（财务预算编制）公共预算
的程序化管理茂名市的案
例分析
公共预算的程序化管理—茂名市的案例分析
一、程序化管理是公共财政管理的核心内容
（一）公共财政是法治财政
公共财政是在市场经济条件下，为满足社会公共需要而形成的政府收支活动
或财政运行机制。公共财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴，其蕴含的一
个关键问题就是如何在理财过程中实现法治化管理。我国这几年实行的一系列财
政改革措施，如部门预算编制改革、国库集中支付的改革、政府采购制度的改革、
“收支两条线”的改革、税费改革等等，都是为了强化公共预算的完整性，推进
公共财政管理科学化的制度建设。制度建设的实质是要体现最广大公众的利益，
这就要求实现公共收支的合理化。而凭借什么力量才能使这些做到位？这个力量
应来自一种体现民主理财、能反映民意和公众要求的机制，并最终稳定在法律层
次上。
法治化既是政治文明的必然要求，又是公共财政的基本特征。公共财政是法
治财政，法治财政要通过程序化来实现。依法理财，就是依照宪法、法律、法规
和规章而形成一系列的授权过程，明确每一个环节的目标、职责、权力和责任，
从而实现收支过程的法治化、规范化和科学化。公共预算具有严格的法律约束，
具体表现为政府预算的级次划分、收支内容、管理职权划分、预算的编制、审批
和执行等，都是在法律规范下进行的，整个预算过程都受法定程序的制约。这在
国外的公共财政实践中有更清晰的反映。可见，公共预算的法治化是离不开程序
化这个内核的。
（二）公共预算的程序化管理是财政法治化的具体表现形式。
实现财政的法治化，首先必须增加预算的透明度和保证预算的规范性，便于
公众监督和实行科学的管理。在计划经济条件下，由于财政收入主要由国有企业
承担，财政在一定程度上是“国家财政”，财政支出的安排主要由政府官员意志
来决定的，社会公众的话语权极其微弱。而在市场经济的公共财政框架下，企业
和个人作为独立的经济主体，除了承担纳税义务以外，还应当拥有相应的权利：
对于政府如何花纳税人的钱，拥有话语权、知情权和监督权，在制度安排上体现
为公共预算必须通过人大的审议和批准，并向社会公众公布。
推进依法理财，关键的一条，就是要严格按照法定权限和程序行使权力，履
行职责。预算法规定，人大会计通过的预算就是法律，必须严格按照批准的预算
执行。对公共预算进行程序化管理，也就是要求预算行为必须按照既定的程序运
转，以保证预算活动的严肃性、权威性。这与增加预算的透明度和保证预算的规
范性是一致的。因此，要实现财政的法治化必须对公共预算进行程序化管理，使
财政按照既定的程序和规范，公开、透明地管好用好纳税人的每一分钱，这也是
公共财政的本质要求。
二、程序化管理是建立公共财政框架的现实要求
从社会契约论来看，政府与纳税人之间的关系是一种委托——代理关系，纳
税人将资源（税款）交给政府支配使用，委托政府生产和提供公共产品和公共服
务，如国防、社会治安、基础教育、基本卫生保健、基础设施等。而政府又要委
托给各个部门来具体承办，各个部门又要委托给各个单位来具体实施，由此形成
了长长的委托——代理链条。在这复杂的委托代理关系中由于信息不对称，容易
在公共产品和公共服务的生产、提供过程中出现寻租、腐败、低效等问题。这就
需要建立监督机制和程序化管理来克服这些问题。
从法律的角度来看，“法”包括“实体法”和“程序法”，而程序法就是对
行政行为的程序予以法律化。故此，依法理财所“依”之“法”，其中重要的一
方面就是程序法，它强调的是财政行为必须按照既定的法定程序进行，以保证行
为过程的公正。在当前推进公共财政体系建设，构建与社会主义市场经济体制相
适应的财政管理新机制过程中，实施程序化管理，有助于进一步严格预算分配程
序，使财政有限的资金依法配置到经济社会发展中最亟需的地方，从而提高公共
资源配置效率。程序化管理也使财政资金的分配更加公正和透明，预算执行更具
权威和法律效力，促进民主理财。程序化管理严格了财政资金在分配和使用中政
府、财政和部门每一个环节的制度约束，预算的法制性、约束性进一步增强，有
