政府规制经济学
主讲教师：谢 地
谢地2003年1月于上海朱家角镇
1． 政府规制概论
规制（Regulation）是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理（监管）来实现。政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。
Regulation,是一个英语词汇。我国学者把它翻译为管制，或参照日本语的翻译方法，译为规制。在中国语中，管制有强制、统制的语义，与Regulation政策作为政府对微观经济主体进行规范和制约措施的含义有一定的距离，而日本语“规制”译法似乎更接近英文原来的词义。故本书使用规制的译法。相应地，把Deregulation翻译为规制放松或规制缓和。参见谢地：《从规制到规制放松：西方国家微观经济干预政策走势与我国公共经济政策的选择》，《当代经济已经》1998年第2期。
1．1 政府规制与规制经济学理论研究
A 政府规制的产生
政府规制的产生是市场经济演进的结果。
在18世纪和19世纪的大部分时间里，管得最少的政府一度被认为是最好的政府，政府甘当“守夜人”，采取自由放任的政策，不仅很少干预微观经济活动，而且在宏观层面，也鲜有调控总量和结构的政策出笼。
但市场机制配置资源不是万能的，存在一系列的功能缺陷和不足。比如：
从微观经济运行看，在竞争的过程中，竞争引起的生产、资本集中会自发导致垄断的出现，损害资源配置效率；
某些行业的经济技术特点造成一家企业满足全部市场需求的自然垄断状况，市场机制难以有效发挥作用；
在许多竞争十分激烈的行业，由于信息不对称的广泛存在，某些微观经济主体在利益的驱使下，经常做出有损社会和公众利益的行径，如环境污染、假冒伪劣等等，会严重损害社会经济的有序进行，威胁公众的健康和生命安全，殃及经济社会环境的可持续发展。
这使得主要市场经济国家的政府逐渐不再迷信市场机制可以引导微观经济主体自动实现资源优化配置，使微观主体在追求自身利益的过程中自动实现和满足社会公共利益的“市场乌托邦”。在现代市场经济条件下，政府对微观经济主体的有 意识干预始于19世纪中、后期，尤以发端于19世纪末的反垄断政策最为明显。1929-1933年的大危机以后，政府经济干预不仅强化了对微观经济主体的规制，而且逐步指向宏观，形成系统的宏观调控政策。所以，一般而言，在政府经济干预政策体系中，微观规制政策早于宏观调控政策。
B 政府规制的类型
依据微观经济干预政策性质的不同，可以把政府规制区分为经济性规制与社会性规制。
经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称（信息偏在）的领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，政府规制机构运用法律手段，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量等进行规范和限制。
社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节政策。社会性规制主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等方式进行。
C 政府规制经济学的产生和发展
规制经济学是以政府规制为研究对象的应用经济学，是产业组织经济学的细化与发展，是近年来日益崛起的新兴经济学科。规制经济学的产生与发展是与近现代市场经济的演变、发展结合在一起的。
经历了并非简单纵向相继的几个阶段：
（1）规制经济学的萌芽和最初发展：规范分析的观点（19世纪中后期——20世纪50年代）
（2）规制经济经济学的进展：实证分析的观点（20世纪60年代）
（3）规制经济学研究的拓展：公共选择学派的观点
（4）规制经济学的新发展及趋势
1．2 政府规制的理论依据
撇开关于政府规制利弊得失的理论纷争，政府规制实际上是对市场失灵的反应，是克服市场配置资源缺陷的一种不可或缺的制度安排。同时，也是整个经济系统的一个内生变量。
政府规制首先是对市场失灵的一种回应:
第一，政府规制是解决垄断问题的需要;
第二，政府规制是使外部性内部化的需要;
第三，政府规制是解决信息偏或信息不对称在问题的客观需要;
第四，政府具有解决市场失灵问题的某些独特优势。
以上从克服市场失灵角度分析了政府规制的必要性。但实际上，政府规制不仅仅是解决市场配置资源缺陷的一种外在、强加的制度安排，而且是整个经济系统的一个内生变量。这是因为：
