南京财经大学硕士学位论文我国央行职能分离:问题和对策探讨姓名：管媛媛申请学位级别：硕士专业：金融学指导教师：甘当善2008-03
摘 要 我国设立中国银行业监督管理委员会，使其专司银行监管职能，标志着中国人民银行统管货币政策职能和银行监管职能时代的结束。此举有利于增强中央银行独立性，更好地发挥货币政策作用；有利于加强银行监管，促进银行监管理念、职能、政策、手段等的专业化。同时，也应看到职能分离后银行监管与货币政策的运作和协调上出现一些问题。本文试图分析这些问题，并探讨解决问题的一些措施和制度安排，以利于央行和银监会之间既相互独立，又能有效协调，更好地实现各自的职能。 本文从中国人民银行统管货币政策职能和银行监管职能入手，结合分业经营与分业管理的实践，引出人民银行货币政策职能与银行监管职能分离的论题，归纳职能分离后取得的成绩，指出了存在的问题。论文的重点是用三章具体研究职能分离后存在的监管成本重叠、监管机构独立性缺失和人民银行对银行流动性支持的“父爱”行为，在各章分析问题的同时，用比较多篇幅论证、提出相应的改进建议，最后以结论结束全文。 通过对三年职能分离实践的考察，本文认为，在人民银行与银监会宏观目标高度一致的情况下，有三点实施上的问题值得注意。一是人民银行和银监会存在职能交叉导致的重叠监管成本较高的问题。二是银行监管机构被地方政府“俘获”，其独立性和审慎监管功能缺失，不利于银行界贯彻中央银行的货币政策，从而使预期的货币政策效果被打折扣。三是人民银行由于肩负最后贷款人和隐性存款保险的职责，易受银行界夸大自身流动性困难的游说而产生“父爱”行为，给予过多的货币支持，削弱了银监会对银行的审慎监管的效果。为了应对这三个问题，本文根据我国的基本国情，提出建立银行监管信息共享制度，加强银行监管机构的独立性，同时逐步将存款保险职能从人民银行分离，谨慎地推动显性保险制度在我国的实施。 人民银行职能分离后，人民银行和银监会执行职能中出现的问题以及采取什么对策加以解决，这是一个重要而复杂的问题，学者和实际部门有不同看法，本文的探讨有待深入。 关键字：货币政策；银行监管；监管成本；独立性；信息共享；流动性支持 I
ABSTRACT The establishment of China Banking Regulatory Commission (CBRC) indicates the separation of monetary policy and banking regulation. This separation is advantageous to enhance the independence of central bank, strengthen the banking regulation on the specialization of the idea and the method. At the same time, we realize that there are some operation problems after separation, thus, it is important to promote the coordination between monetary policy and banking regulation. In order to guarantee the mutually independence and effective coordination, this article attempts to analyze these problems and discuss some solutions. Starting with the unification of monetary policy and banking regulation, combining with the practice of divided operating and supervision, the paper raises the subject of the separation of monetary policy and banking regulation, summarizes achievements after separation and points out the problems. It focuses on three problems existed, then demonstrates and ends with conclusions and measures. It is undoubted that the macro-target is identical for the two institutions, however, we should pay attention to three problems. First, the function overlapping has led to a high overlapping regulatory cost. Second, lacking in the independence, the banking regulatory institution is “captured” by local authority, which leading to the damage to monetary policy. Third, as the last lender resort and the insurer of the depositors, the central bank is easy lobbied by banks, which exaggerate their difficulties in fluid. As a result, the central bank often gives the excessive currency support to those banks, conflicting with the regulatory goal of regulatory institution. In order to solve these three coordinated problems, according to the fundamental realities, we should construct the system of sharing of banking regulatory information, strengthen the independence of CBRC, gradually separate the deposit insurance function from the People's Bank, and discretely impel the dominance insurance system in our country. In conclusion, solving the coordinated problems between the People's Bank and CBRC is very important, although complicated and controversial. We have discussed some measures in this paper, and we expect to further research in the future. KEY WORDS: Monetary Policy; Banking Regulation; Regulatory Cost; Independence; Information Sharing; Liquidity Support II
学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名： 导师签名： 日期：
南京财经大学硕士学位论文 第1章 导言 研究背景和意义 2003年3月10日关于组建中国银行业监督管理委员会（以下简称 “银监会”）的方案由十届全国人大一次会议审议通过。2003年4月，银监会正式开始履行监管职责，负责对银行、资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构的监督管理。银监会的成立是我国金融监管体制改革的一个重要突破，标志着我国传统的银行监管主体——中国人民银行渐渐从我国金融监管格局中淡出，货币政策与银行监管两大职能在体制上实现了最终分离，金融分业监管体制也得以正式确立。 与丁伯根法则相似的观点表明，成功的组织倾向于身负清晰而单一的法定使命。一个具有多重目标的机构内部存在潜在的利益冲突，如果中央银行在制定和执行货币政策的同时需要负责其监管银行的财务健康的话，那么中央银行就有激励去实行宽松的货币政策，通过维持较松的货币环境避免银行破产，但这样做的结果往往是引发长期性的通货膨胀。另一方面，监管者只有单一目标的机构中会运行得更好，因为监管者的信誉受到中央银行冲突性行为损害的可能性更小。因此，机构的分设和职能的分离既能够解决人民银行在执行货币政策和银行监管时的“双重角色冲突”问题，又有助于加强对我国银行业的专业型监管。 但是，机构分设本身也使得人民银行与银监会之间的协调问题更加突出。货币和金融稳定是“一枚硬币的两面”，央行制定和执行成功的货币政策为银行监管创造了良好的货币环境，降低了金融业的系统性风险；审慎有效的银行监管为货币政策得以发挥效力构建了健康的微观金融基础：因此央行和银行监管机构之间需要互相沟通、配合和支持以维护国家的金融安全。在机构分设以前中国人民银行集货币政策与银行监管两大职能于一身，不存在货币政策信息和金融监管信息之间的不对称。在人民银行和银监会各司其职后,人民银行享有充分的货币政策信息和不完备的金融监管信息，而银监会则享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。尽管人民银行通过支付清算体系或者通过与各金融监管机构之间的联席会议可以较为方便地监控银行的资金流向和流动性,但获得的银行微观信息无法替代机构分设前所掌握的第一手资料。在信息不对称的情况下由于人民银行依然肩负最后贷款人和隐形的存款保险两项职能，易受银行夸大自身流动性的游说，给予其过多的流动性支持，与银监会的审慎监管原则相悖。另一方面， 1
