Z稿 文件：14－27－26－15 图片：14 27 26 15 2011．5．10 中国产业 2011年 4期
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中国农工民
主党中央
“十二五”时期是我国重要的战略发展机遇期，中央已经把加
快转变发展方式确定为发展的主线，转变发展方式，就是要着力解
决过去高消耗、高污染、低效益、粗放型增长方式带来的环境污染、
生态破坏等问题，因此只有扎实推进污染减排，才能突破制约转变
发展方式的瓶颈，真正实现科学发展。我们认为，“十二五”推进污
染减排，除了完善法制法规、加强管理和宣传力度，还应把经济激
励作为一项重要的政策手段。“十一五”时期我国环境保护，尤其是
污染减排工作取得积极进展，全面完成主要污染物化学需氧量和
二氧化硫减排 10％的既定目标。回头总结经验可以发现非常关键
的一点，就是经济激励政策发挥了重要支撑作用。
“十二五”时期，总量减排主要污染物将新增氨氮和氮氧化物，
也就是说，实施总量减排控制目标的污染物将增加到四类。按照
“十二五”国民经济和社会发展规划要求，2015年四类主要污染物
总量减排目标要分别比 2010年下降 8％～10％，可以预计污染减排
压力将会进一步加大。
因此，“十二五”时期应继续大力推进环境保护的经济激励机
制建设，结合“十二五”时期污染减排工作需求以及经济激励机制
建设已有的改革基础，建议“十二五”期间重点推进以下六项经济
激励政策：
一、继续改革城镇污水处理收费政策。
制定分地区的污水处理收费指导性标准，逐步推行分区、分
类、分档的污水处理费计征方式；逐步提高污水处理费，争取 2015
年前，东部城镇污水处理收费标准提高到 1．5元～1．8元／吨，中西部
地区提高到 1．2元～1．5元／吨；推进污泥处理收费，逐步提高污泥处
置能力；对一些社会经济发展水平低但又是水污染治理的重点区
域，如三峡库区、南水北调工程水源区等继续实行污水和垃圾处理
价格补贴政策。
二、进一步完善电厂脱硫脱硝经济激励政策。
电力行业是我国大气污染物排放大户，“十一五”期间脱硫电
价政策对电厂二氧化硫减排发挥了关键作用。“十二五”期间，建议
实施脱硫电价分档定价机制，根据燃煤含硫率不同，对脱硫电价实
施差别补贴；全面实行基于减排成本的电力环保综合电价政策，推
进电力行业多种污染物全面减排；对我国电厂采用的各类技术开
展环境经济综合评估，积极运用差别补贴电价政策对选择性催化
还原法等高效脱硝技术实施电价补贴。
三、加快出台和实施专门面向环境保护的环境税税种。
在对现有税制进行“绿化”改造的同时，争取开征环境税税种，
在税制中树立环境保护的“旗帜”。建议环境税税种包括污染排放
税、污染产品税、生态保护税、碳税四类税目。分别是：考虑排污费
规费改税，对含磷洗涤剂等污染性产品征税，对矿产资源的开采行
为和自然保护区开发、使用征税，对高碳基产品的使用征税。环境
税改革过程要坚持“税收中性”原则，并要高度重视做好相应的体
制机制改革和配套政策工作。
四、大力推进流域生态环境补偿机制建设。
“十一五”期间，河北、福建、辽宁等不少地区开展了流域生态
环境补偿试点，很好地促进了流域治理和流域水质改善。“十二五”
要加快推进流域生态环境补偿机制建设。建议要抓好流域生态环
境补偿的跨界水质监测、财政安排、部门协调、协商和仲裁制度建
设，加快流域生态补偿立法，全面推进重点流域跨省、以及省内和
市内跨界流域的生态补偿机制建设。争取初步建立起与流域跨界
水质目标考核相一致的流域生态环境补偿机制。
五、争取全面试行排污权交易政策。
“十一五”期间，尽管全国有 18个省市区试行了排污权交易，
但是排污权交易机制远未建立。“十二五”期间，建议要明确排污权
交易的法律地位，继续扩大、深化试点，抓紧制定相关法规，建立由
财政部、环境保护部等相关部委组成的排污权交易工作平台，加强
