２０１４年第８期学习与探索Ｎｏ．８，２０１４（总第２２９期）Ｓｔｕｄｙ＆ＥｘｐｌｏｒａｔｉｏｎＳｅｒｉａｌ．Ｎｏ．２２９·政治发展研究·美国地方政府公共服务供给及对中国的启示孙德超，孔翔玉吉林大学行政学院，长春１３００１２）（摘要：美国地方政府主要包括县、自治市、学区和专区，其公共服务供给因地方政府的形成不同而有所差异，但总体呈现出公共服务依法均等化供给、公共服务供应与生产相分离、供给方式多样化、强调社会参与、供给效率较高等特征。美国地方政府公共服务主要基于人民主权、自主治理、政治与行政分离等政治哲学理念，因而能够实现均等、高效的供给效果。对中国地方政府公共服务供给而言，迫切需要将基本公共服务均等化作为服务型政府建设的目标导向，为民间社会组织参与公共服务供给创造制度空间，为公众参与公共服务供给拓宽渠道。关键词：公共服务；美国地方政府；中国地方政府；民间社会组织；大众媒体中图分类号：Ｄ６３文献标志码：Ａ文章编号：１００２－４６２Ｘ（２０１４）０８－００４０－０５县的立法机关、行政机关、司法机关并不分立，也一、美国地方政府公共服务供给体系没有某人名义上处于县的首脑地位。从县的预算在美国，地方政府是指管辖区域小于州的政支出结构来看，县提供的公共服务主要是教育、健府。一般而言，美国地方政府具有三个特点：其一康和社会服务、公共安全与矫正、环境保护与住是数量多。美国只有１个联邦政府和５０个州政房、交通等。县政府常见的管理机构是县政委员府，而地方政府却有８６０００多个。其二是形式多会，委员会成员人数不等，大多为３～７名，一般由样。美国地方政府包括县、市、镇、村以及一些特全县选举产生。在公共服务供给方面，委员会可殊的政府单位，如学区、专区等。其三是关系复以任命管理人员，并负责征税、管理公路、卫生等。杂。各种地方政府之间并不存在隶属关系，地域２．自治市的公共服务供给界限也不是十分清晰。例如，县域范围内同时存自治市包括市、镇、村，它提供的公共服务主在着市、镇或村，市域范围也会有镇或村。美国地要是针对人口比较集中的区域。自治市最常提供方政府的公共服务供给因地方政府形式不同而有的公共服务，按照预算耗资比率分别为公共安全所不同。与矫正、环境保护、教育、社会服务、交通、法院以１．县的公共服务供给及住宅。相对于县而言，自治市在道路兴建与维县是州政府在地方的正式分支机构，通常是持、防火、公园与娱乐以及公共住宅等项目上的投一州内最大的管辖区。美国共有３０００多个县，［１］入要多一些。需要指出的是，美国的市、镇、村属同一层级的政府，彼此之间并无隶属关系。（１）市政府的公共服务供给。市政府主要是收稿日期：２０１４－０１－２０为聚居的居民提供公共服务，由居民自愿申请，经基金项目：国家社会科学基金重大项目（１２＆ＺＤ０５８；州政府许可设立的自主治理机构。市政府享有较１０ＺＤ＆０４０；１２＆ＺＤ０６０）；教育部哲学社会科学研究重大课多的自治权，负责在市域范围内进行治理，包括教题攻关项目（１１ＪＺＤ０３０）；“荣达教育资助基金”民族教育育儿童、建造公园等。研究课题暨教育部民族教育发展中心课题（ＲＤＪＣ１３０２６）；吉林大学哲学社会科学青年学术骨干支持计划（２）镇政府的公共服务供给。镇政府主要包（括两种类型：２０１２ＦＲＧＧ１４）一种是行政权力较为全面，如市政府作者简介：孙德超（１９８０—），男，副教授，博士，从事一样。这类镇政府的主要机构是全镇大会，全镇当代中国政府与政治研究。大会每年召开一次，必要时镇政府可以召开临时·４０·
会议。全镇大会的主要职能是选举下届官员、讨要由地方商会负责，政府仅仅给予一定的协助。论和决定支出等事项，大会的决议由镇委员会负美国地方政府最大的支出通常是教育支出，其他责具体的执行。另一种则没有全面的行政权力，的较大支出还包括公共安全、基础设施建设、环境只是负责提供某些公共服务，如修路、供水等。保护等。美国地方政府并不垄断公共服务的供应（３）村政府的公共服务供给。当农业地区的与生产，而是在公共服务的供应与生产上有明确居民不断增加、其公共服务需求往往难以从县政的区分。早在１９５９年，美国学者马斯格雷夫就对府或镇政府得到充分满足时，农业地区的居民可公共服务的供应和生产进行了基本的区分，公共以向州政府提出申请，成立村政府。