助于规范各方面的理财行为，真正使财政纳入法治化、规范化轨道。
近年来，茂名市坚持“围绕建立公共财政基本框架，努力调整支出结构，推
进财政管理制度创新”的工作思路，全面深化财政改革，规范财政管理，努力化
解债务风险，加大社会保障力度，各项财政工作不断迈上新台阶。但财政运行中
也存在着一些突出问题，主要表现在：财政对公共支出的保障程度低，“越位”
与“缺位”还一定程度存在；刚性支出比重大，收支矛盾异常突出，财政支出结
构调整回旋余地小；预算执行中项目调整和申请追加过多，预算约束力不强；以
部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线为主要内容的公共财政管理改
革难度大、阻力多，短期内难以到位。
上述问题，究其原因是多方面的，相当复杂，如财源基础薄弱、传统观念影
响、对财政改革缺乏共识等，但最重要的一点是制度安排的欠缺。财政资金安排
分散、支出结构僵化、预算统筹功能弱小等等都是制度性原因所致。这妨碍了政
府财政管理效率和资金分配的公正性和合理性，也导致管理中重预算内、轻预算
外；重拨款、轻监管；重事后监督、轻事前审核和事中监控等现象普遍存在。而
制度性的扭曲在很大程度上是由于程序性管理的严重缺位造成的。
因此，要建立公共财政框架，实现理财行为的科学化、民主化、规范化，除
了要建立健全实体性的管理制度外，一个重要的方面就是要建立健全程序性的管
理制度，如果忽略了后一个方面，整个管理的运行就会陷入“跛脚”的状态。改
革预算编制、创新财政管理机制、深化支出管理改革、强化财政监督手段，归根
到底就是依法理财，实施程序化管理。
三、程序化财政管理在茂名的实践
茂名财政在程序化管理方面作了大量的探索，市委、市政府在这方面的改革
决心很大，2004年连续出台了一系的程序性管理办法。
（一）全面推行“限额制”、“联签制”、“必审制”和“备案制”。
加强财政资金管理，确保财政资金的安全、高效使用，是对当前财政工作提
出的越来越紧迫的要求，针对当前财政资金分配中存在的随意性和盲目性等问题，
茂名最近出台了《关于加强市级财政资金管理的若干规定》（下称《规定》）、《茂
名市市级预算管理方法（试行）》等一系列财政内部管理制度，目的是为了进一
步加强财政资金管理，完善清款制度，规范理财行为，提高效率，克服财政资金
分配的随意性和盲目性，提高财政资金使用效益，是强化预算约束力，维护预算
严肃性的保证措施。
作为一种制度设计，这一系列制度体现了“相互分离，相互制约”的指导思
想。从财政职能角度出发，就财政资金管理这个体系来说，加强财政资金管理，
应该分为财政内部和外部的管理、监督。就财政内部而言，对财政资金管理与监
督，主要体现在几个方面：一是建立预算编制、执行、监督相分离、相互制约的
权力制衡机制。二是要有完善、规范的管理关系，保证一个科室对应一个业务单
位，防止多头管理。三是要强化财政内部纪检监察和监督检查机构对财政资金管
理全过程的监督。就财政外部而言，着重对财政资金分配、审批、预算追加追减
的程序性和制度化的监管：一是强化财政预算的严肃性，确立人大对预算的监督
权威性。二是明确政府领导、财政以及有关部门对资金的审批、管理权限，从制
度上防止资金审批的随意性和盲目性。
茂名财政的程序化管理，具体内容包括：
就财政外部来说，强化预算约束，严格控制追加预算，确需追加预算的项目，
必须严格履行审批程序，实行“必审制”；对经人大批准的年度预算，属归口管
理的财政专项资金的分配和使用，实行“限额制”和“联签制”，分别明确了资
金计划的编制、审核部门，政府分管领导、管财领导以及主职领导专项资金的审
批限额；对预备费的动用、预算超收的安排、省追加给市级部门管理的专项支出、
年度预算安排行政事业单位正常经费的调整安排等，都严格了批准程序，按照“限
额制”和“联签制”的原则加以明确审批的权限；对上级追加给市级部门管理的
专项支出，实行“备案制”。同时，对政府投资的基建工程，凡就财政内部而言，
一是实现了预算单位与职能科室一对一的对应关系，避免多头管理，有利于提高
工作效率。二是加强预算部门对预算盘子的监控，凡属追加的支出，经办科室提
