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理论纵横
论育林基金的本质属性
谭益 民 左旦 平
摘要 育林基金不是一项行政事业性收费，而是营林生产单位的育林成本，是维持林业简单再生产的资金来
源。 它与林 业基金在性质 、用途 、资金来 源和补偿 方式上 完全不 同，因此 不能将其 纳入预 算 内政府 基金进行 管
理 。应逐 步取消各级行政 主管部 门的育林基金 比例 分成 ，将育林基金 的使 用支配权归还给营 林生产单位 。育林
基金的提 取标准应 以育林成本 为尺度 ，其使 用范 围应 限制在 营林 生产阶段 。建议将 育林基金改称 为育林成本 ，
根据 企业会计 准则》等财务会计制度 的规 定按 生产费 用管理并进 行核算 。
长 期 以来 ，许 多人对 于育 林 基金
的性 质有这样 一种 认识 ，认 为育 林基
金是林 业基金 的主要 来 源 ，是 一项 行
政事业 性收 费 ，与 其它 属 于无偿性 质
的税 费并无 二致 ，因此 可 以把林 业生
产单位 按规定 提取 的育 林基金 纳 入预
算 内政府基 金进行管理 。可是 ，在当前
地 方 财 政资 金 普遍 紧张 的 情况 下 ，育
林基 金纳入 预算管 理后 被地 方财 政任
意扩 大使用 范围 ，混 同林业 基金 使用
而被大 量用 于社会 公益 性支 出 ，真正
能返 回到林业 生产 单位 的育 林基 金 已
越来 越少 。育林 基金 大量离 开 营林生
产领域 后 ，造成林 业生 产资 金不 能正
常循 环 ，林业 简单再 生产难 以为继 ，加
剧 了林 业生 产单位 的经 济危 困和 资源
危机 。我们认为 ，产生这一 问题的根源
与人们 对 育林基 金本 质 的不正确 认识
有一定 的关 系 。把 育 林基金 当作 行政
事业 性 收费纳入 财政 预算 内资金 进行
管 理 ，并 按一定 比例 用 于平衡 财政 预
算或 征收 营业税 等做 法显 然是 曲解 了
育 林基金 的真 正内涵 。在 中 国加入 世
贸组 织 更加广泛 深入 地参 与 国际市 场
竞 争的情 况 F，关于 育林 基金 对我 国
林 业产业 的政策 反 向调节 作用 应引 起
有 关部 门的高度 重视 ，完全有 必要 适
时作 出相应 的政 策 调整 ，否则 将严 重
削弱本 已处弱 势地位 的 我国林业 产 业
的市场竞 争能 力 。当前探 讨育 林基 金
的本 质属性 问题 ，已经 不是一 个单 纯
的林业经济理论 问题 ，而是一个重大
的现实 问题 。
育林基金的本质
育 林基 金是政 府基 金还 林业 生 产
单位的育林成本 ，关键要看育林基金
的本质 属性 是什 么 ，也就是 说设 立育
林基金 的 目的。对此 ，我们 可 以在历年
来 中央和省 两级发 布 的有关 《育 林 基
金管理办法 》中找 到答 案 。其中 比较全
面的表述是 ：“育 林基 金是按 国家规定
以一 定 比例从木 材初 次销 售收 入 中提
取 的林业专 项资金 ，用于恢 复 和培 育
森林 资源 ，维持 林业 简单 再生 产的 进
行 ”。从 中不难 看 出 ，育林 基金并 非政
府基 金 ，而是维 持林 业 简单再生 产 的
成本 资金 ，与企 业 的生 产费用 和折 lEt
属 于同一 个概念 。成 本是 为达 到某 一
特 定 目的 而 付 出的 经 济资 源 代 价 ，是
生 产经营 过程 中所发 生 的一切 对象 化
的耗 费 ，是维持 简单 再生 产 的价值 补
偿尺度。基金是指凭借行政手段或契
约 筹集 并 限定 了专 门 用途 的资 金 ，而
林业基金则是政府凭借税收或行政事
业性 收 费手段筹 集 的专 门用 于扶植 林
业事业 发展 的专项 资金 。
基金和成本在资金来 源 、用途 和补
偿方式上是完全不 同的两个概念 。我们
通 常所称 的育 林基 金并 不具有 基金 的
应 有特征 ，它 不是 一项行政 事业 性的收
费 ，也不等 同于为扶植 林业事业 发展而
设 立的林业 基金 。育林基金与其它林业