村政府的工服务的供应并不要求它必须有公共服务的生产，作一般由村委员会负责，或在村委员会领导下聘正如公共服务的生产并不要求它必须有公共服务请一个经理，负责村内的公共服务供给。的供应一样。在公共服务供应和公共服务生产各３．学区和专区的公共服务供给自的范围中，应坚持不同的标准。这表明，提供公学区是由各州立法机构设立的、为区域内居务服务并不是政府的义务，政府的义务主要是保民提供公共教育（包括初等教育、中等教育和高证公共服务提供的实现。公共服务供应致力于谋等教育）的政府单位。学区与市、镇政府的地位求公共利益，与之对应的是强调公共服务职能的相当，有权征税和规定税收的用途。在美国各类小政府，公共服务生产则致力于收益最大化，追求学校中，有近９０％属于学区管理，其余则由州、的是规模经济。这样，公共服务的供应由地方政县、市或镇的教育机构负责。由于美国各州关于府负责，包括建立居民利益表达机制、安排公共服公立学校的规定各不相同，学校的组织形式也较务的生产等。公共服务的生产则由地方政府通过为多样。一般而言，西部的州往往通过学区提供市场化的方式组织，如选取哪类生产主体、哪种生教育服务，东部的州则不存在独立的学区，教育服产方式。公共服务的供应与生产相分离，有利于务往往由州、县、市或镇的教育机构来提供。限制地方政府公共服务职能的范围，也有助于以专区也称特别区，是针对市民的多样化需求灵活的方式安排公共服务的生产，可以在公共服而设置的。专区是为地方某一区域提供一种或有务生产过程中引入市场因素和竞争机制，以提高限数量的特定服务而建立的政府单位，如排水区、公共服务的生产效率，降低生产成本。灌溉区、卫生区、防洪区等。专区的组织并没有固当然，由私营部门提供公共服务并不必然地定的模式，但通常都有一个经辖区公众选出来的意味着高效率，它也可能会因为部门利益上的追管理委员会。专区在处理跨政府的问题上发挥了求而使公共利益受到损失。因此，公共服务供应较大的作用，而且是以一种规模经济的方式为辖与生产相分离不是指以前由政府提供的公共服务区居民提供公共服务。全部交给私营部门，而是指要打破政府垄断的局面，吸引更多的私营部门参与公共服务供给的竞二、美国地方政府公共服务供给的基本特征争。竞争有种种好处，最明显的好处是提高效率，公共服务依法均等化供给即投入少产出多。竞争迫使公营的（或私营的）１．在美国，地方政府的公共服务供给必须依法垄断组织对顾客的需要做出反应。竞争奖励革进行，如需调整公共服务供给的方向和结构，必须新，垄断扼杀革新［２］。若想为公众提供优质服首先修改相应的规则。例如，每个市政府都有自务，就必须打破政府垄断，实现公共服务供给主体己的宪章，宪章对政府结构及权力都有明确的规的多元化，以竞争求发展。在多元竞争的环境中，定，市政府只拥有宪章明文赋予的权力。宪章一公共服务的消费者在多元的供给者之间享有主动经辖区选民通过，就成为市政府进行社会治理的选择的权利，只有让消费者能够选择公共服务的依据，并只能由辖区公民按法定程序予以修正。生产主体，才能促使公共服务生产者不断发展，有地方政府公共服务供给坚持均等化的原则。例效满足公共服务消费者的不同偏好，并最终促进如，美国的义务教育不仅面向美国公民，还面向临公共服务质量和效率的提高。时居住的外国人，如留学生、访问学者等，甚至面３．公共服务供给方式多样化向非法入境者。同时，学校还会根据学生的数量，在公共服务供给上，地方政府可以选择多种配备免费的校车。方式，既可以由政府设立管理机构来提供，也可与２．公共服务供应与生产相分离私人生产者或其他政府签订合同，建立生产性组与中国不同，美国的促进经济发展的事项主织、批准私营企业进行特许经营来提供。具体而·４１·
言，公共服务供给包括政府服务、政府出售、政府三、美国地方政府公共服务供给的政治哲学间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、基础自由市场、志愿服务、自我服务等［３］。４．公共服务供给强调社会参与虽然美国地方政府不是按照统一的方式建立在美国，非政府组织不仅为居民提供各种公起来的，但在公共服务供给过程中大体遵循着同共服务，也负责向政府官员表达居民的意见和要样的原则。归纳起来，美国地方政府公共服务供求。与政府相比，非政府组织具有较强的比较优给的政治哲学基础主要立足于以下三种理念。势。政府很难考虑不同居民的实际需求，在职责１．