第一，政府对微观经济主体的规制，是有效进行宏观调控的需要 ；
第二，政府规制是市场交易的一种制度安排；
第三，政府规制是市场供求机制作用的客观结果。
1．3 政府规制的内容与方法
政府规制的内容非常广泛，择其主要内容，主要有：进入（退出）规制；价格（收费）规制；数量、质量规制；资源、环境规制，等等。
（1）进入（退出）规制；
（2）价格（收费）规制；
（3）数量、质量规制；
（4）资源、环境规制。
政府规制的方法
在各种由政府实施的规制当中，最主要的、基本的内容是价格规制和进入规制。这决定了政府规制的传统方法实际也是价格规制和进入规制的方法。具体方法是：
（1）以公平报酬率为依据确定产品和服务的价格。公平报酬率即以完全竞争中形成的均衡价格为基础确定的正常利润率。按照公平报酬率进行规制，一是要确定生产经营成本；二是要确定准许的正常利润（公平报酬）水平。
准许成本的确定，应能够补偿正常经营的成本。具体来说，主要考虑两个因素，一是临近执行期的经营成本（一般以前几个月的实际成本为依据）；二是预期的执行期成本变化幅度。准许利润的确定，主要考虑执行期维持现有资产规模和追加投资所必要的资本报酬。
（2）发放许可证。即通过特许权和配给权的掌握和颁发，规制机构对微观经济主体进入特定产业或行业进行控制，是一种进入规制。主要包括许可制、注册制、申报制等。
（3）制定产品和服务质量标准。
传统规制方法的缺陷
上述与进入规制和价格规制紧密联系的规制方法是传统的、常见的规制手段，具有广泛的适应性，在众多领域被普遍使用。但值得注意的是，传统规制方法存在着许多难以克服的困难,主要是：
第一，尽管规制可以避免自然垄断行业中因过度竞争而形成的低效率，但它又会不可避免地带来企业内部的低效率，这种内部低效率既是缺乏竞争的环境所致，又与传统规制理论本身所固有的缺陷密不可分；
第二，政府规制导致了规制费用支出和官僚机构的膨胀，虽然这种支出可能会因社会福利的提高而有所弥补，但这种支出的膨胀已经使人们开始怀疑这些规制措施的作用；
第三，政府规制措施必然会导致被规制企业的寻租行为，进而导致政府规制部门政策的随意性。
第四，规制滞后效应所带来的社会福利损失无法克服，这种损失表现为企业利润的下降和消费者剩余的减少；
第五，规制抑制了创新，庇护了低效率，鼓励了工资—价格的螺旋式上升，同时价格与边际成本的不一致又导致了资源配置的低效率，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争；
第六，政府规制否定了人们对产品质量和价格的选择，以致在技术进步迅速，人们的消费需求多种多样的现代社会，刻板僵化的行政方式越来越不受欢迎。
传统规制方法的某些缺陷，导致政府一系列新的政府规制方法，典型的如激励性规制手段的出现。激励性规制主要包括特许投标竞争、区域间比较竞争和直接竞争等几个方面。
1．4 政府规制失灵与规制放松
●政府规制失灵的含义
对于政府规制失灵的含义，理论界并未有统一的说法。经济学家们更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵。如，日本经济学家植树草益曾把“规制的失灵”归结为企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加，规制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象。还有的学者则认为：“政府规制实施后所造成的效率损失就表现为规制的失效”。
●政府规制的“成本——收益”分析
政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。因此可以运用成本——收益分析方法来判断政府规制失灵的程度。
（1）政府规制的成本。
关于规制的成本，经济学家分别从不同的角度作了分析。施蒂格勒的“规制俘虏理论”把规制成本分为“服从成本”和“实施成本”两大类。所谓“服从成本”是指垄断者使管制机构以服从它的意愿所付出的费用， 这一成本是由垄断者自己承担的；所谓“实施成本”是指一项管制从产生到实施的成本，这一成本是由公众承担的。根据这一思想，可以将政府的规制成本分为如下几类：
一是微观规制制度的运作成本。
二是政府规制的实施将直接影响经济效率，从而产生相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等。
三是规制的机会成本。
四是政府规制的“劝说”成本。
（2）政府规制的收益。
