第二章 财务预算编制模式
5/28/2022 1
【内容介绍】 本章主要是介绍财务预算的四种
编制模式，包括高度集权的编制模式，集权为主、
适当分权的编制模式，分权为主、适当集权的编
制模式和高度分权的编制模式。
【学习目标】 了解每一种财务预算编制模式的
特点、主要编制过程、优缺点、适用范围、难点
及解决思路。
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财务预算的编制模式是指企业在财务预算编制的过
程中对整个预算编制工作所采取的模式。
财务预算的编制模式按照集权和分权的程度不同，
可以分为以下四种模式：
（一）高度集权的模式
（二）集权为主、适当分权的模式
（三）分权为主、适当集权的模式
（四）高度分权的模式
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集权与分权的基本内涵
财务预算编制模式是否集权与分权与企业的管理体制（集
权、分权等）密切相关
（1）集权管理就是把经营权限（包括财务权）特别是决策
权集中在最高领导层，下属企业或部门只有日常业务决
策权限和具体的执行权。
财务权利大致可以份为：财务决策权、财务资源调配权、
财务资源使用权和财务监控权
（2.）分权管理就是把经营管理权限和决策权分配给下属单
位，集团最高层只集中少数关系全局利益和发展的重大
问题决策权。
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第一节 高度集权的编制模式
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一、高度集权编制模式的特点和主要
编制过程
（一）特点
高度集权的编制模式又称为“自上而下”的模式，是指由
单位高管层根据本单位的战略目标确定预算目标并亲自
编制财务预算的一种预算编制管理模式。
在高度集权编制模式下，高管层直接编制财务预算，将
预算目标分解下达给各级预算责任单位，各级预算责任
单位只是预算的执行者，不参与预算的编制。
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（二）主要编制过程
1、高管层确定预算目标：
高管层（如董事会或经理层等）根据本单位的中
长期发展战略和预算年度的内外部经营环境制定
预算年度的发展目标，并根据预算年度的发展目
标来确定预算年度的预算目标，提出预算年度的
营业收入、营业成本、利润等主要财务指标的预
算目标。
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2、高管层编制财务预算：高管层根据年度预算目标和
单位内部各级预算责任单位的实际情况编制年度财务预
算。通过编制年度财务预算，将年度预算目标逐级分解
给单位内部的各级预算责任单位。
3、高管层召开预算编制征询会：高管层召开各级预算
责任单位负责人会议，通报财务预算的编制情况，对预
算目标和各项具体预算指标的确定做出说明或解释，听
取各级预算责任单位对预算目标和各项具体预算指标的
意见。高管层根据合理意见对预算方案做出修改。
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4、高管层召开预算编制发布会：高管层召开各级预算
责任单位负责人会议，正式发布预算年度的财务预算方
案，并对各级预算责任单位在执行预算的过程中应该注
意的问题提出具体要求。
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二、高度集权编制模式的优缺点
（一）优点
1、有利于高管层进行决策控制
在此模式下，高管层制定了预算年度的发展目标，
并通过亲自编制预算来落实这个发展目标，有利
于高管层将本单位的发展目标不折不扣地贯彻到
财务预算目标之中，保证了高管层的决策意图能
够在财务预算中得到完整体现，从而保证了高管
层能够很好地进行决策控制。
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2、有利于缩短预算编制时间，提高预算
编制效率
高管层直接编制财务预算，不需要经历各
级预算责任单位逐级编制、逐级汇总、逐
级审核的过程，编制过程耗用的时间相对
较少，使预算编制的效率得到提高。
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（二）缺点
1、容易导致预算目标的分解脱离实际
由于各级预算责任单位不参与预算的编制，预算目标的
确定和逐级分解都是由高管层独立进行，而高管层对各
级预算责任单位的实际情况很难做到全面、深入、细致
的了解和掌握，这就很容易导致在确定预算目标、特别
是在分解预算目标时会出现一些脱离实际的现象
比如某些预算指标制定得不合理，预算责任单位很难完
成或很容易就可以完成等。
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2、容易导致各级预算责任单位对预算管理产生消
极情绪