南京财经大学硕士学位论文 由于银监会成立之期尚短，缺乏独立性而易受“监管俘获”造成监管宽容，从而抵消了部分货币政策的效果，发生微观目标上的冲突。此外，两机构一些职能的重叠导致的营运成本重叠和资源双重配置也是亟需解决的问题。因此，促进人民银行和银监会之间的有效协调是非常重要的，本文对此问题的研究具有一定的理论价值和现实意义。 国内外研究状况 过去有关中央银行的文献中对货币政策和银行监管的协调问题有所涉及，随着近年来一些国家纷纷开始进行中央银行制度改革，将银行监管职能从中央银行中分离出来，交由另外的政府机构承担，对此问题的研究逐渐深入起来。White(1999)以墨西哥金融危机和东南亚金融危机为例，指出货币稳定与金融稳定是“一枚硬币的两面”。Mishkin(2000)提出货币稳定与金融稳定“决不是不相容的”，中央银行要对价格稳定和金融业稳定同样关注。Crockett(2001)认为有必要区分货币与金融的稳定，他指出历史上二者便存在着内在的一致性关系，并且取得了较好的政策框架效应。Schwartz(1986)认为货币政策和银行监管必须有效协调才能促进货币和金融的稳定。Tuya和Zamalloa(1994)的研究表明银行监管与货币政策及其工具具有交叉作用的效果，货币当局很关注银行体系的安全稳定，监管当局也十分关注货币的稳定性。DiNoiaand et DiGiorgio(1999)认为随着金融中介、道德风险特别是成本核算的演进，分离的监管体制可能是更好的方案。Goodhart(1995)、Goodhart andHuang(1999)还对当代金融活动中货币政策与银行监管的协调进行了研究，其中最主要的就是中央银行发挥最后贷款人职能时，如1何避免二者之间的不协调局面。 在我国，由于中国人民银行从1984年才开始专门行使中央银行职能，因此对于货币政策与银行监管关系的研究并不多，并且是在人民银行兼任二职的框架内进行探讨的。刘光第(1997)、李健(1996)较早指出银行监管与货币政策存在密切的内在联系，指出了银行监管应该支持并配合货币政策的实施的单方向作用力关系。阙方平(2000)阐述了银行监管对货币政策的支撑与抑制作用，认为要适当鼓励创新。王君(2001)对银行监管机构的设置问题进行了研究，认为我国不能用单纯的机构变更代替深层次改革。钱小安(2002)论述了金融开放条件下货币政策与银行监管的分工与协作问题。钟伟(2003)指出货币政策和银行监管分立的有效性前提在于监管理念、政策、职能和传导机制的专业化，监管架构的调整是次要的。 1 部分列举文献见参考文献16，18，28等 2
南京财经大学硕士学位论文 本文研究框架、主要观点和创新之处和不足 本文从中国人民银行统管货币政策职能和银行监管职能入手，结合分业经营与分业管理的实践，引出人民银行货币政策职能与银行监管职能分离的论题。在简要归纳职能分离后取得的成绩之后，文章指出机构间存在着“内部冲突外部化”的各种协调问题。论文的重点是用三章具体研究职能分离后存在的三大问题，分别是监管成本重叠、监管机构独立性缺失和人民银行对银行过度流动性支持的“父爱”行为。在各章分析问题的同时，用比较多篇幅论证、提出了相应的改进建议，最后以结论结束全文。 本文的主要观点如下： 一、职能分离后，中央银行可以更加专注于货币政策的制定和实施，进一步完善和改进对金融业宏观调控政策；银行监管也在原有的基础上得到了加强，大大地提高了我国专业化银行监管的水平。 二、在人民银行与银监会的关系上，从宏观目标上说两者具有本质上的一致性，但是在微观层面，人民银行与银监会的协调还存在一些问题。银监会的成立并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。这种冲突外部化主要体现在以下几个方面：首先是人民银行和银监会存在职能交叉导致的重叠监管成本较高的问题；其次，由于银监会缺乏独立性，“监管宽容” 导致中央银行货币政策在传导过程中产生“梗阻”效应，货币传导机制遭到破坏，不能达到预期的政策效果；第三，人民银行作为最后贷款人和隐性存款保险承担人却由于职能分离不再掌握第一手资料，易受银行夸大自身流动性困难游说影响，给予过多的货币支持，与银监会的审慎监管发生冲突。 三、针对以上提出的人民银行与银监会之间存在的协调问题，本文分别提出三项对策建议：通过建立我国银行监管信息披露制度来解决人民银行与银监会职能交叉和监管成本重叠问题；我国应加强银行监管机构的独立性建设，避免银监会缺乏独立性导致的“监管宽容”带来的的信贷传导机制过程不畅通问题，更好地配合货币政策的执行，促进人民银行与银监会的协调发展，保障我国金融体系的平稳运行；建立银行监管信息披露制度和将存款保险职能从中央银行中分离的双重措施有助于减少或杜绝人民银行由于信息不对称和身兼两职造成的与审慎监管相冲突的“父爱行为”，使其能够更好的专注于货币政策的制定和实施。 四、金融机构稳定和货币稳定是“一枚硬币的两面”，今后的理论研究和实践经验必将进一步完善职能分离后的人民银行与银监会之间的协调问题，实现金融稳定的总体目标。 本文的创新之处在于对加强我国银行监管机构独立性的研究。中央银行需要 3
南京财经大学硕士学位论文 增强独立性已得到了充分的证明，而对监管独立的必要性则在近几年才逐渐被关注，我国目前的文献资料对此也涉猎甚少。本文第四章通过阐述事实和建立模型得出了监管机构缺乏独立性导致货币政策部分失效的结论，并根据我国的现实国情，从管制独立性、监督独立性、预算独立性和责任机制四方面提出了增强银监会的独立性的对策建议。 本文的不足之处在于：第一，由于数据的可得性，第三章没有对重叠监管成本做出量化分析，对人民银行和银监会的职能划分建议尚不够具体；第二，第四章对银监会缺乏独立性的论证还不够有力，有待于进一步的量化分析，加强银监会独立性的政策建议还有更具体化的空间；第三，对中央银行流动性救助模型的借鉴比较简单，需要进一步发展以更好的解决中国的问题。 4
南京财经大学硕士学位论文 第2章 货币政策职能和监管职能从统一到分离 人民银行统管货币职能和监管职能阶段 “大一统”时期(1949-1983) 1948年12月1日，在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上中国人民银行正式成立，1949年2月迁入北京，成为全国的金融中心。到1952年国民经济恢复时期终结时，初步形成了一个由中国人民银行统一领导的银行体系。由于实行“统存统贷”的高度集中的资金管理体制，人民银行各级分支机构吸收的存款必须全部上交总行，所需信贷资金由总行核批指标，层层下达，各级银行在总行批准的指标范围内办理贷款，因此不需要制定和执行货币政策。当时的人民银行既是金融行政管理机关，又是具体经营银行业务的经济实体，同时兼有中央银行和商业银行的双重特征。 1979年，中国银行从中国人民银行分离出来，并恢复了中国农业银行，它们都成为由国务院领导、人民银行代管的局级经济实体。1980年开始试行基本建设投资由拨款改为贷款，并允许这项业务的经办银行中国人民建设银行利用自身吸收的存款，发放部分固定资金贷款，这样中国人民建设银行从单纯拨款机构转变为银行。中国人民银行只保留了工商信贷、转账结算和城镇居民储蓄存款等具体金融业务，同时行使中央银行的宏观金融管理职能和监管职能。当时，银行机构的成立由国务院研究批准，原始资本金由国家财政部核拨，高级管理人员由国家任命，经营业务范围和利率政策由国务院规定，信贷资金的来源和运用由计划部门制定，基本不存在银行机构的市场退出问题。人民银行没有多少行动的自主权，一切皆在政府的计划下行事，也就不存在现代意义上的货币政策和银行监管职能。 改革开放后人民银行统管货币政策职能和监管职能阶段(1984-2003) 改革开放以后，随着金融体制的改革，1984年我国实行中央银行制度，中国人民银行成为金融主管部门，成为我国现代意义上金融监管，特别是银行监管的起点。 这个阶段的主要特点是金融监管处于起步阶段，以货币政策取代了银行监 5
南京财经大学硕士学位论文 管，主要依靠对信贷资金的管理来调节货币供应量从而达到监管目的。1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》是我国金融监管向法制化方向迈出的第一步，该条例确定了金融监管的目标:中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真执行国家的金融方针政策；其金融业务活动都应当以发展经济、稳定货币和提高经济效益为目标。我们可以看出，这一监管目标的核心就是金融监管要为经济发展和稳定货币服务。尽管这一目标有悖于以维护金融体系稳定和保护存款人利益为目标的现代金融监管理论，但与货币政策的最终目标却很相近。但是，由于单纯依靠对货币信贷的直接管理，难以改变金融业的微观经营基础，许多金融机构违规经营，金融秩序出现了比较混乱的局面。1983、1988和1992年发生了三次比较严重的通货膨胀，银行超负荷运转，信贷资金周转缓慢，银行效益逐步下滑。到了1993年，金融风险明显增大，信贷投放失控，给国民经济造成极大的损害。这说明人民银行单纯依靠调节银根难以改变金融业的微观经营基础和体制惯性，很难达到监管的目的和实现金融稳定的目标。 1993年下半年中央开始治理整顿金融秩序，当年12月25日，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，明确了中国人民银行制定执行货币政策和实施金融监管的两大职能，金融监管开始朝着法制化、规范化、市场化的方向发展。1994年初在全国分行行长会议上明确要求各级人民银行尽快转换职能，切实加强对金融机构的监管，同年6月首次召开了全国金融监管机构的监管工作会议，研究部署了加强监管的主要任务和具体措施。同时根据转换职能的需要，中国人民银行总行在1994年进行了机构改革，增强了监管力量并明确了内部分工，各级分支机构也随之作了相应的调整。《中国人民银行法》、《商业银行法》，《金融机构管理规定》等一系列相关法律也相继出台。1996年，中国加入国际清算银行并参加巴塞尔委员会的工作，在规范现场检查、境外稽核、加强对商业银行的内部控制指导和推行以风险为基础的贷款分类管理制度方面实现了突破。尽管这一阶段开始重视和强调加强金融监管，金融监管的地位也有所上升，但是这一时期国内对于市场化金融监管的认识还不是很清楚，普遍认为货币政策更重要，金融监管只是应该支持并配合货币政策实施，甚至把金融监管当作货币政策工具来使用，人民银行身兼二职，银行监管服从服务于货币政策的制定和实施，监管重点主要是放在市场准入和合规性监管方面，没有完成向以风险监管为主的监管过渡。 1997年中共中央国务院召开了全国金融工作会议确定了进一步深化金融体制改革的方针，要把人民银行转变成真正的中央银行，充分体现发行的银行、银行的银行和国家的银行三大特征，全面发挥中国人民银行在宏观调控监管和支付服务方面的基本职能，提高风险防范和化解能力以及金融风险的预测和监控能 6
南京财经大学硕士学位论文 力。同时为了更好地进行金融监管，1998年我国开始对金融监管体制进行改革。1992年我国成立了中国证券监督管理委员会和国务院证券委员会，1998年6月，人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会，同年11月，中国保险监督管理委员会成立。由于银行在我国的金融体系中占据主要地位，对银行业的监管职能依然由人民银行履行。1998 年的11 月,人民银行进行了重大的体制改革，取消了省级分行, 取而代之的是9 大区分行和21 个地方监管办，强化人民银行实施货币政策的独立性，强化对商业银行合作金融机构等各类金融机构的监管职能，强调运用金融电子信息化手段建立风险监测预警体系，提高人民银行的监管水平，为金融系统提供更加准确安全快捷的支付清算方式。人民银行总行架构也进行了调整,基调是按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行机构设置,但从实际效果看来,不尽如人意,中央银行金融监管的有效性未能得到根本改观。2001年9月，中央银行内部又进行了一次机构改革，在银行监管一司增设4个国有商业银行监管处, 各大区分行增加相应的机构, 原21 个地方监管办改属一司, 负责对国有商业银行、政策性银行的日常和现场监管，银行监管二司专司对股份制商业银行监管, 各省中心支行改属银行监管二司, 主要监管当地的中小金融机构，并在原银行监管一司及二司之外设立新的银行管理司，负责所有与市场准入、退出、监管政策研究等属于“管制类”的业务。这次改革是中央银行一次良性的自我调整，但由于种种原因，新成立的银行监管司发挥的作用十分有限。在人民银行内部机构改革频频受阻的情况下，将监管职能从人民银行剥离成为金融体制改革的新路径。 货币政策职能和监管职能的分离 职能分离的原因 将监管职能从中央银行分离主要有两大理论依据：一是中央银行既负责制定和执行货币政策又负责银行监管会造成较为严重的角色冲突。二是中央银行集两种职能于一身直接制约了银行监管的专业化。在分业经营的背景下，如果将监管职能从央行分离，实行分业监管，有利于突出监管工作的专业性和技术性。同时，近年来国际上的普遍趋势是将原属于央行的监管职能逐步分离出来，成立一个专司监管的专门机构，英国1997年成立了金融服务局，随后，澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国也先后进行了类似的改革。 在国际趋势的影响下，加之我国银行呆坏帐问题已经对金融体系产生了极大的影响，外部性问题日益突出，为了加强对银行的监管，降低道德风险，提高监 7
