村镇银行
一、简介
所谓村镇银行就是指为当地农户或企业提供服务的银行机构。区别于银行的分支机构，
村镇银行属一级法人机构。目前农村只有两种金融主体，一是信用社，二是只存不贷的邮政
储蓄，农村的金融市场还处于垄断状态，没有竞争，服务水平就无法提高，农民的贷款需求
也无法得到满足。改革的出路，就是引进新的金融机构。
二、背景
2006 年 12 月 22 日中国银行业监督管理委员会公布了《关于调整放宽农村地区银行业
金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中在准入资本范围、注册资本
限额，投资人资格、业务准入、高级管理人员准入资格、行政审批、公司治理等方面均有所
突破。其中，最重要的突破在于两项放开：一是对所有社会资本放开。境内外银行资本、产
业资本、民间资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构。二是对所有金融机
构放开。调低注册资本，取消营运资金限制。在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得
低于人民币 300 万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币 100 万元。
在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币 30 万元；在行政村新
设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币 10 万元。放开准入资本范围,积极支持和
引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金
融机构。新设银行业法人机构总部原则上设在农村地区，也可以设在大中城市，但其具备贷
款服务功能的营业网点只能设在县（市）或县（市）以下的乡（镇）和行政村。农村地区各
类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所在地辖内的乡
（镇）或行政村。
三、简介
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机
构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业
和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
村镇银行可经营吸收 公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算，办理票
据承兑与贴现，从事同业拆借，从事银行卡业务，代理发行、代理兑付、承销政府债券，代
理收付款项及代理保险业务以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。
按照国家有关规定，村镇银行还可代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等
金融机构的业务。
四、与商业银行区别
村镇银行主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。以往，在中国农村只有
农村信用社和只存不贷的邮政储蓄两种金融主体，金融服务的水平越来越无法满足农民的需
求，因此建设村镇银行成为监管层大力推动的目标。
在规模方面，村镇银行是真正意义上的“小银行”。
在经营范围方面，村镇银行的功能相当齐全。根据规定，村镇银行可以吸收公众存款，
发放短、中、长期贷款，办理国内结算，办理票据承兑与贴现，从事同业拆借、银行卡业务，
代理发行、兑付、承销政府债券，代理收付款项及保险业务和银监会批准的其他业务。
此外，村镇银行虽小，却是独立法人，区别于商业银行的分支机构，村镇银行信贷措施
灵活、决策快。比如，栾川民丰村镇银行微贷部对于 10 万元以内的贷款，3 个工作日内作
出决定；10 万元-30 万元以内的贷款，４个工作日内作出决定。
五、大事记
2006 年 12 月 银监会放宽农村银行业金融机构准入政策
·2007 年 3 月 首批村镇银行在国内 6 个首批试点省诞生
·2007 年 10 月 银监会宣布试点从 6 个省扩大到 31 个地区
·2007 年 12 月 首家外资村镇银行曾都汇丰村镇银行开业
·2007 年 12 月 国开行作为主发起人组建的村镇银行挂牌
·2008 年 8 月 农行发起在湖北内蒙古同时成立村镇银行
·2008 年 10 月 全国共开设的村镇银行已经达到 20 多家
六、特点
村镇银行作为新型银行业金融机构的主要试点机构，拥有机制灵活、依托现有银行金融
机构等优势，自 2007 年以来取得了快速的发展，对我国农村金融市场供给不足、竞争不充
分的局面起到了很大的改善作用。
但同时村镇银行本身也有诸如成本高、成立时间短等弱点，而且面临着来自其他金融机
构的威胁，其发展前景不一定十分乐观，村镇银行依然还有很长的路要走。
七、建设目的
建立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争
不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，对于促进农村地区投资多元、种类多
样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好地改进和加强农
