当前国家宏观经济政策走向及城投公司的发展
作者：王洪强
一、城投公司的概念和定位
城投公司：首先是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市
场化的载体，受城市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动，担负
着城市资产优化配置和保值增值的责任。
城投公司成立的出发点：彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策
者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的
不合理格局。
将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的
权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。
城市基础设施项目可以划分为三种类型：
（一）是经营性项目，即具有收费能力并可取得合理利润，具有还贷能力的
项目。这类项目可通过市场进行有效配置，如市政收费道路和桥梁等。
(二)是准经营性项日，即收费偏低、无法完全收回投资，难以完全靠自身积累
自我发展的项目。这类项目附带部分公益性，要通过政府适当贴息或政策优惠维
持运营，如供水、供气、教育产业化、轻轨系统等。
(三)是非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这
类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。
城建项目的筹资形式三大类：
（1）政府投入型（城建税费等财政预算内收入，各级财政补助）
（2）项目直接融资型（证券市场，特许权经营等）
（3）项目间接融资型（国内外银行贷款）
经营性项目：直接融资为主，间接融资为辅。①证券市场融资①民间资本和外
资①特许权招标融资。
准经营性项目：间接融资和直接融资。可考虑把无偿使用，改成有偿使用。
非经营性项目：政府投入。
二、城投公司发展中存在的问题
1、企业的定位不明晰。产权、经营权、收益权的脱节和不统一。
按市场经济发展的要求：城投公司应该是：“产权明晰、权责分明、政企分开、
管理科学”的现代企业制度
城市城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部
门来执行,所以难以形成真正意义上的、符合风险－收益一体化要求的投融资主体。
各地城投公司是介于行政、事业、企业性质之间的混合体(尽管名义上是国有
独资企业)。
2、融资渠道单一，负债居高不下。
由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不
够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。由于一些城建项
目收益不高，不能尽快收回投资，再有新项目上马，还要继续向银行贷款。引起
城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保证，对城投公司的可持续发展也
是一定的威胁。
3、资金回收周期太长，使用效率低下。
4、一些地方政府“两重、两轻”。重建设、轻经营；重形象，轻管理。
5、城投公司与政府职能部门的关系有些地方还不顺。
三、国家宏观调控政策出台的原因
1、《国务院关于投资体制改革的决定》没有得到很好的贯彻落实，或效果不
明显。
2、近一段时间，固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多，结构性矛盾突
出。
四、现阶段宏观调控的具体措施
上半年宏观调控措施：严控信贷“闸门”
4 月 25 日，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联
合发布《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》，紧急规范各类“打
捆贷款”，旨在制止政府违规担保及商业银行向各级政府部门的贷款授信，解除曾
经备受好评的“银政联姻”，信贷闸门再次收紧。
4 月 27 日央行召集政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行及部分人民