由于各级预算责任单位不能参与预算的编制，整个
预算编制的过程都是由高管层独立完成，各级预算
责任单位完全处于被动执行、甚至是强制执行的地
位，对预算的编制没有话语权和参与权，这就使这
些执行单位对预算管理产生消极情绪。
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三、高度集权编制模式的适用对象
一般只能适用于采用高度集权管理模式下的小型单位。
因为这种小型单位的规模不大，业务不复杂，组织机构
比较简单，管理链条不长，管理幅度很小，高管层容易
对各级预算责任单位的实际情况进行全面、深入、细致
的了解和掌握，预算编制过程中高管层与各级预算责任
单位也比较容易进行沟通
因此，所编制的预算不容易脱离实际，容易得到各级预
算责任单位的认同和接受。
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四、难点及解决思路
（一）难点
1、如何确保所编制的预算不脱离实际？
2、如何使预算得到各级预算责任单位的广泛认同和积
极执行？
（二）解决思路
1、建立高管层通畅的内外部信息渠道。
2、做到单位预算目标与员工个人目标相结合，使预算
目标成为个人目标。
3、加强高管层与预算责任单位的交流和沟通。
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第二节 集权为主、适当分权的编制模式
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一、集权为主、适当分权编制模式的
特点和主要编制过程
（一）特点
集权为主、适当分权的编制模式又称为“先自上而下、
后自下而上、再自上而下”的模式。
在这种编制模式下，高管层的集权主要体现在确定总的
预算目标，将总的预算目标分解给各级预算责任单位。
这种编制模式使各级预算责任单位能够根据本单位的实
际情况来编制本单位的预算草案，成为预算编制的参与
者。
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（二）主要编制过程
1、高管层确定总的预算目标，并根据各级预算
责任单位的实际情况对总的预算目标进行逐级分
解。
2、高管层提出预算编制的原则和要求。
3、高管层召开预算编制布置会。
4、各级预算责任单位编制本单位的预算草案。
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5、各级预算责任单位逐级审核、调整、审定和
汇总上报送本单位的预算草案，上一级的单位负
责对下一级的单位报送上来的预算草案进行审核、
调整、审定和汇总，使之形成本单位汇总后的预
算草案，直至形成单位总体预算草案。
6、高管层召开预算审核会议，对各级预算责任
单位汇总上报上来的预算草案进行审核、调整、
审定和汇总。
7、高管层召开预算编制发布会。
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二、集权为主、适当分权编制模式的
优缺点
（一）优点
1、既体现集权管理，又在一定程度上发挥了民主 。
2、有利于对各级预算责任单位的预算草案进行层层把
关，使各级预算责任单位的预算草案尽可能的符合相应
层级预算责任单位的实际情况，从而有利于保证预算的
准确性、合理性和可行性。
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（二）缺点
1、编制预算所耗费的时间和精力比较多、效率
也不高。
2、上级预算责任单位直至高管层在审核、调整、
审定和汇总下级预算责任单位上报上来的预算草
案的过程中，容易出现因认识的差异和利益的冲
突而导致的协调难的问题。
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三、集权为主、适当分权编制模式的
适用对象
这种模式主要适用于采用集权管理模式下的大中
型单位。
在大中型单位，为了适应集权为主、适当分权的
总体管理模式，管理者们一般都会对预算管理采
取集权为主、适当分权的模式，故而这种预算编
制模式在大中型单位得到广泛运用。
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四、集权为主、适当分权编制模式的
难点及解决思路
（一）难点
1、如何提高预算编制的效率？
2、如何协调好各级预算责任单位的权责利？
（二）解决思路
1、成立组织严密的预算管理机构，配备精干高效的预
算编制人员。
2、制定标准化的预算编制管理流程，把预算编制工作
引入标准化的轨道。
3、强化预算管理委员会的功能，最大限度地发挥预算
管理委员会在预算编制过程中的组织和协调作用。
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第三节 分权为主、适当集权的编制模式
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一、分权为主、适当集权编制模式的