村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济社会和谐发展和进步，具有十分重要
的意义。但作为新生事物，村镇银行在建立及发展中还存在一些新的问题，需要得到有关部
门的关注和解决，以促进其健康发展，进而发挥应有的功能。
八、存在问题
极易偏离办行宗旨
根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是由境内外金融机构、境内非金融企业法人、
境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的
银行业金融机构。服务“三农”是村镇银行的根本宗旨。一些村镇银行的发起人或出资人为了
机构能设立成功将会承诺恪守服务 “三农”的宗旨，并在机构成立之初严格执行有关的政策
和法规，以服务“三农”为己任开展业务工作。但由于村镇银行是“自主经营，自担风险，自
负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，各发起人或出资人必然会把实现利润最大化作为自
身最大的追求目标；而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为风险高、效益低的弱势经济，
受自然条件和市场条件的影响巨大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，村镇银行在利益
的驱使下很难实现“从一而终”的既定经营理念，它们会逐渐偏离服务“三农”和支持新农村建
设的办行宗旨，寻求新的市场定位。在此情况下，发生在农村地区的国有商业银行信贷资金
“农转非”现象将不可避免地在村镇银行重现。
筹集资金困难重重
首先，村镇银行设立于我国广大的农村贫困地区，虽然是农民自己的银行，是“穷人的
银行”，具有一定的本土优势，但由于这些地区受地域自然条件和开放程度等限制，居民收
入水平不高，农民和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长。其次，
村镇银行成立的时间较短，农村居民对其缺乏了解，与国有商业银行、邮政储蓄银行、农村
信用社相比，农村居民对村镇银行的认可程度大打折扣。再次，村镇银行网点少，现代化手
段缺乏，缺乏对绝大多数农村居民的吸引力，部分居民将钱存到村镇银行，其初衷主要是为
了获得村镇银行的优惠贷款。
风险控制任重道远
村镇银行是“草根银行”，是“穷人的银行”，其信贷支持的主要对象为弱势产业——农业，
弱势群体——农民，农业和农民对自然条件的依赖性很强，抵御自然灾害的能力弱，在农业
保险体系不健全的情况下，村镇银行的信贷资金存在严重的风险隐患。改革开放以来，为支
持“三农”经济的发展，国家出台了一系列惠农政策，农民得到了很多实惠，因而也使一些农
民对政策产生了很强的依赖心理，凡是国家在涉农方面的政策举动都被认为是对农民的“救
助”。以村镇银行来说，他们认为在村镇银行获得了贷款就等于在财政部门拿到了补贴，可
不用考虑归还；加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款为主，极易形成信贷的道德风险。在
我国经济欠发达的农村地区，金融生态环境还有不尽如人意之处。一些借款户信用意识、法
律意识淡漠，欠账不还，签字不认，逃、废、赖债之风在不同程度存在，信贷资金安全面临
很大挑战。相对农业银行、农村信用社等农村金融机构，村镇银行内控和安防能力相对薄弱，
应对农村市场错综复杂的社会治安形势能力不够。
九、对策建议
加大政策扶持力度，敦促村镇银行履行职能
为所在区域农民、农业和农村经济发展服务是村镇银行的根本宗旨，扩大农村金融供给，
为“三农”服务是设立村镇银行的初衷，任何时候都不应动摇。为使村镇银行更好地服务“三
农”，并在服务“三农”的过程中实现自身不断发展壮大的目标，有关部门应给予村镇银行必
要的政策支持。一是人民银行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持，以扩大村镇银行的资
金实力；二是放松利率管制，允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人
可承受能力自主确立贷款利率；三是对初创阶段的村镇银行减免营业税和所得税，支持其发
展壮大；四是加快建立农业政策性保险机构，为村镇银行的资金安全提供切实保障；五是建
立必要的风险补偿机制，建立村镇银行服务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制；六是
监管部门应出台政策，支持村镇银行与农村信用社进行适度的有序竞争，增强村镇银行的活
力。
努力拓展资金来源，壮大村镇银行发展实力
除国家应给予村镇银行信贷支持，努力降低村镇银行操作成本，减轻风险损失等政策支
持外，村镇银行应做好以下工作：一是利用各种媒体和平台向公众宣传设立村镇银行的意义
和目的，介绍村镇银行开展的相关业务，正面引导公众充分了解并认可村镇银行；二是设立
村镇银行分支机构，扩大服务半径；三是村镇银行职工应深入“三农”的各个触角，及时了解
农民、企业的生产经营状况，引导他们将闲置资金存到村镇银行；四是加快村镇银行基础设
施建设，以现代化的手段和优质的服务吸引客户的加盟。
切实加强金融监管，促进村镇银行稳健经营
应建立严格的准入制度，加强村镇银行董事和高级管理人员任职资格审查。对申请开办
村镇银行的个人或企业建立相应的举报制度，让公众对申请者的资信、品行进行评议。要建