银行分支机构召开了“窗口指导”会议，要求各银行注意把握信贷投放进度，改进
金融服务。
五、宏观政策出台对城投公司发展的影响
利率上调、从严土地管理、从严控制新开工项目、整顿和规范各类打捆贷款
等一系列宏观调控措施的出台，表明了政府已经认识到了经济增长过热，着手进
行调控。但是从目前的措施和城投公司经验的现状来看，这些措施在短时间内难
以产生明显的效果，如果没有后续的措施出台，估计不会对城投公司的发展产生
深远的影响。
六、城投公司战略调整的方向措施
战略调整方向：
（一）加大城市建设投融资体制改革的力度，积极开拓政府的信用融资渠道，
将社会资金引入城建领域，开成“政府引导、企业主体、市场运作、财政支持、社
会参与”的多元化投资格局。
（二）积极做好城建资产和土地资源的归集和吸纳工作。充分发挥资产的整
体融资效应，使资本动作与城市运作相结合，推动建设运作；使土地运作与项目
运作相结合，实现土地的变现与增值，达到城市资产价值的最大化。
（三）建立有效的偿债机制。
（四）将城投公司的工作重心从建设管理向资产经营和资本运作方向转移。
（实行代建制）
主要措施：
1、城投公司进行正确定位
①从投资体制改革角度定位：城投公司是具有政府出资人的身份, 主要从事增
量投资的政府投资主体;
①从国有资产管理的角度定位：城投公司是国有资产投资经营的主体;
①从城市基础设施建设的角度定位：城投公司是政府用增量投资发挥投资导
向作用的主体。
2、城投公司真正的投、融资的主体地位
目前,许多城投公司的行政色彩过于浓厚,摆脱不了政府附属机构的风格,在工
程项目的前期, 没有实际的投、融资的权限,在工程项目实施和运营阶段没有对资
金的处置权。
为了充分发挥国有公司的职能, 应该尽量减少城市政府对这种公司的行政干
预, 使之成为城市建设的真正主体,而不是城市政府的附属机构。
城市应该制定相应的法规, 明确国有投资公司作为城市基础设施投、融资主体
的性质、职能和权限。
3、应为城投公司资本运营提供有利条件
城市基础设施建设耗资巨大, 而且往往具有极强的公益性, 在赋予实际的城投
公司独立的投融资主体地位之后, 城市政府还应该在诸多方面给予必要的支持。如
贴息贷款、担保贷款、划拨必要的土地、税收优惠、财政贴息等。
4、理顺与市政设施有关管理单位之间的关系是城建投资公司正常运行和发展
的前提
计划经济条件下，我国城市建设投资实行的是政府出资，由不同的部门分散
实施和管理的模式，基础设施的各个部分协作性差，甚至导致部门之间的矛盾。
作为城市建设体制改革过程中形成的城市建设投资公司要在建设过程中发挥“统管”
作用，首先应理顺它与有关单位之间的关系。
①城投公司是集城市基础设施融资、建设和经营为一体的经济实体。政府与
公司之间是委托投资建设、代理经营的关系。城投公司是代行部分政府职能的企
业法人，应当按照现代企业制度的要求进行组建和运作。
①城投公司对所有存量和增量城市基础设施资产应当具有法人财产权。这一
方面有利于城投公司利用这一巨额资产融资，加快城市建设步伐；另一方面，也
是明确和理顺城投公司与现有的市政基础设施维护和管理单位之间关系的基础。
①城投公司可以自营设施资产，也可以通过租赁、承包等方向转让基础设施
经营权，与现行的有关市政设施管理单位之间还可以形成一种全资或投资控股的
关系，即城投公司是各经营管理单位的投资者，各经营管理单位要对投资者负责，
保证资产的保值和增值。
5、强城投公司自身的建设
①筹融资能力的建设
对于城投公司来讲,筹融资是其首要功能, 也是其主要价值所在。只有具有较
强的筹融资能力,才能有效地从事投资活动。筹融资能力取决于两个方面,一是筹融
资工作的能力,其中包括对金融市场及金融政策的分析、研究能力,对财务风险的研
究、把握能力, 筹融资业务能力, 以及品种创新能力等; 二是公司维持良好经营业
绩的能力。
城投公司在加强企业管理、健全土地储备制度的同时，还应设法盘活存量资
产，把闲置的非经营性资产变为经营性资产，把无偿使用的资产变为有偿使用资
产。
①筹融资渠道的建设
随着社会投资范围的不断扩大，投融资平台构建的空间将越来越宽广，如允
许和鼓励民营企业、外资企业进入经营性公用事业或有盈利预期的基础设施投资，
鼓励公用事业企业上市融资，积极探索采用 BOT、股权融资等国际通行方式等，
为城市可持续发展提供强劲的资金动力
上海先后开辟了“利用浦东政策、发行债券、政策性收费、土地批租、基础设
