中国房地产金融·!""#·第 $$期
旧城改造!
优化城市土地资源配置的重要路径
! 杨继瑞 #，詹 蕾 $%"""
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文章编号：#**+,-(..（$**/）00,**$$,*1
文献标识码：2
摘要：积极而有效的旧城改造有利于推动城
市土地资源的优化配置，同时城市土地资源的优
化配置则构建了旧城改造的新运行机制。因此，
我们必须以旧城改造为契机，推进城市土地资源
的优化配置。旧城改造必须具有前瞻性的眼光，
要有助于政府城市管理能力的不断增强，要有助
于城市整体布局和产业结构调整的有机契合，要
充分重视传统文化的保持及振兴，要体现充分的
人文关怀。
关键词：旧城改造；城市土地；土地资源配置
近年来，为了营造区域经济的增长极，我
国若干城市政府纷纷推出了自己的城市化、现代
化和统筹城乡的日程表。以此为背景，无论是历
史较短的新兴城市，还是具有几千年历史的古
都，旧城改造工作都在如火如荼的进行之中。目
前，社会各界对旧城改造的进程及模式等问题展
开了广泛的讨论，不少意见甚至针锋相对。在
此，仅从城市土地资源优化配置的角度来探讨旧
城改造的相关理论及实践问题，笔者认为，积极
而有效的旧城改造工作有利于推动城市土地资源
的优化配置；同时，城市土地资源的优化配置是
实现旧城改造的重要机制。
! 旧城改造：城市土地集约化利用的必然要求
我国持续的经济增长以及与之相随的城市
化进程，既是一个将固化在农村土地上的劳动力
释放出来，使农村分散的人口、劳动力长期不断
地向城市转移的过程；又是一个社会福利全面增
进，城市居民生活质量不断提高的过程。事实上，
城市化不但意味着各种经济要素向城市聚集，从
而为人类创造出日益增多的物质财富，进而使城
市更加现代化；更包含着不断提高城市人口的物
质文化生活水平的深层次含义，以及城市居民对
住房条件、居住环境、文化娱乐、交通条件、城市基
础设施建设等等的多方位要求。人们这种对较高
精神、物资享受的追求，或多或少地需要占用新的
土地，从而致使对城市土地的需求程度不断增大。
这样，就使得城市土地的供给面临巨大压力。
就目前的情况而言，城市土地的增量一般是
从农村土地转化而来的。但是，把农村土地转化为
城市土地并不是增加城市土地有效供给的唯一途
径。特别需要指出的是，在我国人多地少、土地资
源稀缺性特征显著的情况下，我们无法忽视城市
面积的绝对扩张与保护土地资源这一原则之间客
观存在的矛盾。水资源短缺、土地沙漠化等等环境
因素的恶化，对经济增长与社会发展造成的负面影
响已清晰地显示出来，同时也警告我们不能以损害
人类未来发展权为代价来片面追求短期的经济增
长，而应当以审慎而务实的态度来确定城市用地
的路径，合理控制城市用地规模及其扩张速度。
然而，我国近几年来城市土地利用的实际情
况并不乐观，包括一场非理性的圈地运动在内的
各类土地违规行为，不仅使闲置的土地大量增
加，造成土地资源严重浪费；同时还危及到保护
耕地的基本国策，造成粮食产量的大幅度下降；
此外，有些地方征地补偿安置不到位、失地农民
生产生活没有保障等问题突出，也容易引发新的
社会矛盾。因此，我们应当强调集约使用城市土
地，即将重点放在增加城市土地有效供给而不是
收稿日期：$**/,*.,*’
作者工作单位：#)四川大学；$)四川大学经济学院，四川 成都 +#**+/
作者简介：#)3副校长，经济学院教授、经济学博士、博士生导师；$)3经济学博士，副教授。
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中国房地产金融·
土地供给的绝对数量的增长。
与此同时，从土地管理的政策层面来看，尽管
我国经济总体上正在向着宏观调控的预期目标演
绎，但是在城市土地利用中一些问题和矛盾仍然
十分突出。为此，国家将继续深入开展土地市场的
治理整顿，严格控制城市建设用地总规模。由此不
难看出，尽管增加城市土地供给面积与提高城市
土地利用效率都能够满足土地需求的日益增加，
