政府注资国有银行低效率的产权诠释
李红坤
1968年,哈丁教授在《公地的悲剧》一文中讲述了对所有人开放的公共牧场必然会遭到过渡放牧的故事。公地的本质特征在于决定资产使用方式的产权结构。如果某种资产的产权安排决定了很多人都能不同程度地使用这种资产,那么这种资产就具有公地的特征。由于每个人都是理性人,从自利角度出发进行决策时只考虑个人的边际效益等于个人的边际成本,而不考虑他们的行动所造成的社会成本,从而被锁定在一个迫使他们无限地使用这种资产的经济系统之中,“公地的悲剧”自然就产生了。
我国政府对银行注资经历了三个阶段：1979～1993年为第一阶段，实行国有银行利润返还增补资本金的做法。即国有银行每年税前利润的25％在上缴财政后返还银行作为财政拨补银行资本金，打入银行资本金帐户。1993年7月1日～1997年为第二阶段，财政部实行新的金融会计准则，全面调整银行的成本和利润帐户，银行资本金增补变成提取每年税后利润的5％来增补资本金，进入银行资本公积金帐户。这样一来，银行每年资本金补充仅为税前利润的2％，所以1993年以后，银行资本金不足的问题马上显现出来了。1997年至今为第三阶段，通过国债、债转股和动用外汇等非制度化方式来补充资本金。中国银行业特别是国有银行改革一开始关注的并不是银行的资本金问题,政府对资本金问题(还有不良债权问题)进行真正关注是1997年亚洲金融危机以后的事情。因此第三阶段是政府对银行注资迅速增长阶段。本文把第一、二阶段称为转轨体制下政府注资阶段，第三阶段称为市场体制下政府注资阶段。本文拟用“公地的悲剧”这一原理对我国国有银行政府注资低效率现象进行产权诠释,并试找出一种解决的途径。
一、转轨体制下政府注资国有银行低效率性分析
一般来说,随着经济发展,为了避免日渐增多的呆坏帐使整个金融体系崩溃,银行体系也要不断地补充资源才能维持下去。其实国家对国有银行的改革负有义不容辞的责任。（1）国有银行目前是国有控股，政府理应以国有股东的身份主导其改革；（2）长期以来国有银行通过贷款支持的方式为国有企业的发展“埋单”，多年来国有企业向国家上缴了大量的利税，现在国家以注资形式将一部分利税“返还”给国有银行，以帮助解决国有银行不良贷款率高和资本金不足等问题，这可以视为对国有银行多年来对国有企业“无私奉献”的一种“金融补偿”。离开国家的支持，国有银行要在短期内独立完成改制上市的任务几乎是不可能的：有专家计算表明，即使国有银行既不分红也不交税，以其现有盈利水平全部用盈利弥补坏帐，需要10多年的时间；（3）金融机构的高风险性和传递性使金融危机具有“公共救助”特征，为避免危机的发生，政府有必要动用公共资源进行危机管理。在四大国有银行中，任何一家银行的行为和变故都将对整个银行业乃至整个国民经济的稳健运行产生重要影响。因此，从某种程度上讲，银行潜在危机主要集中在四大银行，主要表现为银行自有资本金严重不足和存在庞大的不良资产，解决这些危机需要支付巨额成本。
所以，国家注资是国有银行成功改制的必要前提，这也说明国家注资在目前国情下具有激励相容性，但这种激励相容处于较低激励相容状态，是低效的，这从宏微观两方面都可以反映出来。
转轨体制下，银行体系主要通过下面三个主要途径补充资本,一是居民储蓄。二是政府通过收税和发债来维持银行体系的运转,而较高的税率、利率减少了私人部门的资源,限制了私人部门的活力。三是通货膨胀,中央银行靠增加货币供给来维持银行体系的运作,而后果就是通货膨胀。
在经济金融全球化背景下,巴塞尔新资本协议在全球范围内的实施,金融市场的对外开放、竞争进一步加剧，唤醒了中国银行业的资本意识：增强风险观念,健全法人治理结构,引进先进的风险管理技术,调整经营发展战略,优化资产结构,增强风险管理能力,建立以资本约束为核心的业务增长模式和资源配置方式,尽快实现成长模式由资金约束到资本约束的转变,是我国商业银行实现效益、质量和规模协调发展与稳健、持续成长的理性选择。但长期以来资金约束下粗放式经营策略所形成的较低水平的资本充足率严重地制约了我国银行业的进一步发展。市场经济条件下，如何有效率地提高我国银行业资本充足率水平成为亟待解决的问题。
二、市场经济环境下政府注资国有银行低效率性分析
