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从运行程序角度完善北京市国有资本经营预算体系
石 华丽
兰州理工大学
摘要 ：我国的政府预算实行复式预算制度，具体包括政府公共预算、社会保障预算以及国有资本经营预算。国有资
本经营预算于2007年起试行，北京市作为较早实行预算的地方之一，在运行程序中存在着如预算组织中对各单位地位和
职能的认识、预算编制中的编制主体确定、预算执行中的预算范围和收益收缴比例以及预算监督的明确分工和职责定位
等方面的不足，对这些不足进行分析提出北京市国有资本经营预算在预算组织、预算编制、收益收缴及预算监督等方面
的建议。
关键词 ：国有资本经营预算 ；预算组织 ；预算编制 ；预算执行 ；预算 ；监督
国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，改革开放
以来，随着我国预算体制的改革，国有资本经营预算制度经历
了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资
本经营预算四个发展阶段。2007年 9月 8日，国务院发布 (《国
务院关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《试行意见》)
拉开了我国实行国有资本经营预算的帷幕。由于其在我国刚刚
起步，在理论和实践方面仍有待进一步分析与研究，这使较早
在地方进行国有资本经营预算试点的上海、深圳、武汉、北京、
广州五个城市的实践经验对进一步开展国有资本经营预算尤其
可贵。
一 北京市国有资本经营预算运行的实践现状
继 2007年 《试行意见》发布后中央本级国有资本经营预
算于2008年开始实施，标志着我国政府复式预算制度正式建立，
国有资本经营预算登上历史舞台，它在深化国有资产管理体制
改革，完善社会主义市场经济体制中发挥着重要作用。北京市
积极响应国家政策，于 2009年 lO月由市审计局、市财政局联
合制定发布了 北京市国有资本经营预算管理暂行办法》，与
市国资委联合制定发布了 北京市国有资本收益收缴管理暂行
办法 ，并于 2011年 2月 1日颁布北京市财政局关于修订 北
京市国有资本经营预算管理暂行办法 的通知 (京财国资 E2011]
166号)，这两个政策性文件的颁布构建了北京市国有资本经
营预算的基本框架，确定了国有资本经营预算体系运行程序的
组织体系、编制体系、执行体系和监督体系。
1．北京市国有资本经营预算的组织体系
(1) 北京市国有资本经营预算管理暂行办法》和 北京市
国有资本收益收缴管理暂行办法》明确规定，国有资本经营预
算的主管部门为市财政局，负责国有资本经营预算的各项管理
和预算编制以及会同预算单位制定国有资本收益收取办法，收
取企业国有资本收益。
(2)预算单位为代表市政府履行出资人职责的机构或部门即
市国有资产监督管理委员会 (以下简称国资委)和其他预算单
位 (预算企业的上级集团公司)，负责本单位国有资本经营预
算的执行和管理，编制本单位预算草案。
(3)预算监督单位为市审计局、市财政局和预算单位，负责
监督本单位国资预算的执行和管理。
2．国有资本经营预算的编制体系
国有资本经营预算收支依据量入为出、收支平衡、分级编
制、保值增值原则进行编制。北京市国有资本经营预算的编制
分为收入预算和支出预算编制两部分，采取不同的编制主体和
编制程序。
收入预算由市财政局会同国资委及企业集团公司根据本年
度国家经济发展战略、国有经济结构调整计划以及本企业经营
成果，借鉴以往年度收益上缴情况，进行预测并编制收入预算。
支出预算采取分级编制，由企业集团公司根据财政局制定的预
算支出项 目编制指导意见，结合本企业经营发展需要编制预算
支出项 目计划报企业集团审核，企业集团根据企业报送的支出
项 目计划编制本预算单位预算支出建议草案报送市财政局审核，
市财政局对各预算单位的预算支出草案的合理性、真实性、效