然而后者即增加土地的有效供给更能体现科学的
发展观，并与政府的政策走向相吻合。不增加城市
土地供应面积而增加城市土地的有效供给的主要
路径就是旧城改造。换言之，旧城改造是推动城市
土地集约化利用的一种现实而有效的战略抉择。
! 营造双赢：旧城改造与经营土地
旧城改造从表面上看似乎就是城市建筑物的
“拆、改、留”，实际上却是一项涉及面很广且具
有长期性、复杂性和系统性的开发活动。诚然，
城市建筑物的“拆、改、留”是进行旧城改造的
基本形式之一，但是透过目前摊大饼式的城市扩
张表象，我们不能不意识到旧城改造具有更深层
次的战略意义。可以断言，旧城改造是实现经营
城市和经营土地目标的必然抉择。
由于城市土地是最重要的国有资产，因此，
经营土地是经营城市的关键。政府通过对城市土
地的合理经营，为城市经济的可持续发展构筑了
一个良好的整体环境，同时有助于使土地资源实
现最大化的资产价值。如果将这看作是对经营城
市、经营土地过程中土地资产与城市持续发展达
到最佳融合的一种举措，那么旧城改造就在其中
扮演着重要的角色。由于建国以来包括改革开放
以后进行的城市建设，不少缺乏科学的规划、先
进的设计和高效的管理，从而致使城市整体发展
水平始终不尽如人意，特别是很多城市的老城区
都存在“脏、乱、差”问题，以及产生越来越大
的交通、环境压力。这一方面与不断提高人民群
众的物质文化生活水平的奋斗目标背道而驰，另
一方面也不利于城市整体形象的提升及城市竞争
力的增强。因此，迫切需要进行旧城改造。
就经营城市的目标而言，主要涉及三个方面：
一是提高城市资源的价值；二是提高城市竞争力；
三是在人口、资源和环境方面提高城市的可持续
发展能力。而旧城改造则是实现以上目标的主要
手段之一。理论与实践都充分证明，旧城改造的实
施能够优化城市土地资源配置，提升城市土地资
产的整体价值，而土地升值又能为旧城改造提供
巨大的资金支持。我国城市发展的事实告诉我们，
其基础设施的建设资金有相当部分来自于城市土
地。城市政府通过出让城市建设用地得到的土地
收益是增加基础设施建设项目的重要资金来源。
按科学的城市规划来实施旧城改造，有助于
提高城市土地附加值。一个城市的建设、管理、
经济、环境等方面的水平与土地收益呈正相关。
坚持在经济效益、社会效益、环境效益三者和谐
统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到旧城改
造的全过程，树立城市形象，营造城市特色，打
造城市品牌，提高城市档次，可以使城市土地资
产不断增值。在旧城改造过程中，将环境创新摆
在突出位置，以人为本，绿化、美化、亮化城
市，建设标志性建筑，增添新的人文景观，把城市
形象提高到一个新的层次；同时，着力打造有利于
投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府
服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力，以此
造商机、造人气，带动城市土地增值。
" 路径抉择：以人为本，避免短视
旧城改造与城市土地资源的优化配置之间客
观存在着相互推进的辩证关系。但是，这种良性
互动关系并非必然。旧城改造是否能够使城市土
地资产增值，其关键在于旧城改造的模式和道路
的科学抉择。笔者认为，以旧城改造为契机，推
进城市土地资源的优化配置，应当从以下六个方
面切入，根据科学的发展观进行路径抉择：
（!）旧城改造应该具有前瞻性的战略眼光。
旧城改造工程浩大，更直接关系到广大城市居民
的切身利益。因此，旧城改造并不是简单的物质
形态的更新，往往会引发其后社会经济活动的全
面重构等一系列问题。因此，旧城改造必须兼具
前瞻性和科学性，至少做到一、二十年都不落
后，以适应城市可持续发展的需要。具体地说，
旧城改造应当高起点、高标准地完善市政公用设
施，完善环境设计和空间设计，特别要注意保护
国土资源和防止环境污染。如对交通条件、停车
场面积等有关标准要严格控制；对重要街道和路
开发与经营
!"