我国国有银行资本充足率一直处于较低水平（见图1）。2005年各国有商业银行资本充足率明显提高，如中国建设银行％、中国银行％、中国工商银行％，但这种提高不是建立在银行效率提高基础之上，而是政府在发挥作用，换句话说，是政府注资的结果。以中国工商银行提高资本充足率为例，2004年该行资本充足率只有％，该年净利润亿元，不良贷款亿元，不良贷款率％，而2005年不良贷款为亿元，不良贷款率只有％，原因是：（1）国家注资。2005年4月22日，中央汇金投资有限责任公司向该行注入资本金150亿美元，原所有者权益中实收资本的1240亿元人民币转为财政部资本金。（2）转让损失类资产。2005年5月27日，经财政部批准，该行以无追索权基准，按拨备前原账面价值向中国华融资产管理公司出售损失类信贷资产及非信贷资产共计人民币2460亿元。（3）转让可疑类贷款。经中国人民银行和财政部批准及安排下，该行于2005年6月27日与中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国信达资产管理公司签署协议，转让了可疑类贷款共计人民币4590亿元。根据人民银行、财政部的相关通知及协议约定，四大资产管理公司以无追索权基准，按照拨备前原账面价值收购本行的可疑类贷款 。
图1 四大国有银行资本充足率情况 单位：％
图1 四大国有银行资本充足率情况 单位：％
资料来源：各国有商业银行网站。
概括来讲，这一阶段中，第一次注资是在1998年，政府向四家国有银行注资2700亿资本（约合325亿美元）。这次政府注资主要不是为国有银行的市场化改革做准备,而是一种防范金融危机的本能反应。这次之所以没有达到预期的效果,说到底就是源于注资行动的单方面性质。
1999年，大约1816亿美元的不良贷款剥离到四大资产管理公司。目前还没有迹象表明这些注资措施产生了效果。究其原因，可能是这些措施的效用还远远没有发挥出来，或仅仅因为它们根本就没有发挥任何作用。
2003年末，中国抽出部分外汇储备资金分别向中国银行和中国建设银行注资225亿美元（约为1862亿人民币储备资产）。这是第三次政府注资国有银行。这次注资表达出政府强烈寻求与国际银行业接轨的意愿。此次注资使建行和中行的资本充足率分别达到％和％，达到了巴塞尔协议所规定的8％的标准。建行则是第一次迈过了资本充足率的上市门槛。为管理好这部分资产，经国务院批准，依法注册成立了中央汇金投资有限责任公司(下称汇金公司)。财政部、中国人民银行和国家外汇管理局派员组成了公司董事会和监事会。汇金公司的形式为国有独资公司，而这450亿美元成为其注册资本，其惟一的出资人为国务院。毫无疑问,这是自1979年中国经济体制改革以来国家在金融领域推行的最为“昂贵”的一次改革行动。
外汇储备注资是在相对于四大国有商业银行巨大的资本金缺口、中国目前财政收入并不宽裕国情下的次优选择。一方面，从1991年以来，我国财政赤字逐步增加。此外，通过发行财政债券或金融债券进行注资有程序要求，必须经过全国人大通过，发行国债和金融债券一样也会增加财政负担，且发行金融债券，按照有关规定，所能补充的仅是附属资本，无法补充核心资本。另一方面，四家国有银行不良贷款数额巨大，而税前利润和资产利润率都低得惊人，短时间内靠国有银行自身积累来解决资本充足率问题看来是不可能实现的。但近年来，出于种种原因，我国外汇储备迅猛增长（见表1），2006年，中国的外汇储备超过了1万亿美元。而据专家估计，如果鼓励出口和鼓励外商直接投资的政策不发生变化，中国的双顺差还将持续扩大，外汇储备也将不断膨胀，假如保持现有速度，到了2009年中国的外汇储备将超过2万亿美元。现在有这么多外汇储备，实际上是一个包袱，它隐含的机会损失非常大。动用外汇储备来补充试点银行的资本金，表面上看，一则可以减少中国外汇储备迅速增加之风险，提高中国外汇储备的使用效率；二则可以减少财政注资那种法律政策上的障碍。目前这种外汇储备注资方式在法律程序上是最简单的，不需要经过复杂的人大讨论批准程序。
表1 我国外汇储备状况 单位：亿美元
1981年
27
2004年
6099
1990年
2005年
8189
1996年
2006年2月
8536
2001年
2121
2006年底
10663
资料来源：.
