第 12 卷第 3 期
2010 年 6 月
辽宁工业大学学报(社会科学版)
Joumal of Liaoning University of Technology(Social Science Edition)
,
论区域性行政垄断的问题与应对
张大成王建川、I 2
(1 辽宁工业大学思想政治理论课教学科研部，辽宁锦州 121001; 2. 锦州欧仕包装机械有限公司，辽宁锦州I 121001)
摘 要:区域性行政垄断是行政垄断根据其主体不同划分的一个分支，有自身的特征，在经济和政治层面都
严重危害社会主义市场经济的发展。目前对区域性行政垄断的法律规制还存在一些缺陷，应从国家和地方两个层
面不断完善。
关键词:区域性行政垄断;地方;反垄断法
中图分类号 文献标识码 A 文章编号 1674-327X (2010)03-∞05-04
一、问题的提出
垄断和竞争在市场经济中是相互伴生、相互转
换的经济现象，有市场机制的存在，就必然有竞争，
有竞争就产生垄断的可能。随着我国的市场化和分
权化体制改革的逐步推进，地方政府间的竞争也愈
演愈烈，在各自利益的驱使下，地方政府以"保护
本地产业发展、提高区域产业竞争力"的借口， 利
用于中的行政权力限制市场竞争，进行区域性行政
性垄断的现象普遍存在。
2007 年 8 月出台的《中华人民共和国反垄断法》
(以下简称《反垄断法)))对"滥用行政权力排除、
限制竞争"的行为做出了明确的法律规制，但对区
域性行政垄断的规范仍有不尽如人意的地方。
将行政垄断作为《反垄断法》的规制对象是市
场转轨时期符合我国国情的必然选择。行政垄断能
否消除，关系到市场经济体制能否确立的问题。消
除行政垄断特别是区域性行政垄断，是打破地方保
护主义、形成竞争有序的统一大市场、形成和发挥
区域优势、实现社会资源优化配置的必要举措。
二、区域性行政垄断的特征及危害
通常认为，行政垄断主要存在于中国和俄罗斯
等转型国家，但在西方市场经济发达国家也有存在
[1]。在我国"行政垄断"概念的提出，始于 20 世
纪 80 年代末，最早是用"经济垄断" [2]以区别一般
收稿日期 2010-03-12
作者简介z 张大成(1973-)，男，山东沂源人，副教授，硕士。
性的经济垄断，是指政府及其所属机构滥用行政权
力限制竞争的行为，也称行政性限制竞争行为。我
国《反垄断法》把行政垄断规定为"滥用行政权力
排除、限制竞争气
区域性行政垄断是行政垄断根据其主体不同
划分的一个分支，即地方政府滥用行政权力，排除
或限制竞争的行为。
与经济垄断不同的是，区域性行政性垄断有着
其自身的构成要件。就主体而言，区域性行政性垄
断的实施者是地方的各级行政主体(地方各级政府
等有权机构);就具体手段而言，区域性行政性垄
断是对行政权力的运用:就行为方式而言，行政性
垄断主要表现为行政机关利用公权力限制或排除
外来竞争。行政主体实施上述垄断行为的形式往往
是通过制定规章、命令等形式，具有强制性和形式
合法性。
(一)区域性行政垄断的基本特征
与经济垄断相比，区域性行政垄断的基本特征
如下:
1.区域性行政垄断范围的局部性
区域性行政垄断的实施主体就是各级地方政
府。其行为的实施者和行为的获利者局限在一定的
地域和部门范围内，表现出行为危害在地域和部门
上局部性的特点。近年来实施主体有从县市一级扩
大到地市级甚至省级不断提升的趋势[3]。区域性行
政垄断的范围越扩大，对整个社会经济的影响也就
越强烈。
6 辽宁工业大学学报(社会科学版) 第 12 卷第 3 期
2. 区域性行政垄断主体的公共性
经济性垄断的主体是市场的直接参与者，是从
事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织:而区
域性行政垄断主体是非市场主体，是具有行政管理
职能的、非营利性的公共权力机构，其实施限制竞
争行为的主体具有公共性。
3. 区域性行政垄断行为的形式合法性
区域性行政垄断行为的实施，可以是政府的具
体行政行为，也可以是抽象行政行为，而且更多的
是以抽象行政行为的方式实施，具体表现为制定地
方规章、命令和决定、办公记要等具有形式合法性
的规范性文件，地方政府以此来排除和限制不特定
