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统计与决策
在县域经济研究中，经济欠发达地
区政府职能问题一直是一个倍受关注的
重要问题。加快政府职能转变和管理体
制创新，是我国继续推进经济体制和政
治体制改革的迫切要求。本文拟就欠发
达地区政府，特别是县级政府在当今市
场经济发展中的作为及职能转变谈谈基
本认识。
一、欠发达地区在发展中的先天不
足，是政府职能强化的先决条件
欠发达地区的普遍存在，是我国作
为最大的发展中国家的典型特征。欠发
达地区受资金投入、农业基础设施、生产
技术、市场意识及组织化程度的限制，经
济总量偏小，工业化进程滞后，经济综合
实力较弱，自我发展能力严重不足。为欠
发达地区政府的职能赋予了独特的内
涵。
在市场经济条件下，欠发达地区存
在经济的恶性循环。由于欠发达地区经
济缺乏活力，投资机会少，企业和居民的
积累往往通过各种渠道流向发达地区，
此种市场机制的作用导致资金、人才的
流失会加剧其经济发展的难度。从长远
看，欠发达地区和发达地区差距的扩大
是必然的，这是欠发达地区现代化遇到
的最艰巨的挑战。
欠发达地区由于自我发展能力不
足，经济社会的转变过程相对缓慢，面对
发达地区现代化的冲击，难以完全依靠
自己的力量推进现代化进程，政府具有
无可替代的作用。国际经验表明，即使在
崇尚经济自由主义的国家，欠发达地区
的经济开发也是由政府推动的。一般来
说，政府在制定现代化赶超战略、引进先
进技术、培植主导产业、促进产业结构转
换和升级中，发挥着举足轻重的作用。因
为，其一，政府是对全体社会成员具有普
遍性的组织；其二，政府拥有其它经济组
织所不具备的强制力。
地方政府参与经济过程的决策和对
经济的调控，将产生重要的行政导向和
凝聚力量的作用。如果政府参与经济的
行为对区域经济发展和社会进步产生巨
大的推动作用，则政府就较好地发挥了
调节经济的职能。只要政府的经济政策
和参与行为能够针对欠发达地区的实
际，找准切入点，市场机制能较快的形成
并发挥作为，政府的积极作用就会明显
显现。
二、在欠发达地区，政府的组织优势
明显，不能简单要求政府削弱职能
欠发达地区政府的在社会经济组织
方面职能的强化，与中央政府所要求的
和市场结济发展相适应的政府是一个矛
盾。改革开放以来，特别是加入了 !"#
以后，我国政府在转变职能、理顺关系、
精简机构、提高效率方面做了大量的工
作，积累了一些经验。市场经济条件下西
方发达国家行政体制改革、公共行政实
践的经验为我们加快政府管理体制创新
提供了借鉴。其依法行政理念、政务公开
理念、层级管理理念、公共服务理念已经
越来越成为我们政府行政的准则。在此
基础上，我们在政府管理方式上强调由
直接干预微观经济活动向创造公平竞争
的市场环境转变；由政府统揽一切向主
要提供公共产品和公共服务转变；由主
要依靠行政手段进行行政管理向主要依
靠经济手段和法律手段进行公共管理转
变；由对公民和法人的过多管制向为公
民和法人服务转变。其主要目标方向是
从公共行政发展为公共管理。这一切，不
能不说与欠发达地区政府的目标价值有
相当大的差距。
欠发达地区政府所面临的最大敌人
是贫穷和不发达。贫困导致欠发达地区
农民的素质较低，经济组织的经验不够
