财政与金融《生.生产产力力研究#》从制度演进的角度考察地方财政融资与担保姜彬(西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061)【摘要】在我国城市基础设施建设领域,由地方政府设立融资平台公司,银行通过贷款给该公司对城市重要基础设施进行打捆贷款,地方政府以未来经常性财政收入和土地转让收益(也可看作财政收入)作为贷款偿还担保的模式已在国内广泛运用,成为融资制度自发演进的一个典型案例。这一制度演进解决了地方政府在城市基础设施建设方面当期资金不足的问题,使过去5年全国各地级以上城市的基础设施水平获得了大踏步发展。2006年4月五部委联合发文叫停了地方财政担保和打捆贷款,使这一模式的合理性受到质疑。文章从制度演进角度,对该制度演进的潜在收益、成立条件、演进路径和阻力进行了分析,肯定了该制度演进的合理性,并对未来的演进方向进行了分析。五部委联合发文叫停打捆贷款和地方财政担保应理解为控制当前投资过热和地方财政不规范条件下避免地方财政危机的权宜之计,解决问题的根本途径在于投融资体制改革、地方财政体制改革以及包含地方财政在内的社会信用体系的建立。【关键词】制度演进;地方财政融资;地方财政担保;打捆贷款【中图分类号】【文献标识码】A【文章编号】1004-2768(2008)12-0037-03伴随快速的城市化进程,中国各地区基础设施水平正在不然而,该制度演进一开始就充满了争议。可以说,在前一阶断提高。在这一过程中,城市基础设施完善与否已成为衡量各段国有银行和国有企业改革进程中,由于地方政府对银行信贷城市投资环境优越与否的重要指标。地方政府面对争夺地区经管理的行政干预曾经导致1998年以前银行系统的高额不良贷济社会发展机遇的激烈竞争,必须不断完善和提高本地区城市款,学术界和政策界逐渐形成了一种建立在“政企分开,银政分基础设施水平。高强度的基础设施建设使其当期财政能力远不开”理念之下的银行不应该和政府纠缠在一起,“谈政色变”,政能满足当期建设投资需要,因此,利用明天的钱干今天的事,举府不应办企业,地方政府不值得信任的观念。认为银行与地方债搞基础设施建设就成为地方政府的必然选择。因中国现行法政府合作对银行来说是非常危险的。地方政府设立的融资公司律尚不允许地方政府发行市政建设债券,银行融资成为地方政不可避免地处于人浮于事、效率低下、腐败盛行的不良状态,并府解决当期财政建设性支出缺口的主要渠道。然而,中国现行会加强国有企业的垄断力量,强化政企不分,政银不分的弊端,法律并不允许地方政府财政直接作为借款人向银行融资,作为是市场化改革方向的反动。2006年4月国家发改委、财政部、建变通手段,也作为市政建设未来市场化融资的方向,地方政府设部、人民银行、银监会等五个部委联合发文叫停地方政府财指定或建立融资平台公司(主要是城市基础设施投资建设管理政担保和打捆贷款,使这种质疑达到最高潮。然而,实证经济学公司或国有资产经营管理公司)作为借款人,对城市基础设施研究的前提是“存在的就是合理的”,这种制度演进之所以出现建设项目进行打包后统一从银行贷款,地方政府以未来的经常并被广泛应用,肯定有其合理性,说明这是一种符合中国国情性财政收入和土地转让收益作为贷款清偿保障的模式便被地的制度演进。方政府和银行发明,并在各地得到广泛应用,成为各地城市基一、制度演进的客观原因础设施建设融资的主流模式。(一)制度演进背后的潜在利益用制度经济学的观点考察,这是一个典型的制度演进过1.制度演进的背后必然有现实的客观需要,反映了制度演程。不断完善的城市基础设施水平给所在地城市带来的发展机进过程中地方政府和银行对演进所能带来的潜在利益的追求。遇和贷款给政府能够获得安全稳定的收益成为诱使这一制度首先,地方政府面对巨大的潜在利益。各地区发展速度与机遇演进的潜在利益。而国家对地方政府城市基础设施建设方面财上的激烈竞争导致了各级地方政府倾力打造本地的投资环境,政融资制度供给不足又成为这一制度演进的重要动力。该项制而城市基础设施完善与否毋庸置疑是投资环境优越与否的重度演进的两个主要推动力量是地方政府和银行。该制度演进对要指标。基础设施不完善,就要在与其他地区争夺发展机遇方国内各城市基础设施建设快速发展发挥了至关重要作用,有效面落后被动。基础设施水平优于其他地区,就能更多地吸引投解决了地方政府城市基础设施建设的资金缺口。这一制度演进资向本地集聚,推动本地经济快速发展,加强本地在全国的经成功创造了一个巨大的地方政府财政融资市场,一个巨大的城济地位,增强地方政府的财力,提高地方政府声望,加强地方官市基础设施建设融资市场。员的权力。这就是地方政府热衷于城市基础设施建设的原因。【收稿日期】2006-10-20【作者简介】姜彬(1978-),男,陕西子长人,经济师,西安交通大学经济与金融学院博士研究生,供职于国家开发银行陕西省分行,研究方向:制度经济学与金融发展。!"
