河北大学硕士学位论文城镇灵活就业人员养老保险研究姓名：李星申请学位级别：硕士专业：社会保障学指导教师：孙健夫2011-05
摘 要 摘 要 在产业结构调整、经济结构转型的大背景下，我国城镇非全日制就业即灵活就业发展迅猛，已逐步成为劳动力市场一种极其重要的就业方式。灵活就业的发展对扩大就业、促进我国经济发展、支持经济结构转型等诸多方面了发挥了积极作用。然而，由于一些机制、体制等问题，城镇灵活就业人员作为一个独立的经济实体，其各方面的权益没能得到很好的落实，特别是在养老保险方面，相当数量的灵活就业人员无法进入我国社会保障体系的覆盖范围，即使有些灵活就业人员已经进入养老保险体系，但是由于收入不稳定、无法继续承担高昂保费而中断缴费。灵活就业人员的养老保障问题迟迟得不到解决不仅会影响我国经济的可持续运行，而且无法发挥社会保障制度的公平性，不利于整个社会的和谐稳定。因此，改变当前灵活就业人员的弱势群体地位，探寻适合其自身特点的养老保障体系已成为当前社会保障领域亟待解决的课题。 本文对城镇灵活就业人员概念界定、类型划分、规模和发展走向等问题做了系统阐述。通过对我国城镇灵活就业人员养老保障制度发展历程和现状的研究，系统分析了当前我国灵活就业人员养老保险制度存在的不足之处，研究分析了国内典型地区已出台的养老保险政策，为完善我国相关制度提供了借鉴之处。在此基础上，明确了建立和完善我国灵活就业人员养老保险的总体思路和原则，针对不同收入水平的群体进行不同的制度设计，并提出了完善城镇灵活就业人员养老保险制度的几项措施建议。 关键词 灵活就业 养老保险制度 弹性化制度 I
Abstract Abstract In the background of industrial structure restructuring and economic structure transformation, China urban part-time jobs(namely flexible employment) has made rapid development ,and it has gradually become a vital employment form in the labor market. The development of flexible employment has played a positive role in many aspects as to expand employment, promote economic development and support economic restructuring. However, As a separate economic entity, the many interests of urban flexible employees has not been implemented due to some mechanism, institutional and other issues. Especially in the old-age security, a considerable number of flexible employee in China can not enter the coverage of social security system, even if some have access to flexible employment pension insurance system, they had to interrupt insurance pension payment because of unstable income and exorbitant premiums. If the old-age insurance of the flexible employees can not be solved, it will not only affect the economy continuity but also make against the social harmony and stability. It has become an urgent subject in the current social security filed to change the disadvantages position of the flexible employees and to design an old-age insurance system which is really suitable for its own character. This paper illustrates the definition、scale and also the development trend of the flexible employees. Through the typical national and regional policies home and abroad, as well as the development process of urban old-age insurance system in our country, the paper analyzes the inadequacies in our current system and makes some reference combining typical regions this basis, this article definites the general thread and principle that how to establish and improve the old-age insurance of our urban flexible to different income level groups ,the article design different systems for them and also proposes several measures to improve the whole system. Key words flexible employment old-age insurance flexible system II
第1章 绪 言 第1章 绪 言 研究背景和意义 20世纪70年代，在改革开放的推进作用下，我国所有制结构和就业格局发生了重大变化。产业结构的调整、企业管理理念的变革以及劳动力自身观念的转变都催生出了越来越多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员。和大多数发展中国家一样，我国灵活就业的兴起也是起源于缓解就业压力。20世纪七八十年代，计划经济就业模式已经无法吸纳日益增多的城市新增劳动力和大量下岗失业人员，加之农村联产承包制的实行，农村劳动力出现过剩，因此，不同于传统正规就业方式的灵活就业应运而生，并且在促进市场经济的发展、缓解就业压力以及支持产业结构的调整等诸多方面发挥了积极作用。近年来，随着经济的发展特别是大量民营企业的壮大，我国灵活就业发展势头良好，据统计估算，2002年我国城镇灵活就业人员已经达到5000多万，2004年灵活就业人员①约占城镇从业人员的40％，总人数在1亿人以上。根据我国2006年劳动与社会保障事业发展统计公告提供的数据：截止到2006年末，我国城镇就业人员达28130万人，其中有亿多的劳动者以各种灵活就业形式实现了就业。我国灵活就业涵盖的领域和人群都十分广泛，包括临时工、小时工、季节工等较低层次的非正规就业人员，还包括自由撰稿人、艺术工作者等较高层级的自由职业者。 我国灵活就业人数庞大，但是这部分就业群体并没有完全涵盖到社会保障覆盖范围中去，特别是很多人连最起码的养老保险都没有参保，而与此同时，他们中的大多数人处于一种相对不稳定的就业状态，收入水平偏低，没有办法抵御必然到来的老年风险。因此，完善非正规就业群体的养老保险政策，特别是针对我国当前灵活就业人员的工作和生活现状，制定出一些切实可行的政策，具有重大的理论和现实意义。可以说，灵活就业人员的养老保障目前处于“缺位”状态，只有真正改变这种“缺位”状态才能发挥出灵活就业的正面效应，促进并保障各种灵活就业形态的可持续发展。除此之外，很多人之所以选择正规就业而不愿意进入灵活就业领域，就是因为正规就业具有相对完善的社保制度和福利待遇，所以相对于正规就业人员而言，灵活就业人员尚未完善的社保制 ① 灵活就业人员超1亿.，2004年12月18日09:45.新浪网 1
河北大学管理学硕士学位论文 度会在一定程度上阻碍了人力资源的合理流动。因此，吸纳更多的灵活就业人员参保，保障他们的社会权益有利于提高资源配置效率并促进劳动力的合理流动。当前灵活就业人员的社会保障问题，特别是基本的养老保障问题关乎整个社会的和谐稳定，如何有效解决灵活就业人员的社会保障问题已成为我国和谐社会建设以及民生建设的重要方面。 国内外研究现状 国外研究现状 二十世纪六七十年代，随着非正规就业的兴起，国外学者和各类劳工组织开始了对非正规就业及其群体社会权益保障问题的研究。 1.各类经济学家的理论研究 美国经济学家刘易斯(W Arthur Lewis) 在其《劳动力无限供给的经济发展》(1954年)最早提出了二元经济的理论观点，其对经济结构进行了完整的研究，旨在分析发展中国家的经济发展和劳动力转移问题。“在经济发展的初期阶段发展中国家存在着现代工业部门与农业部门并存的二元经济结构”。刘易斯认为：农业部门存在相对过剩或“无限供给”的劳动力，这些劳动力数量远远大于工业部门的需求限度，这就造成了工业部门的资本积累并创造出了更多就业岗位，以此进一步吸收农业部门相对过剩的劳动力直至完全被接纳。除刘易斯的二元经济论之外，哈特(Keith Hart)的非正式经济理论解释了非正规就业；托达罗建立了城乡劳动力迁移模型，从而为发展经济学中的“三元结构”说奠定了理论基础。菲律宾学者还将工会问题和灵活就业相联系，提出了灵活就业人员①通过工会参与企业民主管理。 2.国际劳动组织的研究成果 可以说，非正规就业的发展及其群体权益的保障与国际劳工组织的研究讨论密不可分。1972年国际劳工组织在《就业、收入和平等：肯尼亚提高生产性就业的战略》的报告中首次使用“非正规就业”这一概念。此后，逐步展开了关于非正规就业的相关研究。其中包括：兴起的原因、现状、特点、权益保障等各个方面。1991年，劳工局局长在《非正规部门的两难困境》中详细界定了非正规就业的概念定义，指出非正规经济部门不会消失反而会得到更快发展，随之而来的贫困和拥挤问题也会相应增加。国际劳工组织将致力于消除非正规部门的剥削和非人道工作条件。此后在2002年第九十届和2004年第 ① Benedicto Ernesto ,2004 2
