第26卷 第2期 重 庆 交 通 学 院 学 报 Vo1
． 26 No．2
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我国公共工程 PFI融资模式项目风险管理研究
郑 亮，周 直
(重庆交通大学 管理学院，重庆 400074)
摘要：从 PFI融资模式的基本内涵和运行机制出发，运用项目融资与风险管理等相关理论，对 P兀项目风险进行了详
细分析，并依据PFI项目风险的分担原则和机制，提出了应对我国PFI项目风险的管理策略及相关措施
，以期对推进
我国P兀项目健康、快速发展有所裨益．
关 键 词：PFI；公共工程；融资；风险管理
中图分类号 ：F282；F287．7 文献标识码 ：A 文章编号：1001．716X(2007)02．0136．04
l／_eseareh on Risk Management of Public Works Implement PFI r3mnc~ Pattern in China
ZHENG Liang，ZHOU Zhi
(School of Management，Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China)
Abstract：Embarking on the basic principle of PFI finan cing pattem and its operational mechanism
， the PFI project risk is
analysed carefully by using the related theory of project financing and risk management．The PFI projoct risk management
strategy and related meastll~S based on the sharing principle and mechanism of the PFI projeet risk are put forward．in order
to benefit the development of PFI project in our country．
Key words：PFI；public works；finan cing；risk management
PFI(Private Finance Initiation)是上世纪 9O年
代初源于英国，目前在国际上广泛应用于公共工程
建设的新模式．与传统融资模式相比，PFI可以在改
变或不改变项目所有权的情况下，克服财政资金短
缺，加快公共产品，特别是基础设施的建设速度，改
善经济环境，刺激并带动国民经济的发展．自PFI成
为体系以来，在世界各国得到了广泛应用，在英国形
成了以PFI为特征的低成本高质量公共产品供给体
系，PFI实施涉及到英国几乎所有公共领域．日本、
韩国等国还进行了制度安排和政策支持，PFI融资
模式取得了巨大的成功．美国的基础设施建设中
PFI融资模式应用非常普遍．
PFI融资模式应用于我国公共工程，始于8O年
代完成的BOT项目——由香港和合公司(胡应湘)
建造的广东沙角 B电厂．此后，PFI模式项目在我国
迅速发展，有力地促进我国公共工程建设的发展，但
因一般PFI项目参与主体多、建设周期长、全过程不
确定因素甚多，投资巨大及沉没成本高，虽有很多成
功的案例，也不乏中途撤资甚至失败的教训．因此对
PFI融资模式风险管理的研究，对我国PFI融资模式
的推广和应用具有重要的现实意义．
1 PFI融资模式基本特征
PFI，即在公共工程项 目开发经营过程中，民营
机构利用其在资金、人员、设备 、技术管理的优势，从
事开发、建设、经营基础设施和公共事业项目的一种
模式．在 PFI模式项 目中，政府根据公共工程项目建
设规划，确定PFI项目，选定由出资人及其合伙人结
成相应项 目事业主体 SPC(Special Purpose Compa—
ny)，负责项目的开发建设和经营．在这种模式下，政
府主管部门通过对项 目进行设计、施工、经营全过程
一 体化招标，使 sPC在合同期限内集产权、建设与
经营三权为一体，将项目开发过程中的大部分风险
转移给民营机构，使项 目的开发、运营更具效率，经
济效益和社会效益均有所提高．PFI融资模式主要
收稿日期：2005-02-28；修订日期：2005．03．16
作者简介：郑 亮(1978-)，男，安徽颍上人，硕士生，主要研究方向是工程项目管理、风险管理等．e．mail：zheng／／angrnails@
163．corn
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第2期 郑 亮等：我国公共工程 PFI融资模式项目风险管理研究 137
应用形式有：DBFO(Design．Build．Finance．Operate)．
即设计-建造-融资．经营；DCMF(Design．Construction．
Manage-Finance)，即设 计-建 设．管 理．融 资；BOO
