浅谈两阶段招标
我国从20世纪80年代初在货物、工程项目采购中引入了招投标机制后，招投标方式先后在工程承发包、政府采购、进口机电设备、药品采购、服务采购等领域广泛推广，为了满足各个行业、各个专业招标采购的需求，科学的、有针对性的选择招标方式是影响招标成败的重要因素之一。
《中华人民共和国招标投标法》规定了公开招标和邀请招标两种招标方式，《中华人民共和国政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》又明确提出了两阶段招标，不同的招标方式既有的优点，也有其局限性，选用不同的招标方式和评标办法组合，会产生不同的招标效果，下面主要谈谈对两阶段招标的一些认识。
一、两阶段招标的概念及依据
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十条规定“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件”。通过两阶段招标，招标人可以借助潜在投标人提出技术方案或者相关参数，在此基础上形成自己的招标需求、编制招标文件，并最终按照招标文件的要求开展招标活动。
两阶段招标不是一种完全独立的采购方式，只是在招标采购活动中作为公开招标或者邀请招标的一种特殊执行程序和招标方法——同一项目的招标过程不是一阶段完成，而是分两阶段进行。
两阶段招标是国际通行的一种实施方式，联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第19条和第46条，以及世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》第款均对两阶段招标作了规定。我国2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》也明确提出了两阶段招标。
二、两阶段招标的适用范围
从联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》和世界银行《采购指南》来看，国际上对两阶段招标的适用条件作了明确规定，主要适用于技术复杂、采购实体事先不能确定详细的技术规格，交钥匙合同或大型复杂的成套设备采购或技术发展迅速难以事先确定技术规格的信息通讯技术等情形；从国内方面看，《中华人民共和国招标投标法实施条例》仅提到“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标”，没有具体界定可以采用两阶段招标的适用范围，而是由招标人根据项目的具体特点和实际需要自主确定。
总结近几年国内两阶段招标案例情况，一般以下几种情形适合采用两阶段招标：
（一）招标人需要采购新型材料设备、大型复杂设备、方案多无法确定的材料设备，招标人难以准确拟定和描述招标标的物的性能特点、质量、规格等技术标准和实施要求。这类材料设备可以采购两阶段招标，第一阶段征集方案及技术参数，第二阶段所有投标人对统一的方案进行报价。例如某单位办公家具采购项目,因家具种类、样式繁多、需要与办公楼的装修风格统一，通过第一阶段征求家具设计方案、第二阶段报价的两阶段招标方式，达到了良好的采购效果。
（二）招标人采购的服务所属行业专业强、服务项目比较复杂、服务内容不确定因素多、服务方案及范围难于确定的，也可采用两阶段招标先征集服务方案，服务方案确定后，投标人再就共同的服务方案进行投标报价。例如某城市图像监控系统租用服务
，第一阶段投标人根据招标人的初步要求提交完整的设计方案，第二阶段投标人按照招标人的最终招标需求提交相应的技术方案和投标报价。
（三）招标人所采购的工程专业性强、技术复杂，只用通过有经验的单位进行设计才能确定具体的招标采购方案，以实现方案设计和施工的竞争最大化，保证工程项目的完整性和统一性，更好地满足招标人的需求。例如安徽省政府采购中心对安徽省中医药国家临床研究基地大楼项目进行了两阶段招标，使大楼的智能化系统工程的设计与施工能得到投标人同等重视，确保医院智能化实施方案先进、中标价格合理。
三、两阶段招标方式的程序
两阶段招标可分为征求技术建议阶段和投标报价两个阶段。 （一）征求技术建议阶段
1、征询技术建议
招标人依法发布招标公告或者投标邀请书，或根据需要另行编制和发放《征求技术建议文件》，对招标项目基本需求目标和投标人(或称技术方案建议人)资格基本条件以及对技术建议书的编制、递交提出要求。同时要求递交技术方案建议的投标人声明：同意招标人采用其技术方案建议。为了鼓励投标人积极提出优化、合理的技术方案建议，招标人在招标公告、投标邀请书或者《征求技术方案建议》中可以选择以下约定：经过第一阶段评审，对第二阶段编制招标文件中采用的全部或部分投标技术建议或其他优秀的技术建议将给予投标人奖励补偿或在第二阶段评标中根据方案优劣给予一定的分值。
2、提交技术建议书
投标人按照招标公告、投标邀请书或者《征求技术建议文件》，研究编制和递交技术方案建议书。投标人递交的技术建议书不带报价，因为第一阶段属于征求技术建议并据此研究编制招标文件，不以选择中标人为目标，以及最终技术方案尚未确定，在第一阶段提交的投标报价缺乏针对性。为了不影响第二阶段投标的竞争性和公平性，投标人递交的技术建议书原则上不要带报价。但是，招标人基于市场调研目的，或者为了评价技术方案的经济性，可以要求技术建议书附带参考价格，但投标人的参考价格书应当严格保密，仅供评审人员研究确定招标项目技术标准和要求时参考。 3、评价和选择技术方案建议
招标人通过评审、商讨和论证，可以采用某一个或几个已经提交的技术建议，或据此研究形成新的技术方案，作为编制招标文件技术标准和要求的基础。这一阶段招标人可以选择一家有实力的单位对所有可采纳的方案进行整合，编制招标人需要的技术方案；也可以委托专家对方案进行优化整合。 4、编制招标文件
招标人根据最终研究确定的技术方案编制招标文件。
（二）投标报价阶段 招标人编制完成招标文件后，应该向第一阶段递交技术方案建议的投标人提供招标文件。技术方案建议人可以不参加第二阶段的投标而无需承担责任。在此阶段，投标人应当严格按照招标文件编制、提交包括具有竞争性、约束力的投标报价以及具体实施方案的投标文件，并按照招标文件要求提交投标保证金。
四、两阶段招标的优缺点
每种招标方式及程序都有其自身的优缺点，两阶段招标也同样存在。两阶段招标的优点主要体现在以下几方面：
两阶段招标可以集思广益、选择最优的实施方案。在设备技术参数、服务方案及设计方案方面投标人比招标人更专业，有时为了保证自己的方案能够被招标人及评审委员会采纳，投标人会成立专门部门负责方案的设计或者聘请行业专家对自己的方案进行论证，所以两阶段招标可以确保招标实施方案的质量；
两阶段招标更有利于吸引有实力的厂家及设计施工单位参与前期技术方案的设计，使招标技术方案更加专业、更加完善。《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条规定“为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标”，该规定导致有实力、有经验的单位不愿意参加项目的前期设计招标，采用两阶段招标可以合规、合法的避免此类情形的发生。
两阶段招标虽然具有以上的优点及灵活、公开、公平、优中选优的优势，但是因为耗时较长，客观上提高了招标采购的成本，若招标人需求较为紧急，则不适合采用两阶段招标。
综上所述，招标人及招标采购代理机构可根据采购货物、设备、服务及工程的特点，决定是否采用两阶段方式进行招标，以达到既能选择到科学、合理、先进的招标采购实施方案又能节约投资的采购效果。