税费的无偿性截然 不同的是 ，它在营林
生产过 程 中所发生 的一 切 支出必 须在
林木销售收入 中获得 足额补偿 ，否则维
持林业 简单 再生 产正 常进行 的资金 循
环就会趋 于枯竭 ，所 以说 育林基金具有
育林成本的一切内涵。育 林基金和林业
基金虽然 只是一 字之差 ，但 在本质属性
上却有天壤之别。
还 有一部分人 持有这样一 种观点 ，
认为现有 的森林 资源 中，很大一部分是
计划 经济 时代用 国家 投资组 织群众 建
设起来 的 ，对其征收育林 基金实际上是
当初 国家投 资的回报 ，因此 没有必要把
征 收上来 的育林 基金 再返还 给林业 生
产单位 。这种观点听起来似乎有一定道
理 ，如果仔细分析一下其实 大谬不然 ：
稍懂经济学 的人 都知道 ，投资 回报具体
体现在 税后利润的分配上 ，既然说育 林
基金是 以前国家投 资的投资收 益 ，那 么
育林基金应是林场税后利润的分成。而
育林基金 又是 从木材 销 售收入 中直 接
提 取的成 本资 金 ，在 税前 作为 费用 支
出，成本和税后利润 是完全不 同的两 个
概念 ，在数量上不 可能存在什 么对应 关
系。如 果混淆 了成本 和税 后利 润的 界
限 ，等 于切断 了维持 林业简单再生 产的
资金链 条 ，对 于林业 生产来说无异 于杀
鸡取卵。
从 森林 资源 的起源 来看 ，可 以划
分为 天然林 和人工 林 。天然 林没有 造
林成 本但 有 管护 成本 ，人工 林既有 造
林抚育 成 本又有 管护成 本 。对采 伐天
然林 征收育 林基 金 ，实 质上 是为 天然
林更 新预 留营林 成本 ，保持 森林 资源
的永 续利 用。在 我 国全面实 施天 然林
保 护工程 的情况 下 ，从采 伐天 然林 中
林业经济Fa 。团
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征收 育林基 金 已经 不是 我们 要讨论 的
主要 问题 。与天然 林更新 有 所不 同的
是 人工 林更 新 无 需 预 留营 林成 本 ，对
采 伐人工林 征收 育林基 金 实质上 是用
育林基金作为其培育森林资源的近似
成本 。从会计学来讲 ，对 于一 个会计制
度健 全的 营林生 产单位 来说 ，在 林木
生长周期内发生的育林成本是可以精
确计 量 的 ，对 于不 同年度 发生 的费用
可 以通过折 现来 调整 ，年 度会计 报表
的收入和 费用可 以按 照 《企业 会计 准
则—— 收入》的有关原则来确 认 。当前
育林基金 之所 以仍称 其为 “基金 ”，仅
仅 是按照 约定 俗成 的做法 仍把 育林 成
本称其为育林基金 为避免育林基金
概念上 的混乱 ，我 们建议 政 府主 管部
门正式将育林基金改称育林成本 ，以
与真 正具有基 金性 质且 主要 用于 林业
生态建 设的林 业基 金 区别 开来 ，这 样
才 能做到名 符其 实 ，利 于林 业资 金 的
正常运作 管理 。
育林基金的价值尺度
既然育林基金是森林资产的培育
和 管护成 本 ，那么育 林基 金 的提取 标
准应以林木资产的成本核算为价值尺
度 。我 国育林 基金 的提取 标准 是 中央
和各省统 一制 定的 ，如 《辽 宁 省育林 基
金管理 办法 》中规定 ，国有场 圃采伐 林
木按 木材 销售 收入 21％的 比例提取 育
林 基 金 ；乡村林 按木 材销 售收 入 15％
的 比例提取 育林 基金 。这一 标准 主要
是参照 1987年财政部 、林业部《关于
国有 林区森 林工业 企业 财务 改革 若干
问题 的通知 》(【87】财农 字第 002号 文 )
规 定 ：“从 1987年 1月 1日起 ，东 北 、
内蒙古 国有林 区森工 企业 提取 育林 基
金 的标 准 ，按 木 材 销 售 收 入 21％提
取 ”。实际上各个林 业生产单位 的育林
成 本是 不一样 的 ，在采伐 迹 地更新 时
所付出的代价也各不相同，按照同一
标 准 提 取 育 林 基 金 只能 导 致 两 种 结
果 ：当提取 的育林 基金 大于 育林 成本