第1章 绪 言 九十二届劳工大会中提出要逐步促使非正规就业人员走向体面、正规就业，为他们创造平等的教育、培训机会，享受同等的公共服务待遇。 国内研究现状 我国对于灵活就业人员较为全面系统的研究是劳动与社会保障课题组在2001年在对我国部分地区灵活就业人员的状况进行了调查统计的基础上形成的《灵活多样就业形式研究》报告，这个报告对灵活就业概念进行了定义，阐述了当前我国灵活就业人员的现状，对灵活就业在发展中存在的问题进行了现实分析，提出了发展对策与思路。 此外，随着灵活就业的兴起与发展，我国学术界对灵活就业或非正规就业开始了广泛的研究，其中，有些学者对灵活就业的概念进行了界定：刘玉侠在《灵活就业人员社会保险问题研究》中指出：“灵活就业是指有别于建立在工业化基础上的现代工厂、企业的就业。灵活就业在劳动时间、福利待遇、社会保障、劳动关系、工作场地、劳动条①件等方面,都不如主流的正规部门的就业。”另外一些学者将研究重点放在完善灵活就业人员养老保险的必要性和意义上。如任海霞在《构建我国灵活就业人员养老保险的紧迫性和谨慎性思考》一文中提出：无论是从维护灵活就业人员社会保险权益还是促进劳动力的合理流动方面都需要对现行的养老保险制度进行改进和完善，使其真正符合灵活就业人员需求。还有学者通过一些列调查描述了灵活就业人员的工作和生活情况，对灵活就业人员的分布、构成、规模、社会保障等情况进行了大致统计，从而获得了第一手相关资料。肖云、文莉等通过对我国3120名中低层灵活就业人员的调查访谈，对灵活就业人员的就业现状和社会保障情况进行了分析调研，特别是针对中低收入群体提出了②各项完善建立与思路。当然还有更多的学者将研究中心放在对策研究上，王积全认为应从“缩小地区政策差异，制定全国统一政策；规范业务口径，统一记录标准”等几方③面完善我国现行养老保险制度。易守宽则从社会保险制度管理的视角入手，提出了针对灵活就业人员要“加快社会保障信息网络体系的建设步伐，创建全国统一的信息网络④技术服务系统。提高统筹层次和管理水平，实现全国范围内的数据共享。” ① 刘玉侠《灵活就业人员社会保险问题研究》，社会科学战线，2006(6) ② 肖 云 文 莉 胡同泽 中低层灵活就业群体就业意愿与就业环境的整合研究 ———以对3120名中低层灵活就业人员的调查为例 城市经济 2007(1) ③ 王积全 灵活就业人员基本养老保险问题探讨 财会研究 2004 (3) ④ 易守宽 灵活就业人员社保呼唤“精细化”管理 工运时评 2008(3) 3
河北大学管理学硕士学位论文 研究方法、框架和创新点 论文研究方法 本文主要有以下几种研究方法： 第一，文献分析法：查阅了大量的相关文献资料，通过对国内灵活就业人员养老保障文献的研究和借鉴，针对当前我国城镇灵活就业人员现状，分析了灵活就业人员养老保障存在的问题，在综合相关文献和研究成果的基础上，提出了自己的解决思路和具体完善措施。 第二，定性分析与定量分析相结合的办法：本文以定性分析为主，其间也采取了一些数据分析，如EXCEL表格，数据资料等定量分析方法对文中的观点加以证明。 第三，比较分析法：对国内部分省市灵活就业人员养老保险制度进行了比较，对其中的相关政策进行了归纳总结，找出了可以从中汲取经验的地方，为完善我国城镇灵活就业人员养老保障制度提供了具有可行性的现实依据。 论文研究框架 本文从灵活就业人员的定义入手，在对养老保险的相关理论进行阐述的基础上，说明了建立和完善我国灵活就业人员养老保险的现实意义。重点分析了当期我国灵活就业人员养老保障的现状，分析了存在的问题和解决难点，结合国内各省市典型成功经验，最后提出了完善思路、原则和具体措施。具体框架如下： 1.绪言。阐述了研究背景和意义，简要叙述了国内外关于此课题的研究现状，介绍了本文的研究方法、框架和创新点。 2.城镇灵活就业人员养老保险理论分析。从对灵活就业的概念界定出发，分析了养老保险的相关理论，阐述了完善灵活就业人员养老保险的现实意义。 3.城镇灵活就业人员养老保险的现状分析。介绍了当前城镇灵活就业人员的基本状况：包括类型、特点等，预测了其大概规模和发展走向。之后，阐述了灵活就业人员养老保险的现状及发展历程，重点分析了当前政策存在的一些问题。 4.国内部分省市提供的有益经验。通过对国内各省市灵活就业人员养老保险制度进行分析比较，总结出了一些值得我们借鉴的经验措施，为完善我国灵活就业人员养老保险奠定了基础。 4
第1章 绪 言 5.建立和完善我国灵活就业人员养老保险的措施。在明确总体思路和原则的基础上，针对我国不同收入的灵活就业人员群体养老保险进行了弹性化的制度设计，并提出了一些实践当中亟待完善的具体措施。 论文创新点 当前对我国灵活就业人员养老保险的主要研究仍然停留在对原有制度的修修补补基础之上，没有站在一个更高的理论角度去探索问题。本文结合了我国灵活就业人员养老保险的理论与实践现状，提出了灵活就业人员养老保险发展的新思路。即改变当前一刀切的，缺少针对性的做法，根据不同人员分类，采取弹性的制度设计方案。这种方案能迎合不同收入状况的灵活就业人员情况，使得制度设计真正符合他们的承受能力。因此，这个研究角度十分新颖，从实践出发，真正使这个弹性化制度符合不同类型灵活就业人员的实际状况。 5
河北大学管理学硕士学位论文 第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 要研究灵活就业人员的养老保险，首先要从灵活就业的概念界定入手。作为不同于传统主流就业方式的新型就业模式，在理论界，灵活就业有多种不同的定义,通常也被称为“非正规就业”、“非正规部门就业”等。本章在定义灵活就业及其群体概念的基础上，分析了养老保险的相关理论内容，包括养老保险的定义、国内外实践中的基本类型、基金给付模式等，从而为研究如何解决和完善我国灵活就业人员养老保险制度打下理论基础。 灵活就业人员养老保险相关概念 灵活就业人员的界定 谈及灵活就业的概念，最早可以追溯到上世纪70年代国际劳工组织（ILO）提出的“非正规部门”的概念界定，“非正规部门”一般是指“发展中国家城市地区那些低收入，低报酬，无组织，无结构的生产或服务单位”。一般是由一些技能素质较低的独立自营人员构成的，没有足够的机会和权力享受国家提供的正规社会保障和教育培训等公共服务。ILO在《1998年-1999年世界就业报告》中将非正规部门划分为是三种类型：微小型企业、家庭企业、独立经营者，在这些部门从事就业的劳动者被称为“非正规就业”人员。二十世纪七十年代国际劳工组织最早提出了“非正规部门”的概念，其后又进一步对非正规部门和非正规就业的概念进行了界定和补充，虽然没能对其进行严格的理论化的定义，但在当年一系列研究和探讨的基础上，ILO归纳了非正规就业的几个重要特点：1)市场容易进入;2)依赖于当地资源;3)家庭所有制;4)小规模经营飞5)劳动密集飞技术含量低;6)从正规教育系统以外获得技能;7）不规范的、竞争的市场。从事非①正规经济活动并取得收入的行为就称为非正规部门就业或非正规就业。 在我国，“灵活就业”、“非正规就业”、“弹性就业”“非全日制就业”等，其概念和范畴基本类似，大多数学者没有对其进行严格的定义上的区分。综合非正规就业和灵活就业的概念，我们可以分析得出：“非正规就业”是从就业领域方面，相对应于正规部门就业的角度来进行界定的；而“灵活就业”是从就业形式上加以界定，指是与 ① 石美遐 非正规就业劳动关系研究——从国际视野探讨中国模式和政策选择 6
第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 传统就业方式相区别的一种新型劳动力市场就业形式。因此，本文中可以对这几个概念不加以明确区分。 国内很多学者都对“灵活就业”或“非正规就业”的概念予以界定，主要有以下几种观点： 何平和胡鞍钢等人从与传统正规就业形式性对比的角度定义了“灵活就业”何平：所谓灵活就业是指“在劳动时间、收人报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统的、主流就业方式的各种就业形式的总①称”。胡鞍钢认为：非正规就业或者灵活就业是指广泛存在于正规部门和非正规部门中的，区别于传统的一种新兴就业形式。其中包括非正规部门就业以及正规部门的非正规就业两种类型。前者如在小、微型企业、家庭企业从事生产经营活动。后者包括正规②部门里的临时性就业、非全日制就业、劳务派遣等。陈淮从劳动关系的角度，如工资收入、法律关系等方面总结了非正规就业的几点特征：1.劳动合同不固定，随时有中止的可能。2.劳动报酬较低，一般不高于当地最低工资水平；劳动时间长短较为灵活，可由雇主和官员双方自由选择。3.基本不享受相关的社会保障待遇，就业与社保之间不相③关；劳务收入不纳入税务部门监管。 劳动科学研究所课题组于2002年在《中国灵活就业问题研究报告》中根据我国实际情况对灵活就业进行了界定：“灵活就业”是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流④就业方式的各种就业形式。 2005年，劳动科学研究所联合ILO共同对中国的灵活就业问题进行研究，在参考我国现有界定标准的基础上，提出了灵活就业概念的定义不能仅仅局限于对工作性质和劳动关系方面，还应包括相关反映工作性质的因素，如就业性质、组织方式等等。因此，劳动科学研究所联合ILO共同对灵活就业人员的概念进行了定义， 提出了满足下表一方面即可视为灵活就业。 ① 何平等.我国灵活就业群体社会保险的现状、问题及对策〔N].经济参考，2002 ② 胡鞍钢，杨韵新.就业模式转变:从正规化到非正规划—我国城镇非正规就业状况分析.管理世界2001(2) ③ 陈淮:《非正规就业:战略与政策》〔J」.《宏观经济管理》，2001(2)，P13 ④ 劳动与社会保障课题组《中国灵活就业问题研究报告》， 2002 7
河北大学管理学硕士学位论文 表2-1 劳动科学研究所关于灵活就业概念的界定 经营/劳动目的 为有关人员提供生存型的就业和收入 法律政策监管情况 企业或雇员未根据普遍适用的相关法律法规政策进行登记注册，因而不受相关法律法规政策的保护 雇员情况 对自雇就业者，雇用人数低于一定标准，暂定7人以下 工作稳定性 短期临时性、短期固定期限、季节性不连续工作 工作时间及收入 劳动时间少于法定工作时间，并且劳动报酬低于当地最低工资标准而高于城市居民最低生活保障标准 劳动社保责任归属 由劳动者自己提供 政府政策扶持创造的就业属于非正规部门的灵活就业 资料来源：中国灵活就业基本问题研究 劳动保障部劳动科学研究所课题组 虽然灵活就业的概念不是完全涵盖上表的七个方面，但是我们不难从中看出灵活就业的各种特征。综合以上学者的观点本文对城镇灵活就业人员的定义进行了如下界定：城镇劳动者中从事非正规、灵活性或临时工作的就业人员。其从事的工作，劳动时间不固定，收入报酬和劳动关系不稳定，并且一般无法享受与正规就业同等的社会保险待遇，这样的就业形式称为灵活就业，其从业人员称为灵活就业群体。 养老保险的相关理论分析 （一）养老保险的定义 伴随着人口的老龄化，养老保险成为社会发展和全面进步的必然要求。完善的养老保险制度是保持社会协调安定，保证劳动力再生产和促进代际关系和谐稳定的基础所在。 养老保险是由国家根据相应的法律法规，通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种基本社会保险。养老保险的目的是保障老年人的基本生活，增强其抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足。其手段是在劳动者工作期间通过单位和个人共同缴纳一定的保险费，待劳动者达到法定退休年龄，且缴费累积到最低缴费年限后每 8