(Build-Own-Operate)，即 建 设．拥 有．运 营；BOT
(Build-Operate—Transfer)，即建设．运营．转让；BOOT
(Build-Own-Operate-Transfer)，即建设．拥有．运营．转
让．
2 PFI融资模式项目风险分析
美国项目管理协会(PRI)将项目风险定义为项
目实施过程中不确定事件的机会对项 目目标所产生
的累积不利影响结果．由于 PFI项 目一般经历时间
长，参与方多，且各方关系错综复杂，风险贯穿于项
目的全过程．在整个项目实施的全过程中，其不确定
性随着项目的推进而呈递减的趋势，对资金投入的
需求及利润的流出也很不均衡．PFI项 目各阶段的
不确定性和资金流如图 1．
针对我国PFI项 目发展的现状，将 PFI项 目面
临的风险划分为：政治风险、法律风险、金融风险、自
然风险、环境风险、建设风险、运营风险及不可抗力
风险等．
2．1 政治风险
政治风险是指由于战争、国家采取某项不利于
PFI项 目正常经营的政策，以及在经济上实施各种
强制性或歧视性政策措施等，致使 Pn项目的资产
和利益受到不同程度损害的风险．对于我国PFI项
目来说，国家经济政策或制度的变动以及违约，均可
能会影响投资者的收益，而且政治风险往往是综合
性的，并具有连带效应，所以一旦出现，PFI项 目将
面临失败危险．
瓷合 ——债务偿还 ⋯ 确定性
图 1 P兀项 目各阶段不稳定性和资金流
2．2 法律风险
法律风险指国家在法律制度 、税收制度、劳资关
系等与PFI项目有关的敏感性问题方面的变动所引
起的风险．PFI项目在很大程度上依赖于政府的特
许经营权、特定的税收政策等，并以特许权协议和相
关的政策作为项目融资的重要信用支持．目前中国
的法律还不是非常完善，因此对于我国 PFI项目，法
律风险就显得尤为突出．
2．3 金融风险
PFI融资模式项目金融风险主要包括以下几种
风险．
2．3．1 利率风险
利率风险是指在PFI项目的运营过程中，由于
利率变动直接或间接造成项目价值降低或收益减少
的风险．它主要表现在资本的筹集和运营过程中，如
投资方进行长期筹资借款时利率较高，而后利率下
降造成机会损失．
2．3．2 汇率风险
汇率的波动会影响 PFI项 目的生产成本．如我
国货币疲软，进口原材料的价格就会上升，进而可能
会影响整个项 目的造价．由于 PFI项 目的投资回收
期、内部收益率、股本回报率、税后净现值等的分析
均基于设定的汇率与贴现率，汇率风险会对项目的
财务基础和 SPC的债务结构产生不利影响．
2．3．3 通货膨胀风险
通货膨胀可能使工资和物价水平大幅上涨，导
致运营成本上升，对 PFI项 目的财务可行性带来巨
大影响．目前，我国经济已经进入了一种良性循环的
状态，近期出现通货膨胀的可能性很小，但由于 PFI
项目的一个显著特点就是时间跨度大，所以通货膨
胀风险不得不防．
2．4 自然风险
自然风险是指PFI项目所在地客观存在的恶劣
自然条件，如工程施工期遇上的恶劣气候条件、工程
所在地特殊的地理环境和恶劣的现场条件等，可能
给SPC或投资商构成的潜在威胁．主要来源于：①
气候条件的影响；②施工现场地理环境；③生态环境
的影响；④施工现场条件的影响．
2．5 环境风险
随着我国经济的快速发展和可持续发展国策的
推行，环境污染和生态保护越来越被政府和公众高
度关注．“谁污染、谁治理”的原则 (Polluter Pays
Principle)被世界各国广泛接受．对于我国 PFI项目，
要满足环境保护法规的各项要求，就需要增加项 目
生产成本，或者增加新的资产投入改善项 目的生产
环境；而且，在贷款人以项目场地和项目资产作为担
保品的情况下，如果行使接管项 目的权利，将承担环
境保护的压力与责任．除了对污染的罚款以外，环境
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成本还可能包括：环境审计计划所需的费用、环境影
响评估所需的费用等．
2．6 建设风险
建设风险主要是指与工程建设有关的一系列风
险．如项 目无法完工、延期完工，或完工后无法达到
预期的运行标准，配套基础设施是否完善，所需关键
原材料和设备是否能按质 按量供应等所带来的风
险．建设风险对SPC而言，往往意味着利息支出的
增加和贷款偿还期限的延长．建设风险关系下列因
素：项目设计技术要求、承造商的建设能力和运用资
金的能力、承建商提供的担保水平以及履行承诺的
能力．如果项目不能按照预定计划建设投产，项 目融
资所赖以生存的基础就受到根本的破坏．主要表现
形式为：①建造和竣工延误；②成本超支；③质量问
题或缺陷．
2．7 运营风险
运营风险是我国PFI项目的核心风险之一，主要
指由于经营者的行为疏忽，或发生了重大的经营问
题，项目无法达到预期运营效果，从而最终影响项目
获利能力的风险．SPC在建设期完工后的运营期是现
金流回收的关键阶段．主要包括以下几种风险：
2．7．1 市场风险
市场风险是指在一定的成本水平下能否按计划
维持产品的质量与产量，以及产品和服务的需求量
与市场价格波动给项目运营带来的风险．主要有：①
产品或服务的价格风险；②竞争者之间的竞争风险；
③市场的需求风险．