的市场主体的竞争行为。
4. 区域性行政垄断行为目的与动机的复杂性
经济性垄断的唯一目的是谋取垄断利润。而区
域性行政垄断的目的则具有多重性。虽然为本地
区、本部门、本单位职员谋求经济利益也是行政垄
断的目的，但除此之外，也存在部分地方领导追求
政绩，控制企业，甚至权力寻租的目的，所以，行
政垄断的动机与目的既有为地方谋利益的，也有为
个人谋利益的:既有谋取经济利益的，也有谋取政
治利益的复杂化的特征。
(二)区域性行政垄断的危害
垄断损害效率，竞争带来繁荣。利用行政手段
维持的地方垄断，并不真的能够提高区域产业竞争
力，不过是饮鸪止渴的权宜之计，实际上不是促进
而是阻碍了区域产业竞争力和地区经济实力的提
高。其危害可从以下两个角度来观察。
1.从经济角度来看
区域性行政垄断人为地割裂市场，构筑市场壁
垒，造成地区封锁、部门分割，妨害资源的自由流
动，使得各种资源无法得到合理配置，难以发挥各
地、各企业的比较优势，微观上既不利于优势企业
的壮大，也不利于劣势企业的改善，宏观上不利于
产业结构和区域经济结构的优化。靠区域性行政垄
断保护进行的经济发展不仅破坏了市场经济的竞
争秩序，而且还损害了市场经济的存续基础，是以
破坏一个区域的长远发展和协调发展为代价的。这
种垄断貌似为了保护本地区和本地企业的经济发
展，实际上却是保护落后，不但企业不能持续发展，
还损害了整个地区所有消费者的福利[4]。所以说，
"无论在过去、现在还是未来，政府限制竞争的行
为都是对竞争危害最甚的行为。" [5]
2. 从政治角度来看
区域性行政垄断限制竞争行为是一种利用行
政权力维护既得利益，排斥和干预正常的市场竞
争，为特定部门、企业或个人取得垄断利润，其实
质就是寻租行为。寻租空间和租金存在，使得权力
滥用、权钱交易、以权谋私等寻租现象不断出现，
所以区域性行政垄断往往与地方腐败相伴生，成为
滋生腐败的温床。"行政垄断己是目前中国最严重
的腐败形式，所造成的经济损失己远远超过政府官
员贪污受贿所造成的经济损失。" [6]区域性行政垄断
加剧了社会分配不公，破坏了国家的法制统一，无
论对国家经济的协调发展，还是对地方经济的发展
壮大，都是有害的。
三、对区域性行政垄断相关法律
规制的现状分析
(一)国家层面相关法律规制的现状及缺陆
自 1980 年国务院《关于开展和保护社会主义
竞争的暂行规定》始，我国己施行的反行政垄断的
法律文件己有二十多件。既有法律，也有行政法规
及行政规章。
其中相关法律主要包括《反垄断法》、《反不正
当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等:行政法
规和行政规章主要包括:国务院 1990 年 11 月发布
的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通
的通知》和国务院于 2001 年 4 月发布的《关于禁
止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等。从
数量上看，目前我国有关对行政垄断规制的法律文
件数量不少，但总体质量还有待于提高。以 2∞8
年 8 月 1 日起正式实施的《反垄断法》为例，对区
域性行政垄断的规制还存在一些缺陷:
1.对区域性行政垄断的法律责任的规定有限
"法律责任作为法律运行的保障机制，是法制
不可缺少的环节。" [7]对于经济垄断， <<反垄断法》
规定了行政责任和民事责任，但对于行政垄断， <<反
垄断法》只规定了行政责任，缺乏民事责任及国家
责任的规定。而且行政责任以行政处分为主，即对
直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行
政处分。也就是对于很多实施地方保护主义的责任
者的制裁仅仅是行政机关的一种内部处理决定。而
事实上由于行政机关上下级之间存在的隶属关系
和利益关系、行政处分影响和效力的有限性，这种
法律责任很难使受害者的合法权益得到及时保护
或者使相关责任者产生足够的畏惧感。
2. 反垄断机构对行政垄断权力弱化
《反垄断法》第 9 条规定"国务院设立反垄