南京财经大学硕士学位论文 管效率，解决人民银行在执行货币政策和银行监管时的“双重角色冲突”问题，将监管职能从人民银行分离的改革方案被提上议事日程。2003年，经十届全国人大审议通过，中国银行业监督委员会于4月28日正式挂牌成立。人民银行和银监会的职能实现分离。 人民银行和银监会的职能 为了适应人民银行职能的转变和金融监管体制的一系列改革，有关部门对《中国人民银行法》进行了修改。修改后的《中国人民银行法》增加至53条，对25处进行了修改，增加4条，删除2条，修改1条，将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。概括而言，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在：“一个强化、一个转换和两个增加”：“一个强化”就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责；“一个转换”即由过主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能；“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。 新成立的银监会下设16个局级部门，其中监管一部负责国有商业银行，监管二部负责股份制商业银行，监管三部负责外资和政策性银行，非银行金融机构监管部和合作金融机构监管部负责信托公司、租赁公司、资产管理公司等金融机构。 银监会行使的主要职能有：审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；审查股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况；对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场监管和非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况；会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件等。 银监会的成立使得中国金融业分业经营，分业监管的框架最终完成，具有重大的现实意义：首先，有利于增强中央银行独立性，更好地发挥货币政策作用，保证货币政策的权威性、科学性和连续性。并且，随着中央银行独立性的增强，人民银行在宏观调控体系中的作用也将更加突出。第二，有利于加强银行监管，防范金融风险。例如在解决银行不良资产的问题上，可以通过银监会监控贷款风险促使银行加强内部管理和稳健经营，而不再仅仅依靠中央银行的再贷款，从而 8
南京财经大学硕士学位论文 可以有效防止新的不良贷款增量的产生，逐步降低不良资产比例。第三，有利于促进二者专业化水平的提高。一方面，货币政策不再依靠放松或加强银行监管力度来实现，而是更多地依靠公开市场操作等市场化的政策工具；另一方面，银行监管如果出现失误，也无法继续依靠随意增加货币供给去填补漏洞。职能分离后，中央银行可以专注于货币政策的制定和实施，不断完善和改进对金融业宏观调控政策。银行监管也在原有的基础上得到加强。监管机构有更多时间和空间进行银行监管理论及实务的研究，不断提高监管水平，改进监管方式、创新监管技术。 职能分离后取得的成绩和存在的问题 分离后取得的成绩 银监会成立之初的监管方向可概括为四条主线：第一条主线是涉及资本充足率、风险评级和并表监管等框架性法规陆续出台；第二条主线是对银监会自身的机构设置和银监法规建设加速进行；第三条主线是对银行不良资产的分类、检测和考核办法的细化与实施；第四条主线是对国有、外资和专业金融机构从风险角度权衡之后，进行治理整顿或市场准入。经过三年多的努力，监管工作的针对性和有效性逐渐增强，银行业风险管理能力和水平逐步提高。截至2006年底。银行业整体风险状况实现历史性好转，不良贷款余额和比率持续“双降”，主要商业银行不良贷款余额从2002年底的万亿元下降到2006年底的万亿元，不良率从%大幅下降到%。贷款损失拨备缺口显著缩小，从2002年底的万亿元减少到2006年底的4547亿元。不良贷款拨备覆盖率从2002年底的%上升到2006年底的%，其中股改的四家国有商业银行均在70%以上。资本充足水平大幅度提高，资本充足率达标银行从2003年底的8家增加到20062年底的100家；达标银行在银行业总资产占比相应从%上升到%。银行业面貌今非昔比，国内外形象明显改善。由此可见，职能分离大大地提高了我国专业化银行监管的水平。 人民银行在将监管职能分离之后，能够更加集中精力履行货币政策的制定和执行问题，在货币政策工具的运用上更加灵活和成熟，加强了宏观独立性。增加的反洗钱和管理信贷征信业两项职能使得人民银行的央行职能更加完备。 在人民银行与银监会的关系上，根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；根据《中华人民共和国银行业监督管理法》规定银行业监督管理的目标是促进银行业的合 2 统计数字来自2006年银监会年报 9
南京财经大学硕士学位论文 法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。因此，从宏观目标上说两者具有本质上的一致性：人民银行通过制定和执行货币政策控制社会总需求，促进社会总需求与总供给之间的平衡；银监会履行银行监管职能促进银行业的有序竞争，为银行业健康稳定的发展创造良好的环境，两者相互依存，相辅相成，共同促进经济持续、快速、稳定、健康地发展。但是在微观层面，人民银行与银监会的协调还存在一些问题。 分离后存在的一些问题 中央银行机构改革不仅仅是金融监管体制形式的改革，更重要的是理念、制度、技术、模式等实质性内容的革新。成立银监会的理由之一是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突，但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突在一定程度上外部化了。这种冲突外部化主要体现在以下几个方面： 首先，人民银行和银监会存在职能交叉导致的重叠监管成本较高的问题。 其次，由于银监会缺乏独立性，“监管宽容” 导致中央银行货币政策在传导过程中产生“梗阻”效应，货币传导机制遭到破坏，不能达到预期的政策效果。 第三，人民银行作为最后贷款人和隐性存款保险承担人却由于职能分离不再掌握第一手资料，易受银行夸大自身流动性困难游说影响，给予过多的货币支持，与银监会的审慎监管发生冲突问题。 下面本文用三章篇幅重点研究这些问题以及改进的对策建议。 10
南京财经大学硕士学位论文 第3章 监管成本重叠与信息共享 人民银行与银监会的职能交叉 人民银行与银监会机构分设后，重新划分了金融管理职责和权限，但是依然有一些业务的管理权归属不明。根据新的银行法，虽然侧重点不同，但人民银行与银监会都具有金融稳定、“防范金融风险”的职责（见表）。 表 人民银行在机构分设后承担的银行监管职能 职能 监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场和黄金市场 中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人在法律规定范围内的行为进行检查监督 中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复 当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督 中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料 注：根据《中华人民共和国人民银行法》的相关条款整理 在实际工作中，宏观金融稳定与微观金融监管密不可分，很多具体业务与二者都具有天然联系，因此要非常明确地划分并不是一件很容易的事。即使权限己经划分清楚，也还存在着监管上的协调安排问题。这些业务大致包括信贷政策、支付结算监管、外汇管理、金融创新和利率违规管理等。 第一，支付结算监管职能的双重归属。 商业银行法明确人民银行会同银监会制定支付结算规则，二者都具有支付结算监管的职能。以信用卡业务为例，其监管一直是由人民银行执行，机构分设后，央行仍有必要监管信用卡业务，这是因为信用卡业务与支付体系直接相关，利用信用卡协议透支、变相发放贷款可能危及支付体系的安全和信用危机。而信用卡属于商业银行的日常经营范围，与其他商业银行业务联系密切。违规操作信用卡业务会影响到商业银行经营的稳健性，扰乱金融秩序，因此，银监会也需要对商业银行建立起全面的信用卡日常监管制度。 第二，外汇监管职能归属不明。 外汇政策从属于一国货币政策范畴，在我国实际上是由人民银行负责外汇政 11
南京财经大学硕士学位论文 策和管理业务。机构分设以后，人民银行仍会负责制定国家外汇政策，但一些具体的外汇管理工作需要在人民银行与银监会之间进行适当分权以适应形势需要。但是迄今为止还没有对此做出新的安排。例如，机构分设后外汇资产负债比率指标由谁来负责监控?人民银行具有检查监督商业银行外汇业务、调节外汇市场等权力，这与银监会的外汇管理权限具有交叉，二者如何区分、协调均没有做出明确规定。再以2003年10月银监会颁布的《汽车金融公司管理办法》为例，该办法明确规定“汽车金融公司设立和开展业务中涉及汇兑管理、利润汇出、向非居民发放汽车消费贷款、资本金管理等外汇管理事项的，由有关监管部门会同国家外汇管理部门做出相关规定”，但如何划分银监会与外汇管理部门的职能权限并没有加以详细说明。 第三，金融债券发行、境外借款、银行间债券市场管理职能的双重归属。 一般来说，金融机构发行债券进行境外借款以及银行间债券市场管理都属于商业银行日常经营管理的范畴，银行审慎监管要求在资产负债比例管理、风险管理、资本充足率、盈利能力等方面都必须达到一定标准，而从另一方面来看，这些业务又与央行货币政策有着直接关系。例如，人民银行经常在银行间债券市场进行公开市场操作，通过吞吐基础货币来实现其宏观调控意图；通过发行金融债券来补充商业银行资本金，扩大货币投放。机构分设后，并未明确如何划分人民银行与银监会在此问题上的职能，因此由双方共同承担。 第四，金融创新职能的双重归属。 金融创新会导致金融机构的内在不稳定性，增加金融业的系统性风险，因此监管部门需要依法将各种创新活动纳入监管范围，规范和控制风险过大的金融创新，维护正常的金融秩序。另一方面，金融创新对货币政策也具有重大影响，会导致货币总量定义的混乱，降低货币政策中介目标的可测性、可控性和相关性，改变货币政策传导机制，因此，中央银行也必须对金融创新活动进行监测、管理和调控。在金融衍生产品的监管上，究竟以谁为主、人民银行与银监会如何分工协调成为迫切需要解决的问题。 从以上分析中可以看出，人民银行与银监会之间的具体职能分工尚未明确地界定，职能的双重归属，或是由于职能归属不明而导致双方机构均各自下设相关部门，都产生了成本重叠，造成了资源的浪费。因此，在机构分设的条件下，明确和建立一个经常性的金融稳定协调机制显得异常重要和迫切。 12