特点和主要编制过程
（一）特点
分权为主、适当集权的编制模式又称为“先自下而上、
后自下而上”的模式
是指先由各级预算责任单位自行编制各自的预算草
案，然后逐级往上报送，上级预算责任单位负责对
下级预算责任单位报送上来的预算草案进行审核、
调整、审定和汇总上报，最后由高管层对下级预算
责任单位报送上来的预算草案进行审核、调整、审
定和汇总，得出单位的总预算方案的一种编制模式。
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（二）主要编制过程
1、高管层布置预算编制工作，提出预算编制的原则和
要求。
2、下级预算责任单位根据高管层提出的预算编制原则
和要求以及上级预算责任单位对本单位预算编制提出的
具体要求编制本单位的预算草案，并由本单位负责人审
核预算草案后报送给上级预算责任单位。
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3、上级预算责任单位对下级预算责任单位报送上
来的预算草案进行审核、调整、汇总和审定，然后
逐级往上报送，直至报送到高管层。
4、高管层对各个预算责任单位报送上来的预算草
案进行审核、调整、审定和汇总，得出单位总体预
算方案。
5、高管层召开预算编制发布会。
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二、分权为主、适当集权编制模式的
优缺点
（一）优点
有效地调动和发挥了各级预算责任单位在预算编制中的
积极性和能动作用，使编制出来的预算更加切合实际。
（二）缺点
不利于把各级预算责任单位的生产经营管理活动统一到
高管层的战略意图上来，容易造成单位资源的不合理利
用。
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三、分权为主、适当集权编制模式的
适用对象
这种模式主要适用于采用分权管理模式下的大中型
单位。
一些大中型单位，由于业务多元化，不同业务之间
共性的东西比较少，不同的业务需要由不同的下级
单位来生产、经营或管理，而不同的下级单位都分
别是自主经营、自负盈亏的独立核算单位，因此，
一些管理者就认为，采用分权为主、适当集权的管
理模式更适合于这种单位。
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四、分权为主、适当集权编制模式的
难点及解决思路
分权为主、适当集权编制模式的难点及解决思路与集权
为主、适当分权编制模式的相类似，这里不再赘述。
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预算松弛
在现代参与型财务预算管理过程中，最可能出
现的消极行为就是预算松弛。
预算执行者为了顺利完成预算，利用参与编制
预算的机会，倾向于制订较为宽松的预算标准，
使完成某项任务所预算的资源数量大于实际所
需要的资源数量，或使预算的产出量小于可能
的产出量，这种现象就是预算松驰。
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预算松弛
预算松弛主要变现为预算执行者低估收入、高
估成本和费用、低估产销量和销售价格、夸大
完成预算的困难、低估利润或为争取新的投资
项目，在项目申报时压低支出预算，当项目被
批准后，又不断扩大投资规模等。
例如某公司的一位车间主任相信车间水电气的
费用大致18000元，但编制预算时，这位车间
主任列入20000元。他高估了费用，并制造了
预算松弛2000元。
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预算松弛所带来的严重的行为问题之一，就是预算
编制过程中的“扯皮”现象。
有一家在国内外同时上市的国家级大型企业，几年
前开始认真地推行预算管理，每年从9月份开始编
制预算，一直编到第2年6月份，主要预算的指标
还不能定下来，时间紧迫，只能“有什么算什么”而
不得不作罢。
接着过两个月，又开始下一年度的预算编制，到头
来还是“有什么算什么”。
现在，在这家公司已经到了谈预算人人色变的程度。
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其实，这家公司采用的预算编制程序并没有
问题，像教科书或其他企业一样，都是由上
级先下达一个半指令半指导性的关键业绩指
标，然后下级据此编制预算报上级审批。
如果有问题，上级将预算退回下级，重新修
改后再报再审批。
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例如在这家公司，9月份由总部给某子公司下达的利
润指标为10亿元，该子公司经过研究，向总部报告
说只能完成5亿元，理由列出几十条！
总部经过进一步调查和分析通知该子公司说：“10
个亿是有点儿高，但5个亿显然太少，应该至少8个
亿吧。”
该子公司得知后重新研究，又向总部报告说不仅8个
亿完不成，而且5个亿都有困难，比较合适的数额