第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 月领取一定的养老保险金。养老保险作为社会保险的第一大险种，已经成为了社会保障①制度的重中之重。 （二）养老保险的分类 养老保险制度是现代社会保障制度的基础，纵观世界各国的养老保险制度，主要有一下几种类型： 1.投保资助型养老保险模式 这是世界上大多数国家采取的养老保险模式，典型国家：美国、德国、日本。享受养老金权益和个人缴费相联系，强调劳动者个人的责任。养老金水平按照退休时的社会平均工资和不同的替代率加以计算。养老保险费用由劳动者和单位双方共同缴纳，国家财政予以适当补贴或资助。社会保险基金的筹集方式一般采取现收现付制，以代际转移方式运行。保险基金可以在社会成员之间调剂使用，体现了社会公平和互助共济的宗旨。 2.福利国家型的养老保险模式 这是一种高水平的养老保险制度，是指在实行与职业相关联的养老金的同时还有普[8]遍养老金计划，从而达到高水平养老保障的养老金体制。典型国家有瑞典、英国等。随着第二次世界大战的结束，福利国家养老保险模式开始兴起，这种模式的主要资金来源于国家税收，有些国家以社会保险税的形式收取一定费用，而有些国家则不需要公民缴费，完全来源于国家财政拨款。这种养老保险模式主要实行在一些经济较为发达的国家，其特点是：国家把社会保险当成一项重要的社会政策，并有专门监督机构；福利具有普遍性，且水平较高，享受水平基本相同；保险基金来源于国家财政，因此会导致交过的税负，企业税收负担较重，而个人相对缴费较少或不缴。随着20世纪七八十年代的经济危机爆发，福利国家型的养老保险模式渐渐显露出了很多弊端，过高的福利保险待遇是的很多国家不堪重负，因此，这种养老保险模式也经历了较大的改革。 3.强制储蓄型的养老保险模式 强制储蓄型养老保险模式又称雇主雇员投保性养老保险模式，这种制度通过国家立法的形式，强制雇主和雇员向国家按照工资收入的一定比例向国家公积金局缴纳公积[8]金，公积金局加上每月应付利息一并计入会员账户，由国家对公积金进行投资运营。这种制度由中央政府进行自上而下的组织，国家不直接对公积金进行干预，仅从财政和 ① 孔光德 董克用 社会保障概论 2004 9
河北大学管理学硕士学位论文 税收上予以一定的支持和优惠。这种制度的主要特点就是公积金制度覆盖了几乎所有社会成员，实现了真正意义上的社会化养老；强调个人的缴费责任，实行自我积累与保障。养老金水平完全取决于劳动者个人的劳动报酬，若达不到最低存储额由家属填补，会员之间不可以调剂。实行这种养老保险模式的典型国家是新加坡，新加坡的中央公积金制度就是一种主要依靠个人缴费建立的社会保险制度，这种制度为全世界的社会保险提供了一个成功范例。公积金制度积累起来的雄厚老年社会保险基金不仅无需国家财政拨款扶持，同时也为全体居民提供了较高水平的养老保险待遇。除此之外，新加坡还利用公积金制度解决了“居者有其屋”的问题，中央公积金局以购买国债的方式支出国民住宅建设，同时居民也可以提前支取公积金来购买国家低价住宅房屋。制度的良性运行促进了国家经济的迅速发展，从而使二者形成了很好的循环和互动发展。 4.国家统筹型的养老保险模式 这是一种建立在公有制、计划经济体制基础上的养老保险模式。这种制度的主要特点劳动者个人不用缴纳任何保险费用，由国家提供全部养老保险资金，将养老保险纳入国家预算。工薪劳动者在达到法定退休年龄后根据工龄长短及职务高低享受相应的养老保险待遇。养老保险金的层次单一，享受水平相当，具有强烈的平均主义色彩。因此，这种保险制度主要在苏联和我国计划经济以及其他社会主义国家实施。随着经济的发展和人口老龄化，这种模式已经越来越不能适应社会需求，由于制度缺乏可持续发展性。很多国家都对这种养老保险模式进行了改良。 5.私营公司运营的养老保险模式 实施这一模式的典型国家就是智利。智利的每个职工每人缴纳本人月工资的10%存入个人基金账户，员工可以根据自愿性原则选择任何一家管理公司将个人资本积累账户交与其运营实现基金的保值增值目的。智利的养老保险金已经实现了完全的市场化，全部由私营或民营养老基金公司管理运营，保险基金也完全来源于雇员缴纳的养老保险费。私营基金公司可以以市场化的竞争方式来争取投保人员并采取相应的高效率运营方式实现最大程度上的基金保值增值。国家责任由直接提供财政支转为对基金运营公司进行管理和监督。这种模式的主要优点是利用市场化的开放模式形成高效率的资金运作。但是同时私人基金管理公司广告成本、管理成本过高也会形成一定的资源浪费。 （三）养老保险基金给付模式 10
第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 1．养老保险基金的缴费确定模式 这种模式又称为DB型现收现付制。是指先测定养老保险金为保障一定的生活水准而所需要达到的替代率，由此确定养老保险金的给付标准，然后结合各种相关因素影响，[8]测定出养老保险费的征缴比例。这种模式的目的是使当代工作的劳动者缴费水平满足当代退休人员的养老保险基金需求。因此，总是与现收现付制联系在一起的。其实质是维持以支定收、维持短期内的纵向平衡，一般无结余。政府利用这笔养老保险基金进行投资运营：如购买国债、银行存款等，所有的基金运营风险由政府承担。 2.养老保险的缴费确定制 这种模式又称为DC完全积累制。结合未来养老负担、基金的保值增值、通货膨胀率、企业的合理负担等因素，经过测算确定一个相当长的时间内较为稳定的养老保险金征缴比例或者标准，根据此标准筹集养老保险金，将筹集的养老保险完全或者部分的计[8]入劳动者个人账户，以个人账户的养老金数额作为之后的支付金额。这种模式的实质是以收定支，维持长期纵向平衡，实行自我保障，是个人收入在生命周期内的再分配，运行机理较为简单，不发生代际间转移。这种给付模式下的养老保险基金由三种运营形式：第一，市场化运营模式。如智利，个人缴费完全积累在个人账户里，公民可以自由选择基金运营公司进行养老保险金的投资，国家不承担任何责任。由缴费额和投资收益率来决定最后的收益额。养老保险金分散在每个人的账户里，投资决策权掌握在个人手中。第二，中央公积金型。如新加坡，基金投资由国家统一运作，基金由国家掌握和管理。第三种是以上两种的结合，是一种混合型的基金运营制度，既具有现收现付制的优点，有兼有完全积累制的优势。这种模式下个人缴费的一部分存入个人账户，另一部分由国家统筹运营。既有助于成员间互助调剂同时也鼓励了自我参保、自我保障。 建立和完善灵活就业人员养老保险的现实意义 近年来，灵活多样的非正规就业形式得到了迅猛发展，灵活就业已然成为劳动力市场一种极为重要的就业形式。但是这些人员却由于种种因素并没有覆盖到现行的养老保障制度中去，必然到来的养老风险无法得到应有的保障。我国现行的养老保障制度是针对计划经济下的正规就业人员设计的，对于非正规就业人员国家虽然出台了若干政策，但是操作性不强，灵活就业人员养老保障制度也是在现行正规就业人员养老保障制度的主流框架内，通过修修改改设计和制定的，政策取向也是注重与原有政策的对接。显然 11
河北大学管理学硕士学位论文 这些政策缺乏较强的针对性和可操作性，其直接结果就是灵活就业人员养老保险参保率很低，到2005年仍有约70%的非正规就业人员未覆盖到养老保障制度中。 灵活就业人员大都集中在中低收入群体，这其中还包括一些原已参保的企业下岗失业人员,通过灵活就业实现再就业后中断缴费。这些灵活就业人员大多数缺乏专业技能，收入水平不高，经济压力较大，自身难以有足够的经济实力去化解养老风险。如果社会保障不能将这部分最应得到保障的人覆盖进去，那么其保障基本社会风险的作用将无法充分发挥。因此，建立和完善城镇灵活就业人员的养老保障制度具有重大的现实意义。 1.体现了公平原则，有利于社会的和谐稳定。灵活就业人员作为社会主义市场经济贡献者，理应共享经济发展的成果，享受国家所给予的基本保障权利。社会保障的基本原则就是社会公平，其目标是使每一个公民都能“老有多得，老有所养”。养老保障作为社会经济稳定发展的“安全网”和“稳定器”，每个公民在享受基本养老保险权益方面具有同等的权利，因此，将灵活就业人员纳入整个社会保障体系有力的体现了社会公平。随着灵活就业人数的不断增加，这个庞大的群体如果长期游离在社会保障之外，不能受到社会保险的有利庇护，那么必然会给社会带来巨大的潜在风险，年老时成为社会的负担，不利于整个社会的和谐稳定。因此，将城镇灵活就业群体纳入社会保障特别是养老保障的范畴，在实现社会公平及稳定方面具有重大的现实意义。 2.有效的缓解就业压力，有利于多种就业模式的良性运行。毋庸置疑，非正规就业极大地促进了我国第三产业和民营经济的发展，为我国GDP的增长贡献了巨大力量。与此同时，其灵活多样的就业形式也为我国的劳动力市场创造了更多的就业岗位，可以说，灵活就业已成为扩大就业和再就业的重要途径。 由下图表可见，我国国企等正规部门从业人员数量呈逐年递减的趋势，其吸纳劳动力就业的能力已经远不如私企和个体经营等非正规就业形势，灵活就业对于解决我国就压问题的作用已慢慢凸显出来。同时，劳动者的就业领域日益宽泛，已经不仅仅局限于传统的正规就业部门，越来越多的劳动者选择从事灵活就业。由以上图表可知，私营企业在近十年吸纳从业人员增长了4倍，个体经营人员的增幅也达到了50%。灵活就业以其空前的发展规模和速度在吸纳劳动力就业，消除贫困等方面发挥了举足轻重的作用。可以说，灵活就业已成为扩大就业和再就业的重要途径。 12
第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 表2-2 历年全国城镇个经济类型就业人员构成 年份 国有单位 私营企业 个体 1995 11261 485 1560 1996 11244 620 1709 1997 11044 750 1919 1998 9058 973 2259 1999 8572 1053 2414 2000 8102 1268 2136 2001 7640 1527 2131 2002 7163 1999 2269 2003 6876 2545 2377 2004 6710 2994 2521 2005 6488 3458 2778 2006 6430 3954 3012 2007 6424 4581 3310 2008 6447 5124 3619 2009 6420 5544 4244 资料来源：劳动与社会保障部2006年编写的《劳动与社会保障统计摘要》 12000100008000国有企业6000私营企业4000个体20000 图2-1 近年城镇各经济类型就业人员构成图 资料来源：由上图绘制而成 13199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009