施蒂格勒运用福利经济学理论对政府规制的收益进行分析后，认为可以用“垄断者在原来的产出上的所失恰被消费者所得抵消”来衡量，即“……加总消费者剩余和生产者剩余的变化量，减去规制成本。如果规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和，则规制增加了福利”。从上述思想出发，我国学者提出了计量政府规制收益的一种简单的方法，即：通过计量实行政府规制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量政府规制收益。
政府规制的收益还可以区分为私人收益和社会收益两类。
（3）政府规制的成本——收益分析。
规制的成本——收益分析就是将规制所造成的损失及其所带来的收益结合起来进行分析比较。
规制的成本收益分析对于判断是否及应该怎样实行政府规制具有重要意义。但是，由于政府机构活动的特性以及规制行为的社会性，要在占有完全信息的基础上，准确了解企业和社会在规制前后的成本、收益状况，进而准确估量政府规制的成本与收益是困难的，甚至是不可能的。这是因为：
第一，政府出于社会公共利益进行的规制是一种特殊的公共产品，而公共产品及其社会后果很难用经济指标准确计算出来；
第二，政府规制在成本——收益方面存在着长期与短期的矛盾。如，放松环境规制后，在短期内虽然降低了企业成本，带来了巨大效益。但从长期来看，却可能大大伤害社会公众的利益，社会将为之付出巨大的代价。
第三，政治家们不希望公众了解政府用于规制的花费，因而使公众很难了解规制的真实成本。
●政府规制失灵的原因
一般而言，在市场经济条件下，导致政府规制失灵的原因可以区分为经济和政治两个方面：
从经济上看，政府规制失灵首先在于政府部门面临的不完全信息所决定的有限理性。规制者信息的严重不足主要是由于以下几个原因：
一是，在公共部门里不存在指导资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，政府决策者必然受到信息不对称的困扰，难以准确了解企业自身的成本和需求结构；
二是规制者通过审计等非市场手段了解信息的能力是很有限的，没有精力审计所有的企业以掌握真实成本。更何况，审计部门还有被收买而与企业合谋的可能；
三是，企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能
四是，由于缺乏有效的激励，规制者不一定有积极性去获取有关信息。
总之，“不完全信息和不完全市场作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的”
从政治上看，规制失灵的原因有如下几方面
第一，政府所具备的“公共性”与政府机构、政、府官员的行为目标之间的差异和矛盾。从理论上说，政府规制行为必须代表公共利益，然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策。如在规制者的责任大量增加而收益却没有相应增加的条件下，成本——收益的严重不对称可能使得规制官员作出有孛于公共利益的决策。
第二，规制可能引起再分配上的不公平和“寻租”的产生。正发查尔斯·沃尔沃所指出的，任何一个国家干预，都是由一部分人将手中的权力强加到他人的头上，总是是有意地并不可避免地交给一些人而不给予另一些人。国家政权的这种强制力给收入再分配上的不公正和滥用权力提供了机会。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”，这就为“寻租”活动提供了可能，如在价格规制下，一些人高价收购政府限价的资源，并收买政府官员默许其在市场上买卖。市场价和政府限价之差就是不法分子腐败分子可能得到的租金。寻租活动的产生，使规制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。
第三，由于政府者行为难以监督、行为效果难以测量等原因而产生的监督制约机制的不完善。一方面，规制者也是垄断者，其行为是难以监督的。在缺乏有效监督的条件下，谁能保证运用行政垄断权力纠正经济垄断就能代表社会利益、提高经济效率呢？另一方面，政府面临着多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注重社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要注重政治目标。政府还可以利用自己的优势在这多重目标之间进行切换，如规制者可能会为了某一方面的任务而将其它方面的资源挪用过来，进行所谓的“套利”。