注资目的是充实银行业资本充足率，但资本充足率得到充实是否与盈利提高同步呢？如果二者同步进行，可以得出注资在微观层次上具有较高的激励相容度；否则，就可以认为具有较低的激励相容度。本文设计出一个激励相容度弹性系数来表示激励相容度。银行业激励相容监管机制的目的是在提高银行业稳健程度的同时，实现盈利最大化目的。银行业稳健程度可以用资本充足率来表示，一般来讲，资本充足率数值越大，银行业稳健程度就越高；净资产收益率可以代表银行盈利状况，二者呈正相关关系。那么，激励相容度弹性系数可以表示为：
（1）
其中，是净资产收益率，ROE＝净利润/净资产。
的变动比例＝ （2）
（3）
因此，激励相容度弹性系数为：
（4）
当时，说明随着资本充足率的提高，银行业盈利性有较大提高，正激励相容度数值较高；当时，具有单位弹性；当时，弹性较低，正激励相容度数值较低；当时，激励不相关；当时，激励负相关。
本文利用上述指标，对我国目前银行监管激励相容程度进行研究。根据弹性系数公式（4）：
表2 十国集团活跃银行1986－1995年激励相容弹性系数表
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
资料来源：根据The Banker资料进行整理。
首先，我们可以得到十国集团活跃银行1986－1995年激励相容弹性系数（见表2）。从表中数据我们可以知道这些银行在这些年份里激励相容程度都比较高。《巴塞尔协议》于1988年实施后，十国集团各活跃银行纷纷提高资本充足率，在资本充足率提高同时，净资产收益率也得到大幅度提高，这说明随着资本充足率提高，银行的稳健性和盈利性都得到加强，也就说，十国集团活跃银行资本充足率提高的方式具有较高激励相容度。
表3 我国国有银行1996－2005年激励相容弹性系数表
年 份
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
系 数
注：净资产收益率ROE＝净利润/净资产；资本充足率capta＝资本/风险资产。
资料来源： 根据各国有银行年报进行整理。
同样方法，可以得到我国主要商业银行从1996－2005年的弹性系数。从表3可以看出，我国国有银行盈利能力并没有随着资本充足率提高而同步加强，激励相容弹性系数虽然为正，但几乎接近于0，与十国集团活跃银行1986－1995年激励相容弹性系数相比差距非常大，这说明注资方案虽然提高了国有银行资本充足率，但对其的盈利性改善甚微，具有较低的正激励相容度。这进一步说明了仅仅采取一些措施对国有银行进行重组和对国有银行进行彻底改革完全是两回事。由于公司治理结构是由内部所有权决定的，在没有对所有权进行有效重组的情况下，很难提高国有银行公司治理结构的绩效。财务重组能够使国有银行看起来比以前更象商业银行，但是并没有真正把它们改造成为商业银行。
国有银行具有内在的信息不对称性。作为委托人，政府意图把许多任务交给代理人。这些委托任务通常有不同的优先顺序并且彼此相互矛盾。例如，作为国有制银行的所有者，政府要求它们自负盈亏经营。但同时，为了发展本国经济和实现社会发展计划，政府通常命令银行给某一特殊部门提供更多的贷款，规定贷款利率上限。当贷款成为坏帐时，很难分辨出是由于政府干涉还是由于国有银行管理层经营不善造成的。因此，政府作为委托人就不能根据国有银行的经营业绩挑选管理者。这就解释了为什么在国有银行内部不能明确责任，为什么这些银行的治理结构表现不够完善。显然，政府注资提高了国有银行的资本充足率，但没有显著改善它们的所有制结构。即使国有银行上市了，它们还会继续在政府的控制之下。假定政府控制所有权结构以及国有制内在信息不对称性保持不变，国有银行很难把它们自己改革得富有效率。结果，注资并没有导致有效率的改革。相反，可能诱导出更多的“道德风险”问题。因此，认为只是简单地拿出一些资金就能建立一个良好的经营机制的想法太不符合实际了。
从以上分析可以看出，由于历史原因，政府对银行业具有低激励相容性：一方面，通过注资，监管的目的暂时实现了，银行业资本充足率提高到“理想”的水平；另一方面，银行盈利性增加跟不上注资的步伐。这就体现了公地经济的外部性。外部性的存在造成了一个严重的后果:完全竞争条件下的资源配置将偏离帕累托最优状态！换句话说，即使假定整个经济仍然是完全竞争的,但由于存在着外部影响,整个经济的资源配置也不可能达到帕累托最优状态。“看不见的手”在外部影响面前失去了作用。
三、解决政府注资国有银行公地悲剧的有效途径
从以上分析可以看出,尽管一部分人暂时从寻租活动中得到了净收益,但是,公地悲剧的代价是由全体国民来承担的。因此这个问题靠市场本身不可能解决,即使可能解决,交易费用也高昂得惊人。这就需要“看得见的手”参与,也就是说政治体系是限制公地经济危害的一个途径。道格拉斯·诺思在1994年强调:国家和政治系统是很重要的,因为他们“制定和实施经济规划,创造并有效地保护产权,从而在很大程度上决定了经济的绩效。”一个运行良好的政治体系的中心职能就是制定和保护产权,确定和实施限制公地悲剧所需的规则。经济转轨和发展的实质问题是经济组织不能有效地管理其资源,从而创造一个产权市场。如果产权得到了明确的界定和有效的保护,经济主体就会有动力去管理好自己的资产。如果有一个运作良好的产权市场,那些不能有效的使用自己资产的经济主体就会把他们的资产出售给能够有效使用这些资产的个人或企业,从而提高整个经济系统的效率。但是,只有一个运行良好的宪法体系才能保证产权得到明确的界定和有效的保护,保证产权市场能够稳定良好地运作。因此,把“看不见的手”与“看得见的手”融洽的结合起来,也就是说政府制定产权规则,明确保护公私产权,然后各经济主体在这个范围内按市场规则运作,才能使国有银行从根本上扭转滑坡的趋势，成为具有较高资本充足率水平、竞争力较强的银行。
作者单位：山东经济学院财政金融学院
责任编辑：吴劲军
PAGE
PAGE 7