南京财经大学硕士学位论文 重叠监管成本 .银行监管成本 履行监管职能会产生相应的监管成本，根据银行监管所引发的直接程度划分，银行监管成本可以分为直接成本和间接成本两大类。 直接成本是银行监管引起的直接资源成本，包括银行监管机构在执行监管过程中所耗费的资源与被监管者因遵守监管条例而耗费的资源。根据成本负担者的不同，银行监管引起的直接成本可分为由政府承担的行政成本和和由企业承担的执行成本(compliance cost)。从被监管者一方看，因执行监管要求而付出的直接成本包括很多方面：按照规定缴纳各种费用，比如向人民银行缴纳的存款准备金，3按规定提取的坏账准备金，向银监会缴纳的监管费用；为应对监管机构而成立专门部门、雇佣专人，并提供办公设施和材料等方面的费用。与前述行政成本不同的是，让被监管者承担一定数量的成本正是银行监管借以实现其监管目标的主要手段之一。根据科斯定理外部成本内部化是解决负外部效应的主要方法，通过施加监管使被监管者从事活动的成本上升，从而达到约束被监管者的目的。但被监管者的行为方式并未因监管的事实而改变，根据金融服务的供求弹性等多种因素，执行成本可以由被监管者消化，也有可能通过提高其金融服务的价格将自己负担的成本转嫁给其客户。 间接成本是银行监管引起的间接效率损失，主要指被监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。间接成本从现金角度无法观测得到，既不表现在政府预算支出的增加，也不表现为个人负担的成本加大，而是由于监管使得整个社会的福利水平降低而产生的一种成本。由于金融监管可能带来道德风险、削弱竞争、妨碍银行创新从而降低整个社会的福利水平。 重叠监管成本 4执行成本由被监管者承担，主要影响银行监管需求者的行为；从理性经济人角度出发，监管机构往往漠视社会间接的效率损失即间接成本，因此，由监管提供者自身负担的行政成本才是监管机构真正产生的成本。当监管职能由两个机构双重行使时，监管活动产生的行政成本就成为了重叠监管成本的来源。 由于监管成本的复杂性和难以量化性，现有的成本测算都具有很强的针对 3 目前人民银行每提高个百分点的存款准备金率，就冻结商业银行两千亿元资金 4 如美国监管者到被监管者处进行监管，所需交通、食宿均由后者负担 13
南京财经大学硕士学位论文 性，目前并没有对计算监管成本发展出一套标准的方法。克拉克森和米勒的研究表明，1979年美国金融业监管机构的行政费用由1971年的1亿美元上升到3亿美元；在英国，针对1986年英国的金融改革，Goodheart(1988)举例说在一年中英国证券与投资署反反复复对有关监管条例进行修改和补充，仅仅其成文的《投资与管制条例》大约有磅重；Lomax在其更为全面的研究中提出所有金融监管机构的行政费用在1亿英镑以上，超过英国近年来公开的丑闻中投资者遭受的损失之和。Chisari， Estache 和Romero(1996)，Guasch和Spiller(1997)不同对发展中国家监管成本的研究表明，也许各国的情况不尽相同，但各国的监管成本至5少达到了其本国GDP的百分之几。我国虽然没有明确的统计过监管的行政成本，但可以推知，凡是职能双重归属的部门都会产生重叠的行政成本。我国央行6和银监会从中央到地方组织机构庞大，行政成本不菲。根据银监会按有关部门批准对被纳入监管范围的各类银行业金融机构收取的银行业机构监管费和业务7监管费作比进行粗略估算，我国的监管行政成本数额较大，而重叠的部分越多，产生的重叠成本就越大。 对策建议：构建银行监管信息共享制度 在中央银行和银行监管机构分设已成为我国长期制度的情况下，建立完善的信息共享制度在一定程度上可以解决职能划分不明晰带来的监管成本过高的问题。 建立银行监管信息共享制度的国际经验 1. 美国的银行监管信息共享制度 经过近几年的努力，美国银行业的信息共享制度更加完善，共享信息质量进一步提高。美国实行的是双轨银行制度(州一级和联邦一级)和与此对应的多头银行监管体制。尽管存在众多的监管主体，框架体系极其复杂但先进的信息技术使得各监管主体之间实现了高度的信息共享，信息传输渠道畅通无阻，最大可能地减少了重叠成本，提高了银行监管的效率。 美国的信息共享机制具有以下优点：首先，信息内容丰富翔实，信息共享范 5 王传正，论中国银行监管制度的构建，［Ｄ］. 辽宁：东北财经大学 6 有关我国央行、银监会监管成本的数据资料未见公布，也无法得到。 7 机构监管费按照被监管机构实收资本的%计收，外资银行分行按银监会核定的营运资金的相同比例计收。业务监管费按照被监管机构的资产规模分档递减，分段计收根据目前的消费水平，银监会每年大约可以收取50亿元左右的监管费。 14
南京财经大学硕士学位论文 围逐渐扩大，信息共享的内容包括银行的经营战略、授信程序、财务状况、资产质量、准备金水平、盈利能力、风险状况和风险管理机制等。其次，形式多样，信息共享从简单的会计报表发展为包括会计报表、财务综述等多方面内容的财务报告、监管报告和检查报告，信息共享水平进一步提高。第三，为了避免重复监管、减轻被监管者负担，美联储的部分大区行开始以论坛、签订合作备忘录等形式加强与功能监管者之间的信息共享和合作。第四，信息传递手段先进，美国监管部门充分运用现代信息技术研发出一系列技术软件和风险评估系统以完善银行监管的信息传递手段，如美联储要求控股公司填列电子文本的Y-9 报告，不用再递交纸版报告，并加快Y-9 报告数据的确认过程，以使数据尽快向公众共享；建立全国检查数据库系统将货币监理署和将近30家的州银行监管厅连接起来，建立银行机构全国桌面系统，通过功能设置增进监管部门之间的信息交流与合作，避免重复性检查，提高监管效率。最后，信息共享制度的相关法律法规不断健全，美国货币监理署于1987 年发布了第12 号联邦管理条例(12CFR)，要求银行须共享财务报告，审计报告，风险管理，重要经营管理活动，货币监理署对其采取的强制监管措施等信息。该条例还要求银行须于每年的3月31日前将共享内容编制成年度共享报告，以便于投资人、存款人和相关利益人能及时获取；2002 年颁布的《萨—奥法案》对美国银行监管提出了许多新要求，例如，审计委员会要负责确保企业内、外部审计过程严格有效，CEO、CFO及其他高管人员要负责维持有效的财务报告和严格的信息共享制度，遵守道德操守，并对违法8违规的高管进行严厉惩罚等。 2. 英国的银行监管信息共享制度 1987年，英国对金融监管体系进行了重大改革，成立金融服务局统一负责对金融业的监管，并发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》(以下简称《备忘录》)，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间的分工与合作建立了一个制度性框架。《备忘录》首先明确规定英国金融监管体制改革后英格兰银行、金融服务局和财政部共同负有维护金融稳定的责任，同时提出了三者之间分工协作的指导原则，即明确责任、充分透明、避免重复和实现共享信息。从英国新的金融监管体制的实际运营情况看, 英格兰银行仍扮演最后贷款人角色，其长期积累的金融监管数据和经验是金融服务局所不可或缺的，为此，英格兰银行内部新设了金融稳定委员会和金融市场稳定部门。 从以上对美国和英国的监管信息共享制度的介绍中，可以发现，一些监管职能的双重承担往往是不可避免的，而成功的信息共享制度在于能够最大限度地降 8 纪建悦，毛颖，银行透明度：美国监管信息结构分析［J］.农村金融研究，2007，7：60-63 15
南京财经大学硕士学位论文 低重叠成本，保证信息在相关部门中的畅通。 构建我国的银行监管信息共享制度的设想 一般而言，银行监管信息共享机制中各主体之间的信息传递方式大致可以分为两种：一是法律规定的信息共享，即根据国家相关规定形成的各主体之间信息传递与共享，二是协议约定的信息共享，即两个或者多个信息主体通过协议或者合同的形式明确双方信息共享的内容、方式以及成本分摊。这两种类型构成了银行监管信息共享机制持续运转的基础。《人民银行法》第九条规定国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定；《银行业监督管理法》第六条规定国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。但以上法律只是笼统的提议实现机构间的信息共享，并没有实质性的规章制度出台，因此有待于进一步讨论以建立我国的银行监管信息共享制度。 1. 银行监管信息的界定 银行监管信息共享机制不是单向信息共享与被动接收的过程，而是各信息主体之间信息共享、接收、加工、反馈和再共享……的双向甚至多向互动型信息公开与共享的过程。所共享的监管信息内容也不是一成不变的，而是随着市场需求状况和经济环境的变化而变化。现阶段必须纳入银行监管信息共享机制之下的监管信息应该包括以下几个方面：首先，根据有关法律法规银行应向市场或者银行监管机构共享的相关经营性信息，如我国《商业银行法》第五十五条规定商业银行应当按照国家有关规定，真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，编制年度财务会计报告，及时向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行和国务院财政部门报送。第五十六条规定商业银行应当于每一会计年度终了三个月内，按照国务院银行业监督管理机构的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告。这些信息是构建银行监管信息共享制度的主要信息来源和组成部分。其次，根据市场要求，银行监管机构不仅仅要共享其所掌握的市场信息、所监管银行的经营信息，受处罚状况等，还必须对外公开其自身工作状况，以适应监管透明化和效率化的要求，并及时向市场公布和解释银行业相关政策地变动。最后，在当前金融一体化趋势下，银行及与其他金融部门的合作与渗透带来的关联效应对整个经济环境的影响不容忽视。因此，应该把银行业合作者的相关信息也纳入银行监管信息共享机制之下。 2.构建银行监管信息共享制度的原则 16