第四，规制机构设置的不合理，以及缺乏完善的、透明的规制程序，也为规制失灵提供了可能。
第五，政府规制行为所内在具有的扩张性。正如许多学者所指出的，规制者会“从供给一方推动规制的膨胀”，官员们“对一项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。这就进一步推动和加强了政府的过度规制。
在从计划体制向市场体制的转轨过程中，政府规制失灵既存在着前述的几个方面的一般性，还在很大程度上与政府体制改革落后于经济体制改革的进程等直接相关。
●规制放松或规制缓和
概念：所谓规制放松（Deregulation）指政府取消或放松对自然垄断或其他产业的进入、价格等方面直接的行政、法律监管。规制放松是对政府规制失灵的一种矫正。在日本语中把Deregulation译为“规制缓和”（きせぃかんゎ），也非常贴切。如果没有特别的说明，规制放松一般是指经济性规制的缓和或放松。
规制放松的含义
规制放松有两方面的含义，一是完全撤销对受规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态；二是部分地取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留。或者原来较为严格繁锁、苛刻的规制条款变得较为宽松开明。如在某些领域，把原来的审批制改为登记制，就是一种比较典型的进入规制放松。
规制放松的原因
规制放松政策主要在过去直接规制十分严格的自然垄断及其它产业展开。政府之所以对自然垄断等产业实施进入、价格等方面的规制放松，既有经济的原因，也有政治上的考虑。具体地说，主要有以下几个方面
第一，由于技术经济条件的变化，政府进行经济性规制的理论依据逐渐消失。
第二，产业间替代竞争加剧，受规制产业发展受到限制。
第三，政府规制失灵引发企业要求放松规制的浪潮。
第四，关于政府规制理论研究的一系列新进展为政府规制放松提供了理论依据。
第五，经济全球化的发展引发规制放松的要求。
经济性规制篇
2． 自然垄断的基本理论
垄断的基本原因是进入障碍，即垄断者能在其市场上保持惟一卖者的地位，因为其他企业不能进入市场并与之竞争。依据进入障碍的三个来源，可以将垄断分为三种类型，即：
（1）由于垄断资源形成的垄断；
（2）政府创造的行政垄断；
（3）自然垄断（Natural Monopoly）。
自然垄断理论是深入研究自然垄断产业规制理论与政策的前提和基础。本章将简要回顾自然垄断理论的演进过程，重点讨论自然垄断的经济特性和可维持性，最后从静态和动态两个方面讨论自然垄断的边界问题。
2．1 自然垄断理论的演进
对自然垄断的认识经历了一个不断深化的过程。这一过程不仅是经济学家对自然垄断概念的认识和再认识，而且影响了政府对某些公共部门经济（传统的自然垄断部门）如自来水、煤气、供热、通讯电信、铁路、市内交通等的规制政策的修改与转变。
●对自然垄断的传统看法
自然垄断是经济学中的一个传统概念。自然垄断的概念与资源的集中条件有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。
约翰•斯图尔特•米尔（John Stuart Mill）
约翰•斯图尔特•米尔（John Stuart Mill）早在1848年就谈到自然垄断问题，他观察到英国伦敦的某些公共设施不应竞争性经营，并指出：如果伦敦的煤气、自来水由一家煤气公司和一家自来水公司垄断经营，而不是像当时那样由许多家企业竞争性经营，就会取得巨大的劳动经济性。如果由一家企业经营特定的公共设施，按照当时的利润率定价就可以大大降低收费价格。
托马斯•法勒（Thomas Farrer）
托马斯•法勒（Thomas Farrer）是最早按照经济特征以辨认自然垄断的学者之一。他把那些从来没有发生过竞争，或者发生竞争而最终失败的产业归为自然垄断产业，并具体列出了这些产业的5个经济特征，包括：
（1）这些产业必须提供生活必需的产品或服务；
（2）这些产业必须具有良好的生产环境和地理条件；
（3）这些产业的产出品必须是无法储存的；
（4）这些产业的生产必须以规模经济为特征；
（5）这些产业的顾客要求获得稳定的、可靠的供应，通常只能由一个企业才能提供这种供应。
亨利•卡特•亚当斯（Henry Carter Adams）