人民主权履行上倾向于“一刀切”；而非政府组织则不同，人民主权论从政府的起源出发，将行政机关它们在不同的领域发挥各自的作用，可以弥补政置于人民主权即立法权之下，从而找到了人民对府与市场公共服务供给的不足，并构成了美国地行政机关进行监督的合法性与合理性。人民主权方公共服务供给的非正规体系。论所提出的全民公决、立法权的制约、司法权的监非政府组织通常服务于特定群体的特定利督等内容都是对权力滥用的防范和补救措施，是益。一方面，非政府组织对于特定群体的共同利现代民主政治的基本内容。按照人民主权的理论益进行集体管理；另一方面，非政府组织也对特定预设，人人都是与自身利益相关事务的最好裁判群体的相关行为进行约束。例如，“休闲世界”这者。美国人民据此建立了相应的政治制度与政府样一个房地产开发组织，每年需支出２０００万美运行规则。例如，地方政府的官员应由辖区选民元向５５００位居民提供政府式的服务，这比多数选举产生并对其负责，地方政府之间没有等级节美国自治市提供的服务还要多［４］。再如，由房地制关系，地方政府自主管理属于本地的事务等。产开发商创建的房产主促进会，既对与房地产有２．自主治理关的共同事务进行管理，也依据组织章程对成员美国人认为，地方的权力先于州和联邦的权相关行为进行约束。力，州和联邦的权力源于地方的让渡，因而要求地公众在地方公共服务供给中的民主参与也十方自主管理地方公共事务。这种地方“自主”被分突出。这不仅体现在地方政府官员由选民直接视为美国自由精神的原则和生命。美国地方政府选举产生、选民有罢免不称职政府官员的权利，更是美国政府体系中历史最久远的一级政府。地方体现为公众在政府公共服务供给过程中积极参政府成立于州政府之前，而州政府又成立于联邦与、监督。例如，在北卡罗莱那州的杜姆市，活跃政府之前。正是缘于自主治理理念的影响，使得着２５个主要由普通市民参加的委员会和理事会，美国地方政府与其他层级政府之间没有层级节制其成员在有线电视、历史遗迹保护、公共交通服关系，从而能够全力为辖区居民提供服务。务、城市工程开发等一系列公共事务领域都有权３．政治与行政分离为市政府决策提供建议、咨询和要求。在马里兰政治与行政分离是美国人的首创。早在州的豪伍德县，有４２个主要由普通民众组成的咨１８８７年，行政学的创始人威尔逊就指出，“政治是询和顾问理事会或委员会，参与民众达４００余人，政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，其工作内容涉及地方治理事务的方方面面［５］。而行政是政府在个别、细致而且带有技术方面的５．公共服务供给效率较高国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活［６］公共服务供给效率较高主要体现在人员和机动”。由此可见，行政不同于政治，行政是置身构方面。从人员方面看，许多地方政府的工作人于政治所特有的范围之外的政府活动，是国家在员都是由社会各界人士兼任的，他们的工资很低个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治或不领工资，并将为自己居住和生活的社区服务家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情［７］看作是应尽的义务。正是这些具有奉献精神的兼。行政管理活动是政治活动的一个重职人员或志愿者，为美国地方政府高效的公共服要组成部分，行政管理活动的目标往往是依政治务供给奠定了人事基础。从机构方面看，美国地活动而定的。威尔逊指出，行政管理活动存在于方政府机构的设立，完全以政府职能设定为依托，政治活动之外，其适用领域是一种事务性领域，这当机构承担的任务完成时，机构也将随之撤销。与“政治”和“宪法原则”等问题具有根本的区别。这样，就可以有效地避免因机构膨胀而造成组织１９００年，古德诺在《政治与行政》一书中对政效率低下。治与行政相分离的思想作了进一步阐发，他指出·４２·
