2007年 8月
第 8卷 第 4期
中共云 南省委党校 学报
The Joum~of Yunnan Provinci~Committee School of the CPC
Aug，2007
Vo1．8 NO．4
建设节约型政府的理性途径
向新公共管理模式转变
唐文玉
(桂林电子科技大学，广西 桂林 541004)
摘 要：建设节约型政府 已成为我 国社会的共识 。节约型政府应是廉价型政府、战略型政府和
高绩效政府。向新公共管理模 式转变是建设 节约型政府的理性途径。然而，由于我 国所处的特殊时
代和社会背景 ，向新公共管理模式转变需要注意并解决一 系列的问题。
关键词：节约型政府 ；新公共管理；模式转 变
中图分类号：D621 文献标识码 ：A 文章编号 ：1671—2994(2007)04—0102—04
温家宝总理 3月 5日在十届全国人大五次会议
上所作的政府工作报告中明确指出，当前政府自身建
设存在一些问题，公务消费不规范、奢侈浪费、行政成
本高，要努力降低行政成本，建设节约型政府。因此，
建设节约型政府 目前已成为我国政府和社会公众的
共识，也已成为学术界热烈探讨的课题。但至今为止，
学术界对这一问题的研究大多还只是在节约资源、减
少公车浪费、公款吃喝和公费出国旅游等显性层面上
的一些零星的论述，缺乏对建设节约型政府的更深层
次的、系统的理论研究。为此，笔者试图从新公共管理
模式的角度对这一问题进行深入、系统的理论分析和
探讨，以求为我国建设节约型政府提供一些有价值的
思考。
一
、节约型政府的内涵分析
节约型政府的核心是能够用好纳税人的钱 ，它是
一 个内涵丰富的概念，并不只是一个单维度的成本节
约的概念。结合新公共管理理论，笔者以为，节约型政
府应至少具有以下三个层面的基本内涵：
1、节约型政府应是廉价型政府。建设廉价型政
府，是建设节约型政府的基本 目标。一百多年前，马克
思和恩格斯通过对资本主义国家政府组织的广泛研
究，以及对巴黎公社经验的总结，在展望未来社会理
想的政府组织形式时，明确提出过“廉价型政府”的主
张。马克思认为：“国家必须限制自己的开支 ，即精简
政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能
少用官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务”①。西
方新公共管理理论中，治理成为政府公共管理的追求
和目标，其最高价值取向是善治。“善治的本质特征，
就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政
治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状
态。”。②这些实质上强调的就是要压缩政府的规模，缩
小政府的角色和范围，最大限度地降低管理成本，打
造廉价型政府。由此可见 ，廉价型政府本质上就是一
个低成本的政府。精简机构、压缩职能、勤俭节约、清
正廉洁是廉价型政府的基本特征。
2、节约型政府应是战略型政府。所谓战略型政
府，是指拥有战略思维，能卓有成效地开展战略管理
的政府。节约型政府应具有这个层面的基本内涵。公
共部门的战略管理兴起于 2O世纪 8O年代 ，是作为
“新公共管理运动”以及“新公共管理”范式的一个重
要组成部分而出现的，并受到了私人部门战略管理途
径的深刻影响。传统的公共行政是内部取向的，关注
行政过程和日常管理。文官(常务文官)被假定为仅仅
需要执行政治家(政务官)所制定的政策和法律，他们
不必去考虑组织的外部环境、长远目标以及如何通过
资源的优化配置去实现目标。③因而，在传统的公共行
政模式下，战略思维是没有地位的，政府行为往往是
高成本、低效率的。战略管理途径力图克服这一局限
收稿日期：2007—06—10
作者简介：唐文玉，男，桂林电子科技大学管理学院公共管理系讲师。研究方向：公共管理理论。
· 102·
维普资讯
唐文玉：建设节约型政府的理性途径——向新公共管理模式转变
性 ，它强调组织与环境之间的相互作用，允许对环境
进行考察 ，系统考虑组织的未来远景、长期 目标和近
期目标，以选择通过一定的付出可以获得最大利益的
目标。因而，战略型政府对如何最有效地利用资源给
予了更多的关注，这包括在削减成本的同时将资源配
置给那些最有助于实现战略目标的计划。为此，从这
个层面而言，战略型政府是一种能将有限的资源用在
最适当的地方 ，多为公众办事的政府。
3、节约型政府应是高绩效政府。节约型政府不仅
应是成本节约和“少花钱、多办事”的政府 ，而且更应
是能“把事办好”的政府。不能把事情办好的政府亦
即效益、质量不高的政府，即使成本降低到最低限
度，也绝对不是我们所要建设的节约型政府。高绩效
政府不仅是高效率的政府，更是高效益、高质量的政
府 ，是能把事情办好的政府 ，这是节约型政府不可缺
少的内涵。传统的公共行政理论是建立在官僚制的
基础之上的，而传统的官僚制是一种投入控制结构，
产出却反而成了副产品。在试图进行全方位控制的
努力之中，“我们总想指挥别人该怎么做，总是力图
去规范操作程序，控制投入，这些事情冲昏了我们的
头脑，而产出和结果却遭到了忽略”。④为此，传统公
共行政模式下的政府往往是低绩效的政府。而新公
共管理理论认为，政府应更加重视管理活动的产出
和结果 ，应更加关心政府提供的公共服务的效率和