2.银行也面对巨大的潜在利益。政府相对于企业具有更高些无收益或收益较差的基础设施项目无法申请到银行贷款,制信用度。如果把地方政府看作一个企业,那么这个企业无疑具约了城市基础设施建设的全面推进。有高度的市场垄断地位,充裕的垄断收益。这个企业没有竞争为降低交易成本,提高交易效率,政府和银行共同设计了者,每年都能无偿获得不断增长的税收收入,现金流充裕,具有由政府建立融资平台公司打捆贷款,地方财政提供担保这一模别的任何企业不具有的公权力,不需要为产品销售而苦恼。这式,银行面对融资平台一个借款人,对地方财政统一评审后确样的企业正是银行梦寐以求的优质客户,只要能够控制住地方定信用额度,将有效益和无效益的,高效益和低效益的基础设政府的道德风险,银行完全有积极性向这样的客户贷款。施建设项目打捆后,整合现金流,都能获得银行贷款,地方财政(二)制度演进的启动条件对贷款偿还给予差额补贴,保证了银行贷款安全。该模式操作1.银行与地方政府“产权”关系的重塑。产权是交易的基简便,融资效率高,在全国各地广泛采用。础。在该制度演进启动之前,地方政府与银行的产权关系得到随后,制度进一步演进,跳出了基础设施建设项目融资的重塑,双方之间建立了符合市场经济要求的平等关系。国有专范围,银行对政府其它的支出需求,在信用额度范围内也可直业银行商业化改革之前,我国的银行体系是“条条管理”与“块接向政府财政部门或其它部门贷款,这些部门用财政资金或财块管理”并存,地方政府与银行之间产权关系不清,各大银行的政拨付资金还款,实际上成为银行对地方政府财政的时间差贷分支机构同时被视作当地政府的一个部门,地方政府有权干预款,也就是流动资金贷款。银行分支机构人事任免,从而对银行分支机构经营进行干预,由此,可归纳出银行对地方财政贷款的制度演进的历史轨并无需对贷款偿还负责。这种银行与地方政府地位不对等,造迹:借款人从单个项目企业发展到统一的融资平台,最后扩展成地方政府“花别人的钱给自己办事”,道德风险比较严重,并到直接对政府部门或财政部门。支持范围从有效益的基础设施不关心债务责任和资金使用效率,关心的只是这些钱能否解决项目扩展到无效益的基础设施项目,再到普通的财政支出需自身迫在眉睫的难题,从而造成了银行的巨额不良贷款。以前求。贷款品种从单个项目贷款扩展到打捆项目贷款,再到流动国有银行在地方政府压力下对困难国有企业的“安全稳定贷资金贷款。款”就是典型的例子。国有银行商业化改革的一项重要措施是指导制度演进路径的是融资理念的演进。在合作之初,双变银行的“条条管理”与“块块管理”并存为单一的“条条管理”,方认为应尽量做到项目收益性与贷款有偿性匹配。由于贷款是地方政府不再有权干预银行分支机构的人事任免和经营决策,有偿的,因此,在使用贷款时应尽量做到将贷款配置到有直接其本质就是明晰了银行与地方政府之间的产权关系。产权关系经济收益的项目上去,用这些项目的经济收益来偿还银行贷理顺后,地方政府通过政府的融资平台公司向银行融资,用未款,小额不足部分由财政担保弥补。这期间,双方严格控制无直来的财政收入偿还银行贷款,与银行是平等关系,地方政府是接经济收益项目使用银行贷款,以降低财政债务负担。在该理“花自己的钱给自己办事”,道德风险就会有效抑制。银行不再念指引下,银行与地方政府合作主要集中在城市道路建设、土担心地方政府对自己的干预,而是在正常的市场规则下与地方地征用、污水处理厂、垃圾处理厂、集中供热厂与管网、供排水政府平等地开展合作。这一点,正是那些对该制度演进持质疑管网等项目,因为这些项目或可收费,或可带来巨大的土地增态度人士所没有观察到的变化。值收益,用以偿还部分或全部贷款,不会给地方财政带来过大2.银行与地方政府都具有交易的能力。有了交易愿望,还要债务负担。随着合作的顺利进行,融资理念又进一步地演进,双有交易能力,交易才能最终达成。