时，林业生产资金可能 出现盈余 ；当提
取 的育林 基金小 于育 林成 本时 ，林业
生产资金会出现不足。再就是在现行
体 制下林业 生产 单位 提取 的育 林基金
能否保证足额返还给林业生产单位，
如果 由各级 主管部 门集 中调剂 使用 的
育林 基金被 大量用 于 缺 口巨大的社 会
囝
公益性 支 出，造成 营林 生产 资金 大量
流失 ，其结果是育林基金提取标准越
高 ，征收 数额越 多 ，流失 的育 林基金 也
越多 ，反而 加重 了林业 生产 单位 的负
担 。按 照 同一标准 提取 的育 林基 金还
不是林业生 产单位的真 实育林成本 。
既然从 木材 销售收 入 中按一 定 比
例提 取育林 基金 作为 近似 育林成 本缺
乏科学性和合 理性 ，那么 应按 照会计学
理论准确计量其育林 成本 ，更加真实地
反映营林生产单位的赢利能力。但由于
全 面建立林 价制度 比较复杂 ，统一 的森
林资源资产市场 尚未形 成 ，实现林 木资
产全过程 核算 尚存在 许多 短时 间 内难
以解决 的问题 ，使得 准确计量育林 成本
比较繁琐。在当前及今后相当一段时间
内，最好采用某种可以参照的价值体系
作为近似育林 成本 。在承认育林基金就
是育林成本这一大前提 下 ，我 们建议政
府 主管部 门应考 虑采用 市场 定价 的方
法制定育林基金提取标 准 ，以接近各地
当前平均育林成本 ，这能 比较 真实地反
映林 业生产单 位 的成本 水平 和市 场竞
争能 力。
育林基金比例分成
育林 基金 按照政 府基 金进 行管 理
并 由政 府主管 部 门按 比例分 成 ，致 使
育林成 本资金 在 营林生 产单 位体外 循
环 ，用计划分配手段代替市场的资源
配置功 能 ，无 形 中增加 了育 林基 金的
管理成本 ，显然与市场经济的理念背
道 而弛 。征收育 林基 金从基 层林 场上
缴 到县 ，从 县上 缴到市 ，再 从市 上缴
到 省 ，必然 要设 立相应 的征 收管 理机
构 ，增加相应的管理成本。育林基金
在分配使用过程 中要从省下达到市 ，
从 市 下达 到县 ，再 从 县 下达 到林 场 ，
要 经历 四个层 次 ，管理环 节 的增多 导
致 政 策指 令 出 现失 真 和 失控 。其 实 ，
育林 基金本来 就 是营林 生产 单位 的成
本资金 ，应该 由 营林生 产单位 自主支
配并 在其体 内正 常循环 。既 然我 们认
识到 育林 基金是 营林生 产单 位培 育森
林资源的成本，是维持林业简单再生
产的资金 ，那么应该把育林基金的支
配权 归还 给营林 生产 单位 。为 此 ，我
们建议修改现有 的 《育林基金管理办
法》，逐步取 消省市 县各级育林 基金 比
例分 成 ，实行 育林 基金 由林业 生产 单
位 自提 自用 ，节余结转使用 ，营林生
产阶段 发生 的费用 直接 列入 林木 生产
成本 ：在 目前 财政 资金 非 常紧张 的情
况下 ，为保证 省 市县 各级 林业管 理机
构的正常运转 ，作 为一项过渡性措 施 ，
可以从木材 销售收入 中提 取不超过 5％
的育 林费作 为政 府主 管部 门的管 理经
费 ，待地方 财政 状况 有所 好转 以后再
彻底取消 。
育林基金的使用范围
1972年农 林 部 和 财 政 部 颁 布 的
《育 林 基 金 管 理 暂 行 办 法 》 中规 定 ：
“育 林基 金 用 于采 伐 迹 地 、林 问 空地
和荒山、荒地的更新 、造林 、育林和
护林 等项 费 用 的 支 出 。” 辽 宁省 颁 布
的 《辽 宁省育 林基 金管理 办 法》把 育
林基金使用范围具体规 范为 9个方
面 ，将林业种苗繁育 、迹地 更新造
林 、低产林 改造 、森林 抚育 、森 林管
护 、营林基 础设 施建设 、营林设 计和
森林 调查 、营林科 技推 广 、营林 生产
应负担的管理费等合理支出纳入育林
基 金的使 用范 围 ，涵 盖 了营林 生产的
全过程。目前 ，在育林基金使用管理
过 程中存在 的 主要 问题是非 生产 性支
出 比例过 高 。 以辽 宁 省抚 顺 市 为例 ，