施经营权转让、上市公司融资”等新的融资渠道。
主要渠道：
一是发行企业债券：三峡工程、杭州、重庆等企业债券
二是发行信托资金：“西安市城市三环路工程信托资金”
三是资产证券化：天津城投集团：ABS（非信贷类资产证券化） 、广东莞深
公路资产证券化、武汉城投准备对武汉市路桥资产证券化。
四是基础设施国有企业改制或股权转让：公益性，公用性的国有自然垄断企
业的改制与股权转让，解决建设资金，分散风险，减少城投公司的融资风险。
燃气公司改制案例
上海浦东自来水有限公司股权转让，50%的股权转让给世界著名的水务集团--
威望迪环境集团下辖的法国通用水务公司，转让后的合资企业与上海市其他自来
水公司享有同等的权利和义务。
五是开发土地储备：地铁等基础设施建设引起的周边土地增值这块蛋糕，不
能让开发商独占。城投公司要做好这方面的文章，通过土地储备等形式，使储备
的土地发挥应有的经济效益，筹资来进行基础设施的建设。
六是特许经营（BOT 或 TOT）：
特许经营：城市的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资
产，都可以招标、拍卖，发挥无形资产的效益。天津开展特许经营工作的途径：
1、商业冠名（桥梁、地铁站、公交场站、）
2、外广告资源特许经营
3、加油（气）站资源特许经营
七是利用外国政府贷款：
八是争取世行、亚行等国际金融机构贷款：
在扩展融资渠道的时候要注意的问题：
1、科学研究，广泛论证（条件、渠道、方法）
2、通过中介咨询公司，解决信息不对称问题
3、合理确定融资规模，股权转让比例，按市场经济（公开招标）的原则进行
4、对国有资产进行评估，防止国有资产流失
①投资管理能力建设
城投公司主要是从事投资经营活动，如何实现对投资业务和投资项目的有效
管理，关系到投资行为的成败和投资效益的高低。
在投资公司的内部管理方面，通过对企业有关制度的规范，建立对下属被投
资单位的有效管理模式，实现对资源的合理配置。
七、结束语
城投公司这个中国特色市场经济下的产物，为中国基础设施建设作出了突出
的贡献。
在目前的政治、经济体制框架下，她还将继续存在并发展下去。要贯彻科学
发展观，可持续发展。
要发展，就要适应国家宏观调控的需要，对外拓展融资渠道，对内增强管理
能力，强化内功，提高对国家政策的理解和领悟能力，走出有自己特色的城投发
展之路。
广州市建设投资发展有限公司
广州市建设投资发展有限公司（广州市城市建设资金管理办公室），是经市
政府、市编委批准成立，作为专司广州市城市建设融资、投资、开发和资产管理、
运营的法定机构。实行两块牌子一套班子。
公司自 1996 年 10 月成立以来，以投资、经营、租赁、收购和兼并为主要经
营方式，通过多种渠道为广州城建筹资 230 多亿元，投资于市中心区内环路交通
项目、内环路放射线、猎德污水处理厂、广园快速路等项目。通过城建资金的拨
付和监督管理，提高了城建资金的使用效益。属下拥有广州建广实业有限责任公
司、广州电子泊车管理有限公司和广州市新光快速路有限公司、广州市城市复建
有限公司。广州建广实业责任有限公司主要从事房地产开发、环卫保洁等多种经
营，获得环卫保洁 A 级资质；广州电子泊车管理有限公司是广州市唯一一家具有
路边电子泊车管理自制与经验的公司，专门从事路边电子泊车经营、管理；广州
新光快速路有限公司负责投资、建设、经营管理新光快速路。广州市城市复建有
限公司，专司市政道路沿线复建工程的建设和经营。我司以造福市民、美化羊城
为宗旨，为把广州市建设成现代化中心城市，努力做出积极贡献。
新光快速路是我司成立
以来首个自主融资、投资、
建设、经营与管理的工程项
目。该项目是 2003 年度广州
市重点工程，总投资 35 亿
元，建成后将成为南至番禺
的第三条大动脉，从而进一
步增强包括番禺区在内的广州中心城市的整体效应。同时作为优质资产，将大大
提高我司的持续融贷能力。图为该项目的控制性工程——新光大桥。
由广州市建设投资
发展有限公司的全资子
公司——广州城市复建
有限公司负责投资、建
设、经营和管理的中山
三、四路复建项目正顺
利进行，作为广州市的
重点工程，建成后将成
为广州市又一繁华 商业旺地。该图建成后的万木草堂商业中心效果图。
世行贷款攀枝花市环境治理项目协议谈判
取得圆满成功
2006 年 7 月 18 日-21 日，在国家财政部的主持下，世行贷款攀枝花市环境治
理项目在北京进行了贷款协议谈判，取得圆满成功。为项目贷款正式签约奠定了