丰富，而政府对经济、社会组织的干预能
力比较强，政府官员受教育程度比较高，
掌握的信息比较多，在社会各个系统中
的联系也较多，有较强的组织管理能力、
决策能力和行动能力。在欠发达地区，政
府官员发挥其组织能力，对县城 $区域%经
济发展将起到重要的作用。
在欠发达地区，政府组织和筹措生
产要素的能力也比较强。由于客观条件
的限制，欠发达地区的大多数经济组织、
个人或者家庭都不具备筹措直接创办企
业所需要的资金和技术的能力。因为我
国现行的经济管理体制中，对资金的分
配和技术支持方面还具有相当程度的计
划经济色彩，政府在这一体制下具有相
当大的活动范围，如向金融机构贷款的
申请，组织农民的集资等，政府可以有较
大的作为。
在欠发达地区，政府有一定的化解
风险的能力。在欠发达地区进行投资与
在经济发达地区进行投资相比，欠发达
地区投资风险更大，这里包括投资的机
会风险、资金风险、市场风险和政策风
险。特别是欠发达地区的农民和企业都
更缺乏规避风险的知识和经验，因此，政
府的积极参与有助于降低企业的政策风
险，提高企业经济活动成功的机会：当政
府参与微观经济系统时，就会引导农民
采取与政府协作的方式，加入到经济活
动中来，以提高创办企业的成功率。即政
府不论在宏观还是微观领域，都是大有
作为的。
三、欠发达地区政府应该扮演“强政
!欧阳功林
县域经济发展
地方政府职能转换与
&’()()*+,*#决策参考
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万方数据
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统计与决策
府”角色
从实践经验看，欠发达地区县级政
府职能作用主要表现在：第一，主体作
用。政府在社会经济活动中直接充当组
织者和领导者的角色，介入微观经济活
动的运行过程，在经济要素积聚和资源
配置中积极发挥政府的作用力和影响
力，成为国民经济运行和控制的主体。在
欠发达地区，由于企业活力或竞争力普
遍不够强，市场机制运行不够完善，相比
之下，政府的地位和作用更直接，更明
显，在推动经济发展中的作用更大。这是
一种强政府作用。政府在经济发展过程
中间接充当组织者和领导者的角色，主
要通过经济发展规划、发展战略、经济政
策和经济杠杆来影响市场并产生作用。
第二，纠正作用。当市场机制成为经济活
动的基本运行机制时，企业在市场机制
引导下开展经济活动；当经济运行偏离
政府预定的目标或市场机制运行中出现
市场缺陷时，政府就要用行政、法律和经
济手段来抑制市场缺陷的发生，维护正
常的市场经济秩序。在欠发达地区，由于
政府急于开发经济，可能会放松管理，从
而更容易出现市场经济秩序不规范的现
象。第三，补充作用。由市场机制对经济
活动进行全面调节，政府的主要作用是
拾遗补缺，对于市场无法触及和无法发
挥作用的领域，或者市场主体不愿介入
的领域，就要实施政府行为进行补充，以
弥补市场的不足。在欠发达地区，由于社
会公共秩序、公共事业、基础设施的建设
都不充分，企业在开展经济活动时经常
会遇到公共设施严重不足的制约，政府
要及时在发展环境方面填补主体缺失的
局面。当前，在县域经济民营化改革过程
中，欠发达地区政府职能的强化与提供
高效率的政府服务是否构成了矛盾呢 !