河北大学管理学硕士学位论文 其次，促进就业、稳定就业一直是我国经济社会发展的重要目标，过去的十几年来我国致力于改善就业方面取的了一些成就，但当前的面临的就业形势依然特别严峻。 “十一五”期间每年有高达1000多万的新增劳动力，加上剩余劳动力转移和需要安置就业的下岗职工，每年需要安排就业的达2400万人。从劳动力需求的角度看，每年经济总量的增长加上自然补充减员可以安排1200万左右劳动力就业，劳动力供给数量大于需求数量高达1200万人，促进就业的问题依然不可松懈。灵活就业作为一种新型的就业形式，可以为市场经济创造更多的就业岗位，有效的缓解劳动力供给过剩和劳动岗位相对有限的矛盾。目前，由于灵活就业人员社会保险方面的不完善在一定程度上成为劳动力合理流动的障碍。所以，尽快完善灵活就业人员社会保险制度、建立适合灵活就业人员特点的社会保险体系是成为了当前社保领域亟待解决的问题，只有制度体系完善了，才能吸引更多的人从事灵活就业，消除其后顾之忧，促进灵活就业的可持续发展。那么同时灵活就业的发展也会从根本上改善我国就业环境，分流就业人群，一定程度上缓解当前的就业压力。 3.提高劳动力资源配置效率，促进劳动力的合理流动。从正规与非正规部门之间的流动而言，正规就业部门如国有、集体企业，这些单位都具备并实施完善的养老保险制度，而当前很多地区从事非正规就业的灵活就业人员难以享受到与之同样完善的养老保险待遇，因此，即使有些劳动者有从事灵活就业的意向，也会因为机会成本过高而选择留在正规部门就业。这样一来，正规就业部门就出现了劳动力供给过剩的局面，大大损失了资源配置效率。此外，各个地区间针对灵活就业人员的养老保险政策也不尽相同，大多数从事灵活就业的人员都愿意选择待遇高而缴费率较低的地区就业，劳动力的资源[16]配置难以在地区间达到平衡。因此，为提高劳动力资源配置效率，促进劳动力在不同部门和地区间的合理流动，迫切的需要完善当前灵活就业人员的养老保障制度，为非正规就业人员提供与正规就业人员相同或相似的养老保险待遇。 4.完善现行养老保险制度，促进制度的可持续性发展。从养老保险本身的运行原则而言，其遵循“大数法则”，较多数量的劳动者参保是维持当期养老保险基金收支平衡的先决条件。90年代中期，国有、集体企业大量劳动者下岗，相当一部分人员提前退休，从制度的“缴费者”变为“受益者”，加之“老人”“中人”的隐形债务，当前现收现付型的养老保险制度承受着巨大的财政压力。而灵活就业人员中绝大多数是青壮年，吸 14
第2章 城镇灵活就业人员养老保险基本理论 纳他们这部分人员参保可以有效的减轻养老保险基金的支出紧张问题，从制度整体性而言，有利于养老保障制度的可持续发展。 15
河北大学管理学硕士学位论文 第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 随着经济和社会发展,灵活就业人员作为一种更加独立灵活的就业群体,更好的适应人们多元化、个性化的需求。在扩大就业、促进劳动力的资源配置等多方面发挥了重要作用。本章首先分析了我国城镇灵活就业人员的现状，在此基础上阐述了我国对灵活就业人员养老保险出台的各种政策及其发展历程。虽然国家出台了一系列促进城镇灵活就业人员参保的有利政策，鼓励非正规就业人员参保，并在缴费年限、缴费率等方面做出了政策性的指导意见，为其参保提供了方便，在一定程度下推动了灵活就业人员参加养老保险的积极性。但总体而言，相对于正规就业群体，其养老保险的覆盖率仍然很低。 本章在分析其参保现状的基础上重点提出了当前灵活就业人员养老保险存在的几个亟待解决与完善的问题。 城镇灵活就业人员的构成及规模 本文的研究对象是我国城镇灵活就业人员，这其中包括城市里的各类型灵活就业人员以及农民工。但是基于农民工已经有了较为完善的社会保障政策，对此我们不再以农民工为主要研究对象。研究主体集中在城镇各种类型的非正规就业人员。 城镇灵活就业人员类型划分 1.按照从业部门的不同，我国城镇灵活就业人员可分为以下几类： （1）正规企业雇佣的灵活就业人员 ①正规企业从业的灵活就业人员主要包括：临时工、承包工、季节工、劳务工、小时工、劳务派遣工等等类型。特别是劳务派遣工已经成为我国大中型企业（特别是电力、邮政、电信业）的一种分布广泛的用工形式，用人单位根据企业需求状况与劳务组织签订用工协议，劳务组织根据企业需要派遣务工人员到企业就业。承包工、劳务工大多分布在建筑业、制造业；而小时工则大多分布在超市、肯德基等快餐店。 ②正规企业灵活就业人员还包括各种国有、集体企业、机关团体、事业单位中的弹性就业、非全日制就业、阶段性就业等。 （2）非正规企业雇佣的灵活就业人员 16
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 ①自雇型就业人员：包括个体工商户和合伙经营者。这些个体人员就业一般没有登记，招用人员也没有签订固定的劳动合同，流动性较强。 ②小型企业和微型企业就业的劳动者。这种类型的岗位一般劳动条件艰苦，工资收入水平较低，流动性强，绝大多数没有社会保障。大多数从业人员为农民工，其中也包括一部分下岗在就业人员。 ③独立服务型就业。包括家政服务人员、街头商贩、市场（如夜市、早市）的摆摊者、以及社区里的各种临时服务人员。 ④其他各种零星非正规就业人员。 临时、小时工 季节工 正规企业就业 承包工 城镇灵活就业人员分劳务派遣工 弹性就业 非全日制就业 阶段性就业 个体经营人员 非正规企业就业微小型企业就业 独立服务型就业 图3-1 灵活就业人员的类型划分 2.按照劳动方式、组织管理方式分类： （1）虽在企业就业，但是工资保险，福利待遇以及工时薪酬等达不到正规用人单位的标准，在生产组织管理和劳动用工的规范性方面也无法与正规就业相等同的就业形式。包括微小型企业就业人员和家庭从业人员、以及在正规的大中型企业就业，但是在工资保险、福利待遇等方面一般达不到正规就业者的这部分灵活就业人员。例如第一种分类标准中的临时工、小时工、季节工、承包工、劳务派遣工。 17
河北大学管理学硕士学位论文 （2）脱离企业就业的劳动者。这部分灵活就业人员没有固定的“工作单位”或者自己从事个体经营。包括各种自由职业人员：自由撰稿人、翻译人员、中介服务人员，以及各种临时就业者:家庭小时工、护工、零散打工者等。此外个体经营者和合伙经营人员也属于这个范畴。 （3）各种新型就业人员。这些灵活就业岗位大多是由于新兴科学技术的发展引起产业结构、企业管理经营方式的改变而催生出的新型劳动岗位。在发达国家这种就业也是比较普遍的。例如：阶段性就业、远程就业、兼职工作以及商品、保险推销员等。 城镇灵活就业的特点 1.劳动关系不固定。灵活就业人员的劳动用工一般来讲不太规范，相当一部分灵活就业人员并没有与雇主一方形成正规的劳动关系，很多情况下是以劳务关系的形式存在，例如通过双方口头约定达成一致，通过提供劳动来获取一定劳务报酬。即使形成劳动关系的双方，其劳动合同一般也较为松散，内容不规范，欠缺劳动期限和社会保险、福利等条款，这也就决定了这些劳动者难以和正规就业人员一样享受平等的社保和福利待遇，不能真正起到劳动合同的约束和规范作用。 2.相对于正规就业而言工作环境较差。很多灵活就业人员特别是农民工都从事较低层次的建筑工作，工伤事故发生率高，环境条件差。对于一些微小型企业而言，他们通常不遵守劳动法规，拖欠劳动者工资、加班费的案件时有发生。除此之外，劳动时间不固定也是灵活就业人员的一个显著特点。很多劳动者无法享受法定节假日，通宵加班、连续多天加班的现象也屡见不鲜。 3.工资水平低、缺乏相应的社保福利。大多数灵活就业人员属于体力劳动者，一般采取计时工资的较为普遍，如按小时、天数计算，相应的劳动报酬可能仅仅维持基本生活开支需要。此外，现行的社会保障制度是针对正规就业人员制定的，其面对的是用人单位而非个人，享受社会保障的一个前提就是与单位建立正规的劳动关系。因此对于灵活就业人员而言，他们中的大多数都是独立的个体劳动者，没有固定的用人单位，因此单位无法分担保险缴费中的大部分，致使很多劳动者处于社保制度的边缘地带，不能享受相应的社会保障待遇。 我国城镇灵活就业的规模及发展趋势 对于我国城镇灵活就业的精确规模和数量现尚未有较为官方的准确统计数据。在 18
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 2002年，劳动与社会保障部对我国66个城市的就业状况进行了调查，根据此次调查，估计我国城镇灵活就业人员数量在7000万左右。根据多方学者对我国城镇灵活就业人员的估算，现在比较普遍认同的是基于部门分布角度的估算：即为城镇灵活就业人员包括城镇私营企业、个体从业人员以及其他灵活就业人员。所以，根据我国统计年鉴，我们可以用城镇就业人员数量（E）减去城镇单位就业人员数量（E）推算出灵活就业人员u的大概规模（E，E =E—E）。其中城镇单位就业人员（E）包括：国有单位、城镇集f-df-duu体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台商投资单位和外商投资单位。 表3-1 历年我国城镇灵活就业规模（2005—2008）(基于部门分布角度的估算） (单位：万人) 城镇灵活就业规模年份 城镇就业人员（E） 城镇单位就业人员（E）u（E，E =E—E）f-df-du 2000 21274 11584 9690 20012394011124128162002 24780 10870 13910 20032563910809148302004 26476 20052733111225161062006 28310 11385 16925 20072935011801175492008 30210 11972 18238 资料来源：中国统计年鉴2001-2009 从上表中我们不难看出，近年来我国城镇灵活就业人员的数量呈大幅增长趋势，按照部分估算的数据：从2000年到2008年，我国灵活就业人员的大概规模已经从9600多万增至亿，增长率高达%，可以说增长了近一倍。因此，从统计数据来看，灵活就业将在相当长时间内成为我国劳动力市场的一种重要就业形式。其原因有以下几点： 19
河北大学管理学硕士学位论文 1.随着我国产业结构的调整和转型，第三产业将会呈现进一步的发展。2001年第二产业和第三产业的就业比重分别为% 和%，而2008年二、三产业的就业比重①上升至%和%；而与此同时第一产业的比重则由50%下降至%。可以看出，第三产业吸纳劳动力就业方面潜力很大，特别是随之我国经济社会的发展，社区服务业、公益性服务岗位和事业的后勤集团等服务都会在未来逐步壮大发展起来，这些为灵活就业群体的就业提供了更为广阔的天地。 2.随着经济的发展特别经济全球化，未来的市场竞争将更为激烈。为迎合各种用户需要，企业会推出更加多样化的生产性服务，这就必然需要相应的多元化的生产经营方式。因此，在深化劳动分工的过程中将会分离出一些生产或加工项目，由微型企业、小型或者家庭型企业来承揽，这将会需要更多更灵活的用工形式，这些都会使我国灵活就业人员数量继续增加，在相当长时间内成为劳动力市场的一种重要用工形式。 城镇灵活就业人员养老保险的发展与现状 城镇灵活就业人员养老保险的政策演变 我国基本养老保险制度最初是面向城镇正规就业人员设计的，覆盖面比较窄，只有国有企业和城镇集体企业员工能享受到基本养老保险待遇。关于非正规就业最早的政策性文件可以追溯至1991年出台的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其第十一条谈及了要为城镇私营职工和个体劳动者逐步建立养老保险制度。此后，在国发［1997］26号文《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，将包括私营、个体经济组织的灵活就业人员以及国有、集体等正规就业群体各类城镇企业人员的基本养老保险纳入省级统筹范围。后至1999年，外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业的职工也纳入了基本养老保险的范围内；而真正将灵活就业人员涵盖入基本养老保险的是2001年劳动和社会保障部出台的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，通知中规定：“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累计折算。上述人员在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。累计缴费年限不满15年的，其个人帐户储存额一次性支付给本 ① 中国统计年鉴 2009 20