1887年，亨利•卡特•亚当斯（Henry Carter Adams）在《政府与产业行为的关系》一文中讨论了自然垄断问题。他把产业按照不变的规模效益、下降的规模效益和上升的规模效益分为三种类型，他认为，对第一、二种产业可以运用市场竞争机制，但对于规模效益递增的产业应该实行政府管制。亚当斯把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况，把政府管制看作是维护大规模生产优势，保护消费者免受垄断企业滥用垄断力量而造成损害的重要手段。
理查德•T•伊利（Richard ）
1937年，理查德•T•伊利（Richard ）提出了有关自然垄断的不同观点，他把自然垄断划分为三类：
（1）依靠独一无二的供应资源（如某种稀有的矿藏）而形成的自然垄断；
（2）以秘密或特权（如专利）而形成的自然垄断；
（3）由于业务上的特性而产生的自然垄断。
他认为铁路和公共设施等最重要的自然垄断就是第三种类型的自然垄断。在伊利看来，自然垄断可以定义为“不可竞争性”，这种“不可竞争性”可能来源于生产的规模经济状况，但也有其它因素会使竞争“自我破坏”，因而，垄断是较好的供应来源，因为它更稳定，有更高的效率。
归结
从这些学者的论述中可以看出，传统的自然垄断理论认为，自然垄断产业主要是那些具有显著规模经济的产业，而自然垄断领域的竞争是不稳定的、破坏性的，因而不适宜竞争。自然垄断是指某个行业需要一家企业在某个地区进行独家经营的垄断局面。自然垄断产生的首要原因在于存在着“规模经济”，即随着生产规模的扩大，企业产品与服务的每一单位的平均成本出现持续下降的现象。这样，某种产品全部由一家垄断企业进行生产，社会成本最小。换言之，在自然垄断领域，市场竞争将导致低效率，甚至带来“毁灭性竞争”，损害公众利益和降低社会福利。因此，需要政府对具有自然垄断特征的行业在市场准入方面进行规制，只允许一家企业在市场上拥有“特权”从事生产经营活动；自然垄断行业应当实行规制的另一个原因在于边际定价的困境。根据经济学基本原理，只有当价格等于边际成本时才能使社会福利最大。可是，在自然垄断行业，当价格等于边际成本时，企业将亏损。这是因为自然垄断企业面对的是一条平均成本持续下降的曲线，边际成本曲线必定位于其下方。这样，总收入即价格与产量之差将小于总成本（平均成本与产量之和），即企业处于亏损状态。这便是自然垄断的矛盾，而这一矛盾市场是无法解决的。因此，必须由政府对价格进行规制，在社会福利和企业业绩之间权衡偏好。
西方发达国家对自然垄断行业实行规制的实践证明，上述对自然垄断的传统认识及建立在该理论基础上的政府规制政策与现实世界有很大冲突。在规制实践中，人们发现，一个企业仅生产一种产品的假设难以反映实际情况。20世纪80年代，西方学者认识到，一个反映提供多种产品的理论模型或许更切合实际，由此提出了范围经济和成本的弱增性（Subadditivity）来定义自然垄断。这不仅在理论上重新塑造了自然垄断的经济学，改变了人们对自然垄断的传统认识，更重要的是，现代的自然垄断理论对传统的政府规制的政策基础提出了挑战，从而使人们对自然垄断行业因政府规制而享有的垄断特权的可维持性提出了批评和新的解释。
●关于自然垄断的新的观点
关于自然垄断的新的观点认为，传统观点对自然垄断的认识不够全面，对自然垄断的恰当定义应建立在范围经济（Economies of Scope）和成本弱增性（Subadditivity）的基础上，而不应该仅仅建立在规模经济的基础上。也就是说，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。
简单地理解，规模经济是针对一种产品而言的，而范围经济是针对多种产品而言的。用成本函数表示，如果f（nk,nL）<nf（k,L）即存在规模经济；f（q1+q2+……+qn）<f（q1）+f（q2）+……+f（qn）,即存在范围经济。这里，k和L分别代表资本和劳动等生产要素。qn代表第n种产品。这种对自然垄断的理解获得了经济学界的广泛认同，代表了对自然垄断的最新认识水平。
目前，在发达国家的微观经济学和产业组织学教科书中对自然垄断的定义基本上都是建立在规模经济和范围经济基础上的。如萨缪尔森和诺德豪斯在其《经济学》教科书中提出：“当存在着如此强有力的规模经济或范围经济以致只有一个厂商能生存时，就会产生自然垄断。”丹尼尔·史普博（）在《管制与市场》中给自然垄断的定义是：“自然垄断通常是指这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。”
基于上述认识，我们可以从不同的角度对存在自然垄断的原因进行分析：
