Journal of the Party School of CPC Xiamen Municipal Committee
2010年第 1期 厦 门 特 区 党 校 学 报 ,2010
(总第 111期) General
对海西建设中厦门经济特区深化
行政管理体制改革的思考
程 红
（厦门市行政学院 公共管理教研室，福建 厦门 361012）
［摘 要］在海西发展的新起点，总结厦门经济特区行政管理体制改革的伟大实践，深入分析厦门经济特区
深化行政管理体制改革面临的机遇和挑战，认真研究并提出厦门经济特区深化行政管理体制改革的措施建议，
是推动厦门经济社会又好又快发展，努力在海西建设中更好地发挥龙头示范作用的重大课题。
［关键词］海西建设；厦门经济特区；行政管理体制改革
［中图分类号］ ［文献标识码］A ［文章编号］1673-5684（2010）01-0025-05
［收稿日期］2009-12-03
［作者简介］程红（1967-），女，江苏常熟人，厦门市行政学院公共管理教研室副主任，副教授。
在海西发展的新起点， 总结厦门经济特区行政
管理体制改革的伟大实践， 深入分析厦门经济特区
深化行政管理体制改革面临的机遇和挑战， 认真研
究并提出厦门经济特区深化行政管理体制改革的措
施建议， 对于提高党的执政水平和政府的行政能力
具有现实指导意义。 同时，也是在更高层次上、更宽
领域里落实科学发展观， 推动厦门经济社会又好又
快发展， 努力在海西建设中更好地发挥龙头示范作
用的重大课题。
一、厦门经济特区行政管理体制改革成效显著
（一）政府职能转变取得重大进展
一是按照建立适应社会主义市场经济的行政管
理体制要求，积极转变政府职能，重点加强经济综合
调节部门，精简专业经济管理部门，撤销一批行政性
总公司， 结束了长期在计划经济条件下依靠设置专
业经济部门管理企业的历史。 1983年在全国率先撤
消了“八大工业局”（物资、化工、电子、轻工、建工、机
械、纺织、二轻），将其改为行政性公司，随着市场化
改革的推进，1989年将行政性公司转为经济实体，将
其行政职能转由市经委承接，减少了行政管理层次，
由委办———局———国有（集体）企业三级管理体制，
改为委办局———国有（集体）企业两级管理。
二是转变对国有企业的领导和管理方式， 实行
政企分开和政资分开， 企业自主经营权逐步得到落
实，政府宏观管理职能逐步加强，微观经济管理职能
进一步弱化。 进行了“撤局建委”的重组，形成了以几
个宏观综合管理部门为龙头的行政管理体系。 建立
现代企业制度领导小组（1994年），制订颁布了国企
转机建制试行方案，确定了“国有资产管理机构———
国有产权运营主体———国有企业” 三个层次组成的
新型国有资产管理模式。 2003年，组建国有资产监督
管理委员会，建立起“市国有资产监督管理委员会─
─市直管和市委托管理的国有企业”的监管体系。 在
政府微观经济管理职能进一步弱化的同时， 宏观管
理职能也在逐步加强，价格体制实现根本性转变，财
政复式预算全面推行，试行了分税制改革，投融资体
制改革也取得较大进展。
三是改革行政审批制度， 进一步发挥市场在资
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源配置上的基础性作用。 1999年在全省率先开展行
政审批制度改革， 削减行政审批项目， 改进审批方
式，减少审批环节，提高办事效率，行政审批项目从
改革前的1177项削减到目前保留的行政许可项目
336项、非行政许可审批项目128项（二者均含初审后
转报上级审批的项目）、法定备案项目93项，还积极
推行网上审批，规范和完善审批制、核准制和备案制
的运作程序，成立厦门市建设管理服务中心，采取并
联审批方式，归并审批环节，压缩审批时限，使审批
时间由原来的300个工作日缩短到一般项目45个工
作日，财政投融资项目50个工作日。 同时，设立了厦
门招商中心和外商投资项目审批服务中心， 在全国
首创“一栋楼办公”的模式。
四是加强政府社会管理和市场监管职能， 关注
民生，努力建设服务型政府。 为了加强市场监管，营
造公平竞争环境，对工商、质量监督等部门实行市以
下垂直管理。 为强化政府社会管理职能，城市管理综
合执法局更名为市城市管理行政执法局， 由部门管