全 市育林 基金 除投放 于造 林育 林方面
的营林 生产性 支 出以外 ，大量 的资金
被 用 于护林防 火 、林政 管理 、林业管
理人 员开支等 非生 产性 支出 ，这一 支
出 比例 已高达 45％。这些 大量 的非 生
产性 支出在 财务 管理上 属于 管理 费用
支 出 ，按有 关规 定应 由各级政 府财政
拨付的行政事业费负担。但在各级政
府 财政不堪 重负 的情 况下 ，各地 只能
以损害林业的长远利益为代价 ，把矛
盾推向林业部门：育林基金是维持林
业 简单再 生产 的资 金 ，不 能用 于林业
的社会 开支 。将 省 市县各 级分成 的育
林基金 用于应 由财 政资 金解决 的林 业
社 会公 益性支 出 ，违背 了设立 育林基
金的初 衷 。最 极端 的例 子是辽 宁省 清
源县 林业生 产单 位每年 向政府 上缴 了
大量 税收 ，但整 个林业 局 的行 政 管理
费用却全由林业部门自己承担：为保
证林 业行 政管理 机构 的正 常运转 ，林
业 局 只能用从林 业 生产单 位征 收的育
林 基金来 维持 机构 的正 常运转 。育林
基金被 大量用 于非生 产性 支出 ，违反
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了建 立 育 林 基 金制 度 的初 衷 ，
造成营林生产资金大 流失 ，
这 种 现 象 如 果 得 不 到 有 效 控
制 ，将 成 为 实 现 林 业 _口『持 续
发 展 的 最 大 障 碍 ：严 格 控 制
育林基 金使用 管理 中非生产
性 支 出 ，成为 了 当前 林业基
金 管 理 工 作 中迫 切 需 要 解 决
的 一 个 难 题 。其 实 ，育 林 基
金 就 是 营 林 生 产 的育 林成 本 ，
其使用 范围就 是支 付营林 阶
段 发 生 的 成 本 。 我 们 认 为 ，
如 果 把 育林 基 金 正 名 为 育 林
成 本 ，把 育林 基 金 的 使 用 支
配 权 由 各 级 政 府 主 管 部 门 转
移 到 林 业 生 产 单 位 ，把 育 林
基 金 的 使 用 权 和 监 督 检 查 权
彻 底 分 开 ， 当 前 育 林 基 金 使
用 管 理 过 程 中 存 在 的 非 生 产
性 支 出 比例 过 高 的 问 题 就 可
以解 决 了。
育林基金的管理
综 上 所 述 ， 育 林 基 金 不
是 一 项 行 政 事 业 性 收 费 ， 是
营 林 生 产 阶 段 的 近 似 育 林 成
本 ， 不 能 将 其 纳 入 各 级 政 府
主 管 部 门 的 预 算 内 或 预 算 外
资 金 进 行 管 理 ，各 级 政 府 主
管 郎 门 不 应 再 参 与 育 林 基 金
的 比例 分 成 ，育 林 基 金 的 使
用 支 配 权 应 归 还 给 营 林 生 产
单 位 ，育 林 基 金 的使 用 范 围
应 限 制 在 营 林 生 产 阶 段 ，育
林基 金 的管 理主 体是营 林生
产 单 位 ，各 级 政 府 主 管 部 门
应 该 行 使 对 育 林 摹 金 使 用 的
监 督 检 查 权 。 育 林 基 金 不 再
按 政 府 基 金 管 理 后 ，应 按 照
营 林 生 产 费 用 进 行 管 理 ，林
业 行 政 主管 部 门 不 必 再 编 制
育 林基金 预决算 ，林业 生产
单 位 按 照 《企 业 会 计 准 则 》
等 财 务 会 计 制 度 的 规 定 对 其
进 行 营 林 成 本 核 算 ， 以 实 现
与 国 际 上 通 行 的 林 业 企 业 会
计 核算 制度 基 本接轨 。
(谭 益 民工 作 单 位 为 中南
林 学 院 ，左旦 平 工 作 单 位 为 辽
宁 省林 业基金 管理 总 站 )
(责任编辑 赵 萱)
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钟 全 林 彭世 揆
摘要 采用意愿调查及多元统计分析相结合的方法 ，对井冈山林区生态
