上海非学历教育培训市场发展与思考
上海市教育委员会终身教育处副处长 程倍元
上海教育报刊总社副编审 项秉健
摘 要：本文实证分析上海非学历教育培训市场的形成、现状和特点，以及法规政策和
政府管理中的“瓶颈”问题，就规范和促进上海非学历教育培训市场健康有序发展,提出对策
思路和可行性建议，为政府科学管理教育培训市场提供新的思路。
关键词：非学历教育；培训市场
自 2000 年以来，上海非学历教育培训得到较快发展。据不完全统计，上海市每年参加
非学历教育培训人数达 320 万人次以上，并逐年快速增长。与此同时，上海各企业投入培训
的人均费用也逐年攀升。上海非学历教育培训已成为建设终身教育体系和学习型组织、学习
型城市的重要平台，社会非学历教育培训的发展日益受到各级政府的重视和社会各界的广泛
关注。
一、非学历教育培训市场的形成与发展
（一）社会需求孕育广阔的非学历教育培训市场
上海非学历教育培训的需求升温，源于上海经济、科技、教育等发展形成的五个拉动因
素。
1.上海经济社会发展的需要。上海“两个率先”、“四个中心”的城市功能定位，促使上海
加快产业结构、产品结构优化升级的速度。
2.上海市民生活结构变化的需要。上海人均 GDP 达 8000 美元以上，经济发展步入新阶
段。根据发达国家的经验，进入这一阶段后，休闲业、旅游业和各类教育，在市民生活结构
中的地位和需求比例迅速提升，成为主要增长产业。
3．上海教育发展的需要。上海已率先普及高中阶段教育，至 2010 年上海新生劳动力的
平均受教育年限将达到 年。所谓知识的“马太效应”，预示着上海对未来非学历教育培
训的需求将会进一步增加。
4.建设终身教育体系的需要。一次性学校教育越来越难以适应科技、经济的高速发展。
构建“人生一次性和阶段性的学前教育、基础教育、高等教育，以及多次性和连续性的非学
历教育、培训、休闲教育相结合”的终身教育体系，对于教育更好地适应经济社会发展、更
好地符合学习者的意愿和需要，具有重要的意义。
5.扩大就业的需要。上海每年新增劳动力约 15 至 20 万人，失业人员数近 30 万，各类
外来劳动力达到 400 多万；还有企业兼并重组之后提前“退休”的员工，加上海外归来的学子
等，就业竞争激烈。竞争的焦点是知识和能力，这样就大大激活了本市非学历教育培训市场。
（二）民办非学历教育的快速发展和社会教育培训需求的日益增长，奠定了非学历教育
培训市场的基础
1．民办教育培训机构总量增长和教育培训服务社会化转型。据教育行政部门和市劳动
与社会保障部门统计：上海民办非学历教育机构和民办职业培训机构数量分别由 2001 年的
1305 所和 421 所，增长到 2006 年的 1600 所和 540 所，分别增长了 %和 %。
2．教育培训消费总量增长，市场前景巨大。中国社会调查所公布的“中国居民消费生活
调查报告”显示：当前中国英语培训市场的市场总值大约为 150 亿元人民币，为中国国民生
产总值的 %。据零点公司对北京、上海、广州三市 18 至 45 岁人群的调查表明：占 ％
的人认为非常有必要进行再学习，调查显示“10 个城市青年，9 个急着充电”。由此可见，终
生学习与终身教育在我国拥有极其广阔的发展空间。
（三）非学历教育培训市场化转型随着市场管理和市场调节方式的完善，非学历教育培
训服务管理模式已发生较大变化，并促使非学历教育培训市场的形成
下表例举了 2001 年和 2006 年上海非学历培训市场的调研结果，从表中可见教育培训机
构格局、培训任务等方面的变化。
二、非学历教育培训市场的现状
自上世纪 90 年代以来，随着上海建设一流城市目标定位的确立和“科教兴市”战略的实
施，上海的人才资源开发和教育培训事业得到迅速发展，一个覆盖“高等、中等和初等教育
