资本和固定资产的构成特点， 明确应税项目和免
税项目， 完善人力资本计提、 无形资产摊销和固
定资产折旧等方面的标准， 进一步完善增值税抵
扣范围和标准。 当前， 建议将代收性质的行政收
费从应税收入中抵扣。
（四） 促进要素投入结构转变的税收政策
现阶段， 应着力发挥税收体系在转变要素投
入结构中的作用。 运用税收政策不断提升企业自
主创新能力、 鼓励科技成果的转化， 不断使得要
素投入由增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、
劳动者素质提高转变， 提高资源综合利用水平、
推进企业节能减排。
1. 鼓励企业自主创新能力建设的税收政策
（1） 建立科技开发准备金制度。 对有自主创
新意愿但经济实力不足的企业， 以及从事研究特
定尖端技术的企业， 允许按销售收入的一定比例
提取科技开发风险准备金、 技术开发准备金、 新
产品试制准备金、 亏损准备金等， 以弥补科研开
发可能造成的损失， 确保研究开发的资金保证。
具体可按照销售收入的 5%提取技术开发准备金，
允许税前扣除， 实行专款专用， 只能用于企业研
究开发、 技术革新和技术培训等方面， 逾期不用，
应补税并加收利息。
（2） 企业自主创新投资取得的收益再用于从
事国家需要重点扶持和鼓励的投资项目， 经营期
不少于 5 年的， 这部分收益可以享受再投资退税
的优惠。
（3） 企业自主创新投资项目的损失， 应允许
用以前一定年度的利润弥补当年亏损而退回以前
年度的利润弥补当年亏损而退回以前年度的所得
税， 亏损弥补期可以为 3~5年。
（4） 对企业、 个人和社会团体向企业科研机
构的捐赠， 准予其按实际捐赠额在企业或个人所
得税前列支， 而不必设置允许税前列支的最高捐赠
限额。 同时， 捐赠收入不列入企业应纳税所得额中。
2. 构建和完善生态税收体系
在提高资源综合利用水平、 促进节能减排和
环境保护方面， 我国税收政策的作用尚未充分发
挥。 目前， 我国需真正构建起能够有效保护环境
和高效利用资源的生态税收体系。
（1） 清理规范资源保护性质类的收费。 构建
和完善生态税收体系， 首先要认真清理、 规范资
源保护性质类的收费， 重新界定资源税和矿产资
源补偿费的关系， 同时将其他的收费并入资源税
中， 统一管理， 由税务部门统一征收。
（2） 增强资源税支持循环经济发展的功能。
一是扩大资源税的课税范围。 应将那些必须加以
保护开发和利用的具有重大生态环境价值的资源，
如土地、 海洋、 水、 森林、 草原、 滩涂等资源纳
入资源税征收范围， 从而有效地抑制资源的消耗
和浪费 [6]。 二是完善计税方法， 促进资源的合理
充分利用。 将目前的矿产资源税由从量定额征
收改为从价征收， 建立资源税收入随资源收益
变动的调节机制， 以此体现出矿产资源的稀缺
程度 [6]。 三是适当提高资源税税率水平。 目前应
结合资源产品价格调整和收费制度改革， 适时
取消不适当的减免税政策， 并提高资源税税率，
以此调节资源开采企业的资源级差收入。 四是
进一步健全和完善鼓励资源回收利用 、 开发利
用替代资源、 提高资源利用率的税收优惠政策，
使资源税真正成为发挥环境保护和资源节约功能
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
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的税种。
（3） 积极研究开征环境保护税。 目前， 我国
环境污染税缺位， 治理污染的资金主要通过征收
排污费筹集。 在我国能源紧缺、 环境污染日趋严
重的情况下， 有必要对部分排污收费改为征税，
对排污企业课征污染税。 具体而言， 可以将现行
的排污、 水污染、 大气污染、 工业废弃物、 城市
生活废弃物、 噪音等收费改为按照相应的排污标
准根据排污情况征收相应的环境保护税。 这样既
能引起社会对环境保护的重视， 又能充分发挥税
收对环境保护的促进作用。
3. 促进高等教育发展的税收政策[7]
加快高等教育事业发展有利于促进人力资本
的形成， 加强科技人才的培养， 最终为转变经济
方式奠定人力基础。 随着教育体制改革深入， 我
国高校的经费已由单纯依靠财政拨款转向来源多
元化， 涉税问题日渐突出。 但目前， 对于高校取
得收入课税还缺乏符合高校实际情况的税收政策
体系， 亟待改进与完善。
一是在促进高校自身的发展方面， 应对其及
所属机构提供各类教学、 培训服务取得的收入免
征营业税和企业所得税。 但是， 对于收入中支付
给教师或相关人员的报酬应征收个人所得税； 对