基础，标志着该项目即将进入实施阶段。
世行贷款攀枝花市环境治理项目为四川省环境治理二期项目子项之一。四川
省环境治理二期项目在世界银行贷款总额 亿美元，其中：我市环境治理项目总
投资 万元，利用世行贷款 7000 万美元。主要建设内容包括炳仁路后段、
滨江路上段，截污工程、金沙江攀枝花市城区段护岸工程、景观整治工程等五部
分。
7 月 18 日，由财政部、四川省财政厅、省发改委、省项目办及攀枝花市等四
个项目城市组成的代表团，在京与世界银行中国局、项目组就《项目评估文件》、
《贷款协议》及《项目协定》中的有关条款进行了广泛的磋商、谈判，最后达成
了一致意见。7 月 21 日，国家财政部负责人与世行项目组组长对两项协议进行了
草签，拟于 9 月 5 日将项目提交世行执董会讨论，10 月初将正式签署贷款协议。
同时，为确保我市城市环境治理项目按计划向前推进，早日付诸实施，市委、
市政府已将炳仁路后段独松树梁子隧道作为可追溯性贷款工程，并列入 2006 年度
为民办实事工程之一先期启动。目前，该工程施工图设计已审查结束，施工及监
理招标工作正在有序进行，市城投公司作为项目业主已做好了开工建设的各项准
备工作，拟于 7 月 28 日正式开工建设。
镇江城投公司顺利完成转贷工作
在做好新增融资项目的同时，城投公司顺利完成与华夏银行的转贷工作。城
投公司与华夏银行的合作始于 2003 年，三年来一直保持着良好的合作关系。尽管
国家宏观政策有了调整，城投公司凭借长期建立的良好信用，贷款方案获得华夏
银行评审委员会的肯定，4000 万元贷款顺利落实到位。华夏银行表示将一如既往
地支持我市的城市建设。
截止 6 月底，城投公司新增贷款 亿元，贷款余额达到 亿元，资金周
转量达到 亿元。
杭州城投公司积极拓展城建筹融资渠道
今年上半年，在国家采取调高贷款利率、叫停打捆贷款、上调存款准备金等
一系列宏观调控措施的形势下，杭州市城市建设资产经营有限公司采取直接融资
和间接融资相结合的方式，拓宽融资渠道，取得银行贷款授信额度 23 亿元,办理银
行贷款 亿元,同时根据工程进度拨付资金 亿元，还本付息 亿元。
开展了发行短期融资券的准备工作，申报材料已上报央行审批；认真做好发行第
二期城建信托计划的各项准备工作，发行方案已获省银监局备案通过，落实了一
期城建信托本息 亿元的兑付资金。积极尝试新的筹资方式，编制了以中河、上
塘高架路为载体的资产证券化融资方案。进一步办好资金结算中心，继续扩大公
司系统资金纳入范围，加大城建资金和系统资金整合归集力度，上半年资金存量
日均数由去年同期 亿元增加到 亿元，利用结算中心的低成本资金解决系
统内有关单位短期周转资金 亿元。招商引资工作取得明显成效，钱江四桥经
营权转让款 亿元已到帐；七格污水处理厂一、二期 TOT 招商项目取得成功，
其中一期工程商业运行的条件已具备；完成了七格污水处理厂污泥招商方案的编
制；确定了七格污水处理厂三期 BOT 招商的思路；引水入城工程 BOT 招商原则
已获市政府同意，并完成了招商方案的制定；积极探索快速路 BT 招商方式，并
与有关部门达成了共识。
合肥城投顺利实施合并重组
根据合肥市委、市政府关于深化投融资管理体制改革、全面推进“大发展、大
建设、大环境”发展战略的要求，为整合城市资源，构建强有力的投融资运作平台，
进一步加快合肥市城市基础设施、基础产业建设步伐，经市政府批准、市国有资
产管理委员会授权，2006 年 5 月，合肥城建投资控股有限公司、合肥市建设投资
公司、合肥市交通投资控股有限公司合并重组为合肥市建设投资控股（集团）有
限公司。
作为授权范围内国有资产经营管理主体，集团公司主要承担城市基础设施、
基础产业、能源、交通及市政公用事业项目投资、融资、建设、运营、管理任务；
从事授权范围内国有资产经营管理和资本运作，实施项目投资管理、资产收益管
理、产权监督管理、资产重组和运营；参与土地规划、储备、整理、熟化工作；
整合城市资源，实现政府资源资本化，政府收益最大化；对全资、控股、参股企
业行使出资者权力；承担市政府授权的其他工作。
集团公司注册资本 亿元，现有全资子公司 17 家，参控股子公司 22 家，
所涉及的经营范围包括：城市供水、供气、供热、公共交通、公路客运、公路货
运及集装箱联运、电力、房地产开发、公路桥梁施工、监理、设计等相关产业。
集团公司实行董事会领导下的总经理负责制，内设办公室、党群工作部、财