益性进行审核后对各项 目的重要性排序，统筹安排后编制市本
级国有资本经营预算草案报市人民政府审核。
3．国有资本经营预算的执行体系
国资预算编制完成后，预算执行机构即按照制定的计划负
责国有资本经营预算的实施，具体包括收益征收主体对出资企
业的收益收缴、根据支出计划对国有企业进行资本投入，对国
有企业的预算执行情况进行跟踪监督与激励、对执行结果进行
审核 与评价。
北京市国有资本经营预算 由北京市财政局负责收取国有资
本收益，对国有独资企业按照税后利润的 20％收取、国有控股
参股企业的股利股息收入全额上缴 ，国有产权转让收入和清算
收入在扣除相关费用后的净收入全额上缴。
4．国有资本经营预算的监督体系
北京市国有资本经营预算管理暂行办法 规定国有资本
经营预算的外部监督由市财政局、预算单位及市审计局共同负
责，在内部由预算单位负责监督本单位的预算执行。
北京市国有资本经营预算体系中的运行程序是指预算中的
预算组织、预算编制、预算执行与预算监督等方面，其各方面
间是相互影响、相互作用的，共同组成国有资本经营预算的运
行系统。正是因为体系中的各部分间存在紧密相连的关系，某
一 部分设置的不当不仅会直接影响国有资本经营预算的运行还
会导致其他部分运行的不当，从而影响国有资本经营预算的有
效运行。如从预算组织方面看，预算组织是国有资本经营预算
运行程序的基础，预算组织包括预算编制组织、预算执行组织
和预算监督组织，因此预算组织的主体确立和职责分配的妥当
与否直接影响整个预算的运行系统、关系到国有资本经营预算
是否能发挥其微观的国有资产保值、增值和宏观层面的提高社
会资源配置效率的作用。所以从加强国有资本经营预算运行效
率的角度构建国有资本经营预算体系是重要的也是可行的。北
京市国有资本经营预算的预算组织在运行程序中的职能如财政
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⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 一
一
局与国资委的职责分配问题，预算编制中的收益收缴比例确立
等问题是影响预算运行效率的重要因素。
二、北京市国有资本经营预算运行程序的缺陷
北京市国有资本经营预算工作是我国较早进行国有资本经
营预算试点的地方之一，从 2009年至今，经过 3年的探索已形
成国有资本经营预算的 “北京模式”，但是北京市国有资本经
营预算工作仍处于探索阶段，在组织结构、预算编制，国有资
本经营收益收缴以及预算监管方面需对其进一步完善。
1．国有资本经营预算组织体系中的国资委的职能与地位认
识不足
北京市财政局作为国有资本经营预算的主管部门与编制主
体，在预算中占有重要地位 ，而国资委作为预算的出资人在经
营预算中处于次要地位 ，也没有收益收取的权利，违反了 “出
资人收益权”职能，这将降低国资委在预算工作中的积极性。
2．以财政局作为单一预算编制单位存在的缺陷
国务院颁布 试行意见》后，各省市的国有资本经营预算
编制主体主要为各地财政部门与国资委，北京市国资预算的编
制主体为市财政局，深圳、武汉等地由国资委负责编制预算。
由财政局编制预算出现的问题是：
(1)政企不分。政府与企业具有不同的性质与职能，在国家
发展中的地位与作用也存在差别，政府的主要任务是履行社会
管理职能、治理国家，保证国家经济与社会安全，企业则是经
济组织，其运行遵照自主经营、自负盈亏的原则，以利润最大
化为经营目标。为建立社会主义市场经济体制，发挥企业在促
进经济发展中的作用，改革开放之初提出了政企分开以减少政
府对企业过多干预，增强企业 自主性，保证企业在经济发展中
的作用，北京市由财政局编制国有资本经营预算无疑违背了这
一 原则，阻碍国有资本经营的有效运行。
(2)财政局对国有企业经营情况的信息获取不足。市财政局
负责制定预算编制办法和预算收支科 目，编制国有资本经营预
算草案。财政局属于行政事业单位，其对企业经济组织并没有
详细的了解，则建立在此基础上的预算编制的合理性有待商榷，