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 ①人，同时终止养老保险关系，不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限。”2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中规范了“当前及今后，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。”此外还明确了城镇和个体工商户参加养老保险的总原则和操作办法。“缴费基数定为当地上年度职工社会平均工资的20%，其中8%进入个人账户，退休后按企业职工基②本养老金计发办法计发基本养老金。” 2010年之前，我国的包括灵活就业人员在内的企业职工养老保险因为统筹层次较低、各地缴费标准不一致等原因都不可以转移或者仅能转移个人账户部分，这对于经常流动的灵活就业人员以及广大农民工而言在养老保险的受益问题上都是一个很大障碍，因此很多人都选择了不参保或者退保。甚至在长三角地区、珠三角地区，一度掀起了养老保险“退保”高潮，很多人宁可将个人账户的钱支出储蓄也不愿继续参保。2010年1月1日《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》开始正式实施，此办法规定了“农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁”。这对于包括个体工商户、农民工等在内的灵活就业人员同样适用，这个办法的出台对于广大工作性质不固定的灵活就业人员而言，在保护其合法权益以及建立统一的养老保险制度方面具有重大的现实意义。参保人员跨地区流动时，不仅可以转移全部个人账户部分还可以转移12%的统筹基金；在办理转移手续方面办法也作出了相关规定：劳动者如果在新就业地办理保险的，由本人或单位提出书面申请，新参保地在15内核对申请，符合条件的向转出地发出同意接收函并办理转移接续手续。 城镇灵活就业人员养老保险的参保现状 对于城镇灵活就业人员参加养老保险国家相继出台了一系列关于促进城镇灵活就业人员参保的有利政策，鼓励非正规就业人员参保，并在缴费年限、缴费率等方面做出了政策性的指导意见。与此同时，各地区因地制宜，按照国家相关政策精神，相继出台了本地区灵活就业群体参加养老保险的政策，这些地方性的政策规定都对灵活就业人员 ①《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，劳社部发〔2001〕20号 ②《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，国发 （2005）38号文 21
河北大学管理学硕士学位论文 参保养老保险给予了不同程度上的优惠措施，为其参保提供了方便，在一定程度下推动了灵活就业人员参加养老保险的积极性。因此，从总量上来看，我国城镇灵活就业人员参保总量呈上升趋势，参保人数稳步增长。特别是1999年到2005年之间（见表3-3），城镇灵活从业人员参加养老保险的增长率呈现较为明显的上升趋势，从1999年到2003年的增长率基本都在10%以上，2000年相对于1999年的增长率甚至高达%。此后，虽然增长率有所下降但是在总量上均比去年有所上升。截止到2005年，以灵活就业人员为主体的其他人员参加养老保险数总计1409万人，比1999年增长了766万人，在数量上翻了一番多。 表3-2 基本养老保险参保职工人数变动情况 （单位：万人，%） 参加养老保险人数和增长率 年份 职工人数 企业职工 增长率（%）其他人员 增长率（%）1999 9502 8859 643 — 2000 10448 9470 978 2001 10802 9733 1069 2002 11129 9929 1200 2003 11646 10324 1322 2004 12250 10904 1346 2005 13120 11711 1409 资料来源：劳动与社会保障部财务司.劳动与社会保障统计摘要2006 虽然我国城镇灵活就业人员在数量稳步上升，但是相对于城镇大规模的灵活就业人员，其养老保险的覆盖率仍然很低。此外，我们可以将其与职工参保率做一个对比（见表3-3），以2000年为例：2000年，职工参保人数为10448万人，城镇总就业人数为23151万人，，参保率为%。而当年非企业人员参保数量为978万人，占非企业就业人员总量的10290的%。到2005年末，非企业就业人员参保率只有%。从以上数据可以可以看出，我国城镇灵活就业人员养老保险的参保比例仍然很低，有相当数量的灵活从业群体没有覆盖到基本养老保障中来，对于灵活就业群体的养老保障研究还有待进一步深入。 22
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 表3-3 非企业就业人员养老保险参保率 非企业就非企业就非企业就业人员（万人） 城镇总就业人员参业人员养年份 业人数（万保人数（万老保险参合计 个体 其他 人） 人） 保率（） 2000 23151 10290 2136 8162 978 2001 23940 11290 2131 9159 1069 2002 24780 11912 2269 9643 1200 2003 25639 12285 2377 9908 1322 2004 26476 12545 2521 10024 1346 2005 27331 12648 2778 9870 1409 资料来源：劳动与社会保障部财务司.劳动与社会保障统计摘要2006 当前城镇灵活就业人员养老保险存在的问题 1.相关政策方面的原因 （1）费率过高与社会公平之间的两难选择 当前相当数量的灵活就业人员没有覆盖到基本养老保障中去的一个重要原因就是缴费率过高、负担过重。灵活就业人员的缴费政策是以上年度该省在岗职工的平均工资为缴费基数，以20%的缴费比例来缴纳养老保险费，其中12%进入社会统筹部分，其余的8%进入灵活就业人员个人账户。但是这个缴费基数却是随着工资收入水平而不断增长的。工资的增长具有刚性，并且工资收入遵循正常的增长机制，这样就直接导致了缴费基数的逐年增加。而与之相反的是灵活就业人员大都没有稳定的工作岗位，其收入难以遵循正常工资增长机制，很多人的收入不但没有增长，反而有可能有所下降。这就使得缴费额的实际增长远远大于其实际收入的增长程度。因此从承受能力上而言，越来越多的灵活就业人员都不得不退出基本养老保险的保障范围。在宁夏电视台对自治区灵活就业人员的调查采访中一位灵活就业人员也提出了这个问题：“2007年参加养老保险的缴费是3000多，随后2008年涨到4000多，2009年已经到了5000多，这个缴费数额相对于1万元左右的工资收入实在是很难承受，因此不得以才断保”。以常州市农民工的参保和 23
河北大学管理学硕士学位论文 退保人数为例：2005年当年退保人数达9935人，占新增参保人数的%，当年中断缴费人数也达到了77148人。可以说，缴费率过高的问题已经成为阻碍灵活就业人员参加养老保险的最大障碍。 此外，为促进城镇灵活就业人员参保，国家出台了一系列的相关政策，相对于正规就业人员而言这个费率已经得到了一定程度上的降低。新出台的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，明确了灵活就业人员的缴费比例统一为20%。这相对于正规就业人员20%的单位缴费和8%的个人缴费（总共为28%），这个费率标准已经降低了三[4]分之一。但是这些灵活就业人员退休后，其待遇享受标准跟正规就业人员没有差别，仍然按照企业职工的养老金记发标准来发放。也就是说，他们用较低的缴费最后得到的却是同正规就业人员相平等的养老金标准。这种缴费和记发办法必然导致了社会不公平，使正规就业人员承受了相对重的缴费压力。而与此同时，灵活就业人员参保人数越多会使得社会保险基金越存在潜在的保费损失，不利于基金的增值和运营。 （2）缴费的激励作用不明显导致“逆向选择”问题 按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：一旦灵活就业人员缴费满15年，则基础养老金按上年度职工平均工资的20%发放。这就说明了基础养老金的发放标准与缴费年限长短无关，导致很多人缴费满15年停止缴费。2005年在《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的文件中对此作出了修改：对1997年以后参保的“新人”规定：“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月[1]平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%” 。虽然政策作出了修订，但是其激励作用仍然不是十分明显。举一个例子予以说明： 基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%=全省上年度在岗职工月平均工资（1+本人平均缴费指数）÷2×缴费[27]年限×1% （本人的平均缴费指数指的是实际的缴费基数与社平工资之比的平均值） 若全省上年度在岗职工月平均工资为2000元，缴费年限为15年，个人平均缴费基数为 基础养老金=（2000元+2000元×）÷2×15×1%=300元 个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数=2000×8%×15×12÷120=240元 若增加一年缴费至16年： 24