质量 ，应能够更为主动、灵活、低成本地对外界 以及
不同的利益需求作出富有成效的反应。为此，高绩效
政府是新公共管理模式的内在要求 ，亦是建设节约
型政府的最高目标。
二、向新公共管理模式转变是建设节约型政府的
理性途径
2O世纪 7O年代以来 ，随着社会经济结构的巨大
变化，信息化和全球化时代的到来，国际竞争的加剧，
西方国家政府面临着 日益严重的问题和困难：政府财
政危机，预算赤字，社会福利难以为继 ，政府机构 日趋
庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信任，“政
府失败论”占据主导地位。传统的公共行政模式对此
根本无法解决，这是引发新公共管理改革的直接原
因。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的说
法，解决财政赤字问题从原则上说有三种办法：一是
限制开支和公共任务的终结；二是增加岁入尤其是税
收；三是用较少的开支来实现公共使命，即少花钱多
办事。只有第三条途径才是现实的可供选择的出路 ，
“新公共管理”改革所选择的正是这条道路。瞧新公共
管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐
步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管
理学者胡德所说，新公共管理并不是由英国单独发展
起来的，而是2O世纪7O年代中期以后公共管理领域
中出现的一种显著的国际性趋势。 渐公共管理作为
一 种不同于传统公共行政的模式，其核心思想是：以
制度经济学(公共选择理论、委托代理理论以及交易
成本理论)和私营企业的管理理论与方法作为理论基
础，摒弃公共服务中传统的官僚制独占模式，引入各
种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手
段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则
等。通过新公共管理改革，目的是使政府以较少的成
本转变成一个高效的回应性的政府。为此，建设节约
型政府是新公共管理模式的内在要求，向新公共管理
模式转变是建设节约型政府的理性途径。概括而言，
新公共管理模式主要从以下三个方面为建设节约型
政府指明了出路。
1、政府职能调整和优化。要建设节约型政府，第
一 要务是政府职能的调整和优化，即首先要解决政府
应该管什么和不应该管什么的问题。政府职能的调整
和优化理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革
的侧重点是政府职能的减少，以节约成本，提高效率。
依据新公共管理理论以及各国的实践经验，调整和优
化政府职能以建设节约型政府，主要可以采取以下方
式：(1)民营化。民营化指的是当公用事业、公共物品
和服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到
民间机构去，亦即公有企业或公用事业的产权转移或
私有化。民营化的经济论据包括：“利用出售公共企业
的收入，减少税收；促使企业在市场力量和竞争环境
之中活动；缩减政府开支；减少政府对经济利益的索
取。另外，在公共部门借贷需求计划方面可减少国内
外开支。”⑦(2)自由化。自由化是指政府向社会放权，
政府的规制活动应尽量减少，以使市场和民间充分发
挥其功效。主要表现为缓和规制，包括社会规制、市场
规制、保护产业的规制等，其重点是放松对市场的规
制。(3)压缩式管理。压缩式管理是为了应付财政困难
而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会
服务职能。具体措施包括：“公共项目系统排序，分清
主次，拨款时区别对待；终止效率和效益不佳的社会
项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社
会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制
度，节约公共开支。”⑧
2、公共服务社会化。政府职能的调整和优化解决
的是政府该管什么，不应管什么的问题，接下来的问
题就是政府该管的事如何管。各国政府对这一问题解
决的重要途径是利用市场和社会力量，推行公共服务
社会化，以降低成本和提高效率。依据新公共管理理
· 1O3·
维普资讯
中共云南省委党校学报
论以及各国的实践经验，推行公共服务社会化以建设
节约型政府，主要可以采取以下方式：(1)合同外包。
合同外包就是由政府部门作为顾客和委托人，同代理
人，即那些真正提供服务的组织(公营的或私营的)签
订合同，把政府的一些工作任务推向市场。它把民事
行为中的合同引入公共管理领域中来，政府与其他组
织一样都以平等主体的身份进入市场。政府的职责是
确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效 ，而
不是强迫。合同外包被视为既提高服务水平又缩小政
府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手
段。(2)以私补公。以私补公即政府通过制定优惠政
