财政政策：从“积极”到“中性”一、中性财政政策的基本涵义按照本人的理解，中性财政政策的内涵应包括两个方面：总量与结构。从总量上看，中性财政政策意味着财政政策的实施对宏观经济的影响既不扩张，也不紧缩，即对社会总供给与社会总需求的平衡不产生刺激性或抑制性的影响。这表现在预算收支上就是基本平衡，不搞赤字。从结构上看，财政上实行“有保有控”，通过一定的政策手段一方面促进瓶颈、短缺部门的发展，另一方面控制那些偏热行业的发展，以消除经济增长过程中出现的结构性扭曲。中性财政政策与积极财政政策的区别主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性政策和紧缩性政策都是一种“逆风向”的反周期操作，防止社会总需求的大起大落引发宏观经济剧烈波动以及由此导致的种种负面作用。中性财政政策则不是总量的反周期操作，而只是一种结构性的导向型操作。需要指出的是，任何政策都要放到一定的宏观历史背景下来理解，不能机械地咬文嚼字，望文生义。转向中性的财政政策同时意味着积极财政政策的淡出，即财政政策扩张力度的不断弱化。这从时间维度来观察，特别是在积极财政政策长达7年之久的背景下来看，不再扩张也是一种紧缩。对那些已经习惯于积极财政政策的人们来说，不发长期建设国债，不搞点赤字，恐怕就不算“正常”，逐步退出扩张性政策在心理上和行动上都会产生“紧缩效应”。因此，扩张也好，紧缩也罢，都是相对的。不过，在这里我们是以财政平衡为衡量标准的，只要是趋向财政平衡，亦即赤字缩减、发债规模下降，就可以说财政政策趋向中性，而不是以观察视角的起点为衡量标准。二、转向中性财政政策恰逢其时转向中性财政政策是与当前宏观经济形势的变化密切相关的。财政政策是政府的重要宏观调控手段，如何运用应根据宏观经济状况来确定。由于结构性和体制性矛盾长期未得到缓解，当前宏观经济出现了一种“摩擦性过热”现象，虽然表现在局部，但有加剧和扩散的风险。当前的摩擦性过热完全反映在投资方面，而投资的过快增长却是政府与市场行为的叠加所致。一般地说，要控制投资的过快增长有两种选择：控制政府投资或者控制市场投资。而市场投资的复苏恰恰是我们多年来所希望的，在投资总量增长过快的情况下，我们的选择很自然地只能偏向政府投资，也就是通过控制政府投资的增长来达到抑制社会投资总量的过快扩张。在这种情势下，如果继续坚持积极财政政策的取向，不断地扩张政府投资，就可能出现火上浇油的态势，抵消当前政府采取的宏观调控措施。因此，减弱政府投资扩张的力度在当前形势下是十分必要的。再者，积极财政政策手段持续7年，期间仅仅发行的长期建设国债就达到9000亿元之巨，累积的财政风险愈益加大，财政的可持续性愈益令人关注。最近凭证式国债发行出现“淡市”的现象，表明扩张性政策正日益接近极限点，若是继续实施积极的财政政策，不排除有爆发财政危机的可能性。应当说，财政政策的转向是顺势而为，恰逢其时。三、财政政策转向的实质：从“总量取向”到“结构取向”表面看来，转向中性财政政策似乎是财政要“功成身退”，无为而治。如果这样来认识中性财政政策，则无疑是陷入了一个误区。从前面分析的中性财政政策内涵的两个方面就可看出，财政政策是否有“作为”，不能仅仅从对社会供需总量平衡的影响来分析，还要从对整个经济、社会结构优化和全面发展的作用来考察；不能只是从扩张或紧缩这样的干预措施来判断，还要从财政避免自身成为经济波动和社会失衡的助推器方面来讨论。也许后一个方面更为重要。在逻辑次序上，也许我们首先要考虑的问题是如何避免政府财政的政策性操作成为经济、社会不稳定的一个原因，其次才考虑是否要发挥财政政策的扩张或紧缩作用。财政对经济、社会的干预应建立在“需要”和“有效”的基础之上，弄不好，政府在运用财政政策的过程中可能反而帮倒忙，加剧了经济波动和社会失衡。在此意义上，财政政策的“不作为”在一定条件下是需要的，这反倒有助于市场机制的自然发育及其在优化资源配置的过程中更有“作为”。其实，财政政策的作为不仅仅是体现在扩张性上，而是表现在对经济、社会的积极影响。
只要是能对社会总供需平衡和经济、社会结构优化有正面的刺激作用，就可以判断财政政策是有效的，有作为的。财政政策的作为应符合一定时期政府的宏观目标（包括经济、社会目标），不能背道而驰。当前政府在经济方面的最主要目标不应是防止速度下滑和拉动经济增长，而是预防通货膨胀、调整经济结构和促进协调发展。面对新的目标和任务，如果继续实施1998年启动的以防止经济增长滑坡为目标的积极财政政策，则无疑会是缘木求鱼，适得其反。应当这样说，转向中性的财政政策不但不是“不作为”，而且是大有可为。在新形势下，财政政策更多地体现“结构取向”，发挥促进经济、社会结构调整的积极作用。在此意义上，转向中性的财政政策也可以认为是“总量取向”的财政政策向“结构取向”的财政政策转变，从单纯注重经济指标的财政政策转向兼顾经济、社会全面发展的财政政策。