·政治与行政·探求2t}04年第1期(新84期·总147期)垃圾桶决策模式：反理性主义的声音张才新夏伟明(中山大学行政管理研究中心，广东广州510275)【摘要】垃圾桶头箫模式是不同于理性主义和渐进主义的决策模型，它向人们展现的是一个反理性主义的视角。该文从垃圾桶决策模式的基本学术主张出发，分析垃圾桶决策模式对于政策研究、政策实践的意义及其局限性。[关键词1垃圾桶决策模式；理性主义；渐进主义【中图分类号】D693·09【文献标识码]A【文章编号】1003--8744(2004)01—_0035—04从政策科学的发展历程来看，自美国学者哈全然解释所有的政策产出。所以。一些学者试图走出罗德·拉斯韦尔开始的公共政策研究就有一个基这两者，或者是对两者进行综合，或者是寻找超越这本传统，即将公共政策看作是一个由若干阶段构两者的第三条道路。“垃圾桶决策模式”就是其中的成的过程。同时，政策决定的作出也往往被视为一个代表。一一种理性的、有序的过程。政策学者们将商业决产生于2()世纪70年代的“垃圾桶决策模式”，策的模型引入公共领域，主张在政策规划过程中主要从反阶段论的角度来探索政策过程，并着重关追求社会总体资源配置的最优化。注组织行为中的非理性成分。本文试从垃圾桶决策这种持“阶段论”观点的传统政策过程理论模式的基本学术主张出发，分析其对于组织决策中是以实证主义为基础的，他们视政策过程为一种非理性因素的强调及其价值与不足。逻辑的、理性的和有步骤的活动，决策是依据“问题界定～方案研制一方案选优”这样一个步骤来一、科恩的“垃圾桶决策模式”进行的。理性模式寻求通过系统的途径来解决问题，但将组织视为一个结构和理性的场所并没有“垃圾桶模式”的代表人物是科恩(MichaelCo—产生令人满意的结果。所以后来，林德布鲁姆等hen)及其同事，他们在经验观察的基础上，于1972人提出了“渐进主义”的决策模式，转而强调政策年发表了“组织选择的垃圾桶模式”(AGarbage实践中的稳定发展，而不片面追求总体社会资源CanModelofOrganizationalChoice)一文121，正式的最优配置。提出这一决策模型。到20世纪60年代中期为止，公共政策研究传统组织理论认为，组织是一个科层结构、层级中围绕着“渐进主义”和“理性主义”的模型而展节制、秩序井然有理的决策环境，许多事件与活动都开的讨论趋于定型化了。当时的主流观点认为，可以透过手段与目标的连锁关系加以排列澄清，而作为一个政策制定的模型，理性模型更易得到人后透过问题的分析规划厘清因果、藉由果断的行动们的喜好，而渐进模型则能最好地反映政府决策获致预期的结果。的真实情况。『1】(rt37)确实，这两种模式在解释公共与此相反，科恩等人认为，组织的决策程序是无政策产出时，尽管存在不足，但各有各的价值。不序的，问题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑过人们很快又发现，仅仅依赖这两种模型并不能推演关系。因此，组织的决策过程表现为一种“组织收稿日期：2003—10—15作者简介：张才新(1977一)．男，中山大学行政管理研究中心2001级硕士研究生，研究方向为政府体制与公共政策；夏伟明(1978一)，女，中山大学行政管理研究中o2001级硕士研究生，研究方向为行政法制。35
探求2004年第1期化的无序”来自组织内部的所有信息都被倾倒进垃圾桶，(organizedanarchies)。这种状态具有以下三个特征：这些信息不仅仅包括与组织现时面临的问题有关的第一，模糊偏好(Problematicpreferences)。即信息，也包括同一时间里，其他产生于个人日程或者组织的决策者对于解决问题的偏好缺乏一致和其他计划方案的信息。同时，组织也趋向于产生许多明确的界定。要么决策者的偏好是模糊的，要么解决方案，但这些方案常常由于缺乏适当的问题而他的偏好会随着时问的不同而有所变化。也或者被丢进“垃圾桶”。