国资委作为国有企业的上级预算单位，对企业的内部经营与管
理以及对外投资状况、盈余情况和未来发展方向则更加了解、
更有资格对国有资本经营预算进行编制，因此国有资本经营预
算编制单位的确定至关重要。
3．国有资本经营预算执行体系中的预算范围和收益收缴
问题
(1)国有资本经营预算的预算范围。北京市国有资本经营预
算以狭义的国有资本概念即经营性国有资本为依据 ，将预算的
范围确定为国有独资企业、国有控股参股企业 ，这不仅降低了
行政事业单位中的经营性资产发挥其保值增值的作用，也直接
减少了预算的收入，限制预算支出从而不能保证预算项 目实施
的有的放矢。
(2)国有资本经营预算收益收缴比例。预算的收益收缴比例
采取 20％的 “一刀切”制度没有充分考虑不同行业、不同企业
之间的差异性，对于垄断性行业和竞争性行业，两者之间在获
取利润上有巨大差异，若采取同样的比例则欠缺合理性，同时
对于竞争性行业内的盈利不同的企业采取同样的比例收取收益
也是不妥当的，如对于在行业内利润水平较低的企业对其收取
较多的收益可能会使其拥有的剩余现金流量不能满足以后生产
经营活动的需要，甚至可能影响该企业的正常运转。
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4．国有资本经营预算监督体系的主体缺乏和职责不明确
北京市国有资本经营预算的外部监督没有将市人大纳入
外部监督系统 ，在 内部监督方面只规定预算单位监督本单位
的预算执行 ，而没有明确各个责任主体的职责与管理部门的
权利，这将降低国资预算的运行效率妨碍国有资本经营预算
目标 的实现 。
《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》规定国有资本
经营预算监督由市财政局、预算单位和市审计局三家单位组成，
但并没有明确各单位的监督内容，使得对预算的监控不足，可
能导致预算执行偏离计划，无法实现国有资本经营预算的目标。
5．缺乏对政府预算内容的正确认识，导致国有资本经营预
算独立于政府公共预算和社保预算，不利于国有资本经营预算
工作的有效开展
根据 北京市国有资本经营预算管理暂行办法 规定，北
京市国有资本经营预算支出包括：首先，资本性支出。根据市
政府制定的国有经济发展规划、国有经济布局和结构调整，以
及国家出资企业发展要求等需要，安排的资本性支出；其次，
费用性支出。用于弥补国家出资企业改革成本以及解决历史遗
留问题等方面的费用性支出。最后，其他支出。其中其他支出
只是一个模糊概念，并没有明确支出的方向。
从此可以看出北京市国有资本经营收益主要用于国有企业
的发展，与政府公共预算和社会保障预算脱钩 ，这妨碍了政府
预算的统一性，应该认识到国家预算的三大组成部分(公共预算、
国资预算、社保预算)是一个有机整体，在各 自体系内发挥保
障国家稳定运行与经济发展作用的同时，相互之间进行资金调
剂也是必要的，比如国有资本经营收入用于公共预算资金的调
剂。预算的实质是分配资源 ，实现资源的有效利用，公共预算
的一个基础且重要的职能是_进行资源配置，保证国家经济走稳
定、持续可发展道路，当公共预算出现缺口时用国有资本经营
收入进行调剂，实现国资预算与公共预算和社保预算的有效衔
接，以促进国家安全、保证经济稳定发展是必要且有效的。
三、深化运行程序研究，完善北京市国有资本经营预算
体系
国有资本经营预算体系包括国有资本经营预算的级次、层
次、运行程序等基本要素，国有资本经营预算的级次是指根据
国家财政实行分级管理体制的要求将国有资本经营预算收入划
分各级政府的层级要求 ；国有资本经营预算的层次是指与国有
资本运营、管理、监督相适应的层次划分；我国目前国有资本
经营实行 “两级三层”的预算体系，即中央和地方国资委两级，
国资委、国有资本经营机构和国有企业三个层次，其中国有资
本经营机构是指国资委以契约方式授予其权利对国有资本进行
管理的单位，北京市国有资本经营预算则是地方级次的预算。