应当说，这种转变将使财政政策注入更多人文关怀的因素。转向中性财政政策的途径无非是两个方面：一是逐步减弱积极财政政策手段的扩张力度，如缩减建设国债规模，逐步压缩财政赤字；对已经安排的新项目延期施工，对在建项目可依据不同的情况，分门别类考虑延缓施工进度或暂停等等。二是优化财政支出结构，调整支出方向，分情况实行“有保有控”的措施。对迫切需要发展的继续支持，甚至可以加大力度，而对于一些“长腿”部门，则可以适当控制。当然，这只是一个大体思路。在财政支出中，既有经济性支出，又有社会性支出，如科学、教育、文化等；既有面向城市的支出，也有投向农村的支出，如农村基础设施、水利设施、改善生活条件等；既有购买性支出，也有转移性支出，如救济、补贴、贴息等；既有发展性支出，也有维持性或补偿性支出，如公共设施维护、生态环境的维护和破坏性开发的补偿等。面对如此众多的各有交叉的支出种类，很难简单说哪一个方面应增加或哪一个方面应减少，尤其是在各类支出的背后都隐匿着复杂的利益关系，支出结构的调整很容易在各种利益关系的牵扯中迷失方向。但根据公共风险理论，财政支出的使命和归宿是化解和防范公共风险，因此，一个总的原则是财政支出结构的调整必须有利于经济、社会及自然领域公共风险的化解和防范。“摩擦性过热”是当前面临的一种公共风险，对于财政来说，化解的方式主要是“撤火”，让积极财政政策逐步退出来，即压缩政府投资规模，其次才是考虑其他的方式，如通过一些改革成本的支付来推动整个体制改革的进程，以逐步消除“摩擦性过热”的体制性根源。四、财政政策调整的经济、社会影响金人庆部长提出的是“转向”中性财政政策，“转向”二字表明财政政策调整或转型有一个过渡，不可能采取“急刹车”的方式，客观上存在一个时滞。积极财政政策已经实行7年，上了大量的国债建设项目，这些项目不可能马上完工，要完成这些在建的国债项目，还需要财政拿不少钱。这就是说，财政的扩张性客观上还需要保持一段时间，只是扩张的力度要逐渐减弱。2004年安排的财政赤字为3198亿元，这么大规模的赤字是无法在一两年之内消除的，有赤字就意味着扩张，就不是中性。因此，准确地说，应是向中性财政政策过渡，而不是现在就立即“实施”中性财政政策。这次财政政策的调整转向不是一个简单的政策变化，而是蕴涵着战略目标的转移：从单纯地追求经济增长转向经济社会和人的全面发展。中共十六届三中全会提出的科学发展观对此做出一个权威性的诠释，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”。可以说，这既是对26年改革开放历程中经验与教训的科学总结，也是经济发展理论的创新。但在这理论创新的背后也寓示了一个我们无法否认的客观事实，即我们现阶段的发展是不全面的，不协调的和难以持续的。这表现在“五个不协调”：经济与社会的发展不协调、城乡发展不协调、区域发展不协调、人与自然不协调、国内发展与对外开放不协调。要解决这些问题是一个长期的艰巨任务，需要观念的转变、体制的改革和政策的调整。换一个说法，全面建设小康社会和实现现代化的过程，也就是解决“五个不协调”的过程。在这个过程中，政府要倚重的一个手段就是财政。财政政策的这次调整正是顺应了当前经济形势的变化，充分体现出本届政府落实科学发展观，促进经济社会和人的全面发展的执政理念。一开始，本届政府就明确要求财政支出向农村倾斜，向中西部地区倾斜，向公共卫生、科技、教育和社会保障倾斜，这实际上是一种“结构取向”的财政政策选择。中性财政政策的明确
提出，意味着财政政策的功能目标主要不是拉动经济增长，而是实现在“五个统筹”指导下的全面、协调发展；主要不是一味地追求发展的速度，而是提高发展的质量。从这个角度来说，中性财政政策将是长期性的。在市场经济条件下，政府与市场应当有一个分工：市场是基础性的，应成为经济增长的主动力，而政府是弥补性的，除了对经济实行宏观调控，主要应在社会进步和人的发展方面发挥直接作用，也就是生产、提供公共产品和公共服务。这也是一种社会分工，有助于整个社会的效率提高。中性财政政策可以视为在政府与市场分工框架下的一种基本政策或常规政策，而扩张或紧缩只是在特定条件下和特定时期的一种特定政策，是“相机抉择”的产物，不具有长期性。可以说，在市场经济体制下，中性财政政策是更偏向于“社会”的公共政策，对于社会公平、社会平等和社会稳定的实现具有更为直接的作用。上述作用的发挥主要是通过它的结构性调整功能来达成的，即通过财政支出结构的调整来使经济结构、社会结构、区域结构和生态结构不断优化，并使国内的这种结构变化逐步融入到全球经济结构的变化之中，充分开发利用全球资源。结构的优化必将带来和谐的发展。因此，转向中性财政政策更充分地发挥财政政策的结构调整功能，不仅对经济的可持续增长，而且对整个社会的和谐与稳定都将产生长远的影响。作者：刘尚希