理机构升格为市政府工作部门。 在市农业局畜牧兽
医处加挂厦门市畜牧兽医局牌子， 进一步完善动物
防疫体系， 有效防控高致病性禽流感等重大动物疫
病的发生。 全面推进社会领域改革，公交管理体制改
革逐步突破，推出多项举措发展公交事业。 推出社会
保障性住房制度，解决中低收入居民住房困难，全面
构筑起多层次、多元化的住房保障体系。 教育事业投
入体制改革， 极大地促进了办学条件的改善和教育
资源的均衡配置，率先实现“双高普九”和实行义务
教育阶段城乡居民子女免收学杂费， 以及减免农民
工子女义务教育收费。 完善社会保障体系，已基本建
立起城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险
制度和农村社会养老保险制度在内的城乡一体管理
的社会保障制度，2007年7月实现全民医保， 居民总
体保障水平居全国前列，促进了社会的和谐稳定。
五是推行公共资源配置市场化， 使行政和社会
公共资源的使用效益实现最大化， 实现城市建设资
金投入与产出的良性循环。 2004年开始，积极通过市
场配置公共资源，明确将17个部门、42个公共资源领
域的资源实行市场化配置， 改变了以往由行政权力
决定公共资源配置的状况，既提高了资源利用效率，
又从源头上防治权钱交易等腐败行为。 2005年，推出
加油站、网吧、直管公有非住宅房屋租赁等。 2007年，
启动国有自然资源（地热、地下水）有偿使用工作，
“建筑工人意外伤害保险”的保险经纪公司和保险公
司的选择等采用公开招标方式进行， 公共资源市场
配置领域不断拓宽。 同时，公共资源市场配置形式也
在不断创新，2007年制定出台政府储备地产临时经
营管理办法，对政府储备地产进行科学分类，新增的
经营性项目原则上一律要求以公开招租方式确定承
租人。
（二）理顺事权关系取得显著成效
一是机构编制得到大力精简。 继1982年、1988
年、1992年进行了三次政府机构改革后，2002年又进
行了第四次政府机构改革： 这次政府机构改革和调
整后，市政府设工作部门41个，部门管理机构4个，议
事协调办事机构3个，合并、精简了部分政府部门，加
强了宏观调控和执法监督部门， 对部分职能进行了
调整，同时行政人员精简了35%。
二是简政放权，进一步理顺市、区在城市管理方
面的事权划分。 2003年，实施区划调整，行政区由7个
调整为6个，资源、土地、人口等要素得到优化。 为建
立和完善与经济社会发展相适应的市、 区两级事权
管理体制与财政管理体制，以区划调整为契机，本着
“转变职能、 统筹发展”、“责权利统一”、“人随事走，
财随事转”的原则，将涉及社会事业、城市建设与管
理、 外商投资等12个方面23项事权以及相应的财权
下放到区政府，实现管理重心下移，充分调动了各区
发展社会经济的积极性和创造性。
三是整合部门机构设置和职能配置， 解决职责
交叉重叠。 改组成立发展和改革委员会、人口和计划
生育委员会。 适应新农村建设需要，整合相关职能机
构，将市委农办、市农业局、市林业局合署办公。 2007
年8月，国家交通部发文对厦门港跨行政区划和厦门
湾港口资源整合实行一体化管理予以确认，改革后，
由厦门港口管理局依法履行厦门湾内厦门市所辖的
五个港区与漳州市所辖的三个港区共八个港区的港
口行政管理职能。
（三）政府管理方式实现重大改进
一是加强地方立法，提高政府管理的法治化、规
范化水平。 市人大和市政府分别组织制定了80多部
地方性法规和120多件规章，制定《厦门市开展政府
海西建设研究 程 红 对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考
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及其部门绩效评估工作实施意见》，修订出台《厦门
市实施行政许可若干规定》等与《行政许可法》相关
配套制度，规范政府管理行为。 建立“首问负责制”、
统一受理行政许可申请、统一送达制度、听证、招标
拍卖工作制度等10项制度，公开办事规则和程序。 大
力实施“阳光工程”，推行经营性商业用地和部分公
共行政资源“招拍挂”制度。 通过建立行政执法责任
制和责任追究制、行政执法评议考核制度，进一步规
范政府各部门的行政执法行为。
二是改革和完善决策机制， 推进政府决策科学