务部、融资部、投资发展部、资产经营部、工程管理部、法律审计部、资金管理
中心等九个部门，目前集团公司各项工作已进入正常运行轨道。
长沙城投光荣当选“长沙经济百强企业”
近日，由长沙市人民政府第一次经济普查领导小组组织开展的“长沙经济百强
企业”和“分行业排名二十强企业”评选揭晓中传来喜讯，长沙城投光荣当选“长沙
经济百强企业”。3 月 23 日，长沙市人民政府第一次经济普查领导小组在留芳宾馆
举行了授牌仪式。
长沙城投是经长沙市人民政府授权，按《公司法》成立的国有专业性投资公
司，注册资本 亿元，现有全资子公司 11 个，控股子公司 1 个，参股子公
司 4 个，总资产达 182 亿元。近几年来，在市委、市政府的正确领导和有关部门
的支持配合下，全系统上下凝心聚力，真抓实干，较好地完成了筹融资目标任务，
实现融资渠道、综合开发、资金管理体制的一定突破。2005 年组织调度城建资金
亿元，投资城建项目 38 个，扩张资产规模 34 亿元，组建子公司 3 个，为拉
动长沙市经济持续快速增长、提升城市品位、完善城市基础设施建设、改善人居
环境作出了一定的贡献。
这次“长沙市经济百强企业”和“分行业排名二十强企业”的评选，是对企业综
合实力的评价和考验，公司对此十分重视，积极进行申报，经长沙市人民政府第
一次全国经济普查领导小组审核，我司顺利当选“长沙经济百强企业”。公司董事
长兼总经理李文达表示，一定不辜负领导和社会的期望，将以此次评选活动为契
机，求真务实、开拓创新，为长沙市城建事业持续、快速、协调、健康发展作出
新的贡献。
湛江城投公司开创市直行政事业单位
商铺招租新局面
7 月 12 日，湛江城投面向社会对市直行政事业单位闲置和到期的商铺公开竞
标招租，取得了可喜的成绩，44 间铺面中，成功招租 34 间，成交价比原合同价平
均高出 27%（最高高出 100%）。有效实现了我市行政事业单位资产招租经营的集
中管理，取得了较好的经济效益和社会效果，突破了制约我市行政事业资产统管
工作的瓶颈，为盘活我市政府资产，提高市场效率，扩大财政收入，规范国有资
产管理和实施阳光操作奠定了坚实的基础。
自 2003 年开始全面开展市直党政机关事业单位资产清理处置工作以来，全市
已有 50 个单位和部门近 4 万平方米的出租办公用房和临街铺面移交进行集中管
理。此次在市纪检、财政和铺面产权所属单位等部门的监督下，湛江城投委托市
产权交易中心，通过电视、报纸和政府网站等公众媒体发布了招租公告，采用“公
开竞价、限时截标”的方式，以原租赁合同价作为竞投底价，价高者中标。此次公
开招租合同已签订，无违约弃标现象，体现了“公正、公开、公平”的交易原则，
确保了竞标者理性参与和合理有序经营，克服了恶性竞争行为。
海融城投公司掀起员工学法热潮
今年以来，绥芬河海融城投公司董事会及经营层立足企业发展实际，坚持把
员工学习作为公司的重要工作来抓，全力打造人人学习、终身学习的学习型企业。
围绕构建学习型企业，海融城投公司制定了极具针对性、操作性的学习计划，
并将法律法规作为今年学习的重要内容，掀起员工学法、懂法、用法的热潮，进
而提高员工综合素质，更好地适应工作需要和企业发展需要。
从 5 月 8 日开始，海融城投公司员工法律法规学习辅导正式拉开帷幕，每周
一、三、五下午 3 点至 5 点，公司全体员工将通过集中学习的方式，重点学习与
公司工作结合比较紧密的法律法规。为了提高法律法规学习辅导的实效性，该公
司将学习辅导任务分解到每名员工，要求有关人员提前做好资料查阅、收集、备
课等工作，并在辅导中突出工作实际、案例讲解和法律释疑等，避免平铺直叙、
照本宣科。同时，他们还要求员工提前做好自学，带着问题参加集中辅导，并在
疑点难点问题上，形成探究和研讨风气，促使大家加深对法律法规的理解，更好
地应用到实际工作中。
据悉，本次法律法规学习辅导将历时两个月时间，先后学习《公司法》、《担
保法》、《拍卖法》、《人民银行法》、《贷款通则》、《商业银行法》、《市
政公用事业特许经营管理办法》、《公司注册资本登记管理暂行规定》、《担保
法》、《税法》、《土地法》、《保险法》、《企业国有资产监管条例》、《招
投标法》、《建设工程项目管理实施办法》、《票据法》、《会计法》、《仲裁
法》等 27 部法律法规。法律法规学习结束后，他们还将组织员工进行政治理论、
现代经营管理等知识的学习，从而让每名员工都能在学习中积累知识、提高素质、
增长才干。
海口市城市建设投资有限公司
二 00 六年九月 编辑
