中
国
水
利
!""#$%&
环境影响评价制度在中国始于
!"#" 年的!环境保护法 $试行 %"#中国
水利水电工程的环境影响评价与此
也同时起步$ 纵观 &’ 多年的水资源
开发环评史#我国水资源开发的环境
影响评价#主要还处于项目环评的层
次$ 在水资源开发规划层次的环境影
响评价中#虽然也做了不少工作#如
长江流域规划的环境影响评价部
分% 长江流域防洪规划的环境影响
评价专题研究等# 在战略环评方面
进行了一些探索# 为我国水资源开
发的战略环评的发展打下了一定基
础#但是水资源开发的战略环评#无
论是环评管理制度还是评价技术与
方法#都还须继续探索$
一!水资源开发项目环评及存
在的问题
!"水工程项目的环境影响与评价
水资源开发的目标%开发方式和
工程类型十分复杂$ 开发目标包括供
水%灌溉%航运%防洪%发电%养殖等#
开发方式和工程类型包括各种类型
的人工湖库与水电站%人工开挖的河
渠%各种水闸%堤坝等#产生的环境影
响也十分复杂$ 对环境的影响主要包
括&江河湖泊的水文情势变化%水库
的泥沙淤积和坝下的河道冲刷%水库
移民的生态与社会影响%淹没与阻隔
对生物资源和物种多样性的影响%对
水环境质量的影响% 对大气的影响%
人群健康的影响%环境地质影响以及
水工程安全问题等等$ 水资源开发建
设项目尤其是大型水利水电工程常
常会对区域和生态与环境产生巨大而
深远的影响# 而且这种影响通常都是
综合性%多方面%多层次%长期和不可
逆的#包括有利和不利两个方面$相对
其他建设项目而言# 水资源开发项目
的环境影响评价所涉及的环境影响因
素多%评价内容丰富%评价范围大#包
括自然%社会%生物多样性等$
目前水工程项目的环评主要是
对其建设内容及施工活动可能产生
的影响进行评价#环境保护目标是在
其工程目标已确定的情况下针对其
可能产生的影响提出来的#与工程目
标不在一个层次上#因此还不能算是
环境影响评价真正意义上的早期介
入$ 在项目环评中#工程作用因素分
析和环境影响评价因子的筛选识别
十分重要$ 筛选识别做得如何直接关
系到环评报告的质量和环境影响减
免措施是否具有针对性和可操作性$
#"水工程项目环评存在的问题
水工程环境影响作用因素的复
杂性%受影响环境因子的多样性和当
今社会环保意识提高后对环评报告
审查的日益严格#使我国目前水资源
开发项目的环境影响评价面临许多
问题$ 如单个工程的环境影响评价与
流域生态和环境保护的协调问题#项
目环评提出的环保措施与工程建设
实际过程脱节的问题#水利项目设计
阶段的特殊性对环评深度的制约以
及环境背景资料的采集与资料共享
的困难等问题$
"%#单个工程项目环评对流域生
态保护的局限性
单个水资源开发工程规模即使
再大#如三峡工程#对整个流域生态
和环境的影响也是有限的#但多个水
利工程梯级开发实施的叠加影响#则
可能对流域的生态和环境产生巨大
影响$ 单就三峡对生态与环境的影响
而言#其兴建不会造成任何一个物种
的灭绝#但是如果全长江流域干支流
的水能资源都通过兴建水电站进行
开发#其累积或叠加的影响对某些鱼
类资源可能会带来毁灭性的影响$
单个工程环评的项目层次的特
点决定了其对流域范围生态与环境
保护是十分有限的$ 例如为减轻对长
江水生生物资源的影响#在三峡工程
的环境影响评价报告书以及其后的
环境保护初步设计中规划了四个自
收稿日期$!""#’"(’"%
作者简介$蒋固政"%)##!#%男%水利部长江水利委员会长江水资源保护科学研究所总工程师%教授级高级工程师&
水资源开发的项目环评与战略环评
!蒋固政
!长江水资源保护科学研究所"
摘 要 我国在水利水电工程建设项目环评方面已取得长足的进步!项目环评的技术也日趋成熟!与此同时也
面临一些问题"项目层次上的环评已难以保证水资源开发与生态和环境保护的协调发展!尤其是涉及流
域水资源梯级开发中的项目环评如何协调经济社会可持续发展与生态和环境保护之间的关系" 为了在
环境影响的源头对不利因素进行控制!规划环评或战略环评是流域水资源开发中应高度重视的问题"
关键词 战略环评 水资源开发 流域