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 基础养老金=（2000元+2000元×）÷2×16×1%=320元 个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数=2000×8%×16×12÷120=256元 由此可见，虽然增加了一年的缴费年限，但是基础养老金每月仅增加了20元，个人账户养老金每月增加了16元，这对于几千元高额的缴费而言，这项政策并不能从根本上刺激劳动者的缴费积极性。 正是因为缴费基数，年限与养老待遇脱节导致了所谓“逆向选择”。其是指在信息不对称的情况下，投保人可能出于自身利益最大化的考虑，做出不利于对方的选择。在养老保险中就表现为年龄偏大的人群更愿意去投保养老保险，他们中很多都是年轻时不参保，离退休还有15年左右的时候开始投保，或者有些劳动者缴费满15个年停止投保。这些人员的大量参保必然给养老保险基金的运行带来严重阻碍，风险发生人群的过多会导致基金入不敷出，而保险运营则遵循“大数法则”，由大多数人来共同承担发生风险的人群。因此，这种“逆向选择”行为无法满足保险的“风险共济”原则，不利于我国养老保障制度的可持续发展。 2.灵活就业人员自身的原因 （1）缺乏长远眼光，参保意识淡薄 很多灵活就业人员都是靠打工挣钱来维持基本的生活开支，较低的学历和素质使他们中间的大多数缺乏对未来生活的理性规划，很多人都是把目光停留在了当期利益上。他们不愿为很久之后到来的养老风险去早做打算，很多人宁愿多积蓄些资金也不愿每个月都去缴费参保，当期的、可以看的见的利益对他们来说更具有吸引力。 （2）对社会保险不了解，担心无法兑现 灵活就业人员中大多数文化水平不高，对于国家承办的社会养老保险他们缺乏基本的了解。很多人不知道通过养老保险，国家可以为自身的养老承担很大一部分责任。这些人往往看不到长远的收益而是着眼于当期需要缴纳的费用上，他们不相信几十年之后国家可以兑现。另外一些人虽然了解社会养老保险的基本原则，但是由于现行针对灵活就业人员的政策对他们而言仍然负担比较重，所以这部分人持一种保守的观望状态，期望国家能出台一些更有利的政策，以获得更多的实惠。 3.企业方面的原因 （1）企业的强势地位不利于灵活就业人员参保 25
河北大学管理学硕士学位论文 在我国，由于劳动力供给失衡，就业竞争加剧，劳动力供给矛盾十分突出，是典型的劳动力买方市场。特别是对于那些没有文化技能较低、自身素质不高的劳动者而言，他们只能从事一些较为低端的工作并且出于生计考虑也不得不接受用人单位提出的较为苛刻的劳动条件。一方面他们只能获取较低的工资待遇。另一方面不能同正规就业人员一样享受社会保险和其他劳动保护及福利。劳动者的弱势地位从根本上阻碍了他们参加养老保险的步伐，即使有参保意愿也由于其处于被动地位而无法实现。 （2）企业“套保”现象时有发生 有些企业为了减少自己的人工成本开支，名义上是说报销职工的养老保险费用，实际上让劳动者自己去社保部门以灵活就业人员的名义缴纳养老保险。灵活就业人员的养老保险缴费比例为20%，除去劳动者自身承担的8%，用人单位只需为劳动者报销剩下的12%。而若按照城镇职工养老保险由单位为劳动者统一缴纳则单位需承担20%的统筹[1]账户基金。实际上这种做法不但不利于养老保险基金的可持续运营也会在一定程度上影响劳动者日后的参保。 4.社会保险管理层面的原因 （1）管理方式上不适应灵活就业人员需要 现行的社会保险在服务对象上是针对单位而非个人，因此对于单个的劳动者参保，在社保的管理层面上解决个案能力较为薄弱。社会保险制度的建立和社会保险关系的订立都是以劳动者与企业建立正式的劳动关系为前提条件。也就是说，社会保险经办机构直接面对的是单位而不是个人，其服务理念和方式也是面向单位劳动者。因此，如果所有的灵活就业人员都去社保部门缴费那么必然会造成拥挤不堪的严重后果，劳动者本人也无法得到理想的服务。所以说，现行的管理方式必须使服务下沉，面向更多的个体劳动者，有条件的应开设更多、分布更广的服务网点，使劳动者能够得到更便捷的社保服[8]务。在具体实施的时候我们也可以借助金融网点或者中介机构带办，发挥其他媒介的优势作用。 （2）养老保险信息建设落后，呼唤精细化管理 城镇非正规就业群体庞大，各个劳动者的情况千差万别，并且流动性大，这些都需要建立一个完备的养老保险信息库，使劳动者的缴费、转移等都能记录在案，利用互联网技术和信息技术全面实现地区间的信息联网与共享。而当前的很多地区，管理手段粗 26
第3章 城镇灵活就业人员及其养老保险的现状 放，无法是实现养老保险的精细化管理。因此，这就需要加快养老保障信息化建设的步伐，搭建信息平台，以先进的技术为支撑，促进灵活就业人员养老保险的管理与服务。 27
河北大学管理学硕士学位论文 第4章 国内部分省市提供的有益经验 对于灵活就业人员参保养老保险，在国家相继出台了一系列政策措施的基础上，各地区在考虑到灵活就业人员本身就业形式的灵活性、收入水平的不稳定性等特点的同时，根据本地区的实际情况因地制宜，制定和出台了一些适合当地实情的政策规定。在缴费基数、缴费年限、待遇水平和补缴政策以及管理服务方式等多方面对我灵活就业人员养老保险政策进行了进一步完善。这些政策的出台在促进灵活就业人员参保方面起到了一定的积极作用，同时也为如何完善我国城镇灵活就业人员养老保险提供了借鉴之处。我们可以通过以下几个方面对国内各地区灵活就业人员的政策予以研究分析。 以法律法规为指导，实现灵活就业人员养老保险的规范化管理 作为解决就业和在就业问题的主要渠道，灵活就业以成为了劳动力市场的一种重要用工形式。各地为解决灵活就业人员的养老保险问题因地制宜，纷纷出台了一些具有针对性的对策措施：苏州市制定了《苏州市灵活就业人员参加社会保险暂行办法》，要求各级社保经办机构，劳动就业服务部门贯彻实施此办法。《办法》中较为详细的对灵活就业人员养老保险的缴费年限、享受条件、待遇水平等做了规定，是一个系统的、专门以灵活就业人员为对象的规定。2003年11月，湖北省针对个体工商户及其雇工、自由职业者、临时性就业人员以及非全日制劳动者参保养老保险出台了《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》，办法在参保对象、缴费方式和缴费年限等方面都作出了规定。此办法出台后，各地纷纷转发并制定了相应的补充规定，进一步贯彻实行了《暂行办法》，走在了全国前列。 这些政策规定对我国其他地区灵活就业人员养老保险政策的制定和实施提供了范本，具有重要的借鉴意义。但就目前的实际状况而言，我国各地经济发展水平发展不均衡，各省市的实际情况也不尽相同，尚缺乏一个统一的规范性法律政策来指导规范灵活就业人员养老保险制度。这就需要各地区提高统筹层次，争取达到政策上的统一，从而实现灵活就业人员养老保险的规范化管理和监督。 以“灵活”为原则，在费率或基数上采取适当调整的做法 在国务院38号文件《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台之前，北京允许灵活就业人员选择全市最低工资的60%至社会平均工资的300%为缴费基数，以 28
第4章 国内部分省市提供的有益经验 20%为缴费比例参保。根据北京市灵活就业人员缴费存档记录，参保缴费的35万人中，有一半以上的灵活就业人员选择以全市最低工资的60%为基数参保。国务院38号文件出台后，缴费基数统一为社平工资，我们可以以北京2005年的最低工资（580元/月）和社平工资（32808元/年）为例，之前的缴费基础只需缴纳580×60%×20%＝元，而统一缴费基数后一个月需缴纳32808÷12×20%=元 可以说，政策统一了基数后灵活就业人员的缴费分担大大加重了，这就直接影响了他们参保的积极性。针对这一现实情况，北京市规定如按照社平工资为缴费基数有困难的灵活就业人员可以按其60%的标准缴费。以2005年的社会平均工资为例；此基数确定的缴费数额为32808×60%×20%÷12=328元。若仍有困难则可以选择过渡方案，利用五年的时间使劳动者的负担逐年增加。2007年可以选择北京市月平均工资的40%作为缴费基数，2008年以北京市月平均工资的45%为基数，随后每年增加5%直到2010年增加至60%。 长春市针对自由职业者、个体经营业主及其帮工，与单位终止解除劳动关系的人员，失业人员等都被覆盖在非正规就业人员的范围之内。长春市的缴费基数分为7个档次：分别为社会平均工资的60%、80%、100%、150%、200%、250%和300%。灵活就业人员可以根据自己的实际收入状况在这几个档次之间自由选择。 辽宁省参照《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台了《辽宁省完善城镇企业职工基本养老保险制度实施办法（试行）的通知》，通知中对于辽宁省灵活就业人员的养老保险政策做了初步规定：“职工、自由职业人员、城镇个体工商户业主和其他从业人员，以本市上年度在岗职工月工资收入为缴费基数。缴费基数最高为本市职工月平均工资的300%，最低为本市职工月平均工资的60%。无法确定月工资收入的，以①本市职工月平均工资为缴费基数”。 实践中，在考虑到灵活就业人员的缴费基数提高后，大量的非正规就业劳动者基本养老保险费将会大幅增加，以至于使其无力参保。2006年12月，辽宁省劳动与社会保障厅、财政厅、地方税务局联合下发了《关于改革城镇企业职工基本养老金计发办法的通知》，通知中对于原有政策进行了调整。确定了城镇个体工商户和灵活就业人员的具体缴费方法：以本市上年度在岗职工月平均工资作为缴费基数，缴费比例确定为20%。对于按照此基数存在困难的地区，各市可根据实际收入水平和缴费能力等情况自行下[3]调。其具体做法见下表： ① 辽宁省完善城镇企业职工基本养老保险制度实施办法（试行）的通知 29
河北大学管理学硕士学位论文 表4-1 辽宁省关于灵活就业人员缴费基数的调整表 时间 缴费基数 2006年 不低于本市上年度在岗职工月平均工资的60% 2007年 不低于本市上年度在岗职工月平均工资的70% 2008年 不低于本市上年度在岗职工月平均工资的80% 2009年 不低于本市上年度在岗职工月平均工资的90% 2010年 不低于本市上年度在岗职工月平均工资的100% 资料来源：辽宁省《关于改革城镇企业职工基本养老金计发办法的通知》 以财政补贴和政策优惠为导向，对困难群体实行缴费补贴 通过政府财政投入，以财政补贴的形式帮助困难的灵活就业人员参加社会保险是很多地区普遍采用的做法。浙江省对于从事个体经营或灵活就业的“4050”人员也制定了具体的补贴标准和方法。根据2007年浙江省颁布的《关于“4050”人员从事个体经营或灵活就业社会保险补贴有关问题的通知》中，规定了具体的补贴对象和标准：从事个体经营或灵活就业人员中，持有《再就业优惠证》的“4050”人员，家庭人均收入低于市区上年度职工平均工资，并且以灵活就业人员身份参加养老保险的可享受每人150元的养老补贴。这些符合条件的灵活就业人员所在社区劳动保障机构领取《社会保险补贴申请登记表》，经审核无异议，在年度（或每半年）缴费终了后，可向户籍所在社区劳动保障机构申请社会保险补贴。 石家庄、湖南等地为了进一步扩大灵活就业人员参保，减少由于缴费基数的提高而断保的人员，均制定了类似的针对“4050”人员发放社会补贴的政策，对全市城镇登记失业人员中男满50周岁，女满40周岁的给予一定的社会保险补贴，从而降低他们的养老保障负担。石家庄对于2009年前已经享受社保补贴但仍未实现就业的人员，延长其补贴期限至2009年底；对于2009年重新认定的就业困难人员，个人身份参保的“4050”[15]人员（2007年前男满50周岁，女满40周岁）可享受缴费额60%的社保补贴。这些政策切实减轻了就业困难群体的社会保险缴费负担，对于推进灵活就业人员参保起到了很大的积极作用。湖南省允许没有单位的灵活就业人员的参保基本养老保险，对持有“就业优惠证”的灵活就业人员实行不同的养老保险补贴，对部分特殊的灵活就业群体可以接续养老保险关系。天津市对“4050”人员的补贴对象还扩大至了单亲离异、夫妻双下 30