化。 在全国率先制订了《立法条例》，把法规草案公开
征求市民意见的做法规范化、制度化，大到城市规划
设计，小到公交收费调整，广泛征求意见。 在全国率
先实行听证会制度，选拔任用干部民主考核、推荐、
公示制度，企业职工代表大会制度，政务公开、村务
公开制度，行风评议制度等，保障群众的民主权利。
率先实行市民旁听市政府常务会和新闻发言人制
度，开通市长热线和专线电子信箱，建立领导信访日
以及信访责任制等制度，畅通市情民意反馈渠道，问
政于民，问计于民。
三是推广电子政务，促进政府工作透明化，努力
建设“阳光政府”。 建设“党政机关办公业务资源网”，
113个单位实行联网， 电子政务建设走在了全国前
列。 全市52个政府职能部门、6个区政府均设立了专
门的网站，提供办事咨询、办事结果、进度跟踪等网
上在线服务，已形成网上办公、网上信息交流与资源
共享的网络化的办公环境。 开通网上审批平台，建成
一条龙一站式的政务服务模式，目前已有80%的审批
项目纳入网上审批平台，网上审批流程逐年改进、不
断优化，大大提高了审批效率。 将网上审批纳入行政
电子监察范围，实现了“谁审批、谁负责”的动态监管
机制，明确了审批责任，提高了审批效率，从源头上
抑制了权钱交易等腐败现象的滋生。
四是完善行政监察、行政问责、行政投诉制度，
提高行政效能。 先后出台《厦门市改进行政机关作风
和提高办事效率的规定》（市政府令13号）、《厦门市
改进行政机关作风和提高行政效能规定》（市政府令
94号），率先对行政机关及其工作人员提出严格的勤
政要求，专门成立行政机关办事效率投诉中心，建立
健全岗位责任、首问负责、一次性告知、限时办结、责
任追究等效能建设九项制度。 全面推行政府绩效评
估和机关工作人员绩效考评制度， 侧重对行政机关
及其工作人员履行职能、服务发展、服务基层、完成
目标任务情况等进行考核评估， 促进各级各部门改
进作风、提高效率，市政府绩效评估综合成绩连续三
年保持全省第一。 在全省率先设立网上投诉制度，24
小时受理群众举报和查询，整合市长专线、效能投诉
电话和信访专线等，加强投诉办理情况督查，提高投
诉办理效率。 率先实行民主评议行风制度，依托新闻
媒体开办“行风热线”专题节目和《监督在线》专版，
围绕行政机关工作作风、 公共服务窗口服务质量等
近百个群众关心的社会热点问题开展监督， 民调显
示，群众对行风满意率达93%。
二、厦门经济特区深化行政管理体制改革面临的
机遇与挑战
（一）机遇
一是中央支持海西加快建设的战略决策为厦门
经济特区深化行政管理体制改革提供了政策依据。
《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区
的若干意见》明确要求“进一步发挥厦门经济特区在
体制机制创新方面的试验区作用。 ” 要求“深化行政
管理体制改革， 着力转变政府职能， 提高行政效
能。 ” 因此，厦门经济特区必须自觉履行好自身肩负
的历史使命，继续当好改革开放的排头兵、示范区，
在深化行政管理体制改革方面作出新的贡献。
二是福建省委对厦门的一贯要求和定位为厦门
经济特区深化行政管理体制改革营造了良好发展环
境。 省委早在1995年就明确提出要发挥厦门经济特
区在全省发展中的龙头作用。 海西建设以来，更进一
步要求厦门不但要继续成为全省的龙头， 而且要成
为海西的龙头。 因此，厦门经济特区必须自觉承担起
自身肩负的历史责任，先行先试一些重大改革措施，
力争在重点领域和关键环节取得新突破、新进展。
三是“先行先试”的成功实践为厦门经济特区深
化行政管理体制改革占有了“先手”优势。 经过近30
年的努力，厦门经济特区大力发扬先行先试、敢闯敢
试的精神，始终遵循“精简、统一、效能”的原则，紧紧
围绕政府职能转变这一核心， 对行政管理体制机制
改革率先进行了一系列卓有成效的探索实践， 从总
体上建立起了基本适应社会主义市场经济要求的行
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为规范，建立了运转协调、公正透明、廉洁高效的行
政管理体制，凸显了经济特区的创新优势。
（二）挑战
一是经济社会环境的挑战。 从全国看， 海西之
外， 国务院还批准了上海浦东新区等一批综合配套