南京财经大学硕士学位论文 (1) 市场指导原则 银行监管信息共享机制的建立和运作必须以市场为依托，并且最终为市场服务，因此在信息共享机制构建过程中，要充分考虑银行监管信息的市场供需情况，充分利用现有的市场资源，建立符合市场要求的监管信息指标体系，合理分担银行监管信息共享的成本，为建立银行监管信息共享机制创造便利条件。 (2) 约束激励原则 银行监管信息共享机制的构建涉及广泛的市场主体，包括银监会、人民银行、各商业银行等。如何约束参与主体的不合作行为，调动它们的合作积极性是监管信息共享机制设计过程中必须面对和解决的重大问题。因此必须遵循严格的激励约束机制，一方面通过相关法律法规、政策规章来约束和惩罚主体的不合作行为，另一方面通过市场信号传递功能，增加不合作主体的市场交易成本。 (3) 利益协调原则 银行监管信息共享机制多主体之间的成本分摊和利益分配情况是决定其参与监管信息共享的态度和行为决策的主要因素之一。构建银行监管信息共享机制时，要充分考虑这些因素的影响，在机制设计中引入合理的成本控制和分摊机制，协调参与机构之间的利益分配关系。 (4) 灵活性原则 在银行监管信息共享机制构建的过程中，应该建立灵活高效的应变机制，以适应市场波动和突发性市场变动的要求。每过一段时间要对银行监管信息共享工作的重要内容进行审查，改革其中不合乎市场状况和实际经济发展水平要求的内容。 3. 银行监管信息共享制度的运作机制 (1) 银行监管机构的核心地位 银行监管机构由于直接履行对银行的监管职责，能够获得最为丰富的监管信息，因此处于信息共享的核心地位（见图）。它广泛的接收来自各银行、中央银行、银行服务消费者以及其他金融监管机构的信息，检查、分析并汇总银行业的总体情况、各银行的资本充足率、流动性和风险情况，接收国内外评级机构提供的银行业评估信息，以及监管政策建议。同时还必须承担公开自身运营状况及时通报、解释银行业政策法规的变动状况的任务。 17
南京财经大学硕士学位论文 消费者及其他市场主体其他中金央融银行监管机构监银管行机构银 行 图 银行监管信息共享制度中的信息共享关系（作者绘制） (2) 银行监管信息共享制度的配套机制 为保证银行监管信息共享机制的效率化运转，除了发挥银行监管机构的核心作用外还须建立一系列配套机制，以保证和协调整个机制的正常运作。首先要完善与银行监管信息共享机制相关的法律法规、政策制度，以保证整个机制运作有据可依；其次，要合理调整部门结构，明确信息分工，建立专门的信息部门执行信息共享的相关职能以坚实银行监管信息共享机制运行的组织基础；第三，通过法律法规严格约束和严厉惩罚恶意的虚假信息行为；第四，要合理解决信息及时共享与信息保密之间矛盾的问题；最后，要大力发展计算机网络以及信息通讯和软件技术，完善监管信息系统数据库。 (3) 人民银行与银监会的监管信息共享 人民银行作为中央银行承担着制定和执行货币政策，维护国家宏观金融稳定的重要职责，银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理，是银行监管信息共享制度中的核心。两者之间的信息共享在信息共享制度中占据着极为重要的地位。 要实现信息共享，首先要对双方职能做出明晰规定，根据职能的宏微观偏向性确定职能的归属，更具微观性的职能就划归银监会所有，而更具宏观性的职能则划归人民银行所有，可以仿照英国的做法在人民银行内部下设稳定局，如果同一监管职能宏微观性兼具，则根据它的不同方面划归不同的机构执行。以对金融创新的监管为例，金融创新导致了金融机构的内在不稳定性，增加了金融业的系统性风险，因此监管部门需要依法将其纳入监管范围，规范和控制风险过大的金融创新，维护正常的金融秩序。另一方面，金融创新对货币政策也具有重大影响。金融创新导致了货币总量定义的混乱，降低了货币政策中介目标的可测性、可控性和相关性，改变了货币政策传导机制，因此，中央银行也完全有必要对金融创新活动进行监测、管理和调控。在衍生金融工具的监管上，机构分设之前的主要依据是2001年6月人民银行颁布的《商业银行中间业务暂行规定》，该规定详尽地列示了当时在国际金融市场上开办的各种金融衍生工具，指出各商业银行经人 18
南京财经大学硕士学位论文 民银行审查批准后可开发金融衍生业务。银监会成立后公布了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》(征求意见稿)，从市场准入、内控机制和风险监管等方面为金融机构开办衍生产品交易业务提供一般监管原则和基本管理规范。但是在金融衍生产品的监管上，究竟以谁为主、人民银行与银监会如何分工的问题并没有得到解决。2004年银监会发布了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》在第五条方明确规定中国银行业监督管理委员会是金融机构从事衍生产品交易业务的监管机构。2007年7月，银监会发布了关于修改《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》的决定，对该暂行办法做了进一步完善。我们可以看出，更具微观性质的金融衍生工具监管最终被明确划归到银监会的职责范围，从而解决了职能双重归属的问题，降低了重叠监管成本，提高了监管效率。因此，类似的职则定义模糊可以以此为蓝本，根据职责的宏微观倾向性，做出合理、明晰的安排。 其次，要打破行政区域和级别限制，建立通畅的信息传递系统。目前人民银行实行大区行制，银监会则实行各省(市、区)属地管理模式，在全国各省区设置银监局。人民银行与银监会区域错位设置分支机构可能会带来新矛盾。银监会分支机构的设置充分考虑到了跨地区监管成本上升以及地方政府在化解中小金融风险中的作用等多方面因素。但是这种设置可能会干扰大区行执行货币政策，例如，银监局出于掩盖监管失误或在地方政府的压力下，可能“合谋”要求人民银行提供流动性救助有问题金融机构，这既是对货币政策的干扰，又可能引发道德风险。另一方面，银监会监管商业银行主要依靠的是其省市分支机构，而人民银行权力主要集中在总行，大区分行、中心支行并不具备货币政策和最后贷款人职能。在发生区域性银行风险尤其是出现临时性支付困难时，当地监管机构可能很难得到央行的及时救助。可见，建立一个机构间共享的中央数据库，通过信息网络系统将人民银行总行、大区行、各中心支行和银监会、各省局、市分局连接起来，形成纵横交错的网状信息共享系统，可以随时从信息系统中调出监管对象的有关信息，减少重复性检查，提高监管效率，避免小范围银行危机的扩散。在这一方面，美国的经验非常值得借鉴。 最后，要在构建信息共享制度的过程中充分利用已有资源，避免浪费。机构分设前，人民银行己建成若干信息系统，各银行与人民银行也建立了比较良好的数据传递机制。银监会成立后，人民银行的相关部门一分为二，由于人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测和维护支付、清算系统的正常运行，因此原先的金融信息系统仍然保留在人民银行。银监会成立后，制定了建设监管信息系统的计划（见表2）如果银监会再完全重建一套信息系统，则监管成本将大大上升，因此，我们要充分利用已有的资源，切实避免浪费行为，建议在监管信息系 19
南京财经大学硕士学位论文 统的三期建设上和人民银行和其它监管机构进行充分的信息交流，避免重复建设，在已有资源的基础上不断对其进行改进和升级，以适应全球金融市场的变化。 9表 监管信息系统建设的四个阶段表 一期数据采集系统，基础数据库，非现场监管信息系统，高级管理人员及机构 业务管理系统，信息共享系统，安全管理系统，网络系统 二期完善非现场监管信息系统，现场检查辅助支持系统，基本实现监管工作信 息化，网络化 三期风险分析与预警，风险评级，与人民银行、证监会、保监会实现“一行三 会”信息共享机制 四期灾难备份系统，完备已经建立的监管信息系统 注：表内容来源于2006年银监会年报 本章小结 本章主要研究了人民银行与银监会职能交叉和监管成本重叠问题。首先列举了机构分设后人民银行和银监会共同承担的监管职能，并指出职能的双重归属是造成监管成本重叠的主要原因。其次在众多的监管成本中分离出由于职能交叉而产生的重叠监管成本的主要来源——直接行政成本。最后提出构建我国的银行监管信息共享制度作为解决职能交叉和监管成本重叠问题的对策建议。在借鉴国际上银行监管信息共享制度的基础上提出的建议包括银行监管信息的界定、构建银行监管信息共享制度的基本原则和运作机制三个方面，同时对人民银行与银监会之间的信息共享提出了明晰职能、打破行政区域和级别限制和在监管信息系统的三期建设上和人民银行和其它监管机构进行充分的信息交流，避免重复建设的初步制度安排建议。 9 监管信息系统在2006年进入二期建设阶段，并启动了部分三期建设项目 20
南京财经大学硕士学位论文 第4章 行政干预与监管独立 中央银行需要增强独立性已得到了充分的证明，而对监管独立的必要性则在近几年才逐渐被关注。与央行独立性对货币稳定性至关重要的原因相同，银行监管机构的独立性对银行体系的稳定性亦是至关重要。所谓监管独立性，是指银行监管机构在法律赋予的权力范围之内行使职责，不受其它政府部门的干预。为保护一国银行体系的安全性和稳健性就必须建立一套可信的和稳定的银行监管机制。如果监管过程受到行政干预将会丧失监管独立性，不能保持监管决策的一致性。一旦监管机构缺乏独立性，监管宽容将会导致中央银行的货币政策失去效力，引起机构间的微观目标冲突。如果人们认识到监管职能是不稳定的以及不具有可信度，并且受制于政治压力，那么潜在的投资者就可能推迟作出投资决定，从而阻碍金融市场的发展。 一些研究表明，在几乎所有20世纪90年代的系统性金融部门危机中，监管机构缺乏独立性已经被认为是加深危机的影响因素之一，政治力量对监管过程的干预所导致的监管宽容延误了监管机构及时采取相应有效措施的时机。除了文献研究之外，日本，韩国，印尼，委内瑞拉等国家监管机构的变革也为监管机构的独立性提供了实例支持。由于这些国家没有对价格较高的独立性做出充分合理的安排已经导致了金融不稳定的发生。 银行监管机构独立性缺失 我国由于特殊的国情，银行监督机构在人事、党务、经费，属地等方面和地方政府保持相当的关系。它执行监管职责的过程中，免不了要受政府的行政干预，使其独立性缺损。当前，通过银行信贷进行间接融资仍然是企业获得资金的主要渠道，货币供应量与银行信贷之间存在高度相关的关系。货币政策的执行与传导过程仍然主要依赖于信贷窗口进行货币政策的传导。因此，与之相适应的银行监管理所当然成为货币政策执行过程中重要的一环。目前我国宏观经济处于扩张阶段，通胀压力持续加大，人民银行根据货币政策的逆周期性制定和执行适度从紧的货币政策以维护货币金融环境，控制通货膨胀预期，保持物价基本稳定。但是经济的快速增长，企业的投资需求增强，地方政府也要多上项目，需要银行发放贷款，在地方政府的行政干预的压力，监管的独立性受到损害，倾向于放宽对银行业的审慎监管。这几年，信贷失控有多方面原因，其中监管部门的宽容在一定程度上激励了银行信贷投放量的进一步增长（见图） 21