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段临街建筑的容积率要严格控制；确保临街及街
心花园绿地面积；有关电、水等管网及垃圾处理
等设施的建设要一步到位等等。总之，旧城改造
要避免低水平的简单重复。我们应当认识到，旧
城改造不仅仅是为了改善目前城市居民的生活条
件，更重要的是要为今后城市的长远发展预留足
够空间，这既是实现城市经济可持续发展的要
求，也是通过优化城市土地的经济地理区位从而
确保城市土地资产不断增值的必要条件。在旧城
改造的设计思路上，上海市的经验值得借鉴。他
们采用“总体规划、分步实施、分期施工、分批
回搬”的步骤，而且“管理提前介入、服务同步
到位、物业管理规范”，通过一系列的旧城改造
和建设举措，形成整片新的城市组团和住宅小
区，包括城市三产楼宇、优雅的新式里弄、舒适
的住宅公寓，从而构成多层次的建筑群落，极大
地改善了旧城区的环境和条件。
（!）旧城改造应该有助于政府管理能力的不
断增强。在旧城改造中，城市政府是否能够进行
科学有效的管理也是一个十分重要的问题。在企
业市场主体用市场化配置资源，着力经营城市的
同时，政府决不能放弃对城市的有效管理。经营
城市应该是市场主体的活动，管理城市则是政府
的职责。事实上，旧城改造的成败不仅是规划与
建设能力的集中体现，同时也体现着一个城市政
府的管理水平和管理能力。在 !""# 年夏天的暴
雨季节中，包括北京、上海、广州、成都在内的
许多城市出现大面积的积水问题，其中既有城市
规划的本身缺陷，也有政府管理的缺失弊端。旧
城改造在使城市面貌日新月异的同时，也对政府
的管理能力提出了更新和更高要求。城市土地区
位在旧城改造中可以优化，也可以在某些层面上
表现为劣化，政府管理的缺位会在很大程度上影
响到旧城改造所引致的城市土地区位的劣化。土
地资源的市场化配置是实现城市土地集约利用的
根本前提，但是我们始终不能忽视政府对土地资
源利用的有效引导和科学管理。
（$）旧城改造应该注重城市整体布局与产业
结构调整的互动。要实现旧城改造与土地资源优
化配置之间的良性互动，还必须将旧城改造与城
市产业结构的调整结合起来，以不断优化城市整
体布局为前提，持续提升城市土地资产价值，形
成两者之间的互动。为实现城市土地资源的优化
配置，显化城市土地资产价值，目前各地都在推
进企业退出老城区的工作，即所谓“腾笼换鸟”。
这是影响土地区位选择的聚集因素和分散因素发
挥作用的关键所在。在此过程中，应当注意以下
几个问题：!企业搬迁后空出的城市土地，应当
在总体规划指导下，高起点地进行开发建设活
动，同时避免出现国有土地资产大量流失的问
题，使显化的城市土地资产价值能够切实地投入
到老城区的改造工作中；"企业的搬迁应当与城
市产业结构的调整及升级工作同时运作，以淘汰
一批高耗能、高污染的企业，大力推动高新技术
产业的发展，引导产业区域的合理布局和协调发
展，在寻找新的经济增长点的同时，改善城市环
境，以对城市土地资源的优化配置产生长远的影
响；#企业搬迁要根据企业的生产特点合理布
局，做好新工业区的规划和建设工作。同时，我
们应当进一步拓宽视野，将旧城改造工作与新区
建设有机结合起来，与城市总体的科学合理布局
结合起来。通过城市的适度延伸才能减轻旧城的
超载负荷，旧城改造和保护的工作才能够更容
易、更健康地施行。为了全面提升城市土地资产
价值，我们一方面要切实做好旧城改造工作，一
方面要加强城市新区的规划和建设工作，同时加
快交通等基础设施的延伸和扩展工作，使新区成
为适宜创业发展和居住生活的现代化新兴城区。
当然，为了保护十分珍贵的耕地资源，新区建设
应当从前期论证开始就始终保持谨慎的态度。
