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Science end Technology Consulting Herald
试论电子政务 “顶层设计"的重要性
张祖培
(江苏省无锡市信息中心 214023)
学 术 论 坛
摘 要：顶层设计是电子政务总体规划的一种实现手段 ，顶层设计的重要作用在于保证 电子政务建设得到可靠的规划 、使用、维护、
升级和长远发展，并实现各系统有机整合、共享交换和业务协同。分析了困扰顶层设计的主要问题是：网络结构和重复、盲目建设；提出
了落实 “顶层设计 ”的关键措施 。
关键词：电子政务 信息化 顶层设计
中图分类号：Tu1 7 文献标识码：A 文章编号：1673—0534(2007)09(c)一叭62叭
“顶层设计”思想是近几年来 ，随着我
国电子政务建设实践的深入展开 ，而产生的一
种认识。它与 “整体规划、业务流程再造和梳
理”等理论一样，已引起人们的重视。但是，在
电子政务建设中却很少得到实践应用。因此，
我们必须务实推进 “顶层设计”。
1顶层设计的意义
电子政务的 “顶层设计”是总体规划的
一 种实现手段，是一个地方电子政务总体规划
的具体化，它所遵循的原则是从政府公共管理
与公众服务的总 目标上 ，对总体规划的细化。
顶层设计对电子政务的建设起着至关重要的
作用：它将网络架构及所有涉及到的软、硬件
集合在统一的标准化的旗帜下，详细规划出完
成信息采集(包括验证)、信息加工、信息传输、
信息存储、信息提供、信息安全保密等方面的
具体目标要求，甚至于包括数据库软件设计方
法等细节。顶层设计应该包括以下内容：信息．
资源调查；需求分析；编制数据库建设标准报
告、信息系统体系结构报告和资源数据分布
策略报告；建立标准体系和系统建模。系统建
模中应包括对政务信息资源目录体系和交换
体系设计方案。系统建模涉及到：功能建模、
数据建模、建立分类目录、系统体系结构模
型，网络规划和应用系统开发计划等。而标准
化则是顶层设计所要严格遵循的原则。大量
实例表明，在政府内网建设过程中，缺乏顶层
设计制定的具体实施方法，各系统就会立足于
本领域、本系统，按 “各自为政”的思路进行
建设，软件，接口，体系标准都 一样，必然导
致互联互通无法实现 ，“信息孤岛”的形成就
很难避免，政务信息 资源的共享和交换 ，业务
协同的实现就成为一句空话。由此可见，顶层
设计的重要作用在于保证电子政务建设得到
可靠的规划，使用、维护、升级和长远发展，
实现各系统的有机整合，实现政务信息资源的
共享、交换和业务协同。
2当前困扰顶层设计的主要问题
一 是缺失国家层面的顶层设计标准是当
前困扰顶层设计的主要问题。以电子政务网
络结构为例，目前在全国范围已经形成一种共
识 ，中国电子政务的网络结构应该是 “三
网”，即政务内 、政务外网和政务 网。
全国各地电子政务网络系统架构也正是按照
“三网”的结构进行建设。但问题是，到目
前为止，国家对此一直没有一个明确、统一
的定义。内网、外 和专网各 自的功能、结
构的规定没有规范化的标准。如，三网边界
的划分不清晰，三网要建到哪一一级政府为J}并
不明确等，所有这些问题都不清楚。全国各
地的应用实际上是处于 “各自为政”的试
验 、试 点 阶 段 。
与 “三网”问题相关联的是何类政务信
息上哪种网。众所周知，现在将政务信息分为
“公开信息”和 “不公开信息”两大类。分建
三网，目的是要让公开信息与不公开信息分别
有一个载体。现在的共识是外网搭载公开信
息，内踟搭裁不公开信息。至此引出一个问
题：号网搭载何种信息?以我国实施多年的
“十二金”工程 系统为例 ，这些业务专网中
有相当部分都是公开信息，如工商、税务等
业务信息。为什么要将公开信息分别加载在
专网和外网两大网络系统中呢。这样便有相
当规模的公开信息在查询时，需要登陆专网和
外网，这不能不说是结构性的浪 费。建设和
整合统一的电子政务网络平台，国家明确提出
“要充分利用现有资源和现有网络平台条件，
严禁重复建设”。因此很有必要对 “三网”
理论进行充分的论证 ，进而建设中国电子政务
顶层设计标准，以此指导全国电子政务网络系
统 的建设 。
网络结构问题涉及到电子政务的全局 ，需
要由国家统一明确定义。只有实现了清晰化
网络结构，划清楚网络边界和使用统一规范的
网络概念，才能更好地务实推进顶层设计，真
正实现政务信息资源的共享和业务协同。
第二个主要问题是电子政务陷人 了’重复
建设和盲 目建设的 区。电子政务在全国的
发展极不平衡， 现了非常不冷静的浮躁作
风。很多地方做丁一个信息化规划就拿它当
“百 科 全书”、“万能钥匙 ”，不 论建什 么
系统都拿它去套用 ，而坷 知道要实现信息化规
划还要做许多方案设计。有的地方甚至连规
划都不愿意去研究制定，一 手就是重新建设
网络系统 ，建设重心严重地偏 向了对 网络 ，
硬件设备的投资努力，并且陷人l『 “网络设
备 先进的 系统 是先进的网络系统”的误
区。一些地方盲目地建设 PKI／CA，由于标
准不统一 ，各自的证书互 不认证 恰恰破坏了
PKI／CA最基本的应用需求，不仅造成巨额资
金的浪费，还可能促成网络割据，形成数字鸿
沟。重复建设和盲目建役的一个共同的特点，
就是不去研究解决信息资源开发利用的众多
实际问题，这正好与顶层发汁思想背道而驰。
3 落实 “顶层设计”的关键
电 严政务需要顶层设计，落实 “顶层设
计”的关键，一足要加强以树立科学发展观
为统率的电予政务建设管理体系。管理体系
应该由二大系统组成，即领导决策系统(信息化
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领导小组)、协调指导系统(信息化工作办公
室)和信息技术管理系统。三大系统的工作
路径是：由信息化领导小组作出的战略决策和
总体部署，经过信息化工作办公室的协调指
导 ，使党和国家的电子政务战略变为具体的行
动，最后由信息技术管理系统实现并确保电子
政务系统互联整合、稳定运行和长远发展。
就全国而言，三大系统中的信息技术管理系统
一 般是各地各级信息中心(信息资源管理中
心)，但其政府归口管理部门不同，有归属国家
发改委的，有归属信息化工作办公室的。电
子政务是政府业务与信息技术密切结合的产
物，信息技术管理系统肩负着将政府战略决策
转变为可靠的规划，进而建设并实现各系统有
机整合，保证信息共享和业务协同；在实际运
行中，确保系统得到正确使用、维护、升级
和 长远发展。所以必须以人为本 加强信息
技术管理系统的建设。
二是要改变观念，提高思想认识，确立在
电子政务总体框架下建设统一电子政务的科
学理念。国家早就明确 “要充分利用现有资
源和现有网络平台条件，严禁重复建设”，但
许多地方仍在重新构建网络平 台，盲 目建设
PKI／CA，将党委、政府分立建设为多个平
台等等，不仅反映出认识的不足 ，而且表明一
定程度上的体制性障碍。因此，要全面理解建
立统一电子政务网络平台的内涵，以标准化为
准绳，大力加强政务信息资源的开发利用和管
理
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