第4章 国内部分省市提供的有益经验 岗家庭，并拿出了专项社会保险基金对这些特殊人群进行补贴。 以配套改革为动力，实现管理方式上的创新 灵活就业人员分布大都不集中，分散性强，加之具有较强的流动性，因此他们到社会保险机构办理业务既费时又费力。同时现行的社会保险制定也是在正规就业的背景下建立起来的，社会保险经办机构直接面对的是单位而不是劳动者，解决个案能力较弱，这就为劳动者参保带来了诸多不便。针对这一现象，大连市将灵活就业人员养老保险的缴费地改为就近的商业银行网点，这些网点分布广泛，灵活就业人员可以就近缴纳一月或多月的养老保险费。从2001年5月份起，大连市社会保险机构委托商业银行网点通过储蓄代扣的方式，利用商业网点的灵活性为灵活就业人员缴纳养老保险费。参保的劳动者到银行办理缴费账户，开户时存款数额不低于三个月的缴费金额，此后最低数额不低于一个月缴费额，每月固定一天自动扣除当月缴费额。遇到余额不足时由银行负责电话催缴，3个月仍不续费则视为自动中断参保。每年3月底劳动者应去社保机构申报缴费基数，不申报的则默认社平工资为基数。中间中断缴费的若想续缴，需办理补缴手续[9]并支付相应滞纳金。 河南郑州市的灵活就业人员也可以享受类似的邮政储蓄卡缴费业务。社会保险部门和邮政部门已经开通了灵活就业人员储蓄卡缴费业务，每月自动划拨当月缴费额，灵活就业人员也可到指定的邮政储蓄网点打印发票查询缴费记录。 为方便灵活就业人员缴费，许多社保机构也开设了专门的缴费窗口。长春市于2001年1月1日成立了专门的社会保险关系管理中心。城市自由职业人员、个体经营者以及下岗失业人员等各类灵活就业群体都可以在个人缴费窗口办理相关业务。长春市社保局成立的社会保险关系管理中心，为个人身份的参保的缴费人员提供了全方位的管理服务。其主要职责包括：①可以为个人缴费人员建立和接续养老保险关系。②办理参保人员的社会保险关系转移。③代管人事档案并管理灵活就业人员的社会保险关系档案。④对个人窗口的缴费进行审核。⑤为个人缴费窗口的缴费人员达到法定退休年龄时办理退[9]休手续。 31
河北大学管理学硕士学位论文 第5章 建立和完善我国灵活就业人员养老保险的对策措施 在阐述了我国灵活就业人员养老保险发展现状与存在的问题的基础上，我们应尽早研究符合灵活就业人员自身特点的养老保障制度，努力探索适合个体人员参保的养老保险服务方式。本章从灵活就业人员养老保险制度的总体思路和原则出发，提出了若干条完善对策。 建立完善灵活就业人员养老保险的基本构想 总体思路 我国养老保障的覆盖范围已经不能完全满足的当前经济社会发展需要，在经济转轨时期，灵活就业群体日益扩大，解决这部分人的老年保障问题成为了社会保障领域的重大理论课题。完善我国灵活就业人员养老保障制度应当从就业环境的变化出发，适时调整和出台适应经济发展水平和灵活就业人员自身特点，及促进就业和在就业的养老保障政策；真正的贯彻“以人为本”的可持续发展理念，将灵活就业人员作为社会保障的主要对象之一，探索新型缴费管理模式。以较高的信息化管理手段为依托，建立适合个体参保的灵活的养老保险服务管理方式，使灵活就业人员享受到更为便捷、高效的社保服务。 处理好几个方面的关系 1.自愿与强制的关系 纵观发达国家对灵活就业人员养老保险制度改革，大都经历了三个阶段：一是灵活就业人员被排除在养老保障制度的范围之外，二是允许其自愿参保，最后到由国家强制力保障实施，灵活就业人员参保养老保险最终成为国家的一项基本制度，以通常以法律的形式加以确立。 在我国，基本养老保险虽然属于强制性保险，但是对于具有一定特殊性的灵活就业群体而言，他们的收入状况不稳定，收入水平偏低，工作地点经常发生变动，强制他们参保养老保险不仅不会从正面激励这些人员，反而会给他们造成一种心理上和经济上的巨大压力，强制参保将会事倍功半，不能达到预期的效果。因此，现阶段采取自愿和适当鼓励吸引参保的方式将会更为有效。 32
第5章 建立和完善我国灵活就业人员养老保险的对策措施 2.公平与效率的关系 如果将灵活就业人员排除在现行的养老保险制度之外，这种不公平的差别对待不仅不助于保障灵活就业人员的基本社会权益同时也不利于社会的和谐稳定。此外，如果规范用人单位用工制度，使其为庞大数量的灵活就业人员缴纳养老保险费，这必将会给企业带来了巨大的人工成本，一些劳动密集型的小企业可能也因此而无法在市场经济竞争中立足，这就意味着经济效率的损失，不利于整个社会经济的良性发展和运行，当然这反过来也会影响灵活就业劳动者的就业，失去基本的就业机会。因此，我们应该在兼顾效率和促进灵活就业人员就业的基础上公平的将其纳入社会保障的覆盖范围内，探索科学可行的养老保险制度。 3.需求与能力的关系 从保险需求而言，如果在承受能力之内，他们还是很希望能够参保的。毕竟有经济实力，参加社会保险会使他们能规避很大一部分社会风险。例如养老风险，这是必然到来的风险，灵活就业人员参保就意味着国家和社会将会承担他们的养老负担，会给这些劳动者带来归属感和安全感。但是大多数劳动者灵活就业人员收入状况一般不容乐观，很多劳动者都是社会底层中低收入者。基本的生活成本通常都难以承受，很多人将不再有经济实力去为未来做防范和准备。他们是劳动力市场的边缘群体，缴费能力十分有限。因此缴费意愿和缴费能力之间的矛盾十分突出，特别是国家对于灵活就业人员养老保险统一了20%的费率，以前的一些地区在费率上的优惠措施将无法享受，很多灵活就业人员无奈只能中断缴费。因此，在这方面我们既要考虑到非正规就业人员的现实状况，完善现行政策规定，还应尽快加大政府投入，以及通过社会补贴、社会救助等多种措施弥补社会保险的缺失，保障不具备参保能力的灵活就业人员也能享受到同样的待遇，切实维护其自身权益得以实现。 建立完善灵活就业人员养老保险的基本原则 遵循社会保险的基本原则 灵活就业人员作为社会保险的参保人群之一，理应遵循社会保险运行和发展的基本原则：如权利义务对等原则，灵活就业人员若要享受到基本养老保险的待遇，那么必然要承担缴费的责任，只要缴纳一定的社会保险费，退休后才能从社保基金中享受到相关待遇。并且缴费越多，享受的待遇水平越高。除此之外还有公平与效率兼顾的原则，首 33
河北大学管理学硕士学位论文 先应在社会公平的大前提下把灵活就业人员纳入社会保障的覆盖范围，其次也应考虑到经济效率，不能由于一味的要求其参保带来企业经济效率的降低，这会影响整个市场的发展运营，也同样不利用养老保险基金的保值增值。总之，制度的设计原则首先应遵循社会保险发展的基本规律，只有这样才能使基金得以顺利运营，灵活就业人员的养老保险权利才能真正的得以实现。 促进就业的原则 灵活就业人员参加养老保险是以一定的缴费为条件的，但是这部分费用从根本上来源于灵活就业人员自身的收入，即以就业为依托。所以在政策制定与完善的过程中，我们应从促进就业的角度为出发点，只有保证了就业才能保证社保基金的充实与增值。同时，就业作为民生之本与社会保障之间是相互促进，相互影响的关系，就业是社会保障的前提和基础。在制度的设计过程中我们首先要考虑到这一点，在保证就业的基础上寻求合理可行的缴费率、缴费基数等要素，使政策的制定真正具备可行性，切实发挥其与就业之间的良性互动关系。 统一性与灵活性相结合的原则 所谓统一性是指针对灵活就业人员的养老保障政策应尽量提高统筹层次，争取在全国范围内形成一致的制度。因为灵活就业人员具有很强的流动性，他们经常变换工作地点，如果各地政策不统一必然会在一定程度上阻碍了劳动力的合理流动，不利于劳动力自愿的高效率配置。除此之外，统一的制度规范也将有助于灵活就业人员转移和接续养老保险关系，可以在全国范围内实现保险关系的无障碍流动，从而真正贴合了灵活就业人员自身的职业特点，为其带来更为便捷的社保服务。 灵活性的原则主要是指针对灵活就业人员养老保险的相关政策应当充分考虑到其自身特点，设计出具有“弹性”的政策，其中包括养老保险的缴费基数应具有灵活性，参保劳动者可以根据自身情况选择适当的基数参保。其次，参保方式和缴费地点应具有灵活性。劳动者可以选择按年、按季、按月缴纳养老保险费，并且社保经办机构应设置更多、更便捷的缴费途径，如利用银行、邮政储蓄、或者以社区为依托等多种手段代办养老保险缴费，其服务对象也应更加“精细化”，允许劳动者以个人身份参保。 34
第5章 建立和完善我国灵活就业人员养老保险的对策措施 城镇灵活就业人员养老保险体系的制度设计 对不同收入水平群体采取分类对待的弹性养老保险制度 近年来，我国政府出台了很多关于促进灵活就业人员参保的政策措施，比如对于灵活就业人员缴纳养老保险的缴费率有了统一的规定，国家财政也加大了对于社会保障的支持力度。但是这些政策基本上将灵活就业人员纳入了当前的城镇养老保险制度，而只是在缴费标准、缴费基数、缴费比率等方面在原有框架的基础上修修改改，没有针对灵活就业人员建立一套切实符合其群体特征的养老保障制度。现有的制度仍然是以城镇正规就业人群为依托，其政策仅仅对于灵活就业人员做出了一定修补或者加大财政投入力度，但是从实行效果来看，收效尚不理想，仍然存在诸多问题。由此，我们针对城镇灵活就业群体的养老保险政策应采用新的思路，不拘泥原有的政策框架，从根本上探寻解决其养老问题的框架体系，这样才能真正解决其养老保险问题，适应目标人员的基本状况，这样的政策才具有可持续发展性。 从我国城镇灵活就业人员的现实状况而言来看，阻碍他们缴费进而享受养老保险待遇的一个重要问题就是收入水平的限制。因此，我们建立的社会保障体系应充分考虑到不同类型的灵活就业人员在收入水平及支付水平上的差异，以此作为建立养老保险体系的切入点，针对不同类型的收入群体予以不同模式的养老保险制度。分类解决而不是“一刀切”的做法可以充分考虑到城镇各类灵活就业人员的实际状况，使得其养老问题的解决更具有弹性和可操作性。 根据之前第三章所述，我国城镇灵活就业人员从不同角度有不同的类型。在此，我们不妨根据其收入水平大致分为两类：中高收入群体和低收入群体。对于这两种不同收入能力的灵活就业人员采取分类对待的养老保险政策。下面从缴费率、养老保险基金的筹集方式等角度分别对这两种类型灵活就业人员的养老保险政策进行阐述。 养老保险的基金给付模式 针对中高收入者，这部分劳动者在收入水平上不存在过多问题，因此其养老保险制度可以参照正规就业人员实行统账结合的模式，注重与当前正规就业人员养老保险制度的统一。维持原有的统账结合方式不变：缴费分为两部分，一部分进入社会统筹账户，一部分进入个人账户。中高收入的这部分灵活就业群体基本不存在缴费压力问题，因此， 35
河北大学管理学硕士学位论文 对于这部分群体的养老保险制度可以逐步向正规就业人员并轨，采取和其类似的统账结合方式，实行现收现付制。缴费比例和标准基本上保持在现行的20%左右。 而对于下岗自谋职业人员、小型个体户等收入较低的灵活就业人员应采取完全积累制的基金给付方式，同时国家财政应予以适当的缴费补贴。考虑到低收入劳动者没有足够的缴费能力去参保，前几章也论述到了现行的缴费率20%对于中低收入者而言是一笔巨大的资金负担，因此考虑这部分群体的收入状况，完全积累制的养老保险制度更符合支付能力。劳动者可以根据自己的支付能力向个人账户缴费，不再设立统筹账户。参保[1]人员日后的养老金水平完全由个人账户的积累额决定，多缴多得。 中低收入者还可以根据自己的实际收入水平决定缴费多少，也可以根据情况来调整缴费计划和数额。此外，政府的财政补贴也应从支付补贴转为缴费补贴，一方面使得这部分资金参加基金运营能更有效率的加以运作，另一方面也可以调动劳动者的投保积极性。这种确定制的模式对于中低收入者更加具备可行性，同时也更符合中低收入者的实际收入状况。 缴费标准的设定 中高收入者可以参照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定的统一的缴费率，设定以全省上年度平均工资的100%—300%为缴费基数，以20%为缴费率，其中缴费的12%为统筹基金，8%进入个人账户。缴费年限设定为15年，低于15年的一次性返还个人账户的养老保险金存储额，不再享受社会统筹的养老保险金。 低收入灵活就业人员由于存在较大的经济压力，因此在缴费标准方面可以将城镇最低工资标准作为其缴费基数，以12%为缴费率向个人账户缴费，个人缴费额全部进入个人账户予以累积。城镇最低工资标准一般是社会平均工资的50%左右（40%-60%之间），因此以12%为缴费率，则低收入群体的缴费负担大致为社会平均工资的6%左右。可以说这个缴费标准对于低收入的灵活就业人员而言是可以承受的，更符合他们的实际经济承受能力。 缴费方式和缴费年限 在缴费方式上，应该更具灵活性。可以允许灵活就业人员按年、季、月来缴纳养老保险费。有收入时多缴纳，无收入时可暂时停缴，可以允许其断缴，最后的缴费年限折合成标准缴费年限计算养老金待遇。中高收入灵活就业人员的缴费年限仍可参照正规就业人员的养老保险政策，设定为最低缴费年限15年，缴费不满15年一次性返还个人账 36