运行程序是指 “两级三层”预算中的预算组织、预算编制、预
算执行和预算监督等方面， “两级三层”的预算体制在实践中
彰显了其合理性，而运行程序中各部分是否合理影响了各级、
层次国有资本经营预算的全过程，因此运行程序是国有资本经
营预算体系的重要组成部分，北京模式的运行程序中的预算组
织、预算编制、预算执行及预算监督仍存在以上种种缺陷 ，对
北京市国有资本经营预算运行程序中的各部分进行分析，以提
高预算的实践效果，着手完善 “北京模式”并结合 “沪深模式”
与 “穗武模式”，重点在于关注运行程序各部分的合理性，提
高国有资本经营预算运行效率，完善国有资本经营预算体系。
一 ⋯ ⋯ ⋯ 一 ～
⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ ⋯ 谚
1．国有资本经营预算组织体系
国有资本经营预算组织体系是指国有资本经营预算的参与
主体的权责关系即各主体在预算编制、执行、评价与监管过程
中的享有权利与承担的责任，表现为财政部门、国资委、审计
局和企业集团公司在预算过程中的职权关系。预算组织是国有
资本经营预算体系运行的起点、贯穿于整个预算过程，其设立
的合理性关系到预算的全过程，其在国有资本经营预算体系中
的地位至关重要。为避免 “北京模式”的政企不分，增强预算
编制的合理性，国资委由于其与企业集团公司联系较紧密、掌
握企业的经营状况与发展需要的信息很充足，在预算项 目的制
定上能给出必要的意见，因此应提高国资委在预算中的主体地
位，协调财政局与国资委关系，使两部门在预算中积极履行各
自职能，促进国有资本经营预算有效实施。
参考 “沪深模式”可将财政部门作为预算的主管部门，并
会同国资委和其他预算单位作为预算编制主体。建立、健全国
有资本经营预算的资金管理制度和内部审计制度，规范资金核
算，确保资金按规定用途使用，加强国有企业经营的激励与评
价机制以促进企业积极发展，完善对预算执行的内部与外部监
督保证实践与预算 目标紧密相连。
2．国有资本经营预算的编制体系
在确立了各参与主体的职权，了解国有企业经济布局、落
实出资企业项 目计划后就需要进行预算编制，预算编制是国有
资本经营预算的重要组成部分，预算编制工作完成才有预算执
行以及相应的监管体系，预算编制规定了国资收入的下拨项 目
和资金数量的同时也对国资经营成果进行了一定程度的预测，
因此从特定意义上说，预算编制的好坏预示了国有资本经营预
算工作开展的优劣、取得的业绩高低、对国有经济发展的贡献
程度。决定预算编制成功与否则取决于参与编制的主体选择以
及主体的工作效率。
(1)国有资本经营预算编制单位的选择。对北京市国有资本
经营预算的分析中已从政企关系和财政部门掌握信息程度角度
对财政部门履行预算编制职责的适当性进行了描述，表明单由
财政部门进行预算编制是不恰当的，预算编制的好坏直接影响
预算执行以至影响国有资本经营系统的运行，更为可取的方法
是财政部门会同预算单位共同完成预算的编制工作。
国资委根据企业上报的项 目支出计划编制国有资本经营预
算支出建议草案报送财政部审核，财政部统筹平衡并审核后编
制国有资本经营预算草案，这种方法下预算编制的最初草案由
国资委确定将更加切合企业发展方向，最后由财政部审核则综
合考虑了拟定项 目的各方面影响、提高了国有企业 自身发展与
产业结构调整方向的拟合程度，将更加有利于国企改革、促进
国有经济发展。
(2)国有资本经营预算编制的原则。国有资本经营预算编制
的原则是预算编制应遵循的前提，原则制定的优劣严重影响着
预算编制的经济后果。
国有资本经营预算的编制包括国有资本经营收入预算与支
出预算的编制，国有资本经营预算的支出来源于国资收益的收
缴，因此存在确定国资预算收入与支出的数量关系问题，考虑
到预算的可操作性，国资预算的编制应以量入为出、不列赤字
和收支平衡为基本原则。根据国资预算的级次和层次进行分级
编制以及实现国资预算基本 目标而遵循的保值增值原则。
(3)国有资本经营收益的分级收缴比例。已预先试点的各