立审慎的运营监管制度。对于村镇银行，考虑到其经营的高风险性和抗风险能力不强的特点，
对其营运坚持更为审慎的原则十分必要。比如资本充足率标准应该高于其他类型的银行业金
融机构，贷款分类标准和流动性比率应更高，保障其运营更安全，努力减少因运营不善可能
给社会可能带来的负面冲击。金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治理结构和银
行组织体系，建立健全内控制度和风险管理机制，帮助村镇银行提高风险防范能力。
国内村镇银行设立程序
中国银监局近日发布的关于设立村镇银行的办法中，明确规定了设立村镇银行应当经过
筹建和开业两个阶段，其中，村镇银行的筹建申请，由银监分局或所在城市银监局受理，银
监局审查并决定。银监局自收到完整申请材料之日起或自受理之日起 4 个月内作出批准或者
不批准的书面决定。村镇银行的开业申请，由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定。
银监分局或所在城市银监局自受理之日起 2 个月内作出核准或者不予核准的书面决定。《暂
行规定》还就村镇银行的分支机构的设立程序、行政许可程序及时限要求作出规定，简化了
行政许可程序，提高行政许可效率。
第十条 设立村镇银行应当经过筹建和开业两个阶段。
第十一条 筹建村镇银行，申请人应提交下列文件、材料：
（一）筹建申请书；
（二）可行性研究报告；
（三）筹建工作方案；
（四）筹建人员名单及简历；
（五）发起人或出资人基本情况及除自然人以外的其他发起人或出资人最近 2 年经审
计的会计报告；
（六）发起人或出资人为境内外金融机构的，应提交其注册地监管机构出具的书面意见；
（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十二条 村镇银行的筹建期最长为自批准之日起 6 个月。筹建期内达到开业条件的，
申请人可提交开业申请。
村镇银行申请开业，申请人应提交以下文件和材料：
（一）开业申请书；
（二）筹建工作报告；
（三）章程草案；
（四）拟任职董事、高级管理人员的任职资格申请书；
（五）法定验资机构出具的验资证明；
（六）营业场所所有权或使用权的证明材料；
（七）公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；
（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十三条 申请村镇银行董事和高级管理人员任职资格，拟任人除应符合银行业监督管
理机构规定的基本条件外，还应符合下列条件：
（一）村镇银行董事应具备与其履行职责相适应的知识、经验及能力；
（二）村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作 5 年以上，或者从事相关
经济工作 8 年以上（其中从事银行业工作 2 年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）
学历。
第十四条 村镇银行董事和高级管理人员的任职资格需经银监分局或所在城市银监局核
准。银监分局或所在城市银监局自受理之日起 30 日内作出核准或不予核准的书面决定。
第十五条 村镇银行的筹建由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定。银
监局自收到完整申请材料或自受理之日起 4 个月内作出批准或不批准的书面决定。
村镇银行达到开业条件的，其开业申请由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定。
银监分局或所在城市银监局自受理之日起 2 个月内做出核准或不予核准的决定。 第十六
条 村镇银行可根据农村金融服务和业务发展需要，在县域范围内设立分支机构。设立分支
机构不受拨付营运资金额度及比例的限制。
第十七条 村镇银行设立分支机构需经过筹建和开业两个阶段。
村镇银行分支机构的筹建方案，应事前报监管办事处备案。未设监管办事处的，向银监
分局或所在城市银监局备案。村镇银行在分支机构筹建方案备案后即可开展筹建工作。
村镇银行分支机构开业申请，由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定，银监分
局或所在城市银监局自受理之日起 2 个月内作出核准或不予核准的决定。
第十八条 村镇银行分支机构的负责人应通过所在地银监局组织的从业资格考试，并在
任职前报银监分局或所在城市银监局备案。
第十九条 经核准开业的村镇银行及其分支机构，由决定机关颁发金融许可证，并凭金
融许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。
农村商业银行
农村商业银行(Rural commercial bank)是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济
组织共同入股组成的股份制的地方性金融机构。在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地
区，“三农”的概念已经发生很大的变化，农业比重很低，有些只占 5%以下，作为信用社服
务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养耕作为主的农业生产和劳
动，对支农服务的要求较少，信用社实际也已经实行商业化经营。对这些地区的信用社，可
以实行股份制改造，组建农村商业银行。