改革试验区的改革方案， 通过了江苏沿海地区等一
批区域经济发展规划，全国的发展呈现出千帆竞发、
百舸争流的竞争态势。 从海西看，《国务院关于支持
福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》 的出
台极大地激发了海西的发展动力和活力， 各兄弟城
市都积极主动对接海西大战略， 争先恐后、 竞求先
行。 从厦门看，发挥龙头示范作用的要求和定位，既
为厦门有效把握海西发展大势，利用海西区域资源，
加快建设发展步伐，提供了重要历史机遇，同时更带
来了有力的鞭策和推动。
二是自身不足的挑战。 行政管理体制改革是一
个因地制宜、 立足区情和与经济体制改革相配套的
过程，具有阶段性、动态性的特点，同时又是一个涉
及面广、触及利益深、配套性强的系统工程，具有复
杂性、艰巨性和长期性的特点，特别是随着厦门经济
社会的快速发展， 一些深层次矛盾和新的问题不断
显现， 发展社会主义市场经济的体制性障碍依然存
在，主要表现在：政府职能转变还不到位，政府职能
越位、缺位、错位倾向依然存在。 政府仍然习惯于经
济建设型的角色，主要任务是履行经济职能，行政审
批事务多，对微观经济活动干预多；习惯于社会管制
者的角色，政事、政社没有彻底分开，社会组织的作
用得不到充分重视，事业单位分类改革滞后；习惯于
公共服务生产者的角色， 包揽社会事务和公共服务
的直接提供。 政府职责配置、组织结构不尽合理，部
门职责交叉、权责脱节的问题、不同层级政府机构间
权责关系不清问题、 横向机构分设过细和职责重叠
问题，还一定程度存在。 决策权、执行权、监督权既相
互制约又相互协调的机制不够完善， 政府部门内部
或部门之间，在决策、执行、监督职能配置上不科学
或不完善，缺乏有效的制约协调机制。 受内外因素的
制约，降低了改革的整体成效，由于行政管理体制改
革涉及权力和利益的调整， 使得改革始终面临着来
自方方面面的阻力。
三、厦门经济特区深化行政管理体制改革的主要
思路
（一）坚持解放思想，勇于创新
国务院颁布 《关于支持福建省加快建设海峡西
岸经济区的若干意见》，是中央立足战略全局和长远
发展作出的一项重大战略决策， 表明海西发展战略
已经从区域战略上升为国家战略， 海峡西岸经济区
在全国发展大局中的战略地位更加突出， 在促进祖
国统一大业中的重要作用更加凸显。 在海西发展的
新的起点， 厦门经济特区要在海西建设中发挥龙头
示范作用，就必须坚持解放思想，振奋精神，以更加
奋发有为的精神状态、更加富有创新的举措、更加积
极有效的作为，敢为天下先，以深化行政管理体制改
革为突破口，勇于突破影响科学发展的思维定势，先
行先试一些重大改革措施， 力争在重点领域和关键
环节取得新突破、新进展，切实解决制约科学发展的
体制矛盾和障碍。
（二）积极争取厦门经济特区扩大到全市
深化行政管理体制改革， 首先就要实现全市管
理体制的统一。 早在1994年， 全国人大就授予厦门
“特区立法权”，可以制订先行性、创新性、试验性的
特区法规，但只能覆盖特区内，经济特区之外的其他
行政区域则必须执行国家和省的相关规定， 只有在
国家和省没有规定的情况下才能参照执行， 且不包
括具有特区意义的创新性条款。 授权特区立法为厦
门积极探索体制机制创新提供了许多法律保障，但
与此同时，“一市两法” 在很大程度上也造成了厦门
特区内外发展的极大不平衡，使得厦门在制定政策、
规划，以及在考虑经济、社会发展和推进相关改革事
项上遭遇了诸多难题。 这种由制度割裂带来的城市
二元化现象， 主要表现在特区内外在各项公共服务
设施和市政设施建设水平上存在很大差距， 尤其在
体现生活服务质量的医疗卫生等方面的差异非常明
显， 其结果是严重阻碍了特区内某些城市功能的向
外转移， 使得厦门在特区内土地储备日益紧张的形
势下，城市发展空间出现了结构性短缺。 因此，积极
争取厦门经济特区扩大到全市， 不是仅仅特区范围
的扩大，而主要是为了解决“一市两法”和城市二元
化问题，实现全市管理体制的统一。
（三）加快实现政府职能转变
一是要按照社会主义市场经济规律和原则，强
海西建设研究 程 红 对海西建设中厦门经济特区深化行政管理体制改革的思考
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2010年第 1期 厦 门 特 区 党 校 学 报 ,2010