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然保护区!三个鱼类增殖放流站和一
个半自然保护区" 应该说这些保护措
施可在很大程度上减轻三峡工程对
长江水生生物资源的不利影响" 问题
在于#长江上游合江至屏山江段珍稀
鱼类自然保护区$与规划兴建的长江
上游溪洛渡水电站和向家坝水电站
有不可调和的矛盾%向家坝水电站就
位于该保护区的核心区内%溪洛渡水
电站位于其边缘" 就三峡工程的环评
而言%报告书客观地评价了对水生生
物资源的影响并提出了相应的对策
措施%而从流域范围的水资源开发利
用来看%其保护措施显然不能满足流
域生态保护的要求%这就是项目环评
的局限性"
!!"项目环评提出的环保措施与
工程建设的衔接问题
随着人们对环境保护意识的提
高%在环境影响评价报告审查中对环
境保护措施的要求也越来越高" 从加
强环境保护管理的角度来看是必要
的" 但在如何使环保措施更具可操作
性方面%仍存在一些困惑" 例如在目
前的水利水电工程环境影响报告书
技术审查时%对于水污染防治措施常
常要求污水处理设施达到可行性研
究甚至初步设计深度%这对于污染项
目的环境保护措施是必要的" 但是对
于水资源开发项目来说%在工程可行
性研究阶段提出这个要求则难以达
到%而对于水质保护要求来说%污水
处理设施只需达到规划深度即可满
足要求" 因为一方面水利和水电的可
行性研究深度是不一致的& 另一方
面% 工程建设是实行招投标制度%中
标单位的施工技术水平! 设备质量!
施工工艺及管理水平等对于其施工
过程中的污水产生量及排放强度有
很大影响%实际建设过程中很难做到
环境保护措施完全按环评书所提出
的进行实施%这说明审查要求与工程
建设不能很好地衔接"
对于项目环评提出的环境保护
措施%应该与工程建设密切结合" 在
环境影响评价中需要解决的实际上
应该是识别!分析与评价拟建项目环
境影响的性质!范围!显著与重要的
程度%明确从环境角度考虑该项目的
是否可行" 而对于减缓项目建设环境
影响的措施%更重要的应是提出可实
现的环境保护目标和要求" 如对于水
资源开发项目本身的水污染防治而
言% 由于其影响主要发生在施工期%
因此环评报告书如能根据生态与环
境和水功能区划的要求提出水质保
护目标和污染物排放控制要求%应该
即可满足环境保护管理的要求" 至于
污水处理的工艺流程和污水处理工
程布置%国家有相应的设计规范和规
定%工程施工的承包商有义务按环评
报告书的要求在投标文件中考虑污
水处理方案与设计"
!’"水资源开发项目的特殊性
水资源开发项目的环境影响评
价与其他行业建设项目的环评相比
自有其特殊性%这种特殊性表现在水
利工程可行性研究深度与其他行业
不一致" 由于大型水资源开发工程通
常前期勘测设计研究周期长%工程的
建设周期相对也较长%而且工程可行
性研究的规划设计过程中存在许多
不确定因素%工程规划设计的方案比
选工作量很大" 在环境影响评价中表
现出来的问题是环境影响作用因素
的不确定性%如水库移民方案滞后于
工程可行性研究!水库运行调度方案
受水库建设的多目标以及梯级开发
联合调度的影响在可行性研究阶段
也难以确定等等%这些环境影响作用
因素的不确定性直接影响了环境影
响评价结果的可靠性和环保措施的
可操作性"
!("环评背景资料收集问题
编制一个好的环评报告需要齐
全准确的环评背景资料%收集完整的
环境背景资料%困难并非只是水资源
开发项目所面临的问题%但是在中国
的水资源开发项目的环评中%这个问
题更为明显" 由于水资源开发工程所
涉及的环境因素很多%所需的环境背
景资料分布在很多相关部门%如水质
现状监测资料!污染源分布!气象资
料!传染病流行资料等都掌握在不同
的有关部门" 目前在中国这些资料的
发布与资源共享问题尚未很好地解
决" 环评人员经常遇到的问题是无资
料!不提供资料!收资料费!资料陈旧
等%其他问题还有环评单位自己对环
境现状进行调查监测所获取数据常
受到质疑" 缺少环境背景资料和环评
报告审查中要求对环境现状描述清
楚的矛盾常使环评工作人员感到困
扰" 例如评价某个水库对水库所在江
