经济发展民生福利
中国改革开放 30年来，人民生活水平或民生福利得到极大改善。回顾 30年的发展历程，民生福利是在
什么条件下得到关注的，改善民生的指导思想是如何演变的，目前存在的问题和改革的方向是什么，这
些问题需要进行梳理。
一、关注民生与改革政策的启动
改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，整个经济社会资源都由中央政府和各级政府以行
政管理的方式控制。本来，我国实行的是以公有制为基础的社会主义制度，这个制度运行的宗旨是为全
体人民谋福利。然而，由于我国当时所处的国内外政治经济环境，也由于我国决策层和理论界对经济规
律和社会发展规律认识不足，不恰当地采取了所谓“赶超型”的发展战略。为实现这样的战略，我国动
员和使用政权的力量，集中社会上的主要资源，优先发展作为国民经济基础的重工业。执行这种战略的
结果是初步建立了国民经济的基础，为社会经济的进一步发展提供了基本条件，但也为此付出了巨大代
价：国民经济结构严重失衡，居民的生活水平长期不能提高，特别是农村居民的生活水平低下，有很大
比例的人口不能保证温饱等基本生活需要。
由于经济结构严重失衡及对经济工作和民生福利的长期忽视，到改革开放前，我国的经济社会发展几乎
到了崩溃的边缘。1978年党的十一届三中全会提出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，以关
注经济发展和现代化建设、关注民生福利的改革开放政策的大幕开启。导致开启新政策的思想原因，是
整个社会对长期思想禁锢的冲破。承认广大人民群众的实践活动，尊重人民群众的创造精神，认同人民
群众的合理需求，一切从实际出发，实事求是，是党抓住时代主旋律、顺应历史潮流的思想路线和执政
理念。正是有了这样的思想路线和执政理念。党的十一届三中全会的精神和政策立刻得到人民群众的高
度拥护。中国开始走上符合社会历史发展方向的正确道路。
二、30年来我国民生福利改善的成就
(一)关注民生与改革指导思想得到了奠定。对于改革的指导思想，邓小平反复强调，一切政策的出发点
和归宿都要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民满意不满
意”。早在改革开放之初的 1978年，邓小平就指出，“我们是社会主义国家，社会主义制度优越性的
根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活
需要能够逐步得到满足。按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导的成果，归根到底要表现在社
会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。……我们要想一想，我们给人民究竟做了多少事情
呢?我们一定要根据现有的有利条件加速发展生产力，使人民的物质生活好一些，使人民的文化生活、
精神面貌好一些。”1985年，邓小平在会见外宾时谈到：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫
穷。不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求的。”党的十一届三中全会之
后，邓小平在许多场合多次提出，我们建设社会主义，就是要解放生产力，发展生产力，提高人民生活
水平。“建设小康社会”就是邓小平最早提出的思想。他的许多论断所形成的思想，都被写进了党的十
一届三中全会及以后党和国家的一系列重要文件中，从而奠定了我国改革开放和经济社会建设指导思想
的基础。这个指导思想，明确了我们进行经济社会建设的宗旨，就是不断发展生产力，不断提高我国的
综合国力，不断提高人民的生活水平，不断增进普通大众的福祉。
(二)小康社会建设与民生福祉事业全面发展。上世纪 80年代，邓小平提出了著名的中国社会主义现代
化建设发展“三步走”的战略，把中国经济社会发展不同阶段的生产力水平或人民的生活状态划分为
“温饱型”、“小康型”和“比较富裕型”等几种类型。经过近 30年的发展，我国广大城乡居民已摆
脱了仅能维持基本生存的“温饱型”生活状态，从整体上基本建成了生活比较殷实的“小康型”社会。
具体来说，一是在经济持续高速发展过程中，脱贫事业取得巨大成功。1978年我国的绝对贫困人口为
亿，2008年这个数字下降到 2375万。二是在经济高速发展过程中，城乡居民收入水平和生活状态
明显得到提高和改善。30年来，我国人均收入增加 10倍，到 2006年，农村居民人均纯收入 3587元，
城镇居民人均可支配收入 11759元。农村居民家庭恩格尔系数为 43％，城镇居民家庭则为 ％。
(三)和谐社会建设与以人为本的指导思想得到确立。面对民生福利的现状和经济社会发展的种种矛盾，
