产权关系调整和跨区域重组
——钢铁产业重组的若干法律问题分析之一
产业观察
《钢铁产业调整和振兴规划》已将“促进企业重组，提高产业集中度”列为产业调整和振兴的八项重点任务之一，并提出了重组的明确目标。可以预见，近两三年内，我国钢铁业将掀起一场并购重组的高潮。有关企业重组方面的观点，我们刊登了不少，但多从行业的角度进行分析。这一次，我们特邀请法律界的有关专业人士，从法律的角度对钢铁企业重组中面临的一些问题进行分析，读来让人耳目一新。文章分两期刊出，本期重点谈论重组中的产权关系调整、跨区域重组方面所涉及的相关法律问题，下期将重点分析重组中的公司治理与整合、债权人保护等方面所涉及的相关法律问题。
地方政府在研究有关重组问题时，最担心的莫过于本地区的收入。因此，地方钢铁企业更倾向于松散型的企业集团，而不愿搞以资本为纽带的联合重组，这也是钢铁企业跨省市、跨地区强强联合的最大障碍。
?一般而言，自身产业优势不明显，但市场潜力巨大的地区、乐于推动跨地域重组；而自身产业分散，但总体产业规模不小的地区，乐于进行区域内重组，对外来重组或多或少有排斥的倾向。从行业整合的有效性而言，跨区域重组应更被看重；从行业整合的可行性而言，区域内重组可能更为现实。
受国际金融危机的影响和国务院出台《钢铁产业调整和振兴规划》的激励，我国钢铁产业正在加快调整步伐，重组将是未来一段时间内钢铁行业的热点。企业重组实质上是法律角度上的资产重组，即用法律来约束和规范公司重组中所涉及的各方利益主题及其行为。因此，重组中的产权关系调整、跨区域重组、公司治理与整合、债权人保护等方面所涉及的相关法律问题将是相关企业关注的重点。
产权关系调整——重组的根本问题是实现出资人的利益一致
企业重组一般是指将原有企业的资产和负债进行合理划分和结构调整，经过合并、分立等方式，将企业资产和组织重新组合、设置。钢铁产业重组的目的，是对资本进行有效组合来完成各种要素的合理流动。在这种组合与流动的全过程中，全方位地体现着产权关系的调整。从法律角度来，这种由产权在市场经济形态下产生的对资产占有、使用、收益和处分的行为关系，决定着资产重组全过程的走向。
我国《物权法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规明确规定，由国务院、地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益，从而确立了我国国有资产“统一所有、分级管理”的管理体制。正是这种按行政级别划分隶属关系的分级管理制度，对我国钢铁产业重组的产权关系调整产生了根本性影响。
1.钢铁产业重组中存在产权关系的利益冲突问题
?钢铁企业的重组过程，实际上就是有关政府机构之间、上下级政府机构之间利益协调和讨价还价的过程。
钢铁产业重组本质上属于企业行为，但由于我国大多数钢铁企业属于国有企业，各级国资委是各大钢铁企业的最大股东，这就使得重组带有强烈的政府色彩。大多数钢铁企业在名义上都是国有企业，但实际上分割为中央国有、省属国有、市属国有等。毫无疑问，钢铁企业的重组过程，实际上就是有关政府机构之间、上下级政府机构之间利益协调和讨价还价的过程。中央与地方政府在钢铁产业重组中的利益冲突问题由来已久。
以鞍钢与本钢的重组为例。2001年，辽宁省政府就正式提出，要将省内的鞍钢、本钢等钢铁公司，以鞍钢为核心重组成一个大型钢铁集团、直到2006年鞍钢和本钢才在正式挂牌为鞍本集团。但接下来的整合进展缓慢，目前除成立整合推进委员会和合并财务报表以外，几乎没有更深的进展。其主要原因是，鞍钢为中央企业，本钢为辽宁省的地方国企，两个企业要合并，中央和地方在税收等利益分配上仍难以协调。
我国钢铁产业一直存在低水平重复建设的问题。在低水平重复建设的背后，是地方保护和财税利益。地方政府在研究有关重组问题时，最担心的莫过于本地区的收入。因此，地方钢铁企业更倾向于松散型的企业集团，而不愿搞以资本为纽带的联合重组，这也是钢铁企业跨省市、跨地区强强联合的最大障碍。
2.在重组的产权关系调整中实现出资人的利益一致
?为实现钢铁产业重组中出资人的利益一致，应当建立法人治理制度、产权置换制度和解决政府重组主体的退出问题。
推进钢铁产业的重组起着决定性作用的是产权关系的调整，实现出资人的利益一致。只有抓住产权关系的调整，才能真正对那些资产质量不高、产业发展方向不明、机制运行低效的国有企业进行资产重组。
在国外，特别是在市场经济发达国家，企业的重组和联合大都是市场经济发展的结果，其中企业居于主导地位。可是，在我国，国有钢铁企业有着非常复杂的地区和行政隶属关系，在地方经济发展中起着举足轻重的作用。这些因素决定了政府在钢铁企业的联合重组中不可替代的作用。
为实现钢铁产业重组中出资人的利益一致，应当建立成熟的产权制度。