(总第 111期) General
化政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的
职责。 通过全面推进政事、政资、事企、政府与市场中
介组织分开，进一步理顺职能关系，把不该由政府管
理的事项转移出去， 从制度上更好地发挥市场在资
源配置中的基础性作用， 更好地发挥公民和社会组
织在社会公共事务管理中的作用。 二是实施新一轮
政府机构改革，调整优化政府组织结构。 合理配置宏
观调控部门职能，整合完善行业管理体制，加强社会
管理和公共服务部门， 积极推进职能有机统一的大
部门体制改革，不断完善行政运行机制。 三是深化行
政审批制度改革，推行网上审批和电子监察工作，创
新行政审批方式，简化和规范审批程序，继续落实好
取消、减征、停征一批行政事业性收费和政府性基金
的措施， 提高行政效能和办事效率， 构建服务型政
府。
（四）积极推进社会领域改革
一是加快建立和完善政府向社会组织购买服务
的制度， 把行政管理体制改革与培育社会组织发展
结合起来。 要结合行政管理体制改革，将各部门可由
社会组织承担的事项，通过政府授权、契约外包、购
买服务等多种形式，交由社会组织承担，整合社会不
同领域的力量， 将社会资源导入城市经济社会发展
序列，鼓励社会组织进入社会公益性事业领域，充分
发挥社会组织在公共服务领域的作用， 实现社会责
任的共担。 同时，要明确社会组织的法律地位，积极
推进社会组织管理制度改革，完善登记管理、税收政
策、社会保障、社会监督机制，促进社会组织良性、有
序发展。 二是加强以改善民生为重点的和谐社会建
设。 优先发展教育，推进教育公平；积极推进医疗卫
生事业发展，提高城乡医疗卫生服务整体水平，推进
公共卫生服务均等化；强化就业服务，加快城乡一体
化人力资源市场建设，鼓励促进自主创业，扩大社会
就业；进一步健全城乡统筹的社会保障体系；进一步
加强基础设施和城乡居民公用生活设施建设， 建立
覆盖全社会的公共文化服务体系； 建立健全社会保
障性住房工作长效机制，统筹城乡建设，切实解决人
民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。 三是深
化事业单位改革， 创新事业单位管理体制和运行机
制，进一步推进政事分开、管办分开。
（五）不断创新政府管理方式
一是探索决策权、执行权、监督权既相互制约又
相互协调的政府运作模式。 结合机构改革，将政府部
门相对分解成决策部门和具有特定服务功能的执行
机构，同时进一步明确执行机构的责任范围、工作目
标以及考核标准，继续推进跨领域、跨系统综合行政
执法，实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力
到位。 二是推行现代行政管理方式，加快电子政务建
设。 通过优化、再造政府业务流程，从运行方式上解
决目前各级政府之间、各部门之间、各业务应用系统
之间业务内容单调重复、信息资源不能共享等问题，
同时要进一步改进政府绩效考评机制， 科学设置绩
效评估指标，完善政府绩效管理。 三是扎实推进依法
行政， 进一步完善行政执法责任制和行政执法评议
考核体系，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障
有力的执法体制， 建设廉洁高效的政务环境和公开
透明的法治环境。 四是加大力度贯彻实施《国家公务
员法》和各项配套法规制度，创新公务员管理制度，
不断完善竞争上岗和公开选拔， 试行特殊岗位公务
员聘用制度， 探索实行公务员引咎辞职和责令辞职
制度。
参考文献：
[1] 中共厦门市委理论学习中心组 .厦门改革开放30年的实
践与启示[N].厦门日报,2008-10-07.
[2] 中共厦门市纪委，厦门市监察局理论学习中心组 .主动融
入大局 不断改革创新为特区改革发展提供坚强政治保
证[N].厦门日报，2008-12-09.
[3] 厦门市发展和改革委员会 .深化经济体制改革 推动特区
又好又快发展[N].厦门日报，2008-10-29.
(责任编辑：邓 辉)
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