（1）规模经济和范围经济。规模经济是指随着生产规模的扩大，产品和服务的每一单位的平均成本出现下降的现象。在这种情况下，如果有多个不同规模的企业，那么规模最大的企业就会根据较低的平均成本定出较低的价格，这样，其他企业就会出现亏损，只能退出或被规模最大的企业兼并，由此必然形成垄断的局面；范围经济是指由于生产产品种类的增加，进行联合生产的平均成本低于进行单独生产的平均成本的趋势。这样，单独生产企业的定价就会高于联合生产企业的定价，单独生产的企业就会亏损，这些企业只能退出或被兼并，这也会形成垄断的局面。
（2）成本弱增性。规模经济意味着生产更多产品时增加的成本越来越少，范围经济意味着在追加生产新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，这说明了造成规模经济和范围经济的本质原因是成本弱增性。而在成本弱增性基础上产生的规模经济和范围经济，又形成了维持垄断的新的理由。这是因为，存在规模经济和范围经济的行业有以下两个特点：一是进入壁垒高。由于存在规模经济和范围经济，企业会极力扩大自己的资本规模，这就为新企业的进入增加了困难，亦即为新企业设置了较高的进入壁垒。二是沉淀成本大。由于企业要取得规模经济效益和范围经济效益必须进行大规模的投资，尤其是要进行大量的固定资本投资，而大规模的固定资本使用时间长，折旧时间长，专用性比较强，因此，固定资本的“沉淀性”很大，这也为新企业设置了较高的进入壁垒。
（3）在规模不经济亦即平均成本上升阶段也存在着自然垄断。也就是说，平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。如果单一企业生产所有产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本就具有弱增性，这时这个行业也是自然垄断行业。
总之，依据对自然垄断的新的看法，简单地以规模经济来识别自然垄断是困难的，甚至是不可能的，判别自然垄断性还需要考虑具体产业中市场的定义和范围、需求的性质等相关因素。因此，对自然垄断的规制也需要因时制宜，有时要管，有时不要管，要根据平均成本的升降、企业承受力等条件，采取不同的对策。
2．2 自然垄断的经济特性
一般来讲，作为自然垄断产业，必须具备以下技术经济特征：
（1）网络性。自然垄断产业在提供服务时形成网络系统。如电力、煤气、热力供应、自来水、电信、铁路、邮政等产业，均属网络性产业，必须有一个完整统一的网络才能提供社会化的服务。
（2）规模经济和范围经济效应非常显著。虽然绝大多数产业都具有一定的规模经济和范围经济效应，但在自然垄断产业领域，规模经济和范围经济效应是如此显著，平均成本和边际成本随产量增加而大幅度降低，以致在既定的市场需求下，一家厂商足以提供和满足大部分甚至全部市场需求。自然垄断的一个重要特点就是存在网络供应系统的规模效益。需求量越大，网络供应系统庞大的固定成本就越能分散到每一个用户的需求上，规模经济效益就越明显。按照麦特卡尔夫定律（Metcalfe Law），“网络价值等于网络节点数的平方，网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长”所以，从成本和效率的标准看，相对于多家厂商自由竞争而言，寡头垄断和完全垄断是自然垄断产业最合理的市场结构和制度安排。
（3）关联经济（Economies of Sequence）效应显著。自然垄断产业在提供服务时，存在一系列的复杂工序。这些系列工序之间要求相互稳定衔接，即在技术上是联接的。在具体的产业组织上，往往要求全程全网联合作业和统一兼容性。虽然从理论上讲可以将不同阶段的作业交由不同企业分别去完成，但垂直一体化的产业组织往往具有更大的经济效益性，可以保证供产销的协调，节约市场交易费用，防止机会主义行为（Opportunism Behavior）给企业带来的损失。
（4）有大量的沉没资本（Sunk Cost）。企业投资形成的固定资本如果专用性较强，有其特定用途，一旦企业转产或退出时，专用性很强的资本则很难转用或转卖给生产和经销其他产品的行业或企业，这种不可收回的资本损失就是一种沉没成本。由于资产的专用性，资本一旦投入自然垄断产业领域就很难收回，也难改为其他用途，如果多个企业之间进行自由竞争，其破坏性和杀伤力将是巨大的，结果要么是几败俱伤，要么是兼并联合。
（5）普遍服务性。大多数自然垄断产业的“产品”是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。普遍服务是对自然垄断产业的最基本要求。
（6）特定的垄断经营权。无论是通过招标制度还是区域间标尺竞争以及其他种类的特许经营选择，最后的结果只能是国家赋予企业以特定的厂商垄断经营权。这就需要政府从制度上确保垄断结构。