随着国民经济快速发展和财方认识到银行贷款作为财政的补充,本质上是对未来财政收入政分权体职改革的推进,地方政府拥有了独立、稳定的财政支的折现,在地方财政可承受范围内,地方财政支出的所有领域配权力,拥有了稳定的未来财政收入现金流预期,部分地方政都可使用银行贷款,地方政府可将银行贷款作为弥补财政收入府的财政实力快速增长(一些贫困县虽自收财力较弱,但加上与支出时间结构上不匹配的手段。比如,国家开发银行推出应每年固定化的转移支付,也具有一定规模的可支配财力),在保急贷款,在地方遭受重大自然灾害需要应急财政支出时,可以证“吃饭”之余拥有一定的富余财力可以用于建设,客观上具备使用贷款解决燃眉之急,正是公益财政支出使用银行贷款的典了使用银行信贷资金加快城市建设步伐的可能。从银行角度型。看,银行经过不良资产剥离和商业化改革,资产质量、管理水平三、制度演进过程中的阻力和抗风险能力得到一定提高;而同时,随着国民收入稳步提高制度演进是制度演进主体不断权衡制度演进的成本收益,和居民消费需求持续不足,银行存差持续增长;国有工业企业逐步推进实现的。制度演进的过程是降低交易成本的过程,同经营不景气,中小民营企业发展又相对不足,从控制风险考虑,时也是不断打破旧的制度框架,调整利益分配格局的过程。在银行对企业“惜贷”,资金出路不畅。这些因素综合,导致国有银演进过程中,会不断遇到种种阻力,主要是演进的配套条件瓶行贷款发放压力巨大,必须找到释放渠道,城建贷款成为其理颈和演进过程中利益受损方反对两个方面。想渠道。(一)配套条件瓶颈二、制度演进的历史路径配套条件瓶颈会阻碍制度演进。当前,该项制度演进中的该制度演进路径是一个不断降低交易成本的过程,也是一配套条件瓶颈主要有:(1)地方财政信息不透明的问题。如把银个不断发掘潜在利益和市场的过程。在地方政府与银行合作初行债务控制在地方财政可承受的范围内,银行与地方政府在合期,考虑到审慎原则和对一些不可逾越的制度规定的规避,银作中就能实现“双赢”,贷款投入回收就会良性循环。但如银行行只是对单个有收益的城市基础设施建设项目贷款,贷款规模不清楚地方政府财政收入和实际负债的真实数字,将债务控制较少,如少量的城市天然气管网建设项目。这种小打小闹解决在地方政府财政可以承受的范围内就是空话,单凭地方政府的不了地方政府基础设施建设的巨大资金需要。这种做法交易成自觉性是不够的。目前现实是地方政府财政信息不透明,地方本很高。银行逐个评审项目,需要面对不同的借款人,设计不同政府出于种种利益驱动刻意隐瞒财政实际收入数额,实际和报的信用结构,协调不同的部门,反复交涉财政部门,需要付出大表数字并不一致。财政负债数字也因显性和隐性之分而莫衷一量协调成本;同时,政府内部部门间的协调成本也很高,而且那是,就是显性负债数字,因口径不同也大相径庭。地方政府财政!"
信息不透明,就会给将合理控制负债造成很大操作难度,容易断建设和完善配套条件,加快投融资体制改革和财政体制改出现地方政府“超贷”风险,客观上制约了该制度演进。(2)法律革,建立和完善社会信用体系,减少该制度演进过程中的阻力,法规障碍。现行《贷款通则》规定,地方政府财政不能作为国内使这项制度演进成果发挥正向作用。银行贷款的借款主体。《担保法》规定,地方财政不得对国内银如何把地方政府负债控制在可承受的范围内是该制度演行贷款提供担保。至今,这些规定在立法层面上尚未出现松动进取得成功的关键。要规范地方财政举债行为,规范地方财政的迹象,而这样的法律规定,使在实际操作层面上出现的地方融资市场,把地方政府的银行债务控制在合理范围内,国家应政府融资,尤其是地方财政担保时刻都面临着“违法”的困扰。进一步加快和巩固财政分权体制改革,使各级地方政府拥有稳(二)利益受损方反对定的财政收入预期,并严肃地方财政信息披露制度和预决算制在制度演进过程中,利益受损方有二:一是该制度演进导度,地方财政收入和债务信息在全社会共享。人民银行应将各致地方政府部门之间权力重新分割,权力削弱部门反对制度演级地方政府财政纳入征信系统,使其成为社会信用体系的重要进。如建立统一的城市基础设施建设投资公司,作为融资平台,组成部分。同时对城市基础设施建设融资权和运营权进行整合,统一经营地方财政独立举债权和担保权需要法律保护。虽然现有法管理,必将使原行业主管部门权力受损。对地方财政真实情况律规定落后于金融实践,但法律的修订的过程本身就是制度演进行认真评估,会损害地方财政部门对本地财政信息的独占进的过程,法律并不是一成不变的,应根据客观形势的发展而权,从而削弱其自由度。