其从事科研取得的收入免征营业税和企业所得税，
但是科研经费中支付给个人的报酬应征收个人所
得税； 为了加强高校间的学术交流， 对其举办会
议、 成果展览、 国际互访取得的收入免征营业税
和企业所得税； 为了促进高校学术刊物的发展，
对其收取的工本费和宣传费免征营业税和企业所
得税； 为了使高校师生方便顺利地进行教学和科
研工作， 对其出售教学科研用品、 提供复印、 网
络、 翻译等服务取得的收入免征增值税、 营业税、
企业所得税。
二是在促进社会力量参与发展高教事业方面，
可以通过完善相关税收优惠政策， 鼓励和引导社
会力量提高对高等教育的投入。 对企业、 个人和
社会团体向教育培训机构和科研机构的捐赠， 准
予其按实际捐赠额在企业或个人所得税前列支。
对于企业、 个人和社会团体投资兴办的各种学校
和科研机构， 可对其营业收入和所得给予减免营
业税和所得税的优惠政策。
三是为了让更多的人接受高等教育， 有必要
制定个人高等教育税收优惠政策。 在计算个人所
得税之前， 可以采取税前扣除部分子女高等教育
学费的办法。 税前扣除的办法可以规定为： 当纳
税人的收入高于某个额度时， 将不能够获得税前
扣除额。 纳税人的收入在上限之下的某一个收入
区域范围内， 可以税前扣除的高等教育学费的最
高额度是随收入的增加逐渐递减， 一直到收入上
限税前可扣除额降低至零为止。
① 以流转税收入为主的税收收入结构， 造成税收负担由富人阶层
向中低收入阶层转嫁， 税收负担主要由低收入阶层承担； 分类
征收的个人所得税制， 事实上造成所得税 “累退效应”， 实际
负税能力越高的家庭， 既没有负担更多的税收， 也没有提供与
所得成比例的消费； 不健全的财产税制度， 加剧了收入分配差
距， 社会财富分布结构和消费群体结构极端不平衡； 不均衡的
地区税收优惠和激励性税收返还， 使地区差距和贫富差距相互
交织， 是我国税收制度制造收入分配差距以及地区结构失衡的
特殊机制。
[注 释]
刘方： 结构性减税与税制改革协调性分析
[1] 许生，李世刚.宏观税负论[M].北京：中国市场出版社，2013.
[2] 闫坤，于树一.论全球金融危机下的中国结构性减税 [J].税务研
究，2011（1）.
[3] 潘文轩.完善结构性减税政策的着力点与路径选择[J].税务与经
济，2012（4）.
[4] 贾康，程瑜.论“十二五”时期的税制改革———兼论对结构性减税
与结构性增税的认识[J].税务研究，2011（1）.
[5] 刘方.调整消费结构的税收政策[J].经济研究参考，2013（18）.
[6] 岳树民，刘方.新形势下的结构性减税与税制改革[J].税务研究，
2011（1）.
[7] 刘方.促进经济发展方式转变的结构性减税与税制优化[J].中国
经贸导刊，2013（7）.
An Analysis on the Coordination of Structural Tax Cuts and Tax Reform
Liu Fang
（The Academy of Macroeconomic Research， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）
Abstract： On the basis of elaborating the internal logic between structural tax cuts and tax reform， this article deeply analyzed the bottleneck of
the tax system reform， which needs a further breakthrough， under the framework of structural tax cuts. The article also proposed suggestions on
tax system construction which is conducive to economic development mode transformation， social wealth distribution adjustment， energy resource
saving and environment protection.
Key words: structural tax cuts； tax reform； coordination； function
（责任编辑： 李 萌）
［参考文献］
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