PAGE 272 国企改革、治理中的思想认识问题
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完善国有资产监管营运体制论纲
建立国资监管营运体制，是实现政资分开进而政企分开的关键性步骤，这项工作探索性强，触及利益多，暴露出的问题较复杂，涉及一系列认识和实践问题。
1、将原主管局改制为国有资产经营公司，既是政府的改革思路，也是原主管局的内在要求。三年来我市陆续建立的丝绸、机电、建冶、化工和轻工五大控股公司，已在盘活资产、调剂资源、产业引导、协同对外等方面发挥出原主管局无法取代的作用。现在对于资产经营公司究竟是控股公司形式好还是企业集团形式好，认识尚不统一，继续探索的推动力不足。主管局改制是政府机构改革和政资分开的实质性步骤，且已见成效，应该继续探索，总结经验，解决问题；不应该犹豫观望，更不可回头，导致折腾。
2、建立国资监管营运体制的核心，不是解决所有者而是解决“出资者”、解决国有资产无人负责的问题。相关工作再多再复杂，都要紧紧围绕规范国资监管营运三个层次的主体（国资管理机构、国资经营机构、基层企业）对国有资产各自的责权利来进行，理顺国资管理机构与经营公司、经营公司与企业的责权利关系，这个思路一定要清晰。
3、政府要在理论和实践的结合上给控股（集团）公司定好“企业”这个位，用实际措施促成行政机关向企业“过渡期”早日结束：尽早研究确定经营公司资产收益权问题，目前一些经营公司只有100多人“机关人头费”，没有可调配资金和资本运作实力，为企业担保、资产重组时责权不对等，存在隐患；对经营公司领导人不能像党政干部一样管理，应明确公司经营管理人员可在下属企业兼职，以加强下属重要企业的力量和强化监管，并尽快建立对经营公司经营者的激励约束机制，新任公司总经理等不要再套“副厅”之类行政级别，否则后遗症多；真正落实原主管局行业管理任务的移交对象，逐步减少行政性工作布置、指令下达、考核达标等。
4、转制后控股集团也要在认识和实践上调整自己的行为方式：明确自己的经营对象是产权而非具体生产经营业务，主要职责应该是：决定国有资产兼并、拍卖、折股出售、破产清理等产权重组和对资产收益好、符合产业政策的企业追加投资，以合同形式向所属企业派出产权代表并实施激励和监督，加强对企业贷款担保、利润分配及工资总额的财务监控，收取国有资产收益；要清理废除过时文件，积极推动观念变革，主动制订便于理顺与下属企业责权利关系的规范性意见；精简机构，分流人员，提高工作人员业务素质。
5、尽快规范健全资产经营公司、资产经营一体化的企业集团的法人治理结构。我市五个控股集团的总经理至今两个空缺，一个由董事长兼任，两个分设的也是由市委组织部同纸任命；监事会基本上都只有主席一人。其他企业集团这种情况也较普遍，有的集团公司监事会主席退休后一直空缺无人过问。这些或残缺不全或直接违反《公司法》的做法，影响了授权经营公司按照现代企业要求相互监督约束和规范化运作。解决的关键是统一依法办事的思想认识，不搞同纸任命，总经理由董事会聘任，尽量不搞一身二任；监事会要配齐，监管企业不能多，并设专职监事员。
6、尽快理顺国资局与授权经营公司的责权利关系。①国资局要加快对控股公司的国有资产进行清产核资和资产评估，将不良资产“挂帐”不列入考核范围，核定控股公司有效资产总额和保值增值目标；②在资产经营、人事和资产收益三项权力中，控股公司的资产收益权尚无明确说法，需尽快研究国有资产收益在国资局、经营公司、所属企业三个层次中的分配问题，提出投资主体财务运作的原则性意见，原定补充资本金或贴息贷款的措施应尽快落实；③国资局要加强对我市国资运作的统筹考虑和决策，有计划地对授权经营公司工作给予指导和检查，当务之急是抓好经营公司的建章立制、正常运转程序和规范操作；④制订对授权经营公司负责人的激励约束政策，尽早把资产保值增值情况同经营者的奖惩、进退挂钩；⑤尽快制订产权交易规则，明确产权转让中重大问题的解决规则（如不同企业、购买对象的股权折让比例，土地出让金的用途限制等等），特别是尽快解决产权交易中价值形态（会计帐面）和使用价值（年久失修的厂房设备和失去市场前景的库存产品等）相背离、有关部门评高不评低、导致改制不成国企亏损“窟窿”月月增大的严重问题；⑥目前各控股公司只能在自己的小范围内调整重组，陷入本行业“救火队”角色，国资局要帮助和支持控股公司逐步进行跨行业、跨地区的产权重组，为下一步重组和培育真正适应市场经济要求的新型跨行业、跨地域国资经营公司准备条件。
