我国“土地财政”转型概述——基于房地产税收改革视角
1绪论
研究背景和意义
研究背景
“土地财政”是一个从我国当前土地问题中产生的概念，通常是指
地方政府利用土地以及与土地相关的产业获得财政收入，用以维持财政支
出的一种财政模式。1994年分税制度改革形成“财权向上，事权向下”
的财政体制格局，地方财力因此受到严重影晌，收入和支出结构严重不平
衡，总体财力缺乏。我国土地有偿出让制度决定了由地方政府获得土地出
让金收入，再加之住房商品化改革、城镇化的迅猛发展，地方政府为筹措
巨额城市发展资金进行市政建设，越来越依赖于土地批租、出让、转让收
入，政绩考核、中央指标的完成也同样“激励”着地方政府过度的运用
“土地财政”这个重要的预算外收入手段。自 1989年到 2012年的 24年
间，我国土地成交价款经历了不同阶段的跨越式增长，1989-1991三年
间，从 亿元骤增到 亿元，1992—2000年间大部分年份维持
在五六百亿元，到了 2001年，猛涨到 亿元，再到 2013年突破 4
万亿元，比上一年增长了 50%以上。
不可否认，迅速增长的土地财政收入增强了我国地方政府综合财
力，扩大了地方政府职能范围、推进了我国城镇化的发展、带动了房地产
行业的发展。但是同时也带来了城市建设用地规模的无序扩张、土地资源
的浪费、房价地价的畸高、地方财政金融风险加大、经济结构失衡以及社
会不稳定的问题，这些弊端是不容忽视的。我国“土地财政”很具有中国
特色，即收入构成严重依赖土地出让金收入，这与我国土地国有制性质有
很大关系，而国外的土地财政主要依靠土地相关税收收入。然而现阶段，
在快速城镇化、人口规模集聚和住宅限购的背景下，我国国内房地产市场
已经进入存量房时代，城市用地几近饱和，“招拍挂”形成的土地出让金
收入将大幅减少。另外，最近几年由于国有土地拆迁补偿制度的规范，征
地补偿等成本性支出越来越高，2010-2012年，征地拆迁成本支出占土地
出让收入的比例分别达到 %、%和 60%，刚性上升趋势很明显，土
地出让金收入被吞，我国传统土地财政模式必然不可持续。本文基于此背
景下，借鉴国外实践经验，从我国房地产税收改革的视角出发，指出土地
财政转型方向。
研究意义
虽然我国现阶段的土地财政模式不可持续，但是地方财政收入以土
地收入为主要来源具有必然性，是由土地、房产的性质决定的，因此，土
地财政不可能消灭。国外的土地财政的发展历程显示依靠土地资产性收益
的土地财政模式是具有阶段性的，本文研究的我国土地财政转型的目标是
向“税收性”土地财政转化，即提高土地相关税收收入在土地财政收入结
构中的比重。研究的意义在于培养地方政府主体税种，提高地方政府自主
的预算内税收收入，减少对土地资产收益的依赖，弥补地方财政缺口，保
障城市建设资金，促进我国社会经济和谐发展。
研究综述
国外研究综述
国外大多实行私有制的土地制度，并不存在土地出让行为，其土地
财政主要是土地财产税。
关于财产税的理论，在国外学术界存在着两种对立观点，即财产税
收益说和财产税妨害论，代表学者主要有 William Fischel、George
Zodrow、及 Wallance Oates等。William Fischel(1985)支持财产税受益
说，并从理论和实证两个方面进行了论证。他认为，财产税能够鼓励地方
政府做出正确财政决策，并且地方居民也会非常支持这种决策。一般地方
公共项目不管是投入的成本还是最后获得的收益，都将资本化的体现在当
地财产价值之中，即一方面可以带来地方公共财产价值的增加，另一方面
可以增进当地居民的主要财产（房屋）的价值。这就是财产税带来的双赢
局面。因而，地方政府会乐于做出有利于地方发展的正确有效的财政预算
决策，当地居民也会相当支持。但 George Zodrow(1984)却持反对观点。
他认为房地产财产税会增加房地产本身及相关设施的成本，从而影响房地
产建设数量，房地产市场的供需会发生不平衡；不仅如此，对房地产征税