南京财经大学硕士学位论文 2005年4季度-2007年2季度我国信贷增长情况2726252423222120度度度度度度度季季季季季季季4123412年年年年年年年5666677000000000000002222222 图 2005年4季度-2007年2季度我国信贷增长情况 注：图根据2005年4季度-2007年2季度人民银行的货币政策执行报告相关内容整理而成 从图可以看出，在人民银行实行适度从紧的货币政策的情况下，我国各金融机构本外币贷款余额依然居高不下，增长势头不减，从而抵消了货币政策的部分效用，导致中央银行与银行监管部门之间发生冲突。尽管有多种原因导致我国信贷扩张，但是银监会缺乏独立性导致的“监管宽容” 导致的信贷传导机制过程不畅通是一个很重要的因素，因此，我国应加强银行监管机构的独立性建设，从而更好地配合货币政策的执行，促进人民银行与银监会的协调发展，保障我国金融体系的平稳运行。 货币政策效果受损：从行政干预看监管独立性削弱 假定参与人为商业银行和申请贷款的企业，二者均符合经济学中理性人的假定，在一定条件下，寻求自身效用的最大化。商业银行根据央行的信贷规模规定和企业对银行可能的反应决定信贷配给规模。企业在银行的信贷规模之下决定是否就自己的投资项目申请贷款。考虑企业投资项目成功的概率P(δ)为企业的私i人信息，服从（0，1）之间的均匀分布（为方便计算）。企业项目成功所获得的收益为r，若失败则成为银行的不良债权。假设模型是单阶段模型，企业不考虑其信誉问题，从而企业的成本除借贷费用外，不承担投资项目失败所带来的任何10其他损失。企业预期收益函数描述为： E=p(δ)r−c−f(s,q) （） i 10 该模型借鉴了袁静．中央银行货币政策和金融监管冲突与合作与研究［Ｄ］． 重庆: 重庆大学论文中的部分研究成果 22本外币贷款余额（单位：万亿元）
南京财经大学硕士学位论文 其中c表示贷款申请成功后企业为投资项目的成功与否所付出的努力，且r>c。f(s , q)表示借贷成本，即企业为申请贷款所花费的各种费用。s为银行本期实际的信贷配给规模，q为中央银行规定的信贷规模，由于商业银行的信贷规模一般都小于中央银行所规定的信贷规模，因此有s≤q。用s/q表示银行的信贷投放比例，如果s/q >1则表明银行存在不同程度的信贷投放量过多，并且其程度随s/q比值的增加而趋于严重。r≥c+f(s,q)，即预期收益要大于企业所付出的成本，当项目成功时，企业的收益为r−c−f(s,q)，当投资项目失败时，企业的收益为−c−f(s,q)。假设f(s , q)是s/q的单调递减函数，即银行信贷投放量越大(s/q)企业所花费的借贷费用越低。为方便推导，假设f(s,q)=hlog，a, h为常数，a0<a<1，h>0, 则企业单阶段预期收益可以表示为： (s/q)E=p(δ)r−c−hlog （） ia当E等于0时可得， (s/q)c+hlog*ap(δ)= （） ir*当预期收益大于0，即p(δ)≥p(δ)时，企业就会向银行申请贷款，否则不ii申请。由于银行理性人假定，此时银行会修改其先验概率，认为其面对的申贷项*1+p(δ)*i目的成功概率服从⎡⎤p(δ),1之间的均匀分布，项目平均成功概率为，i⎣⎦2*1−p(δ)i失败概率为。在信贷规模为s的情况下，假定有n个企业从银行按随2*n(1+p(δ))i机分配规则平均获得投资资金s/n，而这n个投资项目预期有个成2*n(1−p(δ))i功，有个失败。这意味着随投资信贷规模的增大一方面是由于申2贷项目的平均质量变差，另一方面是由于导致银行不良债权增加的投资项目的增多。假定银行的单阶段预期收益函数为： ssin(1+p(δ))bn(1−p(δ))liisi(1+p(δ))sb(1−p(δ))nnliiB(s)=−=− 2222（） 其中i为贷款利率，b=b+b表示企业投资失败后银行所承受的损失率，其l12中b当贷款沉淀后所受到的监管处罚，b为银行所蒙受的资金损失。银行将根据12 23
南京财经大学硕士学位论文 给定企业对其信贷配给决策的可能反应决定实际的信贷规模，将（）式代入si(1+p(δ))sb(1−p(δ))lii（）式，则银行面临的问题为maxB(s)=−。解得银22行该期最优信贷投放比例为 s*t()=a/e （） q最优信贷配给规模为 *ts=aq/e （） c(i+b)+r(i−b)ll其中t=−。 h(i+b)l将（）式代入（）式，则企业意愿申请贷款的最低成功概率为t(a/e)c+hlog*ap(δ)=，在其他要素不变的情况下中央银行实行紧缩性的货币政ir策，银行可供借贷的资金总额q减小，当信贷投放比例s/q不变时，银行的信贷规模缩小，从而货币政策得以有效实施，经济增长过热得以减缓。但是由于我国正处于经济转轨时期，企业行为易受政府对企业投融资政策倾向的影响，当经济增长较快企业利润率较高时，企业申请的项目更容易被主管部门批准，同时在银行监管机构缺乏独立性的情况下，政治力量对监管过程的干预导致监管部门对银行放贷行为的宽容，企业更有动机向银行申请并获得贷款，企业意愿申请贷款的**最低成功概率p(δ)增加这样不但信贷投放比例s/q变大，甚至信贷规模s也可i能变大，因此达不到紧缩基础货币，实行扩张性货币政策，收回银行体系内过多的流动性以遏制经济增长过热的目标。 从以上的模型分析中可以看出，由于经济转轨中政府的干预的影响，银行监管的审慎性遭到削弱，银行没有激励去贯彻央行的货币政策，货币政策的传导机制遭到破坏，货币政策也就失去了它的效果。 政策建议：增强银行监管机构独立性 机构独立下有两个方面——独立于政治干预和独立于“行业俘获(industry 11capture)”。同时实现相对于政治和行业两种形式的独立是必要的，但是从金融稳定性的角度来看，政治方面的独立因素会受到特别的关注。同时，行业俘获在 11 Stigler(1971)开创性的使用委托——代理理论论证了监管机构可能被其监管对象“俘获”而根据监管对象的愿望行事，偏离了自身既定的目标和公众的利益。 24
南京财经大学硕士学位论文 某些情况下是某种政治俘获(political capture)的化身，因此下文主要从三个方面对增强银监会政治独立性的制度安排。 管制独立性 管制独立性是指在法律允许范围内，该机构拥有一定程度的、为其监管之下的部门设定规则和条例的自主权利。由于银行体系的重要性、复杂性和日益增加的国际性，管制者需要对国际市场的趋势、形势和风险变化做出反应，快速和灵活的采纳审慎规则和条例以适应国际惯例。因此如果管制者能够深入参与到规则制定过程的话，就能在规则的制定和执行中更好地担当角色。 我国以宪法实践为基础，从表面来看主要立法和次级立法均相当完备，特别是次级立法几乎囊括了所有细节，没有为规则和条例留下任何空间。因此银监会所享受到的管制独立性的空间非常有限，只能被允许颁布一些不具备约束力的指引、解释或就法律的起草、修正或修改提供参考意见。在这一传统法律体系下，法律的修正或修改经常会由于政治程序而耗费时间，由于银行业处于不断变化不断创新的环境中，这一法律体系的缺陷十分不利于管制者履行职责。本文认为，出于上述原因，应当授予管制机构广泛的颁布规则和条例的权力，主要立法和次级立法只负责一般原则的制定，将制定技术层面和实施层面的规则和条例的权力让渡给管制机构，从而第一时间对技术性条例进行快速充分的调整，能够与瞬息万变的金融市场发展保持同步。 监督独立性 由于金融中介的公共产品性质，监督职能对银行业比大多数其他经济行业的监督要重要得多。现场检查和非现场监控、制裁和制裁的实施是监督者确保金融系统稳定性的主要工具。因此，维护监督职能的完整性就成为确保银行系统稳定性的主要工具。虽然监督独立性对银行体系稳定性是如此重要，但是相对于独立性的其他方面来说更为难以建立和保证。为了维护其有效性，监督职能通常是不可观察的，但正是这一不可观察性使得它极易受到来自政治方面和被监管方面的干预。我国目前经济发展过快，信贷投放量居高不下在一定程度上是各地方政府为单纯追求GDP政绩而对监管机构施加压力，使其宽容监管，降低审慎性监管原则，放任各银行扩大信贷规模的结果。同时，由于信贷投放量的持续增长导致人民银行紧缩性货币政策收效甚微。 12 Regulatory independence 13 Supervisory independence 25
南京财经大学硕士学位论文 在我国，相关法律，主要是《银行业监督管理法》和《商业银行法》，对于维护银监会监督职能的规定尚未有明确规定，为了增进和维护监督职能，我们可以从以下法律途径增强监管机构的监督独立性： 加强对银行监管者履行职责时的法律保护。当发生银行危机需要采取强制措施（如关闭银行）时，如果监督者由于缺乏适当的法律措施保护而对采取措施稍有犹豫，整个问题处理过程就会停滞，导致危机的进一步扩散。目前在我国的相关法律中尚未对此有所提及，因此建议在《银行业监督管理法》和《商业银行法》中尽快增加相关内容，以防止在缺乏适当法律保护的情况下导致在实行事后监管由于法律真空而出现混乱状况。 在监管框架中运用及时纠正行动（Prompt Corrective Actions, PCAs）。及时纠正行动是美国在1991年发生储贷危机后引入的措施。引入基于规则的制裁和干预系统可以消除根据个别情况相机决策的范围，减少了收到技术指标等客观评估以外的其他因素影响的决策范围，相对于相机抉择更具有透明度。由于我国尚未完全消除自计划经济以来的政治干预的影响，并且国有银行在金融系统中发挥主导作用，如果在相关法律中增加有关及时纠正行动的的客观参数，可以保护监督者行使监督权力，增强监督独立性。 相关法律应当规定和限制决策层次以及已经受到监督者制裁的银行提出申诉的程序和时效。如果允许问题银行向司法系统提出过度申诉，有可能导致以下不利后果：首先，延长了问题银行影响整个银行系统健康的存在时间；其次，非专业人员介入监督机构对问题银行的处理过程削弱了监督职能的完整性；第三，司法程序的冗长性很可能导致监督者陷入长达数年的法律纷争中，浪费了监管资源，增加了监管成本；最后，如果问题银行能够通过法院或者政治系统胁迫监督者，就会增加“行业俘获”的风险，导致监督者更愿意软化监管或干预措施以避免将来出现争议，从而不能够很好的履行事后监管的职能。 预算独立性 预算独立性是指在决定监管机构预算的规模及其用途方面新政部门和立法部门所起的作用，包括该监管机构的人员配备及薪酬水平。如果监管者能够根据其监管职能的需要决定预算的来源、规模和用途，就更加能够抵御通过预算施加的政治干预的压力，能够对监管领域新出现的需要做出迅速反应，能够确保通过适用的薪酬聘用合格的职员。 如果监管机构由政府部门拨款就有可能受制于各种不同形式的政治干预。当 14 Budgetary independence 26
南京财经大学硕士学位论文 银行监管机构对一些与政治有关联的银行过于严厉时，就会面临政府撤销或压缩资金支持的威胁。作为替代方案，一些国家，包括我国，采用向被监管者征收某种费用（或与政府资金相结合）的方式。这种以收取监管费用为基础的融资方式可以使得监管者拥有更多的自由根据自身需要编制预算从而避免“政治俘获”。但是，其不利之处在于，首先，由于银监会的预算来自监管对象可能会引起可能引起“行业俘获”；其次，当处于经济周期低谷或是银行危机时监管的需求越强烈，需要被监管机构提供的资金就越多，而往往被监管者由于其时较低的利润，而无法筹集监管者需要的资金，从而双方发生利益冲突，损害了监管机构的独立性。如果银监会能够享有和人民银行相同的预算独立性，从理论上来讲将是最理想的方案，在实际操作中尚需摸索具体的实施办法。 责任机制 增强银行监管机构独立性可能会引起一些担心：监管机构的独立性涉及了权力的委托，却没有一套机制可以让监管机构为其履行职责的后果负责。要么监管机构是国家行政管理的一部分，那样它就不可能是独立的；要么是独立的，但在这种情况下它又向谁负责：这是一个看起来似乎是两难的处境，但实际上这是对监管机构独立性性质的错误理解。正确设计的独立性安排还包括相应的责任机制以确保该机构对其履行的职能负责。根据前文对独立性三个方面的要求，我们建立以下标准来制衡监管机构的独立性： 法律基础：必须从法律上清晰的规定监管机构的权力和职能，事先消除监管机构与其他政府机构或司法系统之间出现争议的可能性。 否决机制：尽管以规则为基础的程序通常比相机抉择的程序更有利于保护监管机构的独立性，但是也可能存在监管机构的独立性必须被否决的情况，因此必须清晰的定义否决机制的性质和使用规则。 法律申诉机制：监管机构应该就其行使职能的方式接受审查，申诉机制的存在有助于确保监管决定具有一致性和合理性。如果缺失正式的申诉机制被监管者就有激励去求助于其他手段，特别是寻求政治保护对监管者施加压力。 增加监管决策过程中的透明度：在保护商业机密的限度内最大范围的公开监管机构的决策制定程序，让市场参与者评估监管的有效性，可以限制监管者的自利行为，减少“政治俘获”和“行业俘获”的危险。 预算责任：银行监管机构必须对其预算负责，一方面尽可能公开预算分配过程的形式，一方面对其相关账户审查的形式做出规定。 27