策，鼓励和吸引社会资本参与原来由政府包办的公益
事业和公共服务，如教育、医疗、文化、体育事业 ，公共
设施和基础设施建设，社区自我管理等等，以弥补政
府财力和服务能力的不足，使财政资金起到“四两拨
千斤”的功能。(3)公私合作。公私合作即政府以特许
或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设
或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面
向消费者的价格机制来实现投资回报。这种做法，既
借社会资源提高公共服务的生产能力，又借价格机制
显示真实社会需求，从而实现一箭双雕的目的。(4)授
权社区。授权社区即政府以授权的方式鼓励各社区建
立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益机构。授权
社区不仅改变了人们对未来的预计，给人们注入 自信
心，而且通常还为解决自己的问题提供了比正常公共
服务更好的办法。
3、政府部门内部管理体制改革。政府部门内部管
理体制改革包括管理方法和技术改革，组织机构改
革，权责关系的调整，人事制度改革等方面，其目的
是节约政府成本，提高工作效率、效益和服务质量。依
据新公共管理理论以及各国的实践经验，改革政府
部门内部管理体制以建设节约型政府 ，主要可以采
取以下方式：(1)政府管理企业化。政府管理企业化，
就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善
待消费者和力求完善服务的精神，广泛引进工商企
业中的管理技术和方法 ，如战略管理 、绩效评估、全
面质量管理、人力资源管理等，以重塑政府形象，提高
政府部门的行政效率和整体绩效。(2)政府管理电子
化。政府管理电子化的核心是电子政务，主要是指在
政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络
等信息与通讯技术，对政府机关、社会组织、企业及
公民之间的关系进行系统的重新整合，从而构建一
个节约成本、具有效率、富于弹性与回应力的政府管
理体系。这是随着信息技术在世界范围内的迅猛发
展，特别是互联网技术的普及应用，在政府管理领域
内出现的崭新事物。(3)行政权力分散化。行政权力
· 104·
分散化既表现为中央政府与地方政府之间的分权 ，
又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。从中
央政府与地方政府之间的分权来看，体现为中央政
府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给
地方政府，使地方政府较之以前拥有更大的权力；就
政府行政组织内部层级之间的分权而言，它主要体现
为压平层级 ，授权一线。分权可以带来有利的转变，
譬如提高效率 ，提高官员直接接触民众或获取信息
的机会，从而可以更好地控制公共管理活动并提升
责任目标完成的绩效使命感。⑨
三、我国向新公共管理模式转变需要注意并解决
的问题
综上所述，向新公共管理模式转变是建设节约
型政府的理性途径。但新公共管理模式是基于西方
发达 国家的社会发展而形成 的一种理论和实践模
式。它的建立至少有两个大的背景：一是西方国家市
场经济和市民社会发展相对成熟；二是西方国家宪
政民主的发展水平相对较高。罗伯特．达尔在《公共行
政学：三个问题》中曾讲到：“对某一民族国家环境中
的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并
运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可
能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对
那种特殊框架进行研究之后才能确定。”⑩我国的行
政管理改革有自己特殊的时代和社会背景，因此，在
西方发达国家产生了积极成果的新公共管理理论，
不能不加分析地全盘套用在我国的行政管理改革
上。然而，新公共管理作为一种不同于传统公共行政
的模式 ，仍不失为我国行政管理改革的一面镜子 ，就
像欧文·休斯所说的那样：“发展中国家在传统的行
政模式之下是无法兴旺起来的”，⑩逐步向新公共管
理模式转变是理性的选择。为此，我们应当立足国
情 ，借鉴西方成功的经验，进行富有成果的探索，逐
步向新公共管理模式转变。就 目前来讲，我国向新公
共管理模式转变，建设节约型政府 ，至少需要注意以
下三个方面的问题。
1、创建良好的法律制度环境。新公共管理模式需
要良好的法律制度环境支撑。法律制度不健全，某些
方面的行政管理改革就可能变成无规则的激进主义
运动，甚至还可能引发国家失控、社会动荡。正如欧文．
休斯所说的那样，“没有制定法律法规和强制执行合
同的措施，在政府提供的服务采用合同方式的转变过
程中将会出现明显的问题。”@西方的“新公共管理”运
动虽然包含某些激进的因素，但却未引起严重的国家
失控和社会动荡的局面。其主要原因之一在于西方发
维普资讯
唐文玉：建设节约型政府的理性途径——向新公共管理模式转变
达国家有坚实的法律制度基础，良好的法律制度环境
将激进变革的负面影响减弱到较低水平。然而，在当
代中国，一方面，我们的民主法制制度尚不健全，对