的基础文化教育、职业教育和职业培训（职前职后）、人文素养和休闲娱乐教育，以及满足
外籍人士、涉外人员和国际化教育培训需求”的非学历教育培训体系得到充分发展。与此同
时，上海的民办教育培训机构得以迅速发展，并以“社会需求和市场规则提供教育培训服务”
成为社会提供非学历教育培训服务的主体，由此上海非学历教育培训社会化运行机制和市场
协调机制得以确立，非学历教育培训市场基本形成。
（一）上海非学历教育培训市场的构成主体
本市目前提供非学历教育培训的机构，有民办、公办的，有经过政府行政部门审批、具
备面向社会招生资质的，也有未经政府行政部门审批或不具备面向社会招生资质的（如教育
培训咨询公司、社会非正规就业机构等非法人单位）。但所有这些在非学历教育培训市场上
提供教育培训服务的机构，无论其办学主体的属性如何，有其共同特征：一是不使用国家教
育财政专项经费；二是不纳入国家或地方政府统一招生计划；三是根据需方市场的需求实施
教育培训内容。
主体类型之一：民办教育培训机构（民办非企业法人单位）。（1）由政府教育行政部
门审核批准的民办非学历教育机构。（2）由政府劳动与社会保障部门审核批准的民办职业
培训机构。
主体类型之二：各类全日制高等院校和中等职业学校。
主体类型之三：各级各类从事非学历教育的公办教育培训机构。（1）各区县政府举办
的社区学院（学校）和区县成人教育中心等，依据政府对教育类事业单位核定的办学属性、
层次和类别，提供非学历教育培训服务的机构。（2）各区县（或乡镇人民政府）举办的各
街道（乡镇）街道社区学校（或乡镇成人学校）和老年学校等，提供纯公益性教育培训服务
的机构。（3）由市政府编制委员会批准设立的，原系统（或行业）和国家企事业单位举办
的教育培训机构。（4）由政府人事部门批准可从事人才培训的人才中介机构。
其他：部分由政府工商行政部门登记注册的各类经营性机构和公司（包括各类教育咨询
公司和教育培训机构），虽尚未取得政府的“办学许可”，也在从事非学历教育培训经营活动。
（二）上海非学历教育培训市场的管理体制
上海非学历教育培训市场的管理，实施“谁审批谁管理”和“两级政府两级管理，以区县
政府为主管理”的管理体制。
1.谁审批谁管理
（1）全日制高等院校、党校和中等职业学校，以及其他公办教育机构，开展非学历教
育培训服务，由其举办的政府部门和系统（或行业）主管部门负责管理。
（2）各类民办非学历教育培训机构，由其审批机关负责管理。其中，提供文化基础教
育、艺术和社会生活等非学历教育服务的民办非学历教育机构，由政府教育行政部门负责审
批和管理；提供职业技能培训的民办职业培训机构，由政府劳动与社会保障部门负责审批和
管理。
（3）各类经营性机构（包括各类教育咨询公司和教育机构）从事教育咨询服务，由政
府工商行政部门负责实施登记注册和管理。
2.两级政府两级管理，以区县政府为主管理
（1）市和区县教育、劳动和工商等政府职能部门，根据各自管理权限，依法对本市非
学历教育培训市场履行审批和监管职能。
（2）以区县为单位，由各区县政府的相关职能部门负责对本行政辖区内的非学历教育
培训市场和办学机构的教育培训服务行为实施审批和管理。
（三）上海非学历教育培训市场的特点
对在本市非学历教育培训市场中占有主要市场份额的本市民办非学历教育机构办学现
状的统计分析，反映出上海非学历教育培训市场具有如下特点：
1.市场规模不断扩展，并保持较高增长率。据统计，2005 年在本市民办非学历教育机构
中接受非学历教育培训人次已达到 320 万以上，比 2001 年 154 万人次增长了 %（年均
增长率为 %）。
2.市场结构基本反映市民大众学习需求结构。一是反映市民职业需求的包括职业培训类
和以求职为主要导向的外语培训类与计算机培训类比例最高（达到 %）。二是反映市民