2．3 自然垄断的可维持性
依据成本弱增性原理，可以对自然垄断的存续的合理与否做出进一步的判断：在成本弱增的产出范围内，为实现较高的生产效率，应该由一家企业垄断经营；当产出超过成本弱增的范围后，就应该允许新企业进入。但在实践过程中，规制者往往很难准确地把握成本弱增的范围，经常会出现即使在成本弱增的范围内，规制者也会允许新企业进入自然垄断产业，从而造成低效率进入。这就涉及到了自然垄断的可维持性与否的问题。
为了解决这一实践中的难题，鲍莫尔、贝利（Bailey）、潘扎尔（Panzar）和威利格（Willig）等经济学家提出了用以解释新企业进入自然垄断产业而引起的问题的“可维持理论”（theory of sustainability）。在这一理论中，自然垄断企业被认为是产业中的主导企业，它在作出价格和产量决策时要受到一系列约束条件的制约；而如果新企业认为有利可图，它们可以无约束地进入市场。
对自然垄断企业行为（价格和产量决策）的有关约束条件有：
（1）产量等于特定价格下的市场需求总量；
（2）收入等于生产这些产量的总成本；
（3）如果新企业进入市场，垄断企业不能够改变原来的价格，并要求以原有价格满足新企业夺走后的剩余需求。
在这些约束条件下，如果没有新企业企图进入市场，那么，垄断企业是可以维持的。
从对垄断企业的约束条件看，在可维持性理论中，当新的竞争企业进入市场时，假定垄断企业不能作出任何反应。这虽然是不符合实际的假定，但也有一定的现实性。这是因为，垄断企业往往是受政府规制的，价格和产量的变动需要得到规制者的批准，由于政府规制过程的滞后性，表现为垄断企业的行为调整是缓慢的，缺乏应变性。
鉴于自然垄断并非一定要求规模经济，只要单一企业的总成本小于多企业的成本之和便可。这样，单一企业的平均成本曲线可能上升，也可能下降。根据需求水平的不同，平均成本变化可分为三种情况：
（1）平均成本处于下降阶段，此时边际成本小于平均成本，边际成本定价会使企业亏损，边际成本定价的矛盾存在；
（2）平均成本曲线处于最低点，此时边际成本曲线与平均成本曲线相等，边际成本定价恰使企业盈亏平衡；
（3）平均成本处于上升阶段，这时边际成本大于平均成本，边际成本定价使企业盈利。
现代经济学把第一种情况下的自然垄断称为强自然垄断，边际成本定价矛盾仍然存在。而把第二、三种情况称为弱自然垄断，边际成体定价原则保证了企业不亏损，实现了社会福利最大化，自然垄断企业边际成本定价矛盾不复存在。
在第三种情况下，当自然垄断企业盈利，即边际成本大于平均成本时，便产生了自然垄断企业的“可维持性”（Sustainability）问题，即自然垄断企业如何防止潜在竞争者渗入市场去分享利润，而保持垄断地位问题。夏基将可维持价格定义为真正能够阻止拥有同等（或低级）技术的竞争对手进入市场的价格。潘札尔与威利格则把可维持价格定义为使新进入者的利润水平为负而垄断者的利润水平为非负的一组价格。由于市场需求曲线与平均成本曲线相交于平均成本曲线最低点的右方时，边际成本大于平均成本，垄断者利润大于零，新来者只要把价格稍微降低，即可占领整个市场，取得非负利润。因此，在平均成本曲线上升时，垄断企业虽然盈利，却使后来者有机可乘，需要政府对市场进入进行管制以保护垄断企业的生存，此时的自然垄断就是不可维持的。当然，这里一个重要前提是假定新企业不承担满足整个市场需求的义务，而垄断企业则要承担这种义务。也就是说，在既定前提下，潜在竞争者会受到激励从而进入市场，并生产出一定份额的产品，尽管这样会增加整个行业产品的生产成本。
相反，在第二种情况下，当需求曲线与平均成本曲线在最低平均成本点相交时，平均成本等于边际成本，企业盈亏相抵，利润为零。这时潜在竞争者如果继续降价，就会亏损。在第一种情况下，市场需求曲线与平均成本曲线相交于平均成本曲线最低点的左方时，边际成本小于平均成本，垄断企业是亏损的，自然垄断当然可以维持。在这后两种情况下，潜在竞争者无空可钻，不存在进入激励因素，自然垄断是可维持的，也就不需要政府对进入市场进行管制。
总之，在平均成本上升，但属于成本弱增范围内时，如果垄断者的利润大于零，新企业只要把价格定在垄断企业的价格之下，就可能夺走垄断者的大部分市场份额，造成自然垄断企业的不可维持性，因而需要政府对市场进入加以管制，以保证垄断企业的可维持性。而在平均成本下降的产出范围，只要垄断企业不高于平均成本定价，新企业进入市场后就不可能采取降价策略，否则就会亏损，因此，只要新企业是理性的，就不会产生进入市场抢夺垄断企业生产份额的刺激，自然垄断就具有自然的可维持性，政府对市场进入的规制也是不需要的。