我们进一步认识到，关注民生福利，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益，应是党和国家一切
工作的出发点和落脚点。正是在这样的认识基础上，党的十六届三中全会提出了以人为本、建设和谐社
会的科学发展观，强调经济社会发展要由注重物向注重人转变，由片面追求经济增长向实现人、社会与
自然全面和谐发展转变。胡锦涛总书记 2006年 4月在美国耶鲁大学的演讲中指出：“今天，我们坚持
以人为本，就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，关注人的价值、权益和自
由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，最终是为了实现人的全面发展”，温家宝总理在 2007
年春节团拜会上也指出：“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务
宗旨的要求，是人民政府的基本职责。”
三、民生福利改善过程中存在的问题
由于历史、经济、社会等原因，我国民生的改善还存在比较严重的缺陷，一些因素还制约着我国“小康
型”社会的发展。进入新世纪，我国居民的福利状况还存在以下几方面的问题：
(一)基本公共福利供给不足。基本公共福利也称公共产品或公共服务。除国防、公共卫生、环境保护、
公益设施等具备纯公共产品性质的公共福利外，那些具有准公共产品性质的公共福利，如，教育、医
疗、住房、交通及社会保障等，通常也要以国家为责任主体而由社会提供。公共福利享有的多少，反映
一个国家居民生活水平的高低。目前，我国公共福利供给严重不足，特别是近些年公共福利产品市场化
改革配套措施不完善，导致广大居民付费增多，负担沉重。以群众反映强烈的医疗问题为例，据官方统
计，我国约 80％的卫生资源集中在城市，其中又有 80％的资源集中在大中型医院，城乡、区域间卫生
资源、居民健康状况差距扩大；医疗费用上升过快，从 1980年到 2005年，我国卫生总费用增长 59
倍，居民个人支出占卫生总费用的比重由 21％上升到 52％。基本公共福利供给不足，导致经济和社会
发展出现一系列问题，如经济发展受到限制。尽管这些年我们一再讲扩大内需，启动农村这个大市场，
但尚未达到预期目标，重要原因之一就是广大城乡居民对社会保障没有一个稳定的预期，很多人既没钱
消费，也不敢消费，因而影响经济发展。有学者分析，如果我国社会保障能基本到位，消费率至少可以
提高 5个百分点。再比如，社会矛盾突出。我国现有的很多社会矛盾，无论是一些利益冲突事件还是某
些群体性事件，都在一定程度上与基本公共福利不到位直接相关。这个矛盾在不发达地区尤为突出，并
且成为某些矛盾产生的重要原因。
(二)基本公共福利享用存在差别。以反映居民公共福利享用的社会保障来看，目前存在覆盖面狭窄的情
况，社会上只有一部分人能够得到保障福利，相当大一部分人群游离于社会安全网之外。中国社会保障
覆盖率在全国来说只有不到 20％左右。我国的国情决定了在相当长一个时期里，社会保障覆盖率很难
达到较高水平(目前像北京、上海这样的大城市也只达到 50％～60％)。“在地区差别不断扩大的情况
下，这种低社会化的社会风险分担机制不能真正起到分散社会风险的作用。”
(三)基本公共福利不均，拉大了居民生活差距。改革开放后，人民整体生活水平快速提高，但相对于经
济的快速发展，以民生为重点的社会建设有些滞后，反映在收入分配领域，出现贫富不均甚至两极分化
的情况。据原劳动社会保障部统计，我国占城市人口 10％的最富有人群，拥有全部城市财富的 45％；
10％贫困人口却只拥有全部城市财富的 1，4％。由于基本公共福利在供给和享用上存在差别，导致居
民间的实际收入水平差距不断扩大。目前，我国基本公共福利因素在影响城乡实际收入差距中所占的比
例高达 45％左右，基本公共需求的矛盾已开始成为新阶段贫富差距产生的一个重要原因。邓小平在
1993年的一次谈话中指出：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配。这都是大问
题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。”“过去我们
讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”由此可见，改革开放做大了民生这块
“蛋糕”，但如何“切割蛋糕”，既关系到发展成果由人民共享这一目标的实现，关系到社会的公平正
义，也关系到进一步深化改革开放的大局。
四、进一步改善民生福利的对策
改革开放 30年来，正是党和政府的高度关注、改革指导思想与观念的进步和升华、改革实践的丰富和
发展，使得广大人民群众的生活水平不断提高，中国社会经济空前发展，综合国力不断增强。当前，我