这里同样有一个对欠发达地区政府角色
的审视定位问题。在民营化改革实践上，
欠发达地区政府的责任是否下降呢!“一
卖了之”的说法可能会加重这种认识误
区。民营化如果视为地方政府卸包袱，减
负担之举，这种说法就不无道理。很显
然，这是对民营化的曲解。发展是我们的
第一要务，民营经济的建立及发展壮大，
欠发达状态的尽快摆脱等，都使欠发达
地区县级政府传统职能的转变不能按照
规范的既定时间表进行。
四、“强政府”作用下政府行为的误
区
第一，警惕“大跃进”式的发展思路
再现。欠发达地区政府为了缩小与发达
地区的差距，不少地区提出了超常规、跳
跃式的发展思路，他们试图通过行政拉
力来迅速完成资本原始积累，实现工业
化，进而实现产业结构的升级。但是实施
“赶超战略”的结果，多数欠发达地区不
但没有实现超越，反而留下了一些严重
的后遗症。这里主要有三方面的原因：一
是受有效需求不足的制约，落后地区资
本边际效率递减效应更明显；二是以粗
放型的资源加工和采掘业拉动经济增长
是有极限的，即环境和自然资源所允许
的最大经济规模是有“度”的，三是欠发
达地区与发达地区一开始就不在同一条
起跑线上，在竞争中明显处于不利地位，
原有的“比较优势”还没有得到发挥，马
上就面临“比较劣势”。欠发达地区在由
技术、市场等决定的综合竞争力方面很
快就会显现劣势，其粗放的经济增长是
不可能持久的。
第二，警惕地方保护主义政策强化，
区域之间经济发展的不平衡是经济发展
的客观规律之一，在地区经济存在较大
差距时，区域企业之间的矛盾有可能会
演变成区域集团之间的利益对抗。在这
种背景下，欠发达地区的地方政府有时
会主动干预企业的经营活动，例如运用
行政权力将相关企业组合成“企业集
团”，为区域内的企业集团提供帮助和庇
护。特别情况下，政府会支持封锁市场，
抵制外部企业参与本地的经营活动，这
种政府的行为背离了市场原则，但是在
现实中却普遍存在，且已经况持日久。欠
发达地区的经济封锁问题，有着深刻的
经济和社会背景及国家行政体制总体方
面等多重原因。在经济发展的初级阶段，
欠发达地区政府的地方保护有一定合理
性，我们需要警惕和反对的是地方保护
和封锁的过度强化。
欠发达地区的政府地方保护主义的
倾向，在很多时候都是一种“双刃箭”。如
区域内的企业模仿经济发达地区企业的
经营行为和经营项目进行投资，这极可
能得到政府的扶持和鼓励，这种投资行
为在短期内对地区经济会有明显的推动
作用，在某种程度上，也会被认为是政府
领导人的政绩。但是其在客观上加剧了
地区产业结构的趋同，长期内对欠发达
地区十分不利；以经济的或非经济的手
段保护本地市场，也会促进本地市场的
兴旺，但是妨碍区域市场与全国统一市
场的发育，长期内也会伤害到欠发达地
区经济发展的基本元气；极端情况下，欠
发达地区政府保护本地企业的消极经营
行为，为假冒伪劣产品提供滋生蔓延的
温床，这就严重偏离了政府的职能，应予
以坚决清理了。
五、新政府和传统政府的矛盾在欠
发达地区将长期存在
目前，为顺应 "#$ 要求，以削减政
府行政审批权为突破口的政府职能改革
正在深入进行之中。但是，我们要看到，
在市场化改革的过程中，政府职能的转
变是一项长期且艰巨的任务。作为欠发
达地区的政府机构及其职能的调整，必
须和欠发达地区经济社会的发展程度相
适应，相一致。不能单一地要求弱化职
能。目前，在欠发达地区政府机构改革
中，其基本思路是：第一，以“三个代表”
的重要思想为指导，牢牢树立为人民服
务的崇高价值理念，改善人民大众和政
府的关系，不能把“强政府”建立在官僚
政府的基础之上。第二，以提高公务员队
伍素质为突破口，扎实做好公务员队伍
的精简工作。欠发达地区经济落后，社会
人际关系紧密，吃饭财政导致冗员的膨
胀更为典型，所以必须真正精简到位。
“强政府”不是一个冗员充斥的大政府，
更不是一个吃“大锅饭”的大政府。第三，
以发展为第一要务，提高政府的行政效
率，为地方发展开绿灯。必要时成为“开
发商”或“经营者”，在经济活动中扮演主
角。第四，实事求是，从实际出发，因地制
宜地做好社会经济发展工作，不能简单
攀比，不能盲目招商引资，以追求所谓
“政绩”而好高婺远，从而人为加重欠发
达地区经济发展的负担。而这方面的教
训在地区改革和发展中已足够深刻，应
该为我们牢牢记取。
（作者单位!湖北经济学院经贸分院）
（责任编辑 %易永生）
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