断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作""国
2010 年(总第 65 期) 张大成等:论区域性行政垄断的问题与应对 7
务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规
定"。但根据《反垄断法》第 51 条的规定"行政
机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的
组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，
由上级机关责令改正"反垄断执法机构只是"可
以向有关上级机关提出依法处理的建议。"也就是
说，对于行政垄断行为，作为专门成立的反垄断委
员会只有建议权，行使制裁权的主体是"上级机
关"而法律并没有对上级机关纠正下级机关行为
所需要的立案、调查、昕证裁决等程序性事项作出
规定。反垄断委员会仅是一种建议机关而不具有审
查行政垄断行为和制裁的权力。可见，行政垄断的
监督力量的缺位并未得到有效解决。
3. 法律层级效力弱化
《反垄断法》第 51 条第 2 款规定"法律、行
政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公
共事务职能的组织槛用行政权力实施排除、限制竞
争行为的处理另有规定的，依照其规定。"这无疑
削弱了《反垄断法》的权威，使一些低层级的法律
法规的效力将优于《反垄断法))，这必将影响《反
垄断法》的实施。
4. <<反垄断法》对与区域性行政垄断相关的规
定还不够全面
行政垄断分为地方性行政垄断与行业性行政
垄断。《反垄断法》多是对地方性行政垄断进行规
制。对行业性垄断仅在第 7 条中规定"关系国民经
济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖
的行业" "应当依法经营，诚实守信，严格自律，
接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专
营专卖地位损害消费者利益。"事实上仅靠行为者
自律的效果极其有限。-些特定行业利用其特定垄
断地位，以合法垄断的形式，为本单位或本地区的
私利，损害社会和公众利益的事例并不少见，这方
面《反垄断法》亟待进一步完善。
由此可见，我国《反垄断法》中关于行政垄断
的规定还存在很多不足， <<反垄断法)) "经济宪法"
的权威性地位还没得到应有的突出，仍有待于改
进。
(二)区域层面相关法律规制的现状及缺陆
近年来，一些地方根据本地实际制定了大量具
有地方特色的法规，实践证明，地方性的区域立法
对区域经济的发展产生了-定的积极作用，但缺陷
也是十分明显的。在区域间利益可以兼顾时，尚可
协调，但在利益冲突显著的方面，地方之间从保护
本地利益出发进行地方性立法，在地方一己之利的
驱动下，以发展区域经济为名，行地方保护主义之
实，使得区域贸易壁垒高筑，地方政府这只"看得
见的手"的较量，引发了区域间的法律冲突，使不
少地方性法规、政策脱变成地方保护主义、行政壁
垒的冠冕堂皇的"法律依据"。
为了克服这些弊端，各地区之间展开了各种不
同的立法协调工作，如 2006 年初，东北三省政府
法制办就三省区域立法协作问题缔结了原则性的
《东北三省政府立法协作框架协议))，对我国区域
政府间专门就地方立法加强协调与合作机制方面
进行了积极地探索、创新和尝试，迈出了实质性的
一步。但是， <<协议》还仅限于辽、吉、黑三省横
向地方政府规章层面的立法协调合作，仍处于探索
和尝试阶段， 还需要进一步地完善。
四、建立和完善反区域性行政垄
断的对策
针对区域性行政性垄断的法律和相关制度的
建设和完善，有的属于国家的职责范围，有的属于
地方的职责范围。所以建立和完善规制区域行政性
垄断的设想也应从这两层面思考。
系
(一)关于国家层面的法律制度完善的思考
1.进一步加强和完善《反垄断法》的制度体
进一步完善现行法律中对行政垄断表现与范
围的规定，建立相关的配套措施来全面规制行政垄
断行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)。明