前述的四种因素就在这个处于“组是存在几个决策者，而他们的偏好是不一致的。织化的无序”状态下的垃圾桶里随机配对，最后形成因此，组织并非一种结构严谨的体系，而是一种政策产出。松散的、能够容纳各种理念的结合体。组织的央在传统决箴理念上，人们往往假定，当问题累积策者是透过行动来表达政策偏好，而非以政策偏到一定程度，或者是发展到比较严重的地步，往往就好为基础来采取行动。会引起决策者的注意，从而触发组织的决策过程。垃第二，不明技术(Uncleartechnology)。组织圾桶模式却认为，虽然问题或许晟后会出现，但通常参与者并不了解整体的决策过程，对如何达成目情况下，是组织决策者翻看“垃圾”，寻找出合适的与标的手段或方法并不清楚。组织成员往往只知道之相配对的“垃圾”，即“解决方案”，组织决策是各种与自身职责相关业务，对整个组织的运作充其量“垃圾”在垃圾桶中混合交叉的结果。因此，对垃圾的只有一些很基本和粗浅的认识。成员需要去尝试寻找也许会找出合适的解决方案。错误，从经验中去学习，甚至要在面对危机时摸实际上。科恩等人提出的垃圾桶决策模式关注索和思考解决的办法。也即是说，人们很难理解到政策过程中的一些模糊和不可预测的决策情况。和解释决策过程的“输入”和“输出”之间的关联。在他们看来，做出决定是一个高度模糊和不可预测第三，流动参与(Fluidparticipation)。组织决的过程，有什么样的政策产出，取决于垃圾桶摆放的策像一个舞台，参与者自由地进出于这个舞台。位置，取决于当下会产生什么样的垃圾，也取决于可不同部门的决策者在不同的时间对不同的政策获得的垃圾桶的混合，取决于垃圾被收集和移走的议题有着不同程度的参与。即使是同一政策议速度。[41(v””从这个角度看，垃圾桶模型不但否认了理题，他们的参与亦因时、因地而异，因而显现出流性模型所追求的完全理性的目标，甚至也否认了渐动性的参与的特点。进主义决策模型所允许的有限理性。科恩等人认为，与理性选择理论的观点比较而言，符合上述条件的这些组织可以被描述为一二、金顿的“政策流”种“宽松的观念的集合”(100secollectionofideas)。“在这个“组织化的无序”状态中，要达成组科恩等人以非理性观点来解释组织决策的模织的决策，往往需要问题、解决方案、参与者和决式，后来为金顿(Kint西on，1984)所采纳，并且被用来策机会这四个各自独立、互不相干的因素。解释美国联邦政府许多政策的决策过程。金顿根据其中，问题可能产生于组织内部，也可能产垃圾桶决策模式发展出一个“政策流”的分析路径生于组织之外。而组织决策的参与者则自由进出stl"eⅫll(Policyapproach)。于决策场域，他们在不同问题和解决方案上的参金顿认为，在政策过程中存在着三股涌流：(1)与程度各不相同。同时，组织决策的参与者可能问题流，包括有关现实世界问题、过去政府干预行动随身携带着自己所喜好的问题或解决方案。但这的后果信息等；(2)政策流，由研究者、政策倡导者或些问题和解决方案要结合成为一种政策决定，还其他专家所组成的各种社群，其任务是分析问题和必须具备合适的决策机会。马奇OamesMarch)和形成可能的方案；(3)政治流，包括选举、国会政治奥尔森等。[51‘衄’(JohanOlsen)将这种决策机会看作是“由参与者将各种各样的问题和解决方案倾倒于其并且，问题、政策和政治三股涌流各自独立、互中的‘垃圾捅”’。[11不关联。问题认知和界定的过程不同于政策方案提36