地方 国有资本经营预算采取不同的收益收缴比例，较高达到
30％，较低只有 5％，这是由于各地的经济发展情况有高低、各
行业的盈利能力有差别，在全国范围内开展国有资本经营预
算则应区分各地、各行业制定不同的收缴比例，层次可区分为
5％、10％、15％，财政部 2010年 12月 30日发布的 《关于完善
中央国有资本经营预算有关事项的通知》规定从 201 1年起国有
资本经营收益收取比例按企业类型分四类执行，第一类为企业
税后利润的 15％；第二类为企业税后利润的 10％}第三类为企
业税后利润的5％；第四类免交国有资本经营收益。差别比例
收取收益将更加切合企业的经营实际，调动企业参与国有资本
经营预算的积极性 ，保证企业及时足额上缴国有资本经营收益。
3．国有资本经营预算的执行体系
国有资本经营预算编制完成以后，根据设定的目标、遵照
编制的内容进行预算执行体系成为保证预算实施的关键，预算
执行体系不仅包括完成预算编制的硬性任务如在预算范围内按
规定收取出资企业国有资本经营收益以及对企业投资项 目的资
金下拨，而且包括对企业预算执行的激励、报告与评价的软系
统，比较而言后者执行的效果具有一定的弹性，因为这取决于
企业经营权与所有权分离后充当企业经营者的职业经理人的业
绩，因此对企业经营负责人设定一定责任lit标是非常有必要的，
设定经营业绩考核指标如净利润指标、主营业务收入指标、国
有资产增值率等是一种有效的考核与激励方法。
北京市国有资本经营预算的预算范围仅包括企业国有资
产，从广义国有资本角度应将金融类国有资产及行政事业单位
的经营性国有资产纳入预算范围，扩大国有资本经营预算的收
入来源。收益收缴比例采取 20％的 “一刀切”制度，忽视了处
于不同行业的国有企业的盈利能力不同，在该方面其他试点地
方则采取不同政策：安徽省国有资本经营收益收缴比例分为资
源性行业和竞争性行业收缴 ，资源性行业的收缴比例为 10％，
竞争性行业的收缴比例为 5％，深圳、武汉市的收缴比例高达
30％，因此鉴于各地实践经验，应区分各盈利行业的收益收缴
比例，以避免 “一刀切”产生的企业上缴利润意识不强、隐瞒
利润以求少缴国有资本经营收益等问题的出现。
4．国有资本经营预算的监督体系
国有资本经营预算的执行过程应配有一定的监控体制以约
束其实践按照预算的线路进行，避免预算一套、实践一套以及
预算资金挪用等不良手段发生，确保国有资本的保值增值、推
动经济结构调整和国有企业改革。
试行意见》只规定财政部门为预算的主管部门，对预算
监督问题没有明确规定。监督是为了完成预先设定的目标而对
活动的全过程进行的控制，因此可从企业活动的外部和内部进
行监督，即国有资本经营预算的监督体系由外部监督和内部监
督组成。
(1)国有资本经营预算的外部监督。外部监督 由财政局、
预算单位及审计局组成，财政局和预算单位负责对预算企业
执行预算情况进行监督并对资金的使用效益进行评价 ；审计
局负责对预算的编制、执行和决算进行监督。
(2)国有资本经营预算的内部监督。北京市国有资本经营预
算的监督体系强调了外部监督单位及其应履行的职责，而对内
部监督执行主体及职责却未明确。内部监督直接关系到预算企
业的经营活动是否依照预算执行，最终影响预算 目标的实现，
因此需提高国有资本经营预算的内部监督地位。内部监督由企
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： 一
生产硅酸钙板企业废水的综合利用
杜旭 昌 王华伟
山东省特检院烟台分院
摘要：对硅钙板生产企业产生的废水进行检测，根据其特性，一是将含有热量的废水进行热量回收利用，二是将质
量较高的锅炉软化水处理的正、反洗水和部分换热后生产硅钙板产生的废水用于制备硅酸钙板的生产浆料，三是将换热
后的部分废水和锅炉软化水处理排出的废盐液用于烟气脱硫除尘，达到节能、节水、环保的目的。
关键词：废水；综合利用；节水；节能环保
硅钙板即轻质硅酸钙隔热材料，其生产工艺有：静态压蒸
法、三菱化成合法、活性浆料法等，在生产过程中，产生大量