第5章 建立和完善我国灵活就业人员养老保险的对策措施 户的养老金，社会统筹部分不予发放，超过最低缴费年限则按照实际缴费年限发放基础养老金和个人账户养老金。而低收入灵活就业人员由于没有社会统筹账户因此需设定较长的缴费年限来保障其能享受到基本生活保障。因此，我们可以根据工作时间和退休时间之差设定为25年左右。 计发办法和待遇 本文第三章对城镇灵活就业人员现行养老保险制度存在的问题进行了阐述，其中一个重要问题就是现行的政策缺乏相应的激励机制，无法吸引较多灵活就业人员参保。因此，在待遇享受标准方面，可以采取相应的激励措施：灵活就业人员按照社平工资的百分之几缴费，最后就按照社平工资的百分之几发放养老金。超多最低缴费年限后，改变原来的增加一年增加1%养老金的标准，对于激励部分，可以参照当前的个人所得税税率，采取差额累进的办法，缴费年限越长，增加的养老金待遇比例越多。这样的措施较之前的平均主义更具激励性，可以吸引更多的灵活就业人员参保，并为获取更多的养老保险待遇增加缴费年限。 完善城镇灵活就业人员养老保险制度的配套措施 加大养老保险宣传力度，实现观念上的转变 城镇灵活就业人员参保率较低的一个重要原因就是灵活就业人员和企业参保观念比较淡薄，可以说这是影响灵活就业人员参保的本质因素。因此，加大养老保险的宣传力度，从根本上转变其固有观念，成为扩大灵活就业人员参保的而一个首要因素。通过新闻媒体、网络等媒介大力加强养老保险的宣传力度，以引起公众和社会的广泛关注。在居民社区和其他灵活就业人员密集的地点也应设置养老保险宣传咨询点，不仅要在平时做好宣传普及工作，还要随时方便群众咨询，做好其他各项服务。通过各种途径使养老保险政策真正的为群众所了解，让其明白这种政策是和其切身利益息息相关的，只有[17]这样才能做好群众工作，转变他们的观念，提高灵活就业人员参保的积极性。此外，针对于企业不愿投保的现象，也应有针对性的做好宣传工作，使企业真正了解为员工参加养老保险的积极意义。还可以适当的采取一些激励手段，如从税收上加以优惠等措施，促进企业对灵活就业人员的参保养老保险。 37
河北大学管理学硕士学位论文 完善政府责任，做好制度引导与扶持 首先，政府应当切实转变自身观念。推进灵活就业人员参加养老保险是我国社会发展进程中不容忽视和回避的一个重要问题。政府应首先改变将正规就业人员作为社会保障主要实施群体的观念。灵活就业人员作为我国经济结构转型和市场经济调整必然出现的群体，将其纳入社会保险的制度范畴，有效的解决其面临的养老风险是我国政府和社会保障制度应当承担的责任。应当把如何设计和完善当前城镇灵活就业人员的养老保险政策作为政府的一项长期业务管理内容，列入长期发展战略规划，切实发挥政府的导向作用。 其次，城镇灵活就业人员养老保障制度的发展离不开政府相应的政策引导与扶持。政府应当针对城镇非正规就业人员自身的特点出台一系列的优惠扶持措施，鼓励灵活就业人员参保。采取多种方式和渠道为城镇灵活就业人员参保提供便利和支持。例如政府对有特殊困难的灵活就业群体，如下岗、失业人员由原来提供生活补贴改为养老保险缴费补贴，减轻他们的缴费压力。 改进信息技术手段，建立社会保险信息库 随着经济的发展，城镇灵活人员日益增多，工作岗位变化也相对频繁。在此情况下，灵活就业人员养老保险的办理以及转移接续等工作量也日益增加。这就亟须建立起一个庞大的网络信息库，必须由一个强有力的信息技术平台支持。争取以市级养老保险信息库为基础，逐步扩大至地市、省级、乃至全国，实现统一的养老保险信息联网和网络共享。以信息网络技术为依托，利用标准化、规范化的信息技术实现养老保险基金的的征收与支付，向全社会提供养老保险基金的缴费、查询、转移等业务。加快研制全国通用的养老保险储蓄卡，灵活就业人员凭本人身份证即可办理社会保险登记。此后，不管其在何地工作都可以根据相应的缴费基数和缴费比例办理缴费业务，这样不仅方便灵活就业人员缴费同时也为社会保险的管理服务工作较少了成本，能实现社保经办机构更快[9]捷，便利的服务。 优化服务，提高养老保险管理水平 当前的养老保险管理服务对象仍然是单位，不适应日益增多的个体灵活就业人员参保。因此，因改变过去依托用人单位的思维定式和管理模式，转向以个体劳动者为服务 38
第5章 建立和完善我国灵活就业人员养老保险的对策措施 对象的业务流程。由于城镇灵活就业人员数量众多，很多劳动者都是自己直接去办理相关业务，容易造成社保经办机构人满为患，排队等待的时间过长，这不仅会使社保经办机构的工作量急剧上升，而且也给灵活就业人员本身带来了巨大的成本，花费了很多时间精力去办理缴费。为解决这一问题，第一：可以利用参照大连市的做法，利用商业网点的优势为灵活就业人员以储蓄代扣的方式办理缴费手续，灵活就业人员办理了储蓄缴费账户后，每月由银行从存款中代扣当月保费。二、简化缴费方式很程序。社保经办机构应普遍开设个人缴费服务窗口，实现统筹区域内的缴费窗口间联网，改进服务手段，简化参保程序，更方便快捷的为灵活就业人员的实现养老保险的开户，缴费以及保险关[9]系的转移接续。三、充分发挥社区优势，利用街道平台和中介组织为其参保服务。街道和社区普遍设置了劳动保障服务点，有些地区的人才市场，档案托管机构和劳动保障事务道理机构等中介组织都可以成为养老保险的缴费服务点，为灵活就业人员个体参保提供更为便捷的服务。 39
河北大学管理学硕士学位论文 结 语 我国灵活就业群体的日益壮大使其面临的养老保障成为了我们亟待解决的的课题。妥善解决城镇灵活就业人员的养老保险问题是不仅体现了社会保障制度本身的公平性，同时也促进了就业，有利于打破户籍界限，形成统一、开放的劳动力市场。本文结合我国城镇灵活就业人员养老保障的基本情况，分析了当前制度主要存在的几点问题：缴费率过高、社保机构缺乏精细化管理加上根深蒂固的观念这些都导致了灵活就业人员参保率较低。为解决这些问题，本文提出了一些具有针对性的对策措施： 一、针对不同收入水平的灵活就业人员采取弹性化的制度。对于中高收入群体参照正规就业人员采取统账结合的模式；对低收入群体则采取完全积累制的基金给付方式，政府予以一定的缴费补贴。 二、采用按月、按季、按半年、或者按年等灵活多样的缴费方式，更符合灵活就业人员的实际状况。在激励方式上，改变缴费年限增加一年增加1%养老金的做法，采用差额累进的方法，激励作用更明显。 三、提出了完善城镇灵活就业人员养老保险制度措施建议：1.加大养老保险宣传力度，实现观念上的转变。2. 完善政府责任，做好制度引导与扶持。3.改进信息技术手段，建立社会保险信息库。4. 优化服务，提高养老保险管理水平。 本文还通过对国内各省市的灵活就业人员养老保障政策进行了研究，结合当前我国国情和灵活就业群体的基本状况，提出了一些针对性的对策，这些措施都为我国城镇灵活就业人员参保提出了一些建设性的意见。这些建议必将被灵活就业人员所接受，为发挥养老保险的保障性作用提高了完善思路。 40
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河北大学管理学硕士学位论文 [19] 蒋丽娟，李玉华.灵活就业人员参保的逆向选择问题探讨[J]. 湖南行政学院学报，200（5）. [20] 刘玉侠.灵活就业人员的社会保险问题研究[J]. 社会科学战线，2006（6）. [21] 肖云,高洁,曾军丽.灵活就业人员劳动保障的制度缺陷与政府责任[J]. 政治与法制，2006（6）. [22] 易守宽.灵活就业人员社保呼唤“精细化”管理[J].工运时评，2008（3）. [23] 邓大松,杨洁.灵活就业人员社会保险现状与对策[J].统计与决策，2007（19）. [24] 孟艳玲，房保安.灵活就业人员养老保险制度的构建与探析[J]. 北方经济，2009（2）. [25] 龚明.中国灵活就业人员社会养老保险政策探究[J].经济研究导刊，2009（10）. [26] 石美遐 韩思文.我要社保网.我国灵活就业人员社会保障制度研究. 中国社会保障论坛首届年会奖论文选登. [27] 广东省完善企业职工基本养老保险制度宣传栏. [28] Based Training for Employment and Income Generation: [29] Odile Quintin，“The Development Of EUROPEAN Employment And Social Policy. 42
致 谢 致 谢 论文即将成型时也意味着三年的研究生生涯已经接近尾声，回首过去的三年研究生生活，我受益匪浅。 首先，要感谢我的研究生导师孙健夫院长，作为管理学院的学科带头人，孙院长在百忙之中仍然对我的毕业论文予以悉心指导。从论文的选题、资料收集整理、成稿、修改完善及在读期间多篇学术论文的发表无不凝结着孙老师的心血。孙老师不仅学识渊博，对我而言更是位亲切的长者。三年的研究生学习期间，孙院长给予我学术上的细致指导，还时刻不忘用严谨的作风、拼搏的精神和真诚待人的品格教育我做人的真谛。在此我要深深地感谢孙老师，能在您的门下学习了七年社会保障学理论知识将是此生最宝贵的一笔财富，再次向孙老师表达自己最为真挚的感激之情！ 其次，文章在资料的收集过程中遇到了一些问题：很多相关的研究过于理论化，缺乏实践性经验可供查阅。因此，本文的作者十分期望能找到一些第一手的资料予以借鉴。在此要特别感谢河北大学管理学院财政系的谷艳芳老师。谷老师曾组织2008届社保专业的同学对保定市灵活就业人员的社会保障问题进行了一份问卷调查，掌握了大量的一手资料，在此基础上也对该课题进行了分析总结。谷老师的资料使我克服了论文写作的瓶颈，是论文顺利完成的重要保证。 其次还要感谢成新轩老师，作为我的班主任老师，成老师在研究生三年为班上同学付出了很多。另外还要感谢亲人和同学们，特别是赵冰洁、黄丽媛、孙婷婷、金珊珊，王桂艳等同学，都从各个方面对我的论文进行了帮助和修改。在共同学习的日子里给予我无私的帮助，真诚的友爱和鼓励！ 同时我也明白我还有很大的不足之处，文中不妥和疏漏在所难免，但我知道学海无言，学无止境，我会在今后以最大的努力在社会保障领域继续研究，不断探索，以自己最大的努力来报答所有关心和支持我的人！ 43
河北大学管理学硕士学位论文 攻读学位期间取得的科研成果 [2] 从农民工的流动性看其养老保险.合作经济与科技.2009年第11期,第一作者； [1] 三十年来个人所得税的成长及影响.山东纺织经济.2009年第5期，第二作者。 44