一是要建立法人治理制度。法人的财产虽然来源于出资人的出资，但出资人一旦将其投入企业之后，该财产即脱离出资人而处于法人的直接控制之下，出资财产也作为法人财产而独立于出资人之外。我国钢铁产业重组只有以此为前提，才能构筑成一个产权清晰的新平台。
二是要建立产权置换制度。产权的可流动性，决定了任何一种产权都需要通过适时的置换而调动起各种生产要素的积极性。在产权置换中要通过制度性的安排，更多地吸收非国有资本、非公有资本进入国有企业，更多地把国有公司发展成公众公司。
三要解决政府重组主体的退出问题。各级国有产权管理机构的内部关系、管理机构与运营机构之间的关系应由国有资产管理方面的法律予以规范，政府应以分级委托代理的方式将国有产权交由国有产权运营机构去运作，使之成为法人财产权的国有产权主体。
全国一盘棋——区域内重组和跨区域重组齐头并进格局
从地域角度看，钢铁产业联合重组大致可分为三类：区域内重组、跨区域重组和国际化收购。
长期以来，我国地方政府从保护本区域的利益出发，更倾向于采用区域内重组，使我国钢铁产业重组相对于发达国家来说仍处于较低的阶段。
《钢铁产业调整和振兴规划》提出，将推进鞍本集团与攀钢、东北特钢、宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的联合重组；推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与山西省内钢铁企业等区域内的联合重组。从这份钢铁企业重组的配对方案看，国家将整合全国资源，使区域内重组和跨区域重组齐头并进。
1.区域内重组和跨区域重组的利益博弈由来已久
?眼下我国钢铁产业重组一条暗藏的主要线索就是整合与拒合之间的对抗，而且无论是整合方还是拒合方都使用了相同的手段，那就是规模。
从大的方面来看，目前国内钢铁产业的联合重组路线主要有两条：一是跨区域重组，主要是由中央的核心钢铁企业重组地方的小钢铁企业，国家的产业政策对此明确表示支持和鼓励；一是区域内重组，由同一省（市、区）几个钢铁企业重组壮大，“抱团”求规模。但是，这两种重组路线已经产生了一定的冲突，从全国钢铁产业宏观的重组格局来看，不利于尽快提高我国钢铁产业的集中度和增强国际竞争力。
一般而言，自身产业优势不明显，但市场潜力巨大的地区，乐于推动跨地域重组；而自身产业分散，但总体产业规模不小的地区，乐于进行区域内重组，对外来重组或多或少的有排斥的倾向。从行业整合的有效性而言，跨区域重组应更被看重；从行业整合的可行性而言，区域内重组可能更为现实。
我国国有钢铁企业都是分属中央、省（市、区）管理，它们分层次都是当地重要的财政税收来源，在地方经济发展中处于举足轻重的地位。各方既得利益的障碍，以及重组后领导班子用人的障碍，都是钢铁企业并购重组增加了“人为”的难度，因此也就造成了国内钢铁产业多而分散、产业集中度低的局面。
眼下我国钢铁产业重组一条暗藏的主要线索就是整合和拒合之间的对抗，而且无论是整合方还是拒合方都使用了相同的手段，那就是规模。虽然这种状态在某种程度上是产业重组所常见的，但如果这种规模对抗没有利益博弈的渠道来释放，就很可能演变为更大规模层级上的投资竞争和固有分散格局的强化。
2.出台新政策推动区域内重组和跨区域重组齐头并进
?我国钢铁产业需要从现有条件出发，采取更大力度推动产业重组，在尽可能短的时间里两步并作一步走。
要顺利推进钢铁产业的联合重组，关键要解决利益博弈通道不畅的问题。国内利益分配调整的市场和社会体系不完整，所以重组中各方利益的博弈，呈现出怪圈似的循环往复。
如果依据循序渐进的原则，实施区域内重组确实是第一步，这种重组没有跨区域的利益冲突，可操作性强，但也最容易流于形式。第二步是创造条件实施跨区域重组，打破地方政企之间的暗藏利益，使得地方政府能够真正从全局出发推动产业重组。这种循序渐进，同时也是由易而难疏通博弈渠道的一个过程。
但是，面对金融危机的挑战和国际钢铁产业的激烈竞争，我国钢铁产业需要从现有条件出发，采取更大力度推动产业重组，在尽可能短的时间里两步并作一步走。比如，攀钢集团在进行区域内重组的同时，着手与鞍钢集团的跨区域重组，两个阶段紧密衔接，通盘考虑，这种重组思路值得肯定。
为推动区域内重组和跨区域重组齐头并进，国家出台系列优惠政策支持重组。根据《钢铁产业调整和振兴规划》，国家将为企业联合重组提供政策支持，妥善解决富余人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题；对重组企业可采用资本金注入、融资信贷、资产划转、减免交易税等方式，对大型企业跨省市联合重组后的项目给予支持；对重组导致资产评估增值、重组收益、权属变更给予减免所得税、增值税、契税、印花税等税收政策优惠，延长大型企业集团合并纳税政策的执行年限，允许集团内盈亏相抵后缴纳企业所得税，等等。