试点区域污染物排放监控能力建设，开展农业面源和工业点源排
污权交易试点，争取在全国范围内推行排污权交易。
六、高度重视落后产能退出环境经济补偿机制建设。
“十二五”期间加快淘汰落后产能仍是污染减排工作的重中之
重。“十二五”期间，建议建立全国性高污染、高资源消耗（“双高”）
产业的落后产能产权交易制度，对这些“双高”产业，产能扩大的企
业必须通过淘汰数倍扩大产能的数量，比如 2～3倍，或者购买落后
产能退出企业的产权，才允许扩大。考虑到落后产能企业的历史原
因，建议中央也可建立重污染企业退出补偿专项资金用于补贴重
污染企业退出。 编辑 朱军强
人类活动在创造财富的同时，也在产生垃圾。在有人群的地方，就会产生生活垃圾；在有工厂的地方，就会产生工业垃圾；
在有建筑工地的地方，就会产生建筑垃圾；在有医院的地方，就会产生医疗垃圾……资料显示，全球每年产生的垃圾总量约为
450 亿吨，人均 8 吨左右。而且每年都在以高达 8％～10％速度递增。
高速发展中的中国城市，正在遭遇来势凶猛的“垃圾围城”之痛。据专家统计，中国现有 600 多座城市，其中 2／3 被垃圾环
带包围。以北京为例，早在 1983 年，因简单处理，三环路与四环路的环带区上 50 平方米以上的垃圾堆就有 4700 多座！当时北
京市斥资 23 亿，才逐渐攻陷这座惊人的围城。近 30 年来，“垃圾围城”问题以势不可挡之势卷土重来。北京日产垃圾 18400
吨，垃圾处理缺口 8000 吨，高达 67％的缺口率。统计资料，中国每年产生近 1．5 亿吨城市垃圾，而且正以每年 10％的速度增
长。值得警惕的是，垃圾问题不止是在城市凸显，农村的垃圾问题也日渐明显，“垃圾围村”的现象日益突出。
全国政协人口资源环境委员会副主任 任启兴
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传统的垃圾处理的主要方法是填埋、堆
肥、焚烧。填埋的特点是操作简单，可以处
理所有种类的垃圾。但占地面积大，造价高，
使用时间短（一般十年左右），同时存在严重
的二次污染，例如垃圾渗出液会污染地下
水及土壤，垃圾堆放产生的臭气严重影响
周边的空气质量，不仅破坏生态环境，而且
也严重危害人体健康，且垃圾中可回收利
用的资源浪费了。堆肥法是利用自然界的
微生物对垃圾中的有机物进行分解，使之
形成农用肥料。但此法也存在明显的缺点：
不能处理不可腐烂的垃圾，减容、减量及无
害化程度低，而且堆肥中的重金属有可能
对土壤造成污染。焚烧法占地少，减容、减
量及无害化都很高，焚烧过程产生的热量
用来发电，可以实现垃圾的能源化；焚烧的
高温能彻底消灭病原体。但对焚烧条件控
制不当会造成空气污染。
垃圾问题已成为影响生态环境和人民
身体健康的重大问题。日益增长的垃圾何
去何从，对可持续发展带来严峻挑战，成为
困扰各级政府且不得不面对的重大难题。
“垃圾是放错了地方的资源”。垃圾并
非真正一无所用，只要处理得当，完全可以
变废为宝，成为一种资源。美国等欧美发达
国家为了极大限度地利用资源，分类回收
及循环再利用已经成为垃圾处理的主要方
向。我国作为拥有 13亿人口的世界第一人
口大国，年产垃圾总量约为 5亿吨，其中有
大约 2／3的垃圾是可以回收利用的。加强对
垃圾处理问题的研究，推进垃圾资源化，加
快垃圾循环利用进程是大势所趋，也是形
势所迫。
当前我国垃圾处理和循环利用主要存
在以下问题：
一是组织机构不明。垃圾的处理和利
用是一个系统工程，涉及社会的各个层面，
如何处理就有个组织协调问题。如建筑垃
圾怎么收集，由谁组织收集，堆存到哪里，堆
存用地由谁解决，由谁提供，建筑垃圾利用
工作由谁来牵头，由谁来组织协调，等等，目
前都没有完全明确。
二是处理技术缺乏。缺乏对垃圾的分
拣、分类堆存、分类处理技术和循环开发利
用技术研究。致使这一领域自主研发能力