确公用企业的行业性合法行政垄断和行业性非法
行政垄断，保护其合法垄断，对于公用企业非法行
业性行政垄断行为予以限制。
明确规定法律责任形式及其追究方式，为预防
和处罚行政垄断行为提供保障。就责任形式而言，
除了行政贡任外，还应规定民事、刑事责任形式对
行政垄断进行规制，并应规定行政垄断主体的事前
和事中责任制度:就责任主体而言，法律责任在追
究负责人贡任的同时，对有故意或重大过失的直接
责任人也应根据其主观过错程度追究其责任。就追
究责任的程序而言，应建立必要的程序，使行政行
垄断主体的相对方能运用法律手段保护自己。
《反垄断法》要实际发挥作用，就要提高和保
证国务院反垄断委员会的独立性和权威性，在实践
中可以根据《反垄断法》第 9 条反垄断委员会可以
行使"国务院规定的其他职责"之规定，应适当扩
大反垄断委员会的权力，以弥补由于因反垄断委员
会自身行政地位有限所带来监管乏力的现象，从长
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远计，在《反垄断法》的运行和完善过程中，应逐
步探讨独立于行政部门的国家反垄断委员会的建
\L 。
进一步明确《反垄断法》与相关法律法规的效
力关系，突出反垄断法的权威性地位，强化《反垄
断法》的实施，承担起"经济宪法"的作用。
2. 建立并完善我国相关经济法律制度
倡导区域经济合作是从本源上减少、克服行政
区域利益冲突的重要策略。行政区域之间的利益冲
突由于成因复杂，必须构建完善的法律体系和配套
的制度体系。国家己将区域经济促进法列入立法计
划[8]。制定专门、统一的区域经济促进法，可以促
进区域经济合作、化解区域冲突，协调单行立法在
立法理念和基本原则方面的冲突，为区域经济合作
扫清制度障碍。充分调动各地积极性，优势互补，
共同发展。
(二)关于完善地方层面行政性垄断法律规制
的思考
由于国家制定完善立法或组建相关机构时间
还无法确定，而各地又不能在等待中无所作为。因
此，在积极促进国家立法和相应机构完善的同时，
通过地方之间的协调来实现法治协调，减轻进而消
除区域性行政垄断，虽然困难不少，但究竟是一种
比较积极而有较为现实的考虑。
1.形成区域合作协调共识
区域经济一体化是一个渐进的过程，需要市场
和政府合力的推动。政府在区域经济一体化进程中
起主导作用，其中首要的任务就是破除地方主义观
念束缚，为实现区域共同利益，形成合作和协调的
共识，消除区域行政垄断，维护市场秩序，促进和
保障区域经济一体化的实现。
2. 完善现有立法协调机制
完善现有区域内立法协调机制，如《东北三省
政府立法协作框架协议》、《泛珠三角区域协作框架
协议》等协议体系。进一步探索和尝试地方人大之
间和地方性法规层面的立法协调机制:协商选定特
定试点领域，对于形成行政垄断的各行政区原有的
地方性法规进行清理、修订和废止，并逐渐推广:
探讨对各方的协作项目完成情况进行监督等。
3. 尝试在特定领域建立一定规模的反行政垄
断的执法机关
相关区域可以在特定领域，尝试建立一定规模
的反行政垄断的执法机关，探索机构的组成模式、
运行程序、职权行使等，既可以解决现存的行政垄
断案件，扫清经济协作发展的障碍，又可以为国家
反垄断的执法机关的运行探索经验，并为将来设立
地区性反垄断机构作衔接的准备。
4. 扩大公众参与权制约行政垄断
建立互动型公众参与影响制约行政垄断，充分
发挥民主，克服行政机关的单方面意志的片面性，
体现利益各方的合意，体现民主公正。采用政府与
公民对话协商以及鼓励公民昕证等形式，使政府与
公民之间的相互监督、相互影响。通过公众的参与，
制约行政垄断。
五、结语
行政垄断是中国从计划经济体制向市场经济
体制转轨过程中的必然产物，区域性行政垄断的研
究和治理是一个极其复杂的理论和实践问题，不是
简单的一个措施或者一个规则就可以解决的，也不
是一朝一夕的事情，只要我们能够不断加深对行政
垄断认识，继续建设和完善反垄断立法，转变政府
职能，完善我国相关经济法律制度，相信打破区域
性行政垄断也就不再遥远。
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(责任编校:叶景林)