南京财经大学硕士学位论文 本章小结 本章主要研究了在职能分离后，由于银监会独立性缺损导致的货币政策效果受损问题，这也是本文的创新所在。中央银行需要增强独立性已得到了充分的证明，而对监管独立的必要性则在近几年才逐渐被关注，我国目前的文献资料对此也涉猎甚少。与央行独立性对货币稳定性至关重要的原因相同，银行监管机构的独立性对银行体系的稳定性亦是至关重要。一旦监管机构缺乏独立性，监管宽容将会导致中央银行的货币政策失去效力，引起机构间的微观目标冲突。本章首先阐述了监管机构缺乏独立性导致货币政策效果受损的表现。其次通过建立监管独立性缺失与货币政策失效模型验证了在政府干预银行监管情况下缺乏独立性的银行监管机构的审慎性遭到削弱，银行没有激励去贯彻中央银行的货币政策，货币政策的传导机制遭到破坏，货币政策不能实现预先制定的政策目标的结论。本章最后提出从管制独立性、监督独立性、预算独立性和责任机制四方面来增强银监会的独立性的对策建议。 28
南京财经大学硕士学位论文 第5章 人民银行流动性支持与存款保险 人民银行身兼两职：最后贷款人和隐形存款保险人 在那些较早成立中央银行的国家（虽不是完全意义上的中央银行，但已执行中央银行的某些职能），如瑞典、英国、法国等，那些有特权的银行相继变成中央银行。当其他商业银行遇到流动性问题而从其他任何地方得不到解决时，只能求助于与政府存在特殊关系和拥有强大信用中央银行，于是中央银行的最后贷款人职能逐渐形成。这一职能虽与货币供给相联系，但却不属于货币政策范畴。第一代储备抛售式货币危机模型和第二代投机攻击型货币危机模型中，中央银行始终不具有微观运行性质。但中国的情况有所不同，中国人民银行同样具有最后贷款人的职能，但是人民银行间接地以外汇储备持股国有银行、直接以央行票据或再贷款核销不良贷款，由于直接涉及某些特定机构的利益,因而均具备微观性质，不可能在当前的金融稳定操作中独立于各机构的利益。反过来,处于金融稳定操作中的被救助机构必然存在较大的激励影响中央银行的金融稳定政策安排,于是中央银行的独立性问题就从货币政策中的不独立于行政当局转化为微观上不独立于金融机构。在银行出现流动性危机时，人民银行一方面仍需要以最后贷款人的身份向陷人流动性困境的机构提供资金支持。另一方面，作为和监管机构审慎监管、中央银行最后贷款人并列的金融安全网三大要素的存款保险职能由人民银15行以国家信用为支撑的形式默认承担，从而具有履行救助性业务的职责，易产生对银行的父爱行为，不利于货币和信贷的控制，难以专注货币政策的目标，从而往往对问题银行的流动性救助过于宽容，与银监会的审慎监管发生冲突。下文就将对此进行进一步分析。 人民银行“父爱行为”的产生 缺乏完备银行信息，易受银行游说 人民银行父爱行为的产生原因之一是职能分离后,缺乏银行的完备信息,易受银行的游说,给予过多流动性支持。 根据陆磊（2005）的研究，中央银行的独立性决定了货币稳定，监管机构的独立性决定了金融部门稳定，两者兼备的独立性决定了总体金融稳定，尽管人民 15 如海南发展银行倒闭时，央行对存款人进行补偿 29
南京财经大学硕士学位论文 银行不再履行对银行的监管职能，但为了保证总体金融稳定目标的实现，在制定和执行货币政策时依然对金融部门稳定有所兼顾。因此，假设中央银行的目标函216⎡⎤⎡⎤数为U(m)=π(m,Δm)−π+minv(Δm),v(0)，第一项是货币稳定目标，其(c)t⎣⎦⎣⎦中π(m,Δm)是t期实际通胀率，π是目标通胀率，即以实际通货膨胀率与目标通t货膨胀率之差的平方的最小化来表示货币稳定目标，m 是仅考虑货币稳定目标时的基础货币投放，是一个决策变量。第二项是金融部门稳定目标，表明中央银行在支付体系的干预波动v(Δm)和现实波动v(0)中寻求较小的一项，m是中央银行为实现金融稳定而提供的基础货币投入。 假定银行体系的反应函数为：U(l)=f(l)+EΔm(lS,Ev(p)-C(l)，其中，idf(l)是银行体系流动性带来的安全收益，Δm(lS,Ev(p)是银行得到的由于央行d履行金融稳定职能带来的转移收入,在银行看来，此类收益由（1）既定监督制度下的流动性申报l︳S,其中S是监督强度，由银行监管机构决定，为外生变量和d（2）银行自身机构“游说能力”的预期不稳定因素Ev(p)，其中p 是游说能力，17是内生变量。C(l)是银行的成本函数，取决于保持流动性的经营付出。 以上设定说明银行看金融稳定的角度与中央银行的角度并不一致,其中隐含的假定有两点：一是由于机构分设，中央银行不再履行对银行的监管职能，因此中央银行与银行之间存在信息不对称，银行流动性的真实情况中央银行不能完全掌握，而取决于银行监管机构的监管能力；二是金融机构具有游说可能。以下将通过建立两部门模型来论证央行在缺乏银行微观信息的情况下对银行的过度流动性支持。 现建立一个两部门模型： 假设有一从事高风险投机项目的银行，该银行可以实施该项目的必要条件是成功的避开银行监管机构，否则就会面临监管机构的惩罚。假定该项目的预期收益设为W，银行监管机构对该项目监管成功的概率为p=p(C, x)，其中C是银行监管机构监管资源的总和，x为监管资源分配的项目数，监管机构发现该项目的概率为p，监管机构对银行的处罚以货币表示，记为S。 假设该银行的期望效用函数为U(E)=(1-p)U(W)-pU(S)。 假定监管部门的资源总和C是一个外生变量，那么进一步可以得到关于概 16 陆磊，非均衡博弈——央行的微观独立性与最优金融稳定政策，［Ｊ］。经济研究，2005（8）：32-43 17 陆磊，非均衡博弈——央行的微观独立性与最优金融稳定政策，［Ｊ］。经济研究，2005（8）：32-43 30
南京财经大学硕士学位论文 率的函数：p=p(x)，p'(x)>0，p''(x)<0。为简便，引入常用的对数型概率函数：p(x)=alnx (a>0)，则U(E)=(1-alnx)U(W)-alnxU(S)。分别对W和x求一阶导数： ∂U=(1-alnx) U'(W) （） ∂W∂Ua=−[U(W)+U(S)] （） ∂xx假定企业仅在收益效用大于监管惩罚效用的情况下才会实施该高风险项目，因此（）式<0，U' (W)>0，因此（）>0 监管信息封闭的情况下，受监管成本和监管技术等因素的限制，避开监管的可能性相对较大。因此赋予a一个相对较小的值，设为a，代入（）和（）1∂U∂Ua111得=(1-alnx) U'(W)和=−U(W)+U(S)，则U，W与x的关系见下[]11∂W∂xx图： XU1(W)—U1(x)DW0A 图 两部门模型信息封闭下银行的决策 由图可以看出，银行实施该项目的效用随着项目投机收益水平的增加而增加，随着监管部门检查项目数量的增加而减少。当处于A点时，对于银行而言实施项目与否无差异。而当项目的投机收益大于点时，银行会冒险选择实施该项目，当收益值小于A点时，银行会选择放弃。 由此可见，由于监管职能从中央银行内部剥离，中央银行不再享有完备的银行监管信息，在不能够与银行监管机构进行良好的信息沟通的情况下，由于金融稳定性基础货币投放与被救助机构利益攸关，往往易于采纳银行的游说，过滥发放再贷款，给予游说银行过多的货币支持，使得中央银行独立性逐步丧失于特定的银行利益中。同时，在一定程度上纵容了银行对自身流动性风险的忽视，给监管机构的审慎性监管工作带来了困难。在实我国的实践过程中，国有银行改革、 31
南京财经大学硕士学位论文 农村信用社改革、部分城市商业银行和股份制商业银行财务问题的解决都凸显了此问题的严重性。我们将在下文提出对策，以减轻金融稳定与货币政策的现实交织、中央银行货币政策独立性在金融机构微观利益激励下的丧失造成的经济后果。 承当隐性存款保险人，履行救助业务 人民银行父爱行为产生的重要原因在于我国国情,人民银行承当隐性存款保险人的职能.商业银行之所以向央行进行游说以期获得流动性支持不仅仅是因为央行并不掌握银行的真实日常行为，而且央行对公众承担的隐性存款保险人职能也为其成功游说提供了条件。由于相关法律法规的模糊定义，人民银行默认承担了隐性存款保险的职能，由于中央银行集最后贷款人和存款保险职能于一身，具有履行救助性业务，易产生对银行的父爱行为，不利于货币和信贷的控制，难以专注货币政策的目标，从而往往对问题银行的流动性救助过于宽容，与银监会的审慎监管发生冲突。，下文就将对此进行进一步分析。 181. 模型假定 假设在模型中，银行面临流动性不足和清偿力不足的风险，向一家流动性不足的银行提供贷款可以避免清算所造成的成本，但提供超过解决流动性不足问题所需的贷款是无效率的。 我们将时间分为三期，分别以0期，1期和2期标注。假设银行没有资本金在第0期，银行以活期存款的形式筹集资金，为简便，将筹集资金的总额标准化为1。存款的一部分λ作为贷款投资，贷款会在第2期产生λR的随机收益。剩余的1-λ投资与流动性资产，获取的市场利率标准化为0。假设不存在银行贷款市场，但是银行可以在第1期对其持有的贷款组合进行清算以获得λL的收益，0<L<1。 银行可能遭遇两种冲击：存款者的流动性要求冲击和对其贷款支付的冲击提前提取的存款在第1期提出，这一随机要求以v表示，0≤v≤1。如果v≤1-λ，则流动性资产被用于支付给存款者。如果v>1-λ，则银行的非流动性资产组合（即贷款）被卖出，除非可以获得最后贷款人的贷款。 如果银行在第1期被清算，或者在第2期没有足够的资金以偿付剩余的债务，银行就必须被宣布破产，相应的破产成本为c。 18 该模型借鉴了Charles Kahn & Joao Santos．“Allocating Bank Regulatory Power: Lender of Last Resort, Deposit Insurance and Supervision”, ［EB/OL］：．BIS working paper, 32