7、尽快规范资产经营公司和下属企业的责权利关系。①尽早改经营公司模拟法人身份为正式法人，以强化经营公司法人代表产权运作职能；②研究和推进由经营公司向所属企业委派产权代表的工作，这是既防止向企业“收权”又保证投资主体明晰化的重要措施，管资产的核心是管人，我市企业干部管理体制滞后于资产管理体制的改革，仍沿用二级管理方式，一方面要求授权经营公司管资产，一方面所属县团级企业党政正职管理权限在经委，管资产和管人相脱离，管人权下放是保证授权经营公司委派产权代表工作规范运作的基本前提；③产权代表的工资、福利待遇等由经营公司按责权利统一原则直接解决，公司主要通过与产权代表鉴订责任制及其参与企业重大决策、定期报告制度等，实现对企业监督，不直接干预企业生产经营活动；④在经营公司设立监事工作委员会，负责向所属企业派出监事会或监事，衔接两级监事会关系，所属企业一定额度（比如100万以上）的经济行为由监事会或监事向经营公司作出报告；⑤建立健全重大投资项目和贷款担保审议制度，对所属企业投资和担保作出限额，限额以上须经经营公司董事会论证审批，纠正现在有的控股公司硬着头皮为所属企业担保解困的危险做法；⑥向所属企业派出财务总监或财务部长，通过他们审核企业财务报表和参与拟定企业年度财务预决算方案、利润分配方案、工资分配方案等，加强对企业的财务监督；⑦科学制订和强化对所属企业经营业绩考核办法和审计监督制度，等等。
8、要科学地认识出资人资产经营权和企业法人财产权的关系，这是正确处理经营公司与所属企业关系的难点和重点。关键要把握三点：一、资产经营权是指对企业资产的最终处置权，这是所有权的核心内容，超过了生产、采购、销售、招工等一般生产经营权范围，由出资人行使名正言顺；二、企业法人组织不是封闭而是开放的，不是单人组成而是一个组织机构，企业出资人参与重大决策应是企业行使法人财产权的一部份，出资人通过派出产权代表在企业董事会中直接行使法人财产权也体现了法人组织这种开放性和集体性，把法人财产权理解成“厂长说了算”是观念没有转变过来；三、为了提高效率，适应市场变化，上海、深圳等地一些经营公司把一定限额的项目投资、贷款担保权力下放给企业，限额以上的要向经营公司申报和由公司作出决策，这也说明了经营公司资产经营权和企业法人财产可以分出层次、相互统一的事实。
9、要注意研究区分不同功能国有企业的不同资产管理方式。我市国有企业存在公共企业、一般企业两种类型。由于非竞争性公共企业的基本任务是提供公共服务，竞争性一般企业的基本目标是资产增值和财务回报，这决定了政府对这两类不同企业的政策目标、资产关系也应、也将有所不同。我市国企虽大多数属于竞争性一般企业，但在建立国资监管体系初期有必要在思路上重视这种区分：①防止不同功能国企责权错位，如要求承担大量政策 义务的公共国企资本增值，要求利润第一的竞争型国企承担各种社会职能，这都不利于企业的责权到位和发展方向、体制条件的培育；②区分考核重点，对公共国企的考核重点是其公共服务的内容和质量，对一般企业则应把资产保值增值放在首位，又要公益第一又要资产增值只会导致企业弄虚作假；③区分企业形态的未来走势，一般性国企股权将逐步完全多元化，公共国企则大都将继续享受财政资金、政策融资支持或特许垄断经营，以国有独资为主；④区分政府管理的介入深度，政府事实上要介入公共企业项目议定、资金筹措、成本费用、预决算和重要资产出让等管理决策活动，而这些在一般企业则属经营者 的决策范围，因此应该明确，多数公共企业将继续由政府直接管理，走向资本多元化的一般国企将通过多级持股体系管理。
原载杭州市委组织部《组工内参》1998年第13期