国正在进行全面小康社会的建设，在实现经济社会总体目标、保证社会和谐发展的过程中，更需要特别
关注民生福利的发展。
(一)提高公共产品的供给水平，扩大公共产品使用的覆盖面，保证公共产品使用上的公平性。随着我国
社会进入新的发展阶段，全社会对公共福利或公共产品的需求呈现全面快速增长态势。我国应在科学发
展观指导下，将经济社会工作的出发点放在民生福利的提高和改善上，努力增加财力物力，不断扩大公
共产品的供给。与此同时，要使公共产品的供给范围逐步扩大，特别是要扩大基本公共服务的覆盖面，
使社会上的所有人群都能享受到经济社会发展的成果。另外，还要加快扩大基本公共产品供给的均衡程
度，这关系到中央与地方、城市与农村、发达地区与欠发达地区等的相互关系，从而关系到不同人群的
相互关系，最终必将关系到和谐社会的建设成败。解决这个问题，“主要矛盾不是财力问题，而是财政
支出结构问题，不调整财政支出结构，建设公共财政体制，基本公共服务均等化就很难实现。”
(二)全面贯彻落实“以人为本”的执政理念，让改革更加关注人的全面发展。在我国全面建设小康社会
的过程中，关注民生福利的改善是执政党和政府的首要任务，而实现人的全面发展又是经济社会发展的
核心内容。正像胡锦涛总书记所说的那样，“我们坚持以人为本，……关注人的价值、权益和自由，关
注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，最终是为了实现人的全面发展。”为此，全社会都要进一步贯
彻落实以人为本的改革观和发展观。从现阶段的实际情况来看，人的全面发展对改革发展提出的基本需
求是：关注人的自身发展、人的公平发展和人的全面发展。
(三)提高民生福利要量力而行，不能走“福利主义”路线。根据我国的发展战略部署，到本世纪 20年
代，我国将建成全面小康社会；到本世纪中叶，我国将达到中等发达国家的发展水平。到那时，我国的
综合国力将达到世界较高水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。这里所说的人民生活比较富裕，
就是民生福利达到一个较高水平。但这个较高的水平应是动态的、有中国特色的。所谓“动态福利水
平”，是指提高人民生活水平的目标不是一成不变的，而是随着条件的变化而变化。从当前和未来的一
段时间看，随着科技进步，人类社会的发展是快速的、日新月异的。从另一方面看，人类为追逐更大的
福利目标(更舒适、更安逸、更方便)，不断向地球(甚至地球以外的空间)索取各种资源，从而造成了环
境和资源的更大压力。如果我们在设定民生福利的目标时不把上述约束条件考虑进去，而是一味追求现
代化的较高水平，甚至希望物质财富的极大丰富，像泉水一样涌流出来，则必然会由于不切合实际而导
致不利的结果。因而，我们要根据现实和可预测的条件，不断调整目标，使之真正起到激励和鼓舞的作
用。所谓“有中国特色的福利水平”，是指制定改善民生福利的政策要符合国情、量力而行，不能盲目
模仿福利国家模式，搞“福利主义”。第二次世界大战后，欧洲资本主义国家经历了 20几年的高增长
和高福利的社会经济繁荣期，特别是西、北欧，建立了所谓的“福利国家”。但这种高福利的繁荣是在
高税收、高财政支出的条件下实现的，出现了劳动激励不足、企业效益下降、管理效率降低等不良后
果，这种不良后果甚至被称为“福利病”。由此出现了上世纪 80年代后的福利国家的普遍改革。我国
是社会主义国家，确保人人共享社会福利，从而实现公平、正义，是社会主义的本质属性。同时，我国
又是世界上最大的发展中国家，社会主义初级阶段国情将长期存在。在改善民生问题上，既要尽力而
为，又要量力而行。一个超越历史阶段的高福利供给，势必会形成虚假的公平，产生效率的挤出效应，
不利于市场经济的正常运行。所以，我们要积极探索市场规则与国家福利的平衡点，妥善处理好需要和
可能、局部与全局、公平与效率、政府与市场的关系，注重建立与市场发展相适应的长效机制，做到从
制度上保障民生问题的解决。
(四)推动经济建设型政府转变为公共服务型政府，实现真正的“有限的政府”和“有效的政府”的社会
改革目标。我国现有的政府组织结构和功能定位是在建国初期伴随着计划经济体制的建立而形成的，虽
然这些年在我国市场经济取向的改革过程中发生了一定程度的改变，但总体上看仍属于“经济建设型政
府”。随着社会主义市场经济的深入发展，绝大部分经济和社会活动已逐渐主要依靠市场和社会的力量
来完成，这时，政府的作用就应该是有限的。在现代社会，由于政府的功能定位是提供基本公共服务，
“公共服务型政府”也必然是其应有之义。在公共服务型政府里，要有一套切实可行的服务于公共需要
的执法系统，这个执法系统既负责监督社会公众行为，又要负责监督政府的行为。同时，还要有一套低
成本、高效率的行政组织和管理系统。有了这样的制度安排，才能保证政府的有效运转，完成其公共治
理的基本功能。