公 益林 价值 补偿 意 愿 支付 值 进行 系统 分析 ，并对 2001~2010年 问 区域 内
居 民 的意 愿 支付数 量 进行 动 态预 测 。 结 果表 明 ：区域 内居 民享 受 生 态公
益 林价 值 的 意愿 支付 费用相 差较 大 ，平 均 意愿 支付 值 约 为调 查者数 量 累
积 百分 数 的 62．27％ ：意愿 支付值 的 大 小受年 龄 、性 别 、受教 育程 度 、职业 、
家庭人 均 收入 等 因素 的 综合 影 响 ，其 主要 影 响 因素 为 家庭年 人 均 收入 。
生 态 公 益 林 是 指 以发 挥 森 林 生 态
功 能 为 主 要 经 营 目 的 的森 林 ，其 主 要
经 营 目的 是 最 大 限 度 地 发 挥 其 生 态 功
能 与 效 益 。其 主 要 经 营 目的 决 定 了其
价值 主 要 体现 在 森 林 的环 境 价 值方 面 ，
即 向社 会 或 受 益 人 提 供 良好 的生 态 环
境 所 产 生 的 价 值 。 由于 生 态 公 益 林 的
环 境 价 值 核 算 目前 还 未发 现 很 好 的核
算 方 法 ， 目前 大 都 采 用 意 愿 调 查 法 、
成 本 法 、效 益 替 代 法 等方 法 进 行 核 算
】
。 综 观 这 些 方 法 ，普 遍 存 在 着 静 态
评 价 ，未 考 虑 公 益 林 环 境 价 值 动 态 性
与 稀 缺 性 等 问题 。 为 了 能 合 理 计 量 其
环 境 价 值 ，并 制 定 相 应 的 生 态 公 益 林
价 值 补 偿 政 策 ，本 文 以 井 冈 山林 区 为
对象 ，采用意愿调查法对 当地 (受益
区 )居 民享 受 良好 的 生 态环 境 价 值 的 意
愿支付费用进行调查 ，分析影响意愿支
付结 果 的主要 因素 ，并 结合 其 它 资 料 与
分 析模 型 ，对 区域 内生 态公 益 林 价 值 补
偿的意愿支付值进行动态分析 ，为今后
我 国制 定 生 态 公 益 林 价 值 补 偿 政 策 提
供理 论 、方 法 与实践 示 范 。
调查方法
本 文 采 用 意愿 调 查 法 对 生 态公 益
林 价 值进 行调 查 。意愿 调查 法 是一 种最
常用的环境价值评价方法。它适用于缺
乏市场 价格 和市场替代价 格的商品价
值 评 估 ，是 “公 共商 品”价 值 评估 的一 种
特 有 的重 要 方 法[21j它 是 从 消 费者 的 角
度 出发 ，在 一 系 列 的 假 设 问 题 中 ，通 过
调查 、问卷 、投标等方式获 得消 费者的
意愿支付费用(WTP)，综合所有消费者
的 意 愿 支 付 费 用 即 得 调 查 区 的生 态 公
益 林价 值 。采 用此 方 法需 预先解 决 三个
问题 ，即 采 访 的 方 式 、问卷 的设 计 和 提
问 的方 法 。此法 的主 要缺点 是 它依赖 于
人 们 的 观点 ，而 不 是 以人 们 的市 场 行 为
作 为 依 据 ，而 且 这一 方 法 取 决 于调 查 对
象 对 问 题 的理 解 ，人们 的文 化 水平 及 生
态 环境 意识 。
本 文 以井 冈 山林 区 (北 纬 25。58 一
27。58 ，东 经 113。46 一115。56 )区 域 内常
住 居 民为对 象 ，在调 查其 对保 护生 态环
境 价值 的意愿 支 付数 量时 ，还对 被调 查
者 的性 别 、年 龄 、是否 属 林 区 、受 教 育 程
度(学 历)、职 业 、家庭 人 均 收入 等 因 子进
行 调查 。在调 查的基 础上 ，分析影 响意愿
支付值大小的主要因素，并结合区域内
人均收入及城镇人口数量等资料，采用
多元 统 计分 析方法 建 立周 期一AKMA 指
数组合 模型 等分析模 型 。依 据分 析模 型 、
对 区域 内生态公 益 林价 值补 偿的 意愿 支
付数 镑进行 动态分 析 ：共 发放调查 卡 500
份 ，收 回 320份 ，回收 率 64．0％ 在所 回
四
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