垃圾桶决策模式：反理性主义的声音2004年第1期出或者政治事件发生的过程，也不是社会上发生过计划表的更新，创造机会以改变、扩展或者废止某的任何事情与问题都能吸引决策者的眼光，使之些计划。后者如一个出人意料的选举。Ⅲ口“’但不管政被提上政策议程。同样，在社会问题发生、发展的策窗口的开启是否可以预测，这种机会都是极为稀同时，政策流也在激荡着。各种各样的政策替选缺的。窗口不会开启很长的时间，机会稍纵即逝。方案由专业人士、社群等提出。但他们未必就是问题的船决方案或者是对政治要求的回应。而政三、垃圾桶决策模式述评治流、政治事件也在依据着自己的日程和规则发展着，他们也可能与问题或者政策方案毫无关在某种程度上，决策研究中的理性模型实际上联。但是，这三股涌流并非完全独立，毫不交叉暗含着一种决策的程序和次序，这种程序会罗列可的。这三个因素又像三殷流水，有时各自流动，互用蹦解决问题的所有可能方案，并会选择达成目标不相干，有时又会汇合在一起成为一个完整的政的最有效的方案。在这一过程中，各种方案的可能影策产出。譬如，当政策提案恰好与问题相匹配时，响都被预测和估计到了。由于理性模型常常具有拉它就会成为一种解决方案。或者是政治涌流中的斯韦尔所强调的“问题的解决”(problem—solving)的一个事件，如行政班子的更换．新班子可能会推导向，因此有时也被誉为“科学的”头策模式。动不同的政策的发展。如果某个政策方案符合了但是，理性次策模式由此就必须具备以下几个当时的政治气候，则它会处于一个显著的位置。前提：(1)决策者知道所有价值偏好及其所占比重；同样，符合新班子施政理念的问题也会受到较高(2)决策者知道所有可能采取的方案；(3)决策者知的关注，反之则被忽略。道每个方案可能产生的后果；(4)决策者能估计每个金顿将决策的机会称之为“政策窗口”(poficy方案所能得到的或失去的社会价值比例；(5)决策者window)，并认为，政策过程实际上就是这三股涌能选择最有效且经济的决策方案。流在这个“机会之窗”windowof(Aopportunity)而在政策实践中，这些前提显然是存在着许多相互激荡的结果。漏洞的，甚至可以说，没有一条是能够完全实现的。开启的政策窗口是政策倡导者推动他们所同时，这种完全理性的决策模式在很大程度上是与喜好的解决方案或者提醒人们关注特定问题的量化分析联系在一起的，但在现实中，并非所有目标一个机会。政府内外的各个参与者手上往往保留都可以量化。此外，理性决策模式要求决策者能够知着他们所偏爱的政策方案和问题，他们都在期待道每个方案的完整信息，并且还要求对信息进行科机会的出现。窗口由问题或政治流的任何一个事学的整理，而这是不可能的。因为人们对知识、对信件开启。因此，存在着问题窗口和政治窗口。譬息的把握和处理能力，显然也是有限的。从政策实际如，一个新的问题浮现了，实际上就意味着创造来看，决策者也无法同时考量所有的变通方案，再对了一个应用解决方案的机会。或者政治流中的事其进行利弊得失的比较，然后在此基础上选择最优件——诸如选举官员的更替，国民情绪的摇摆，方案，从而做到社会总体资源的最优配置。或者强劲的游说活动等——也可能会创造机会由此可见，理性模型从一开始就受到人们的质将一些问题或者提寒推到显著的位置并抑制其疑和诘难是在所难免的。即便是理性主义的扛大旗他问题和提案。Ⅻ”p”’当政策窗口开启时，问题和者、美国行为主义科学家西蒙也接受了人们对于完解决方案便会向它聚结。开启的窗口为问题、解全理性模型的批评，注意到了决策过程中人们信息决方案和参与者的交叉汇合提供了机会。并且参的不完整以及资源的有限性，将他早先倡导的综合与者愿意动员充足的资源，推动政策方案的制理性模式发展为有限理性模式，不再要求决策者在订。其他问题或解决方案则因没有动员足够的资选择政策方案时追求最优化，而是寻求“满意的”方源而继续漂流散去。案。金顿认为，政策窗口的开启时间有时是可预耶鲁大学的政治学者林德布罗姆(Lindblom)则测的，也有时是无法预测的。前者如立法机关通主张以溉进主义的反理性模式来探讨政策过程。在37