出经办意见必须经预算科审核备案，确保预算追加的合理；强化财政监督职能，
由监督检查部门定期对国库拨款单的财政记账联进行抽查；每月终了，预算部门
要将上月份大额专项资金支出项目报送监督部门；财政年度决算完毕后，各业务
部门要及时将上一年度的《专项资金使用情况表》报送监督检查部门，便于制订
年度监督检查工作计划和跟踪问效，增强了财政监督工作的主动性。这样，就形
成了由业务科室、预算部门、监督部门以及财务总监构成的财政资金监督体系，
从制度上保证了财政资金的安全。
这一系列制度，概括起来就是“四制一对口”（即限额制、联签制、必审制、
备案制和一个预算单位对口一个科室）。其特点是针对茂名的财政实际，对专项
资金的计划编制、审核、审批、预备费动用、预算超收的安排、省追加专项支出、
行政事业单位预算安排正常经费等，按照计划、审批、执行相分离的制衡原则，
明确了资金使用部门、财政部门以及政府领导的职责和权限，克服了以往资金审
批的盲目性和随意性，规范了资金运作程序。把财政预算置于人大的监督之下，
实行“必审制”，探索依法理财的有效实现形式。同时，在财政内部形成了以预
算编制、执行、监督相分离，相互制约的严密的财政资金运作体系。其创新之处
就在于，对资金使用计划的提出、审核、审批规范了运作的程序，明确了各审批
主体对不同类型财政资金（预算内、预备费、超收等）的审批权限，具有较强的
可操作性，形成各司其职、各负其责、相互分离、相互制约的一种机制，有利于
权力的相互制衡，从源头上预防和治理腐败。
茂名财政程序化管理的运作关系，可以用下面流程图来表示。
茂名市财政资金外部运作流程图
（二）茂名探索的公共预算程序化管理体现了公共财政的基本要求。
茂名上述一系列制度的设计和实施，应该说是公共预算程序化管理的有益探
索，为规范理财行为，克服财政资金分配的随意性和盲目性，提高财政资金使用
效益提供了一定的制度保证。如前所述，公共财政的本质，是法治财政，建立公
共财政的框架，就是要推进依法理财，关键的一条，就是要严格按照法定权限和
程序行使权力、履行职责。公共财政的建设，重点是财政支出管理手段的制度化、
规范化、透明化、科学化。从公共财政“计划性、完整性、公开性、法治性”的
本质要求来看，今后预算编制、执行、监督三者将会逐渐分离，管编制的不管执
行，管执行的不管编制，相互间形成一种制约，同时还将建立和发展一套监督系
统，独立地行使其监督职能。形成相互独立、互相制约的系统，体现了公共财政
导向下规范的权力制衡，保证预算的透明度和公众意愿真正得以实现。通过程序
上的制衡保证公开、公平、公正，这是一种必然的发展趋势。茂名财政“四制”
的做法，实质是在程序上对参与预算资金分配、管理的部门和领导相互间的一种
制衡，确保支出的相对合理和规范。从这点上来讲，茂名的“四制”正是体现了
公共财政导向下的一种程序化管理，这一套制衡机制的建立，使茂名财政又向公
共财政靠拢了一步。
初步的实践证明，茂名财政程序化管理的做法，取得了良好的效果：财政内
部资金的审批、拨付更加安全、高效，赢得了社会各界的好评；财政外部的资金
运作程序更加规范、有序，政府和各资金使用部门对此是满意的；财政在接受人
大预算监督方面，走在了全省前列，得到了省市人大的充分肯定。
四、简短的结论
社会主义市场经济归根到底是法治经济，在此基础之上的财政无疑是法治财
政。政府财政与社会公众（纳税人）之间是一种委托代理关系，必然要求公共财
政体制承载着理财的科学化、民主化、规范化和法制化。不言而喻，要做到这一
点，是一个漫长的过程，茂名财政的程序化管理实践也才刚刚开始，还有很长的
路要走。千里之行始于足下，公共财政的建立需要一步一个脚印，扎实地向前推
进，要敢于实践，勇于创新。对地方财政来说，公共财政与其说是一个理论问题，
到不如说是一个实践问题，在实践中摸索，在实践中总结，在实践中提高，只有
这样，建立公共财政，实现依法理财，才会早日达成。茂名财政的程序化管理在
实施方式上是开放性的，我们将结合财政管理体制改革的新要求和地方的新情况，
与时俱进，不断创新，努力谋求财政程序化管理日臻完善。