提高文化层次需求的属于文化教育类的自考助学和成人教育（占 %）。三是反映市民提
高生活质量需求的社会生活类教育培训（占 %）。四是本市非学历教育培训市场以成人
教育培训为主体。
3.市场变化加速，市场竞争加剧。据统计，本市非学历教育培训市场的各类证书数以百
计，各教育培训机构开设的非学历教育培训课程更是数以千计。每年各权威认证机构推出新
版认证约 50 种进入市场，与此同时，又有一批效用日渐降低的证书逐步淡出。另据各区县
教育行政部门统计，每年经审核批准新设置的民办非学历教育机构近百所，但同时也有与此
相当数量的民办非学历教育培训机构，因各种原因向审批机构申请终止办学，自行退出市场。
全市民办非学历教育机构总量基本保持不变，但校均招生规模增长较快，万人以上在校生规
模的学校数已达 20 余所。
随着非学历教育培训的发展，非学历教育培训将成为传统学校教育转向终身教育发展的
新兴力量，教育的深度和广度将不断增加，社会需求和市场潜力将得到进一步发展。
三、制约非学历教育培训市场发展的主要问题
（一）政府管理中需要解决的两大问题
1.管理的理念和思路。政府应该管什么——管学校还是管市场？管办学主体还是管办学
行为？显然，惟有将凡是发生在非学历教育培训市场上的任何办学行为（无论办学主体是
谁），均纳入市场管理范畴，才能真正做到管理到位。
2.管理的策略。政府应该怎么管——是政府职能部门对各自审批的学校采用各自的办法
进行管理？还是遵循非学历教育培训市场的规律，采用统一的市场管理原则和市场管理机制
进行分工合作管理？显然前一种管理存在明显缺陷；而后一种管理，需要我们进行积极地探
索。
（二）政府管理实践中存在的主要瓶颈
1.市场管理的法规制度尚不健全
（1）《民办教育促进法》及《民促法实施条例》颁布实施后，与之相配套的法规政策
尚未制订和颁布，政府对民办机构市场行为的监管和执法的法律规范不够完善。
一是本市《民办非学历教育机构(学院/学校) 设置标准和审批管理办法》和《广告备案
规定》等法规政策和管理规范尚未制定和颁布，作为教育培训市场办学主体力量的民办非学
历教育机构的依法审批和管理，缺乏操作性法规和政策。二是国家尚未制订和颁布《经营性
的民办培训机构的管理办法》，各级地方政府对“经营性教育培训机构”面向社会的办学行为
的监管和执法，缺乏法规依据。
（2）市场办学主体多元化格局与适用法规“条块分割，政出多门”现状，使得上海非学
历教育培训市场尚未建立“统一的市场规则”。
以高等院校面向社会提供非学历教育的管理为例。本市普通高等院校及下属院系和单位
（包括院校内设培训机构、提供培训挂靠单位，以及院校内外多元投资或组建的教育集
团）、成人高等院校和党校等从事学历教育的院校，以及其他公办教育机构，面向社会开展
非学历教育培训办学行为（占据较大市场份额，并呈逐年扩大趋势），不属《民办教育促进
法》等法规管理范围，也无相应法规政策和管理制度来规范和约束这类办学机构的市场准入
行为，因此游离于本市非学历教育培训市场“两级政府两级管理，以区县政府为主管理”之外，
这是造成本市非学历教育培训市场秩序不规范的重要因素之一。
2.市场管理体制存在“管理盲区”和执法死角
本市民办非学历教育培训市场实行的“谁审批谁管理”的管理原则，对政府各职能部门“明
确管理职责，各负其责，加强管理”起了积极作用。但在市场管理中实施“条块分割，各管一
块”的行政化管理体制，事实上也形成了本市民办非学历教育培训市场的“管理盲区”和“执法
死角”。
（1）不具任何资质和办学许可的单位或个人“无证办学和违法办学”现象屡有发生并呈
上升趋势，且“因未经审批，也就无人管理”，由此游离于政府监管和执法体制之外。
（2）经工商行政管理局登记注册，但未取得政府教育行政部门“办学许可”的教育咨询