2．4 自然垄断的边界
自然垄断的边界问题可以从静态和动态两个层面来理解。
●自然垄断的静态边界
一般而言，电信、电力、铁路运输、管道煤气和自来水供应等产业都属于典型的自然垄断产业，但并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。这些产业的输送网络业务属于自然垄断性业务范围。这是因为，这些业务领域需要大量固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由两家或两家以上的企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且使每家企业的网络系统不能得到充分利用，从而不能实现自然垄断产业的规模经济。而上述产业中的产品生产、销售以及配套服务等环节未必具有自然垄断的合理性。
学术界对自然垄断性业务的认识颇有争论。以电力产业为例，一些学者认为，电力输送（包括高压输电与低压配电）是自然垄断性业务，而电力生产（发电）和供应则是非自然垄断性业务。因此，主张把这两大类业务活动进行分割，电力输送业务由单个公共企业或被管制的私人企业承担，而电力生产和供应业务则由多家私人企业进行竞争性经营。但一些学者对配电是否是自然垄断性业务提出了质疑，他们认为，虽然电力产业具有同时生产与消费的特点，电力产品不能储存，也不能像其它许多产品那样可以到市场上去交易，电力的生产和消费需要通过电力输送来实现。这样，从表面上看，配电是自然垄断性业务，但从美国的实证资料看，在20多个城市中有两个电力公司建立自己的配电网络，竞争性地提供电力服务，其结果提高了生产效率，同时，消费者支付了较低的价格。因此，配电并不一定是自然垄断性业务。对电力产业自然垄断性业务领域的争论，同样也适用于电信、煤气、自来水和铁路运输等自然垄断产业。资料来源：王俊毫：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年，第84-85页。
●自然垄断的动态边界
现实中，自然垄断性业务领域具有相当大的可变性，因而，自然垄断的边界也必须动态地把握。
首先，技术进步是自然垄断性业务领域的边界的内在动因。这在电信产业表现得特别明显，随着光缆技术的发展，利用卫星和无线电话技术，有线电视公司也能够提供传声和数据服务，这些都使电信产业发生革命性的变化，从而为新企业进入电信产业，建立新的通信网络，比原有的电话通信网络质量更好、价格更低地向消费者提供通信服务创造了条件。这样，将来的电信产业模式并不是唯一的全国一体化的通信网络，而是由电话网络、卫星和微波系统等其它技术所组成的一个多面体的互通网络，结果是大大缩小了电信产业的自然垄断性业务范围，其缩小程度和速度则取决于技术发展和应用的情况。在电力产业，技术进步对自然垄断性的电力输送业务也有一定影响，如“混合循环燃气轮机”技术改变了电力生产的规模经济优势，它能超越电力输送网络直接向较大规模的顾客提供电力。
其次，市场范围的变化是改变自然垄断性业务领域的边界外在条件。例如，在经济发展水平较低的国家或地区，电力、煤气、自来水、铁路运输等产业具有明显的地区性，尚未形成全国性的或更大范围的市场。这些产业在较小的地区市场上具有自然垄断性，通常由一家企业垄断经营。但随着经济发展水平的提高，这些产业的市场范围将不断扩大，当市场需求量超过适度规模经济的范围后，这些产业的许多业务领域就不具有自然垄断性，应该由多家企业竞争性经营，从而使原来的垄断性市场结构或寡头垄断性市场结构转变为竞争性市场结构。这也是同一种产业（如电信、电力）为什么在经济发达国家和经济不发达国家具有不同的市场结构的重要原因之一。
总之，在现实的经济运行中，符合自然垄断理论假定的厂商和行业是很少的。并且在某一局部市场以及在产业发展过程的某一阶段所具有的自然垄断性质不能保证在整个行业市场及其不断扩张的过程中也同样成立。自然垄断不仅受到市场需求的约束以及规模经济边界的约束，而且技术创新还会改变既有厂商的“自然垄断”性质。垄断者可以占据绝大部分市场份额却无法垄断全部创新活动。在垄断势力的边际，由创新活动不断发展和积聚的竞争力量会使市场结构发生根本改变。一旦失去政府强权的“庇护”，不再处于技术领先地位的垄断者不仅会失去原有市场，甚至会被新一轮竞争所淘汰。规制者应根据本国的技术、经济状况，较为准确地把握具体产业的自然垄断性业务领域的边界，然后，对自然垄断性业务设计相应的政府规制政策。
3． 自然垄断行业规制：进入规制