含碱、盐的废水。物料反应须用高温、高压蒸汽，故需燃煤工
业锅炉参数较高，锅炉运行负荷大，其排污随之加大，以上两
种废水内含热量较多。同时锅炉补给水量增大，这意味着树脂
软化处理排出的废盐液，正洗、反洗废水排量增多。一些企业
将以上废水直接排入环境 ，造成土壤盐碱化，增加水体的耗氧量 ，
污染环境。若进行污水处理，投资大，增加生产成本。
笔者对上述废水进行一系列分析检测和应用实践，将这些
废水进行回收、综合利用。本文介绍了硅酸钙板生产企业产生
废水进行低成本回收利用的新方法，达到节水、节能环保的目的。
业内部相应管理部门负责如企业内部审计、工业企业的质量控
制部门等，内部履行监督职能的部门应明确各 自的权利与责任，
具体可明细到对预算资金使用的监督、项目实施的质量与效率
监督、与项目实施相关的职能部门工作的监督等。
5．正确认识国有资本经营预算内涵，进一步完善国有资本
经营预算体系
((试行意见))中对国有资本经营预算的界定是：国有资本
经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本经营收益，并
对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重
要组成部分。将国有资本经营预算的内涵理解为国有资本的收
支预算。
国有资本经营预算服务于国有资本经营 ，国有资本经营预
算的对象为国有资本，因此国有资本的定义影响国有资本经营
预算的内涵界定。国有资本定义区分广义国有资本和狭义国有
资本 ，广义国有资本包括企业国有资产、行政事业单位的国有
资产、金融机构的国有资产以及国有资源中以自然形式存在的
土地、矿产等；狭义国有资本仅指企业国有资产。
(《试行意见 中规定预算的收入来源仅包括出资企业的国
有资本经营收益，可见国有资本经营预算针对的是狭义国有资
本，从长远来看国有资本经营预算范围应从 “狭义”向 “广义”
拓展，届时预算对象改变进而预算组织；预算科 目增加进而影
响预算编制；预算组织体系和编制体系变化就要求预算执行和
监督适应其变化 ，因而整个预算体系将发生改变，因此法律、
．126·-C中h esS 如伯
一
， 硅酸钙板生产废水的分析检测结果
1．含热废水温度测量结果
表 1硅酸钙板生产过程排放废水及锅炉排污废水温度测量结果
名称 生产过程废水 锯炉排污水 (定 =者淫官水 注t锅炉排污
排、连捧) 水为经排污扩容器
强度 (℃) I3Q—l60 L伽一150 l20一 排出水
2．锅炉水处理正反洗废水的检测结果
表 2锅炉水处理废水中正洗、反洗水成分及分析结果
法规环境的改变在一定程度上影响着国有资本经营预算，国有
资本经营预算体系在各影响因素变化下缓慢地调整 ，不断实现
其自身的进步与完善。
国有资本经营预算的运行程序部分是国有资本经营预算的
核心，决定着国有资本经营预算实施的结果能否完成预期目标，
因此在 “两级三层”预算体制下，运行程序中的预算组织、预
算编制、预算执行及预算监督各要素的合理性关系到预算的运
行效果，影响整个国有资本经营预算体系，国有资本经营预算
的 “北京模式”提供了建立国有资本经营预算运行程序的宝贵
经验，同时随着国有资本经营预算制度的完善，国有资本经营
预算体系也在不断提升以保证国有资本经营预算的实施，达到
国有资本的合理配置，确保国有资本保值增值 ，促进国有经济
调整、加快社会主义市场经济发展。
参考文献 ：
[1】国务院： 《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，
2007年 9月 8 E1．
[2】北京市财政局：关于修订 《北京市国有资本经营预算管
理暂行办法》的通知，201 1年 2月 1 E1．
[5]张先治等： 《国有资本经营预算制度研 究》，中国财政
经济出版社，2008年 1 1月 ．
[4】赵 尔军：上海、深圳、北京、武汉、广州五城市国有资
本经营预算工作的情况及启示[J]，中国农业会计 ，2008年第1期 ．