———首先应该选择城市内涵扩张的道路，即
通过城市用地结构的调整，优化其功能结构与资
源的空间配置绩效，将城市中心区位让位于高绩
效和最适合配置的科技、商贸、金融等第三产业。
———中心区位的“腾笼换鸟”必然涉及市区
空间的拓展。因此，在实施旧城改造的同时，要
充分利用近郊城镇，构建新的城市卫星组团，并
用快速通道进行联接沟通。要切实做好开发规
划，以卫星城镇和重点小城镇为依托，形成开发
据点，以实现滚动式良性循环。
———加大市郊开放力度，以产业引入为导
向，吸引市内外、省内外、国内外的投资，以高
!#
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新技术和新兴产业项目来吸引资金；要根据经济
增长方式从粗放型向集约型转变的要求，把内涵
扩大再生产与外延扩大再生产有机结合起来，以
科技、资金的增量注入，重组盘活沉淀的存量资
产与项目。新项目要高起点、高水准和高科技，
以增强其开发的高科技含量和市场竞争。
———因势利导地发挥区位优势，在城市内部
布局上进行深层次的结构调整，逐渐向多中心结
构体系发展，坚持“分散组团式”的布局原则，在加
强包括市郊组团在内的城市各个组团以及卫星城
镇建设同时，要防止城市中心地区与外围组团连
成一片；要积极扩散市区第二产业，集中紧凑发
展，并逐步使新区建设的重点向远郊区延伸。
———坚持工业布局与城市总体规划、土地利
用总体规划有机结合，抓紧制定完成工业发展布
局规划，明确各区（市）县、各工业园区重点发
展的主导产业，引导民间资本向主导产业聚集。
———充分发挥都市开发区在产业孵化培育、
辐射带动、出口加工等方面的功能，整合各类园
区，按照“一区多园”、“一园多点”的规划格
局，形成“块状规模经济”，带动都市高新技术
产业发展；研究制定配套政策，加快工业园区建
设步伐，促进其规范、健康发展，引导企业向工
业园区集中。各个园区之间应当错位竞争，突出
“差异特色”，实现优势互补。
（!）旧城改造中应该以统筹城乡为基本路
径。城市的核心是城区。城区是城市资产最集中
的地方，也是最容易和最能够积聚资本的场所，
其活动具有明显的聚集性、扩散性、商品性、高
效性和开放性等特征。城区是创造力的中心，财
富的中心，也是企业竞争的中心。但是，城市是
一个既包括大城市城区，又包括县域和小城镇、
乡镇的城市发展和建设体系，所以旧城改造应有
多元层次和层面。从纵向看，旧城改造应由中心
城区向县域、向乡镇延伸；从横向看，应把区域
内有市场、有效益、能营运的优良资产也纳入旧
城改造的统筹范围。因此，旧城改造要注重统筹
城乡，要围绕中心城、卫星城、小城镇的不同层
面的发展来联动整个城乡经济，以合理的功能分
工，实现城乡经济的互动与交融。
———要注重显化中心城区功能，促进城市资
源的优化配置。要按照城市的总体规划合理布局
和优化城区分工。首先，要适当疏散城市中心城
区密度；其次，要进一步提高中心城区对各区
（市）县的辐射能力，按辐射区域进行统筹规划，
协调卫星城建设和发展；第三，要根据城市作为
区域经济中心和枢纽的功能定位，进一步增强城
区在特大城市经济中的吸引和辐射力，巩固和发
展城区的核心地位和作用，促进城市更加繁荣。
———要进一步显化县域城区功能，联动城乡
经济。特大中心城市是大城市带大郊区，以实现
城乡一体化的战略构想。搞好县域城区建设，培
育县域城区主导功能，造就经济增长带头区域，
带动和发展具有比较优势的主导产业，将其建设
成为实力较强的县域经济中心。因此，要努力发
展壮大县域经济，优化区域经济布局，扩张经济
总量，提高经济质量，重点抓好体制创新、工业
强县和特色经济，促进城乡经济的一体化。经营