还会使单位面积上的土地利用率低，有效资本投入不足，造成土地浪费，
还会影响地方政府决策。Wallance Oates(2000)也指出，对于财产税的限
制在某些情况下会使税收更投选民所好，使居民愿意通过增加税收的方式
改进当地的公共服务水平，实际上减小了地方政府财政对财产税的依赖，
使得州政府通过政府间拨款的方式支持地方预算。
房地产财产税的地位问题。根据税收理论，税种的层级一般划分为
中央税、地方税、中央和地方共享税三种。认为中央政府应负责吸纳全部
税收中有助于宏观经济发展的部分，而地方政府则应吸纳税收收入稳定的
部分。财产税对于许多发展中国家而言在其诸多的地方税种中占有举足轻
重的地位。财产税通过内部渠道为地方政府筹集税收资金，符合各级政府
的需要，因此地方政府应该采取相应措施便利财产税的征收，通过实证深
层次地分析了新西兰的土地税收、公共财政收入与其社区成长、衰落的相
关性，研究表明新西兰的财产税为地方服务提供大量经费（大体上有 60%
左右），同时，新西兰政府在处理自身财产税税收和财政方面的问题时，
会过度依靠房地产等相关征税。
我国现行“土地财政”存在的主要问题
现阶段，我国城镇化、工业化高速发展，土地为基本生产要素，拥
有所有权的政府将其作为优化资源配置、调节宏观经济、获得政府收入的
手段，这本身是无可厚非的。但是，从上文土地财政收入、支出结构分析
可以看出，我国“土地财政”呈现的是土地财政收入从总量到结构的不合
理，地方财政过分依赖于土地资产收益，导致土地财政在地方政府总财政
中占比偏高。而土地收益的支出却没有体现财政收入服务于公共财政的特
性的现状，“土地财政”畸形发展，不可持续。
为了更加清楚的显示我国土地财政存在的主要问题，本节做了进一
步的数据处理（见表 ）。
我们进一步分析数据，如表所示：我国土地交易环节和保有环节的
收入高度不均衡，交易环节内部收入结构也不合理，土地使用权出让收入
规模独大，而税收收入规模很小。
（）2007—2012年间，全国土地使用权出让收入与地方政府本级财
政收入的比例，最高达到 ：1，同地方公共财政收入的比达到 ：
1，与地方政府本级税收收入的比例高达 ：1。这些比例意味着就地
方政府而言，2007—2012年间光土地交易环节的出让收入一项就同地方
本级税收收入相当，占到地方本级财政收入的 3/4；更占到地方公共财政
收入的 1/4。
（2）再来看土地交易环节税收收入和土地出让收入的比例，2007—
2012年间土地出让收入平均达到了土地交易环节税收收入的 4倍以上，
2010年土地交易环节税收收入 亿元，仅为当年土地出让收入的
15%。
（3）目前，我国地方政府土地保有环节主要是房产税和城镇土地使
用税，两税规模都很小，同土地交易环节的土地出让收入、交易税费相
比，简直是小巫见大巫。根据表的计算可以明显看出，2007—2012年土
地交易环节的收入平均为保有环节收入的倍以上，2010年更是高达倍！
这个比例的计算还未加上土地交易环节的其他相关收费，若全部加上，比
例将更加惊人。有学者统计，2010年我国房产税和城镇土地使用税收入
合计为 亿元，和土地出让收入加出让交易环节税费的比例是
：1，意味我国土地及其附属物上保有环节的收入只相当于交易环节
土地收入的二十分之一。
3我国土地财政转型的必要性和路径选择......18
我国土地财政转型的必要性分析......18
土地财政引发了一系列经济、社会问题........18
土地财政净收益不可持续，提高基本公共服务的能力下
降.........18
4基于房地产税收改革视角下的我国土地财政的转型路径.......25
我国地方财政中房地产税收现状及存在的问题........25
我国地方财政中房地产税收现状.........25
5.结束语.......42
4基于房地产税收改革视角下的我国土地财政的转型路径
我国地方财政中房地产税收现状及存在的问题
我国地方财政中房地产税收现状