2．7．2 技 术风险
指由于科技的发展使已建成的Pn项目在技术
上失去优势，从而导致成本相对较高、生产效率相对
较慢、品种相对落后或服务质量相对较差．技术风险
直接关系到Pn项目的最终成败．主要来源有：①技
术创新的影响；②技术改良的影响．
2．7．3 能源和原料风险
对于依赖于某种能源和原料的PFI项目，在运
营阶段如果没有足够的能源和原料供应保证，则容
易形成一个很大的风险因素．能源和原料的价格波
动和可靠性都可能会影响整个项 目的正常运营．
2．8 不可抗力风险
不可抗力风险是指 PFI项目的参与方不能预见
且无法克服和避免的事件给项目造成损害或毁灭的
风险．一般而言不可抗力中的自然现象包括火山爆
发、地震、洪水和雷击等．对于不可抗力风险无法由
任何一方的参与者承担和控制，其结果也不能预料．
所以，不可抗力风险虽然出现的少，但其危害性却非
常大．
3 PFI项目风险分担原则与机制
3．1 PFI项目风险分担原则
PFI融资模式项目的最大特点，就在于其风险
的转移与分担．从风险管理的角度来看，参与项目的
各方，谁最能影响和控制风险，且能产生最大的整
体效益，谁就应该承担风险．如果各方均无能力承
担，则考虑通过保险的方式来分担风险．而如果不能
通过保险方式来转移风险，则要考虑各方来共担风
险．PFI融资模式项目所要达到的理想境界，就是要
实现参与项目的各方与政府实现“共赢”，这也是决
定 PFI项目成功与否的关键所在．根据以上风险分
担原理，PFI项目风险分担原则如下：
I)风险与承担能力相适应；
2)风险与控制力相对称；
3)风险与投资者参与程度相协调；
4)风险处理与项 目经济性的影响相适应；
5)风险与收益相对应；
6)风险不处理与造成损失相对应．
3．2 PFI项目风险的分担机制
对于PFI项目的风险分担，政治风险、法律风险
等主要由政府承担，建设风险、运营风险主要由代表
参与项目各方的 SPC来承担，而对于金融风险、自
然风险、环境风险、不可抗力风险主要通过 SPC的
风险管理技术来规避、转移或与政府来共同承担．建
立起公正、合理、清晰的风险分担机制对于PFI项目
的成败是至关重要的．这样不仅能够促使 SPC尽量
采用生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是
靠向政府转移风险，从而保证项目的顺利实施和防
止投资者因风险软约束而造成项目经营的无效率；
而且这种政府主动承担应承担风险的做法，无疑会
给私人资金投资于公共产品的生产带来极大的信
心，使得PFI项目运作方式在我国得到快速健康发
展．
4 PFI融资模式项目风险管理策略与
应对措施
项目融资的风险管理策略与应对措施主要有：
风险规避、风险转移、风险缓解、风险自留和风险利
用。以及这些策略或措施的组合．现将我国Pn项目
的风险管理策略与应对措施罗列于表 I．
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第2期 郑 亮等：我国公共工程 PFI融资模式项目风险管理研究 139
表 1 PFI融资模式项目的风险管理策略与应对措施
(下转第144页)
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144 重 庆 交 通 学 院 学 报 第26卷
图5 临界条件3)评价结果
相比成熟区域建设项目交通影响评价，由于新
开发区域建设项目交通影响评价缺乏现状交通资料
而变得较为复杂，对其进行系统化的研究尚未见论
述．笔者在交通影响评价项目实践工作的基础上，结
合国内外交通影响评价理论方法，提出了适合于新
开发区域建设项目交通影响评价的技术方法．该方
法已在宁波市相关项目交通影响评价实践中进行应
用，评价成果得到了相关部门的认可，说明这套技术
方法是有效可行的．由于交通影响分析阈值确定理
论尚存争议，因而与该理论有着密切联系的交通影
响评价方法以及现有三个评价l临界条件的相互关系
还有待进一步作深入研究．
参考文献：
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个l临界条件分别进行评价，其结果合理性的排序为 析体系研究报告[R]·宁波：北京工业大学交通研究
薏 二 娄 4 研究院．宁波国大雷迪森国际中心交 警 里 通影响评价方法是科学合理的
，在
l／ I"Y t I,,- ．Rj． ： 孬 实践中是
可行的·
，
20o5．
～
4 结 论 。
6 结 论
随着国家关于“西部大开发”、“振兴东北老工
业基地”和“中部崛起”等基本国策的推行，基础设
施越来越满足不了经济及社会发展的要求，因此，在
我国公共工程推行 PFI融资模式势在必行．而由于
PFI项 目关系到国计民生，必须统筹规划、认真研
究，只有这样才能有效地规避、降低、转化、利用甚至
消除PFI项目风险，努力发挥 PFI融资模式的优势，
维护好国家、使用者和投资者的权益，进而有利促进
我国公共工程建设的发展，以推动和支撑我国新一
轮经济的发展．
参考文献：
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