在财政预算中安排稳定偿贷资金,将损做出修订。前一阶段学术界讨论比较热烈的地方政府发行建设害地方财政部门对本地财政支出的垄断处置权。二是该制度演债券问题,涉及到地方政府财政的独立举债权和担保权问题,进损害了中央对地方的控制权,招致中央反对。中央与地方在正是地方政府向银行举债的实践引发了地方政府能否发行建权力分配上的矛盾是客观存在。中央宏观调控政策在地方执行设债券的讨论。无论是发行建设债券,还是向银行举债,结果都不力的现象也并不鲜见。该制度演进增大了地方在项目建设、是地方政府负债,二者没有本质区别。如果地方政府有能力向财政支配方面的决策权,增强了地方政府运用这些权力的独立银行举债,也就有能力发行地方建设债券,均要求地方财政拥性,一定程度使中央对地方的经济控制力减弱,激化了中央与有独立举债权和担保权。地方财政发放建设债的需求已经非常地方的矛盾。五部委联合发文叫停地方财政担保和打捆贷款的强烈,正呼之欲出,只是目前国家控制投资过热的宏观调控政做法是该矛盾的一种体现。中央要控制固定资产投资速度,防策使其不合时宜。如未来宏观政策面出现从控制投资过热到刺止经济过热,但各地均声称自己经济不热,投资仍显不足,都在激投资的转变,则地方建设债券出台的可能性很大。积极地大干快上,而且由于前一阶段的制度演进,地方政府可(二)该制度演进的未来发展方向获得充足建设资金,一定程度上导致中央宏观调控乏力。中央按此演进路径引申,如果没有制约力量,这种由融资平台要控制地方财政盲目负债,以免出现地方财政危机给中央财政融资,由财政担保的模式将最终会演变为地方财政直接融资,造成负担,一再强调地方财政不能对外提供担保,该制度演进由地方财政直接向银行借款,最后是地方财政面向社会发行城直接与此相抵触。中央要控制银行不良贷款,严格控制贷款投市建设债券,甚至其他债券,以解决地方财政当期收入的不足。向无收益项目,但是该制度演进恰恰解决了无收益项目融资困总之,地方财政将在实际上拥有独立的融资权和担保权。难的问题。综合上述种种矛盾,2006年4月,国家发改委、财政面对现有制度法规对地方财政在融资权和担保权方面的部、建设部、人民银行、银监会五家部委联合发文,叫停了地方现实制约,尤其是五部委联合发文后,当前一段时期最有可能财政担保和打捆贷款,使该制度演进暂时受到挫折。出现的演进方向是地方融资平台进一步扩充实力,进一步向规四、对该制度演进的的两点判断范的市场主体过渡,以融资平台向银行融资、向银行担保以及(一)制度演进的成果长远看应当保护融资平台直接发行企业债券用于市政建设。这种地方政府背景城市基础设施建设融资领域的巨大市场是客观存在的。地的企业发行的企业债券可以看作地方财政市政建设债券的一方政府财政融资和担保这一制度演进由于前一阶段地方政府种变通方式。其实,在中国最发达的城市上海,上海久事公司就与银行间产权关系的清晰界定而变得可行,在地方政府和银行是这样一家具有雄厚实力的,具有政府背景的,以上海城市基的共同推动下,解决了地方政府在城市基础设施建设上的资金础设施建设事业为工作重点的,可以发行企业债券用于市政建难题,使得银行与地方政府获得了巨大收益,降低了交易成本,设的公司。在法律法规对政府融资和政府担保的既有法律限制开创了巨大的市场空间,符合市场原则和当前中国城市化进程不变的情况下,上海久事公司的模式是当前中国各城市基础设的实际需要,是应当给予保护和巩固的改革成果。施建设投资公司的发展方向。当前国家宏观调控的主要目标是控制投资过热,因此五部【参考文献】委联合发文叫停了地方财政担保和打捆贷款,客观上可起到控[1]陈元.发挥开发性金融作用促进中国经济社会可持续发展[J].管理制投资过热的目的。但这也正说明地方财政担保和打捆贷款的世界,2004,(7).方式本身使地方政府和银行焕发出巨大的市场力量,有力地推[2]张吉光.正视政府信贷风险[N].国际金融报,2003-10-20.动了基础设施建设投资的扩张,使资金不再成为基础设施建设[3]张卫平.体制、观念与司法改革[J].中国法学,2003,(1).的瓶颈,是解决基础设施建设资金瓶颈的一种行之有效的方[4]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海三联书店,1995.式。在本轮宏观调控过后,当投资过热被有效控制后,国家应不(责任编辑:Z校对:L)!"