1994年分税制改革后，随着国民经济和房地产业的发展，我国房地
产税收体系逐渐形成，并作为调控我国房地产市场的工具发挥了一定的作
用。目前，我国房地产税收涉及有房产税、土地增值税、城镇土地使用
税、契税、耕地占用税、营业税、城市建设维护税、企业所得税、个人所
得税、印花税等，本文主要讨论房产税、土地增值税、城镇土地使用税、
契税、耕地占用税四个房地产直接税，这些税种按照征收环节的不同又可
以分为开发环节税种（耕地占用税）、交易流通环节税种（土地增值税和
契税）、保有环节税种（房产税和城镇土地使用税）。
我国地方财政中房地产税收存在的问题
本文在分析我国土地财政现状及存在问题时，曾统计过 2001—2012
年我国地方财政中与土地相关税收的数据，这一节，将基于上述数据进一
步分析我国地方财政中房地产税收存在的问题。
（1）房地产税收组织地方财政收入、调节收入分配能力差
目前，我国尚未形成科学的房地产税收体系。虽然最近几年，由于
房地产市场的蓬勃发展，房地产税的绝对数额在逐年增加，由 2001年的
亿元上升到 2012年的 亿元，但是其占地方政府一般预算
收入的比重仍然很低。2012年，我国房地产税收总额 亿元，占
地方政府一般预算收入比重为 %，与美国等西方国家的 40%-60%相比
还有很大差距，房地产税对我国地方财政的增收能力不强。
5结束语
“土地财政”是我国国民经济、城镇化、财政体制发展到一定阶段
所必然的产物，这种土地财政模式为我国地方政府敛聚了巨额的可支配财
力，拉动了区域内的投资增长，推动了我国地方经济和城镇化的迅速发
展。但是现阶段，我国地方财政对土地出让金这种一次性收入的依赖越发
严重，土地财政模式呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置
与财政分配事实上有所游离、基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。
土地财政的负面影响越来越大，导致城市的无序扩张、土地资源的浪费、
房地产市场的畸形发展、地方债务风险加大、国民经济结构失衡。这种模
式的土地财政己成为经济社会发展的障碍，显然是不可持续的。其实，土
地作为资产、资源被地方政府用来生财是无可厚非的，世界各国特别是美
国也经历了与我国一样的依赖土地资产收益的土地财政阶段，当前，我们
要做的是改革我国现行不合理土地财政的收入结构，提高房地产相关税收
的比重，变以财产性收益为主的土地财政为税收型土地财政。具体来讲，
就是要借鉴世界上其他国家的成熟经验，试行房地产财产税改革，完善房
地产保有环节的征税，并保证房地产税收在地方财政中的主体地位，通过
利用会逐年增长的房地产财产税，为任何一届地方政府提供稳定持续独立
的预算内财政收入，逐步减少对土地出让金收益的依赖，促进土地合理利
用和城市可持续发展。
当然，土地财政问题是一个复杂的问题，不是简简单单改革房地产
税收体制就可以解决的，要想根本的解决我国土地财政问题，需要解决以
下问题：（1）深化财政体制改革，完善财政转移支付制度，促进一般转
移支付和专项转移支付的均衡，用扁平化的财政管理层级保证分税制财税
体制内部的稳定和协调，从而增强地方政府财权和事权的匹配度；（2）
加快建设地方债制度，建立从中央到地方囊括全局的公共财政风险监控、
预警机制，实现地方政府层级债权阳光化；（3）改革土地制度，规范农
村集体土地所有权制度，赋予农村土地使用权上的完整物权性质。完善土
地收益分配机制，将土地增值收益合理的在国家、失地农民以及在耕农民
之间进行分配。改革征地制度及城乡二元土地制度，适时推进农村集体土
地上市流转，建设城乡统一的建设用地市场。“土地财政”的转型是一个
逐步推进的过程，不可能一蹴而就，但是笔者相信，通过房地产税制改革
以及相关制度措施改革的协调配合，实现我国土地财政向“税收型”土地
财政转型是指可待的。
参考文献（略）