应该是4个亿！
有趣的事，这次的理由差不多有100条。这样，预
算成了足球，踢来踢去，时间都耗光了。
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第四节 高度分权的编制模式
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一、高度分权编制模式的特点和
主要编制过程
（一）特点
高度分权的编制模式又称为“自下而上”的模式，是指高
管层既不制定总的预算目标，也不提出预算编制的原则
和要求，各级预算责任单位完全自主的编制、审核、审
定自己的预算方案，只需将审定后的预算方案报送给高
管层备案即可的一种预算编制模式。
在这种编制模式下，高管层不过问、更不干预各级预算
责任单位的预算编制过程，将预算编制的管理权高度的
下放给各级预算责任单位。
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（二）主要编制过程
1、各级预算责任单位自主编制本单位的预算。
2、各级预算责任单位自主审核、调整、审定本
单位的预算。
3、各级预算责任单位将审定后的预算方案报送
高管层备案。
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二、高度分权编制模式的优缺点
（一）优点
能最大限度地调动和发挥预算责任单位在预算编制过程
中的积极性和能动作用，使预算更加切合实际。
（二）缺点
不利于把各级预算责任单位的生产、经营或管理行为统
一到高管层的战略意图上来，也不利于各级预算责任单
位之间的资源优势互补，容易造成资源的不合理利用，
更不利于集中配置单位的各种资源以便培育单位的整体
竞争优势。
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三、高度分权编制模式的适用对象
这种模式主要适用于采用高度分权管理模式下的大型多
级法人制的单位。
在一些多级法人制单位，由于业务多元化，各种业务之
间的关联度底，加上最高管理层的管理思想偏向于分权
管理，因此，对预算编制乃至整个预算管理就采取高度
分权的模式。
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四、高度分权编制模式的难点及
解决思路
（一）难点
如何通过预算管理把各级预算责任单位的生产、经营或
管理行为统一到高管层的战略意图上来，使各级预算单
位的预算能够充分体现高管层的战略意图?
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（二）解决思路
1、高管层可以通过各种有效方式向各级预算责任单位
描绘单位的战略意图，让各级预算责任单位了解并深刻
领会单位的战略意图，自觉地把单位的战略意图贯彻到
预算中去。
2、从集中配置单位的各种资源以便培育单位的整体竞
争优势、实现单位的战略目标这个角度出发，建议各种
单位在实务中尽量不采用这种预算编制模式。
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小结：
实际上，预算编制并没有一个适合所有企业
的最佳模式，企业应根据自身的管理基础和
经营特点建立个性化的财务预算编制模式，
编制预算时应考虑不同时期内外部环境的变
化，对编制模式进行适当的调整，突出企业
在不同阶段的战略意图，使预算更加符合不
同时期的实际需要，更有针对性地解决实际
问题。
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Chapter 2
The End
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案例1：集权型——万科“强势总
部”模式
已经成为中国房地产领域第一品牌的万科一直以
卓越的管理而著称
①总部集中了投资决策权、财务承诺权、融
资权、人事权和工资制定权；子公司定位于
一个执行和操作的机构
②资金由总部统一管理，一线子公司的主要
款项支付都是通过集团结算网络统一支付，
各一线公司的主要销售回款也集中存放在集
团资金中
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案例2：大分权型——三九集团
是国务院国有资产监督管理委员会直接管理的国有
大型中央企业。集团组建于1991年12月，由原国家
经贸委、中国人民解放军总后勤部批准成立，其前
身是总后勤部所属企业深圳南方制药厂。集团以医
药为主营业务。目前，集团拥有上市公司“三九医
药”以及20多家通过GMP认证的医药生产企业，拥
有近1000个中西药产品和覆盖全国的医药销售网络。
集团”九管”：
管依法经营、经营方向、国有资产、投资、企业设
立、经济效益、企业形象、党团建设、管经理
“对子公司六放”：
生产经营权、人事权、财务权、机构设置权、干部
任命权、分配权
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