南京财经大学硕士学位论文 银行在第2期获得的支付额部分的可以通过可观察的银行所发放的贷款的表活力信号预测，以随机变量U表示，其余的不确定性由取正的、独立的随机变量τ表示，其期望值标准化为1。第2期的偿付额为0或τλR（I），产生τλR（I）的概率为w(I, u)，I指银行采取的临时性投资决策，我们假设R'(I)>0和w(I, u) R（I）-w(0, u)R(0)<I，即这些资金转移对社会是没有价值的。假设w(0,u) ≡u，E(u)[R(0)+c]>1+c，即进行借贷的期望收益（扣除第2期银行破产成本）超过持有流动性资产的零收益。 盈利性信号u和流动性要求v是独立的随机变量，其分布函数分别为F(u)和G(v)。在第1期只有银行可以观察到这两种动向。通过付出成本K并在0期对银行进行监督，监管者可以观察到变量u，但无法进行证实。影响未破产银行最终支付额的随机变量τ按照独立分布函数H(τ)分布。 假设监管者的效用函数为U=Y-Ke-αce，Y是监管机构的净收益，e是一121个指标性变量，在监管情况下取1，其他情况取0。e也是一个指标型变量，在2银行破产时取1，其他情况取0。αc表示监管机构本身的破产成本。假设K和αcαc为常数。 假定监管机构已决定向银行提供面值为B的贷款，随着B的增加，监管机构的收益也会增加，但另一方面B的增加也会增加银行无法偿还债务的可能性，也就增加了银行破产的可能性。因此，监管机构在已经决定向银行提供流动性支*持的条件下会选择B以实现效用最大化，即监管机构必须最大化Π，其中 Π=min{τλR(I),B}dH(τ)−αcH(B/λR(I)),当u[λR(0)+(1-λ)]+(1-u)[(1-λ)-c]< ∫t**λL+(1-λ)-c时会发生清算，即存在阈值u：u≡λL/(λR(0)+c)。 2. 统一机构情况 为方便下文讨论明确存款制度的效用，因此先考虑统一监管机构的情况。假设存在一个集履行最后贷款、存款保险和银行监管三大职能为一身的统一监管机构，银行只在此机构拒绝提供流动性支持时才被关闭。假设此机构已经观察到银行的u和v，并且该银行存在如下的流动性不足：v-(1- λ)>0。 由于最后贷款人同时也是存款保险人，所以如果不向银行提供流动性支持的话，它所获得的支付额是λL+(1-λ)-1-αc，即它可以获得银行的清算价值，但是必须支付所有存款者的债务并且要承担银行破产的成本。 如果向银行提供货币支持，而银行并没有因为此项支持而成功，则此机构获得的价值为-(1-v)- αc。如果在给定固定承诺的情况下，银行利用此机构给予的 33
南京财经大学硕士学位论文 流动性支持而获得成功，此机构获得的价值为Π(αc, λR(0))-(1-v)。因此，只要u>λL/(Π+αc)，此机构将愿意提供用以解决流动性问题所需的贷款。如果α=1，那么由于Π<λR(0)，就会存在提供流动性支持的宽容，并且随着α的增加宽容程度也会增大。因此，承担最后贷款职能又承担存款保险职能的安排会导致过度的宽容。 对策建议：分离存款保险职能 人民银行对银行过多流动性支持,既损害货币政策的效果,又不利于银监会19监管职能的发挥.为了改变这种情况,除了建立银行信息共享制度外，最重要的是建立存款保险制度。 我国不实行显性的存款保险制度，实行的是近似于全额保险的隐性存款保险制度，是以国家信用为背后支撑的暗含承诺。20世纪90年代的“海南发展银行”事件、“广东国际信托投资公司”事件，有关行政部门都坚持确保居民个人资金的全额兑付，以保障经济社会生活秩序的稳定。但是在相关的法律法规中并没有对这一隐性存款保险职能的承担者做出明确规定，人民银行作为中央银行默认承担了这一职能，集最后贷款人与存款保险职能于一身。通过以上的模型分析可以发现，当中央银行身兼二职时，倾向于宽容银行的流动性支持要求，而此时要求流动性支持的银行往往被列为监管机构的重点监管对象，因此与银行监管机构的审慎性监管相冲突。为了给中央银行“减负”使其能够更专注于货币政策的制定和实施，保证银行监管机构对银行的审慎监管，有必要将隐性存款保险职能从中央银行职能中分离。最近，人民银行已经会同财政部、银监会、国务院法制办、发展与改革委员会等部门成立了《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的设计和论证工作。 存款保险作为一种金融安全保障制度，它的制度结构与制度成本(即其负面影响的程度)是休戚相关的。尽管在银行倒闭时保护小额存款持有人的一个设计得当并得到严格执行的存款保险将最大限度地发挥其应有功能，减轻逆向选择和道德风险所导致的不利后果，但如果设计不当就会阻碍其发挥合理力量并导致银行系统健全性的恶化。FDIC前主席William Seidman 对存款保险作了如下评论：存款保险如同核电站，如果操作得当，可以获益，但只有具备适当的安全预防措施才能防止它失去控制；而一旦失控，其造成的伤害会波及整个国家。因此，我国存款保险制度应根据我国实际情况研究制订，既能够保护存款人的利益，又能够确保金融机构不滥用存款保险制度去进行过度风险经营，把银行的信用风险降 19 建立银行监管信息共享制度的具体讨论见 34
南京财经大学硕士学位论文 低到最小，促进银行业的稳定发展，保证整个金融体系的正常运转。在正常情况下，存款保险制度首先应在法律和法规中加以明确的规定；其次应及时对倒闭存款机构加以处理；第三，范围应是较小的；第四，参加应是强制的；第五，存款应及时赔偿；第六，充分的资金来源以避免资不抵债；第七，按风险来调整的保险金；第八，准确的信息并对银行的财务状况进行公布；第九，存款保险制度中无银行决策权；第十，及时的补救措施；十一，与最后贷款人和监管机关建立紧密的关系。在发生系统性危机时，存款保险制度应临时扩大保险范围，并且政府应对存款保险制度给予支持。 借鉴前人总结的经验和考虑我国的现实情况，可以采取渐进措施对我国的存款保险制度进行改革：建立独立机构负责下的显性存款保险机构的目的是要通过强制保险、有限赔付、差别费率、风险监测和退市处置等有效手段强迫存款人慎重选择银行，经营者谨慎经营，即通过良好的制度设计来强化市场约束，防范道德风险,维护金融稳定。因此，良好的存款保险机构的独立设置原则并不排斥在显性存款保险制度初创时期由中央银行牵头组织制度设计、拟订存款保险法规，以及按照确立的法规创建存款保险体系并进行早期运作。为了保证金融市场的稳定，最初可在中央银行下设存款保险局，存款保险局不以赢利为目的，业务受中央银行监管，但是必须具备权威性和相对的独立性，待积累一定经验之后，再从中央银行独立出来建立存款保险公司。最终独立的存款保险机构应具备如下基本职能:负责归集、管理、营运存款保险基金，履行对投保机构退出市场的清算职能并及时向存款人进行赔付，在银行业面临严重的系统问题时依法向财政部和中央银行进行特别融资。鉴于建立存款保险制度和机构问题的复杂性，独立的存款保险机构的组织形式、存款保险基金的筹集、存款保险范围与投保方式、存款保险标的、款保险费率和额度的制定以及建立存款保险制度的配套设施都有待于进一步研究。 本章小结 本章主要研究了人民银行身兼最后贷款人和隐性存款保险人双重职能下产生的对商业银行的“父爱行为”，不能专注于货币政策的制定和实施的问题。本章的第一部分阐述了问题的产生背景：由于我国中央银行具备微观性质的特殊性，处于金融稳定操作中的被救助机构必然存在较大的激励影响中央银行的金融稳定政策安排。职能分离后人民银行享有充分的货币政策信息和不完备的银行监管信息，在银行出现流动性危机时，仍需要以最后贷款人和隐性存款保险的承担者的身份向陷人流动性困境的机构提供资金支持。但由于微观银行监管信息的流 35
南京财经大学硕士学位论文 失，人民银行易于受到银行夸大自身流动性困难的游说给予过度的货币支持，与银监会的审慎监管目标产生冲突。本章的第二部分通过对央行信息不对称和承担存款保险人职能两大“父爱行为”成因的具体分析为提出央行银监会信息共享和分离央行存款保险人职能两大对策提供了依据。本章最后对我国建立存款保险制度进行了有益的探讨，提出了初步的设想。 36
南京财经大学硕士学位论文 结束语 中国银行业监督管理委员会的成立，标志着银行监管职能与货币政策职能的分离，银监会则与证监会、保监会并列成为我国金融体系的三大监管机构。在当前“分业经营、分业监管”的背景下，银监会不是一种临时的、短期的、带有过渡性质的行为，而是一种从我国具体国情出发所做出的较长期的制度安排。银监会的成立有利于增强中央银行独立性，更好地发挥货币政策作用；有利于加强银行监管，防范金融风险；有利于促进银行监管理念、职能、政策、手段等的专业化。同时，我们认识到，金融机构稳定和货币稳定是“一枚硬币的两面”，银行监管和货币政策在具体执行和操作层面上具有高度的一致性。因此，银监会分立后的银行监管与货币政策的协调就显得十分重要，必须在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排，以保证两者之间既相互独立，又能有效协调。 在机构分设的三年中，银监会在监管理念和措施上表现出令人鼓舞的进步，但是应该看到，银监会的成立是对人民银行机构和职能的一次分设，是原中央银行监管模式的延伸。此次改革所引发的机构组织和协调问题随着时间也逐渐显现出来。在人民银行与银监会宏观目标高度一致的情况下，有三点实施上的问题值得我们注意。一是人民银行和银监会存在职能交叉导致的重叠监管成本较高的问题。二是在监管机构缺乏独立性的情况下，由于监管机构被“俘获”导致中央银行货币政策在传导过程中产生“梗阻”效应，货币传导机制遭到一定程度的破坏，从而不能达到预期的政策效果的问题。第三，在信息不对称情况下，人民银行由于肩负最后贷款人职责，易受银行夸大自身流动性困难的游说给予过多的货币支持，削弱了银监会对银行的审慎监管问题。为了应对这三大协调问题，我们应该根据我国的基本国情加强银行监管机构的独立性、建立银行监管信息共享制度，同时谨慎地推动显性保险制度在我国的实施。从机构型监管向功能型监管过渡，整合我国的金融监管体系则是需要进一步讨论的问题。 人民银行职能分离后，人民银行和银监会执行职能中出现的问题，采取什么对策加以解决，这是一个重要而复杂的问题。当务之急是要理顺和化解机构改革中的遗留问题，在实际工作中进一步明确中央银行和银监会的分工，建立健全相关部门之间的信息沟通和共享机制，并在此基础上积极转变监管思路和观念，加强监管机构和中央银行的独立性和权威性。本文探讨了一些措施，但是还远远不够，比如随着不同金融机构间的界线日益模糊，不同金融机构功能和业务的交叉，不少国家使用统一协调机制，成立综合性金融监管机构，值得借鉴。我国也在探索之中，这个问题值得进一步研究。 37
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南京财经大学硕士学位论文 攻读硕士学位期间发表的论文 1.管媛媛，陈阳，中印商业银行监管模式比较，《财经界》，2007年第11期 2. 陈阳，熊鹏，管媛媛，美国金融监管预先承诺方法的经验与启示，《上海金融》，2007年第8期 3. 陈阳，管媛媛，熊鹏，浮动汇率制度下资本项目开放国际经验与启示，《北方经贸》，2007年第4期 41
南京财经大学硕士学位论文 后 记 两年多南财的求学生活，随着笔端流淌的墨迹，即将画成了句号。驻足回首，漫步四顾，感慨良多。有多少亲情友情，伴随着论文的付梓，一切的一切都已深深地铭记于心。 首先，我要衷心感谢我的导师甘当善教授。入老师门下，忝列其中，自知先生高誉，门人多才，因此不敢懈怠，唯孜孜苦读以报恩师。甘老师对论文的写作，从选题立意、框架梳理、提纲确定到最终定稿，都给予了悉心的指导。没有老师倾注的大量智慧与心血，本文就不会顺利完成。老师严谨求实的治学态度不仅使我在南财求学期间获益良多，还将成为我终身学习的榜样。 此外，我还要感谢南京财经大学的各位领导和各位老师，感谢你们对我学业上的指导和关怀。感谢同门师谊、同室友谊，惠我良多，北苑生活的无数个片段与细节都因你们变得鲜活而生动。 论文得以顺利完成，也要感谢我的父母。父亲母亲几十年如一日辛勤工作，含辛茄苦地抚育了我。感谢他们多年对我的生活无微不至的照顾和呵护，以及对我学业的督促和鼓励。 对我国央行职能分离后银监会与央行的协调问题研究是一项纷繁复杂的工作，论文的撰写虽然已经如期完成，对论文的数遍修改也告一段落，但掩卷沉思，并无丝毫释然的感觉。我虽已尽心勉力，但文中所存纸谬和诸多不足，实因才疏学浅，习业不精，敬请各位老师批评指教！ 路正长，唯勤勉前行。 是为记。 42