公司（机构），擅自违法违规招生办学现象较为普遍，并处于“政府教育行政部门无权管，
工商部门没有管”的状态。
（3）教育咨询公司和“家教机构”，违规举办针对中小学生和学龄前儿童的学科班、补
课班现象屡禁不止，规模呈不断扩张趋势。
（4）目前本市广告管理部门尚未出台建立本市教育培训广告备案制度方面的政策规定，
且相关媒体和广告发布单位在经济利益的驱动下，对所发布的广告审核与管理不严，致使“虚
假不实”广告和违法违规广告成社会投诉热点，由此引起的办学纠纷居高不下，业已成为本
市非学历教育培训市场管理中的顽症。
3.各类办学主体的市场定位和服务功能错位，是目前非学历教育培训市场存在不公平竞
争和无序竞争，以及社会公益性教育培训费用居高不下的主要原因。
目前，部分高等院校和其他公办教育机构，面向社会提供的非学历教育培训服务，采用
与民办教育机构相同的“自行定价收费方式”即：公办与民办教育“同价收费”，未能体现政府
办学社会公益性的市场定位和服务功能。
4.民办非学历教育机构的准入标准过低，非学历教育培训市场的办学隐患和风险较大。
上海市民办非学历教育机构的准入标准过低。申请开办的注册资金（或开办资金）为 10
万至 20 万元人民币，而学校的年学费收入可达几百万甚至上千万元。其次，目前非学历教
育培训均采用“先付款，后培训”和“一次性付款，在规定期限内参加教育培训”模式提供消费
服务，决定了民办非学历教育培训机构办学过程（即办学过程和交易过程）具有较高的风险
性和不稳定性。
四、发展非学历教育培训市场的思考和建议
（一）厘清“教育培训市场成份”模型，完善政府市场管理方式
通过对目前非学历教育培训市场需求成份的梳理，我们认为：上海市非学历教育培训市
场由以下几个需求成份构成（如模型图所示）。
上海市非学历教育培训市场构成模型中，各类机构提供教育培训服务的性质和相应的市
场功能定位。
1.各类高等院校和其他公办教育机构。利用“国有教育资源”面向社会举办的非学历教育
培训服务。其市场功能定位：体现政府办学的社会公益性，向社会公众提供“平价”（或政府
定价、按成本定价）的教育培训服务，以满足社会最基本的教育培训需求。
2.各类民办教育培训机构。社会教育资源（非国有教育资源），提供的市场化非学历教
育培训服务。其市场功能定位：依据市场需求原则和运行规则，提供“完全由市场定价”的教
育培训服务，满足社会各界不同层次和不同内容的教育培训需求。
3.公办和民办教育培训机构共同承担的教育培训服务。如列入“紧缺人才培训计划”、“就
业与再就业培训计划”等政府计划，或具有提高公民基本素质（“普及性”）功能，并得到政
府支持和资助的教育培训服务。其市场功能定位：得到政府支持，由“政府调控价格”，按市
场需求杠杆和公平竞争机制进行管理，体现“教育培训服务的非营利性”。
4.政府提供的免费教育培训服务。包括：（1）由各级政府举办的（乡镇）街道社区学
校（或乡镇成人学校）和老年学校等公办机构承担的“免费教育培训服务”。其市场功能定位：
提供的列入本市终身教育体系建设中的“纯公益性”教育培训服务。（2）由政府购买或补贴
的免费培训服务（如目前正在实施的失地农民就业培训和面向待业、失业青年的就业培训
等）。其市场功能定位：承担政府对“就业和再就业人员群体”培训任务，以及社会转型和城
市化进程中的教育培训需求责任，体现政府对“社会贫困人员和弱势群体”的就业与教育培训
权的保障。
（二）政府管理“非学历教育培训市场”的基本思路和原则
政府管理“非学历教育培训市场”应正确处理和把握好以下若干关系：
一是正确把握政府管理与市场配置和需求调控的关系。政府应健全和完善本市非学历教
育培训市场管理、市场运行的法规制度和市场规则，在有法可依和依法管理的基础上，充分
运用市场需求杠杆和社会评价的调控作用，鼓励和支持优质教育培训机构做大做强，促进非