棵求2004年第t期他看来，由于西蒙所提到的时间和信息的局限的研制，表达自已的政策主张。一旦机会成熟，这些性，不仅理性模型要求的目标和手段的分离在现主张亦可成为施行的政策。第三，与渐进调适方法比实中是不能实行的，而且它假定决策者在对政策较而言，它补充了渐进主义对于非渐进决策的解释的评估过程中能够清晰地分离目标和手段，并能力的不足，更有助于我们理解政策实践中为何许多在这两者之间取得一致的看法，在现实中也是不政策问蹈仍然无法获得完美的解决。同时，它打破了能实现的。㈨pt42)因此，理性决策模式只适用于简几陷僵局的“理性主义”和“渐进主义”的争论。单问题的解决，而不适合当前问题繁杂的政策决与其它在不同程度上承认理性的决策模型相较策实践。而言，垃圾桶决策模型将决策描述为一个基本上非林结·布罗姆认为，在一个民主多元的社会，理性(但不是完全无理性)的过程。fl州⋯垃圾桶央策政策的制定是经由党派、利益团体彼此问相互议模型也许不能很好地解决组织所面临的问题，但在价、协商之后的妥协结果，大家对该结果可以说组织被目标的不确定性、冲突、问题模糊、多变的环“虽不满意但可以接受”。既然政策是经由各方相境、以及决策者要务缠身之时，它至少允许问题被解互让步调适而成的，所以它只是过去政策活动的决。当然，它并不能提供具体的方法去预测选择机会延伸，它是在现有的基础上对过去的政策稍加修将在什么情况下出现，它更多地是一种隐喻，是一种正。公共政策的做出，乃是根据过去的经验，经由叙事，是以反理性主义的“语法”作为后设基础而讲渐进变化的过程，而获得共同一致的。述的关于决策的故事。叫也有学者认为，此模式所指但是，无论是完全理性的决策模式还是有限陈的仅仅是公共政策中的某部分的病态，并非是常理性决策模式，甚或是后来的渐进调适模式，基态现象。1121t∞，但不管如何，任何决策模式都只是对本上还是在理性主义的大框架下进行的分析，尽部分决策事实的写照，它也只能解释部分的决策过管他们在解释政策产出时各有其价值，但他们另程。一方面又无一例外地存在解释上的局限。来自垃圾桶决策模型的反理性主义的声音在某种程度【注释】上却恰好弥补了它们留下的部分空间。11儿4】【l-lowlettandM8]8flO]MichaelRamesh，Studying“垃圾箱”模型将政策制定描述为一个零碎PublicPolicy：PohcyCyclesandPolicySubsystems[M]．Ox-的、偶然的和高度流动的过程，并强调在决策过fordUniversityPress，1995．程中是缺乏理性的。因此，它在理论上的突破是，[2]Cohen，MD．March．JP．andOlsen，p”AJ断开了问题、解决方案和决策者之间的联系，强anModelofGarbagCeOrganizadonalChoice”01．Administm-调特定的决策并不遵循从问题到解决方案的有riveScienceQumr坤．Vol17(1972)．序的过程，而是组织内部几个相对独立的事件流【3]MichadCohen，JamesMarch，andJohanOlscn．”的产出。People．Problem，Solutions，andtheAmbiguityofRele—垃圾桶决策模式实际上是反对理性决策模vance”Ⅱ】inMarchandOandChoiceinlsen(eds)，Ambiguity式所倡导的“问题一方案一决策”的直线式思考Organizations：26．路线，而从决策过程的反功能面来探讨公共政[51[,21ff：昌泰．公共政策：当代政策科学理论之研究[M1策。因此，它具有以下几个优点：第一，从方法论台湾：巨流图书公司，1999．的角度看，它将政策分析深刻地嵌入组织分析与【q【7UWohnKington,"AgendaSettinr[J1．Stellaz．in制度分析之中，提供了一个视野广阔的研究战略Theodssentialoulou，MatthewACalm，PublicPolicy：Ethe和有很强的生成能力的分析框架。H(∞，第二，从政Readings，PreaticHall，1995．策制定的实践角度，它提供了一个容纳各种方【9】【11】郭巍青．政策制定的方法论叫广州：巾山大学学案、意见的更大的空间。在它的理论框架中，政策报，2003，(2)．的替选方案并非由政府部门制订，社会各种团体、专家学者等均可借由各种途径参与政策方案责任编辑：蒋建国38