政治与行政分别是国家意志的表达功能和国家意本权利的基本公共服务均等化视为服务型政府建志的执行功能［８］。这样，国家机关主要被分解为设的目标导向。基本公共服务是具有基本公民权两种职能和过程：政治是国家意志的表达，也是民利性质的、与人类生存和发展密切相关的公共服意的代表，主要负责政策制定，由立法机关掌握并务，如义务教育、基础社会保障、公共卫生、就业再通过制定法律和政策的过程予以实现；行政是国就业服务等。基本公共服务均等化是指政府通过家意志的执行，也是民意的执行，主要负责政策执制定基本公共服务最低供给标准，确保不同地区、行，由行政机关掌握并通过执行法律和政策予以不同群体的居民享有机会均等、结果大体相等、具体现。这种界定行政概念的方式是基于政治与行有自由选择权的基本公共服务。基本公共服务均政二分的原则，这是行政学得以产生的前提。进等化为服务型政府建设提供了明晰的目标导向。一步而言，美国学者强调政治与行政相分离，也就近年来，随着中国经济迅速发展，地区、城乡之间是强调国家意志的表达功能和国家意志的执行功发展不均衡日益成为影响社会和谐的重要因素。能相分离，这不仅体现在横向的立法机关与行政如果说缩小经济发展水平差异难以在短期内做机关的职能划分上，也体现于纵向不同层级政府到，但缩小基本公共服务供给差距则是可以、而且的权力划分上。国家意志的表达委托于州政府特是应当做到的。以基本公共服务均等化为目标导别是联邦政府，国家意志的执行则主要由地方政向能使服务型政府建设的目标更加明晰、具体。府负责。行政权力与政治统治分离和坚持分权原２．为民间社会组织参与公共服务供给创造制则使美国不存在行政集权，因而不存在等级制度。度空间美国人几乎将行政从政治中完全分离出来。社会组织是不同于政府、企业的组织，它与政府、企业共同构成现代社会。社会组织是提供公共服务的重要主体之一，四、对中国地方政府公共服务建设的启示可以独自提供某些公共服务，也可以接受政府委托提供部分公共服务。美国地方政府通过对公共服务供给责任的明加强社会组织在公共服务供给中的作用，有助于确划分、依法履行等途径，为公众提供优质的公共提高社会的自我管理能力，改善政府与社会之间服务。尽管中国与美国在国家结构、文化传统上的关系。在美国，非政府组织在地方公共服务供存在较大差异，但美国地方政府公共服务供给作给中发挥着重要作用。在中国，社会组织有官有为一种有效的结构功能设计，具有一定的普遍意及官办、民有及民办的性质之分，其中官有及官办义。借鉴和引进美国的积极经验，对于改进中国的社会组织也称官办社会组织，民有及民办的社的地方政府公共服务供给具有重要意义。会组织则称民间社会组织。从公共产品的供给结１．将基本公共服务均等化作为服务型政府建构来看，中国仍然是“行政性的单一主体秩［１０］设的目标导向序”。也就是说，政府始终是公共服务的主要公共服务职能是美国地方政府的核心职能，供给主体。自改革开放以来，中国通过行政体制向公民提供均等的公共服务是美国政府的基本职改革使政府的社会管理与公共服务职能有了明显责。当然，由于各地方政府的经济社会发展水平的加强，尤其是党的十六大以来，党中央、国务院并不一致，提供公共服务的水平相差较大，为了实将解决民生问题提上重要议事日程，公共服务的现公共服务均等化，许多地方的公共服务都是由范围不断拓展、水平不断提高。然而，在实践层联邦政府和州政府通过转移支付的方式予以提供面，由于受科层制、非专业性等因素的影响，政府的。就中国而言，自党的十六大提出转变政府职和官办社会组织直接提供的公共服务或难以摆脱能、建设服务型政府的目标以来，服务型政府已成粗放式、经验式的做法，或难以符合社会成员的真为中国学术界的讨论热点及各级政府的建设重实需求。民间社会组织与政府及官办社会组织相点。服务型政府强调加强政府的社会管理与公共比，具有民间性及专业性的比较优势，民间社会组服务职能，而公共服务供给在本质上是财政体系织的民间性使其可以直接面向社会成员、及时有建设问题，因而建立合理的财政投入保障机制，是效地获取公众真实的公共服务需求，从而具有整实现基本公共服务均等化的根本保证［９］。由于合公共服务资源、创新公共服务项目的内在动力中国地方政府财力有限，不可能在促进经济增长与可能。民间社会组织的专业性，使其具有一支的同时做到面面俱到，这就要求中国从公共服务专业化的社会工作机构及社会工作者，从而使公的现状及经济社会发展需求出发，将覆盖公民基共服务供给具有专业化、科学化的特征。这样，服·４３·