弱，技术产业化、工程化能力较低。
三是资金保障不够。垃圾废料本身已
无价值，只有经过加工处理才产生新的价
值。垃圾的收集、运输、堆存、分拣、破碎、筛
分等都需要投入资金。多年来，政府的投入
只是用于简单的处理，而对于垃圾深度循
环利用的投入几乎为零。
四是政策法规不健全。政府在政策层
面上如何支持垃圾循环利用，制订什么样
的政策支持促进垃圾循环利用，已有的政
策怎样落实，由哪一个部门组织协调，怎样
解决堆存用地，经济上如何扶持，政策法规
上如何引导等都需要认真研究。
建议：
第一，加大对垃圾循环利用课题攻关力
度。国家应当组织科研力量，对垃圾处理尤
其是垃圾循环利用进行课题攻关。为垃圾
循环利用各个环节，如项目咨询、工艺设计、
设备生产、工程建设、科技研发、环保影响和
中介服务等提供科学的政策和理论支持。
加强对垃圾循环利用工艺和设备的技术研
发力度。制订全国统一的垃圾循环利用操
作规范和技术标准，使垃圾循环利用既有科
学的理论支持，又有现实的技术设备支持。
第二，大力扶持垃圾循环利用的企业，
推动垃圾资源产业化，培育新的经济增长
点。从资源学的观点来看，垃圾是目前世界
上惟一不断增长的潜在资源，如果把垃圾
造成的“二次污染”变成“二次利用”，就能释
放出巨大资源潜力，既保护了环境，又增加
了资源，必将大大缓解全球资源短缺矛盾，
实现可持续发展。
面对各类资源日益短缺甚至枯竭和生
态环境问题日益严峻的现状，推进垃圾资
源化，扶持和培植垃圾循环利用企业，如垃
圾清运公司、分类分拣公司、产品研发公
司、产品加工公司等，大力培育垃圾循环利
用产业链，使之尽早形成新的产业优势，达
到推动经济可持续发展和环境保护一箭双
雕的良好效果。
分析为什么很少有企业投资垃圾循环
利用，主要原因之一是成本高、利润低。如
建筑垃圾制造的产品，其成本要高于同类
其他产品。之二是附加值一般要低于用新
的天然原料制造的产品，导致企业失去竞
争力。
因此，建议国家把垃圾产业确定为战略
产业，对投资垃圾循环利用的企业在政策
上给予支持，在经济上给予补助，在资金、税
收、市场和技术服务等方面予以优惠政策，
鼓励和引导更多的企业投资垃圾开发利
用，推动垃圾循环利用产业迅速兴起，将其
打造成一种新型朝阳产业。
第三，加大电子垃圾的回收利用力度。
电子垃圾含有大量有毒铅、汞、镉等有害物
质。如制造一台电脑需要 700多种化学原
料，其中 50％以上对人体有害，仅显示器中
铅含量平均就达到 1公斤多。这些有害物
质损伤人的中枢和脑神经系统、血液系统、
肾以及生殖系统，尤其是对儿童的生长发
育影响巨大，对动植物、微生物都有强烈而
且长久的影响。目前，我国电视机、手机拥
有量世界第一，电视机拥有量高达 4亿台，
目前我国手机用户已接近 6亿，个人电脑有
用量接近 2亿台，各种小型电子产品数量巨
大。且这些电子产品已经进入更新换代的
高峰期，如再不对电子垃圾采取有效处理，
将来对环境的破坏和人们健康的危害难以
估量。但是面对如此庞大的电子垃圾，到目
前为止回收处理几乎是空白。
第四，加快垃圾循环利用立法进程。垃
圾循环利用是一项长期的、复杂的社会系
统工程，既要更多的企业和社会的关注，又
要各级政府部门的关心和大力支持；既要
在技术层面，又要在政策层面、经济层面、市
场层面、法制层面、管理层面等进行系统研
究并加以解决。必须建立健全垃圾管理的
法律、法规，以规范人们的生活方式、消费行
为，明确政府、企业和公民的责任，以经济、
政治、法律、道德等综合手段推动对垃圾的
文明处置。构建垃圾资源化运行机制，推进
垃圾资源的产业化进程。日本分别在 2000
年和 1997年颁布了《循环型社会形成推进
基本法》和《包装回收利用法》；德国 1994年
颁布了《循环经济和垃圾法》，已经发挥了很
好的作用。当前，制订和完善垃圾处理与循
环利用有关法律已经是势在必行了。
编辑 朱军强
任启兴委员 黄敬文 摄