学历教育培训市场的健康发展。
二是正确把握市级政府统筹协调与区县政府为主管理的关系。在现行“谁审批谁管理”和
“两级政府两级管理，以区县政府为主管理”的市场管理体制框架下，强化条块间的沟通协调
和联合管理与联合执法，清除非学历教育培训市场管理的管理盲区和执法死角。
三是正确把握市场规则与学校教育教学规律和办学机构决策运行之间的关系。完善民办
教育培训机构的法人治理结构；完善办学机构内部的决策程序；完善非学历教育培训市场的
社会监督机制。构建非学历教育培训市场监管和自律约束机制。
四是正确把握政府依法管理与切实履行公共服务职能的关系。在非学历教育培训市场管
理中，政府要在依法管理的同时，切实强化政府履行公共服务职能。政府通过管法规制度建
设，管市场导向，管公平竞争，管监督与自律，提供公共服务，“三权分离”（行政权与培训
分离、考核权与培训分离、用人权与培训分离），实现市场管理、市场运行和市场发展的高
效、有序、健康。
（三）完善民办非学历教育培训市场管理的思考
1.健全和完善非学历教育培训市场的法规政策制度建设，提高市场准入标准，规范各类
办学机构的办学行为。
（1）制订和健全地方性法规和规范性文件。依据《民办教育促进法》及《民办教育促
进法实施条例》，制定和颁布《本市民办非学历教育机构的设置标准、审批管理规定和办法》
等配套的操作性法规和政策。提高市场准入门槛，完善退出机制。
一是依据《民办教育促进法》和上海市人民政府 2004 年 26 号令，会同市广告管理职能
部门，制定和颁布《关于建立本市教育培训广告备案制度的若干意见》。
二是制订和颁布《进一步规范本市普通高等院校、成人高等院校和党校等从事学历教育
的学校，以及其他公办教育机构，参与社会非学历教育培训市场招生办学的若干意见》，明
确管理职能和责任，规范办学行为。
（2）建立和完善非学历教育培训市场管理的制度建设。
一是依法加强和完善本市民办非学历教育机构的检查、评估和民办非企业法人年检制度
建设。促进和完善民办非学历教育机构依法办学自主发展；促进和完善民办非学历教育机构
的法人治理结构；促进和完善民办非学历教育机构的内部管理和运行机制建设。
二是建立本市民办非学历教育机构“办学风险防范基金”制度和“突发事件”应急处置机制，
规避市场风险。
2.完善本市非学历教育培训市场“谁审批谁管理”和“两级政府两级管理”，以区县政府为
主管理的管理体制，建立本市非学历教育培训市场协调机制和联合执法制度。
（1）在“谁审批谁管理”和“两级政府两级管理”原则框架下，建立市和区县两级政府各
职能主管部门间的协调机制，完善管理边界，通力协作，形成合力，综合治理。综合治理的
重点是目前非学历教育培训市场存在的管理真空，完善对参与本市非学历教育培训市场的各
类办学主体的市场行为进行统一管理。
（2）明确本市非学历教育培训市场的执法主体，在做好对市场各类办学主体日常监管
的基础上，针对本市非学历教育培训市场中无证办学和超越许可办学现象，建立由政府教育、
劳动、人事、民政、工商、税收、公安等各主管部门共同参加的联合执法队伍，开展专项联
合执法检查，规范市场各类办学主体的市场行为。
3.建立政府公共政策、法规制度和公共信息发布、公告和公示系统平台。其主要功能：
一是政府公共政策、法规制度和公共信息发布、公告和公示；二是民办非学历教育培训市场
“供需信息”的发布和查询；三是客观反映各类非学历教育培训机构办学状况的样本数据采集
和客观信息查询；四是非学历教育培训机构经营状况、社会评价和评估信息的发布和查询。
4.加强非学历教育培训市场的公益性咨询服务中心建设、社会评估机构建设和行业协会
等社会中介组织建设。畅通和完善政府公共政策和服务信息发布，以及公众获取非学历教育
培训服务相关信息的渠道。