务成本就能够降低、服务效率和质量也能够提高。是在公共服务供给规则制定及修改的过程中，更政府应为民间社会组织参与公共服务供给创应发挥公众的参与功能。第一，加大政务公开力造制度空间。第一，建立规范的民间社会组织发度，要将财政、人事以及重大项目建设情况及时公展准入制度。目前，中国民间社会组织的登记注之于众，满足群众的知情权，减少暗箱操作，提高册程序较为烦琐，申请者不仅要填写大量的材料，政府工作的透明度。同时，大力弘扬求真务实精还必须有“挂靠单位”。这些“挂靠单位”如果不神，深入基层，广泛听取群众意见，增强各级信访是政府及其部门，一般很难得到批准。实际上，由机构的职能，及时化解社会矛盾，争取群众支持。于政府及其部门具有政府属性，民间社会组织具第二，推进基层民主政治建设。可在街道办事处有非政府属性，政府及其部门没有义务接受民间和乡镇选点进行基层民主改革，通过基层选举的社会组织的挂靠。因此，应取消关于“挂靠单位”办法，吸纳一定比例的民选代表加入基层权力部的申请条件，建立规范的准入制度，允许符合条件门，参与地方政府决策。第三，充分发挥大众媒体的民间社会组织登记注册。第二，加强对民间社的舆论监督作用。重大决策出台前，应通过听证会组织发展的财政支持。从计划经济条件下的国等方式广泛征求各方面的意见，避免出现重大失家财政向社会主义市场经济条件下的公共财政的误和短期行为。严格按照法定权限和程序行使权转变需要一个较长的过程，但在财政预算上划出力、履行职责，做到有权必有责、用权受监督、侵权一部分，用于支持民间社会组织的发展则是可以须赔偿、违法要追究。在对美国地方政府的考察做到的，这是因为提供公共服务是政府的一项重中，我们强烈感受到大众媒体在追踪社会问题、反要职责。政府不可能做得面面俱到，这就需要民映社情民意、监督政府行为上的巨大威力。因此，间社会组织参与公共服务供给，并接受政府的财中国的报纸、网络、广播电视等媒体应根据公众需政支持。政府可以通过招投标方式向民间社会组求调整自己的发展方向，增强其与社会各阶层的织购买公共服务，或委托民间社会组织提供特定联系，充分发挥表达民意、舆论监督的作用。的公共服务。同时，政府应对民间社会组织提供公共服务所得的收入，实行免税或减税政策，还应参考文献：鼓励社会各界对民间社会组织的捐赠，并对这种［１］亨利尼．公共行政与公共事务［Ｍ］．张昕，等，译．北捐赠实行免税政策。第三，加强对民间社会组织京：中国人民大学出版社，２００２：６５１．的监管。引导和监管民间社会组织的发展，是政［２］奥斯本戴，盖布勒怀．改革政府———企业精神如何府的职责所在。目前，一些民间社会组织存在许改革着公营部门［Ｍ］．周敦仁，等，译．上海：上海译多问题，如社会公信度差、缺乏社会责任感等，严文出版社，１９９６：５８－６２．重制约了民间社会组织的进一步发展。为此，政［３］萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［Ｍ］．北京：府应完善相关政策，对民间社会组织的组织目标、中国人民大学出版社，２００２：６９．组织结构、资金获取及使用等提出明确的要求，并［４］奥斯特罗姆文，比什罗，奥斯特罗姆埃．美国地方加强监管，及时处理违法违规问题。政府［Ｍ］．井敏，陈幽泓，译．北京：北京大学出版社，３．为公众参与公共服务供给拓宽渠道２００４：１０－１１．尽管美国地方政府数量多、形式多样，但这并［５］高新军．美国地方政府治理案例调查与制度研究未影响其公共服务供给的能力与水平，其关键在［Ｍ］．西安：西北大学出版社，２００５：１５２－１５６．于公众在公共服务供给中扮演着重要角色。公共［６］威尔逊．行政学之研究［Ｊ］．政治科学季刊，１８８７，服务归根到底是为公众服务，这就需要在公共服（２）．务供给主体与客体之间建立双向互动机制。长期［７］威尔逊．行政学研究［Ｊ］．国外政治学，１９８７，（６）．以来，中国公共服务的供给主要由政府负责，并相［８］古德诺．政治与行政［Ｍ］．北京：华夏出版社，１９８７：应地形成了公共服务供给的单向模式，这极易造１２．成公共服务供给的主体意愿与客观需求形成断［９］孙德超，曾媛．我国城乡基本公共服务均等化的发层。而且，公共服务主体的单一必然导致公共服展现状及实现途径［Ｊ］．商业研究，２０１１，（４）．务供给发展为垄断经营，而公共服务供给垄断经［１０］李雪萍．多主体供给社区公共产品［Ｊ］．华中师范大营必然导致效率低下、质量下降，这是不争的事学学报：人文社会科学版，２００６，（６）．实。为此，应在公共服务供给中推动政府主导的单向模式向政府与公众双向互动模式转变，尤其［责任编辑：巩村磊］·４４·