公共部门和行政官员缺乏有效的监督制约机制 ；另
一 方面，我国目前的市场经济体制总体上还处于不
健全、不完善和不成熟的状态，缺乏公平交易的制度
体系和保证信息高度透明与自由流动的机制。为此
我国行政管理改革面临着一个西方“新公共管理”运
动无需特别考虑的重要任务，即创建一个良好的法
律制度环境。比如，要建立健全各种行政法规，规范
行政行为，实现政府机构职能、编制、工作程序的法
定化；要完善监督制约机制，建立健全政务公开制
度、民主选举制度、人民代表大会制度、行政复议制
度、行政检查制度、追究行政责任制度等；要建立和
完善产权制度，保护财产权不受侵犯，要有一个公
正、合理的司法系统；要加快市场经济信用体系法制
建设、投融资体系法制建设、社会保障体系法制建设
等。需要注意的是，在建立健全法律制度的同时，还
应该考虑如何将法律制度落到实处，否则，法制依托
也将是一句空话。
2、培育和发展非营利组织。新公共管理模式提倡
把政府的部分职能转移给市场和社会力量，这就需要
一 批发育成熟、自我管理和自治能力都较强的非营利
组织。在西方发达国家，由于非营利组织的发展有过
很长的历史 ，故承接政府剥离出来的公共管理职能一
般不成问题。而在我国，由于长期处于计划经济体制
下，市民社会不发达，非营利组织总体上还处于发育
不足的状态，其脆弱的自我管理与自治能力影响了政
府职能向社会的转移进程。为此 ，要采取措施加大对
非营利组织的培育力度，在社会上催生足够数量的非
营利组织，并使这些组织健康地发育、成长，具备承接
公共管理职能的组织基础和内在能力。需要注意的
是，我国的非营利组织，在承接了部分公共管理职能
之后，还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为，
在我国体制转型过程中，经济理性的过度膨胀引起了
某些方面道德观念的淡化。社会上的不道德现象、公
权领域中的腐败行为，必然会对非营利组织产生影
响，从而导致所谓的“非营利组织失灵”。@为了使其能
正确行使公共管理职能，必须在规范这些组织发展的
法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、方式
等作出明确的规定，并建立非营利组织的道德控制机
制。
3、建设良好的政府规制。民营化是新公共管理模
式的重要工具或手段。民营化的基本逻辑就是通过激
发个人利益最大化的行为动机来实现公共利益的最
大化。为此，民营化是一种手段而不是 目的；目的是更
好的政府，更美好的社会。⑩民营化的推进与成功离不
开政府规制的改革，为此 ，西方发达国家为推进民营
化都进行了政府规制改革。这些国家的规制改革被很
多人称为“放松规制”，确切地说 ，这些国家所进行的
是以放松规制为主要内容的规制改革。事实上，放松
规制的过程往往伴随着不同聚集点的新规制孕育而
生。因此，民营化过程中的规制改革并不是放松所有
的规制，完全不要政府的介入，而是根据情况变化 ，调
整和改变政府介入的形式，将政府规制降到必要的最
小限，最大限度地发挥市场机制，使机制更符合理性。
所以，民营化要求的不是简单的放松规制或取消规
制，而是一种良好的政府规制。所谓 良好的政府规制
乃是真正实现经济效益与社会公正之价值的高质量
规制。这样一种规制体系应当以确保公用事业的公共
用途和保护作为合作方的民营部门为出发点，其核心
要素包括定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等等。@然
而，我国现行的政府规制存在着诸多的弊端，不利于
民营化的推进与成功。为此 ，要在有限、法治、透明、公
平、弹性、理性等原则的指导下 ，通过建立独立的规制
机构 ，强调被规制者的参与，加强对规制者的规制 ，制
定科学的规制法规等形式来建设一个良好的政府规
制体系。
注释 ：
①《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社，1972年版，第
467页。
②俞可平等著：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社
会科学文献出版社．2002年版，第195页。
③陈振明著：《公共部门战略管理》，中国人民大学出版社，
2004年版 ．第1页。
@⑦⑩⑥[澳]欧文·休斯著：《公共管理导论》，中国人民大
学出版社，2001年版 ，第51、137、252、259页。
( 陈振明著：《政府再造——西方 “新公共管理运动”述
评》，中国人民大学出版社，2003年版，第4、22页。
⑥C，Hood：《A Public Management for all seasorls)，Public
Administration，69(spring)，1991年版 ，第3—19页。
⑨张康之等著：《公共管理导论》，经济科学出版社，2003年
版 ．第296页。
⑩彭和平等著：《国外公共行理论精选》，中共中央党校出
版社，1997年版 。第157页。
⑩吕耀怀、董玉刚：《我国行政管理改革的特殊维度》，《湖
南行政学院学报》，2005年第3期。
⑩⑩ [美]E·s·萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关
系》，中国人民大学出版社，2002年版，第350、261页。
责任编辑：陈文兴
·105·
维普资讯