城市不是孤立地只注重城市与城区的发展，而是
以强市富民、农民增收为目标，冲破传统的城乡二
元经济结构，实行城乡统筹发展，一二三产业互
动，城乡经济交融，以新型工业化带动农业产业
化，推动新型城市化，加快城乡一体化的进程。
（!）旧城改造应该充分重视传统文化的保持
及复兴。在旧城改造过程中，要遵守旧城优秀文
化内涵保护的要求，延续城市整体文化特色和文
化文脉，而不应该一味提高建筑高度和强度。在
旧城改造中，要避免对旧城优秀文化传统风貌造
成无法挽回的破坏。风景名胜区域的设计，既要
与整体规划相一致，又要突出个性和品位，使之
成为一个独特的人文景观的城市。在城市现代化
的背景下，在全球化的浪潮中，保持城市独特的
历史、文化和传统，这不仅是一个人文层面的概
念，同时也具有很强的经济意义。以成都市三大
文化片区的改造为例，宽窄巷子片区、文殊院片
区、大慈寺片区都是以实施保护性改造为主，这不
仅体现了对历史和传统文化的尊重，也有助于形
成自己独有的城市精神和城市气质；同时，随着保
护性改造工作的进行，三大文化片区周边土地价
值增值将成为不争的事实。在旧城改造中，我们不
但要注意历史文化的保护，而且还应当避免大规
模的拆旧建新对旧城风貌可能造成的严重破坏，
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特别是对于历史悠久的城市而言，要注意对地方
特色建筑形式的保护和发扬。经济全球化并非意
味着文化的一体化，独具个性、风格和魅力的城市
将具有更大的吸引力和发展潜力。以此为基础和
前提，城市土地价值的不断提升才能水到渠成。
（!）旧城改造应该体现充分的人文关怀。一般
而言，老城区地处城市核心区，地理位置优越，寸
土寸金。因此，将这些拆迁空出的核心地段重新开
发，从而政府获得数目可观的土地出让金成为一
种常见的做法。在这种拆迁方式中，经济效益较低
的居住用地提升为更具有市场回报的商业用地。
以北京为例，一大批破旧的四合院区被拆除，兴建
高密度的住宅楼，还有大部分土地被办公、商业等
高强度开发所取代。"### 年开始，北京拆除危旧
简易楼后兴建新经济适用房而忽视了人文关怀，
从而大大增加了老城区的居住密度，最终使得北
京旧城在交通、环境等方面的问题不断恶化，可以
操作的土地资源基本耗尽。以此为鉴，旧城改造道
路的选择不能够单纯以眼前的经济利益为导向，
城市政府应当拿出更大的气魄来，拆房建绿。例
如，广州市就在老城区划出 $% 块地，拆迁之后
全面建设绿地，并且在地下建停车场，而不再兴
建新的住宅项目。这既体现了政府对城市居民充
分的人文关怀，实际上还包含着长远的经济利益。
以发展的眼光来看，这样的做法才是在真正意义
上实现了城市土地资源的优化配置。
笔者以为，在旧城改造的进程中，我们不应
当仅仅将土地资源的优化配置这一范畴定义在纯
经济利益的层面上，而且应该充分考虑城市居民
的生存与发展权力，充分考虑中华传统文化的发
扬和现代城市精神的传承，充分考虑城市经济社
会文化的科学的、可持续协调发展。
参考文献：
&’(赵炳贤)资本运营论&*()北京+企业管理出版社,$--.)
&"(杨继瑞)中国城市地价探析&*()北京：高等教育出版
社，’--.)
&/(杨继瑞)城市土地使用者产权的“长约年租制”探讨
&0()四川大学学报，’--1，2’3)
&4(杨继瑞、朱仁友)城市市土地储备制度探讨&0()管理世
界，"55/，2’6)
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999〔本文编辑：王志强〕
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