河鱼类资源的影响%需要了解该河流
水生生物和鱼类资源背景情况!该流
域的水生生物或鱼类资源保护规划
等" 在评价过程经常遇到的是行业主
管部门不知道这条河中有多少种鱼%
也没有该河流的水生动物或鱼类资
源保护规划% 这本应是在当地有关
部门或图书馆能查到的资料 " 在此
情况下评价人员要么简化评价 %要
么花费大量的人力!物力!时间和经
费进行环境背景调查% 直接制约了
环评的质量和评价周期 " 类似的情
况在水资源开发项目的环境影响评
价中经常发生"
二#水资源开发战略环评展望
!"战略环评的必要性
目前中国的战略环评主要是对
规划环评或规划方案进行环境影响
评价%不包括政策环评" 区域规划环
评和专业规划环评都属于规划环评%
而水资源开发的规划环评往往既包
括区域规划环评同时也包括专业规
划环评" 如流域水资源综合利用规
划%从区域上来说%包括了整个流域%
通常都涉及不同的行政区域%从专业
规划的角度来看%则包括诸多专项规
划如水电开发!防洪!灌溉!供水!航
运等等" 因此流域综合开发规划的环
评既复杂又必要%从流域生态与环境
保护方面来说% 它具有战略指导意
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义!能从流域的范围整体考虑开发活
动的环境影响并提出宏观的生态保
护对策措施"
!"战略环评的意义
我国目前处于经济的持续高增
长期! 对水资源开发利用的需求加
大!开发利用的速度也在加快!如水
电开发目前已成为能源开发建设的
新热点!而对生态与环境保护要求的
日益提高使水资源开发战略环评的
迫切性和必要性更为突出" 例如从事
水资源开发项目环评的人员!经常遇
到的难题之一是由于在河流上建坝
对鱼类产生阻隔!毫无疑问需要采取
鱼类资源保护措施" 问题由此而产
生!有关的主管部门和专家往往要求
建过鱼设施!就单个工程而言!这个
要求无疑是正确的!但大多数情况下
是这条河流上该工程的上下游已经
兴建或规划兴建有其他的水坝!其结
果是过鱼设施不能起到保护鱼类资
源的作用!这就像当初南京长江大桥
净空高度限制了其后航运的发展!从
而决定了长江干流其他江段后续建
设大桥的净空高度没必要高于南京
大桥" 这种情况在长江流域的水资源
开发的环评中已成为普遍现象" 这个
问题如不解决!将会影响长江流域的
水资源开发建设和经济发展" 而这个
问题的解决只能在流域开发利用规
划层次的战略环评中!综合各种影响
因素和生态保护目标! 权衡经济发
展# 生态保护等各方面的利弊得失!
才能提出相对可行的保护方案!仅在
某个工程的项目层次的环评中是不
可能解决这个问题的" 因此!水电开
发规划应服从流域开发规划!而流域
开发规划的多个开发利用目标中应
包括流域生态与环境目标!流域规划
的战略环评是为流域多目标开发利
用规划决策服务的"
#"几点认识
目前! 环评法已经颁布实施!从
法规上来说!水资源开发的战略环评
有了法律保障!但在如何具体实施方
面仍有许多工作要做" 无论是在规划
环评的编制#审查程序等管理层面还
是在规划环评的评价技术#规范与标
准等技术层面都不能满足现在进行
战略环评的需要" 这是今后相当长时
期内水资源开发的战略环评所面临
的亟需解决的问题"
关于战略环评的早期介入原则!
在编制水资源开发规划时!规划的编
制者应认识到规划环评与项目环评
的区别" 在工程建设项目环评时!是
首先有工程开发目标!工程项目的环
评则根据其环境影响分析提出环境
保护目标" 而在规划层次的战略环评
中则应有所区别!水资源开发利用规
划一般都是多目标的!环境目标应该
是规划目标之一" 只有将环境目标与
其他规划目标有机地协调!才能编制
出一个符合可持续发展原则的规划!
战略环评也才具有真正的实际意义"
从环境影响评价的作用来看!以
往水资源开发的项目环评属于 $末
端治理%!是治标而非治本" 而战略
环评则是将管理点前移! 在项目决
策前的规划阶段进行环境影响评
价! 是真正意义上的环境管理早期
介入!能够真正做到以人为本!可持
续协调发展" 以怒江水电开发所引
起的争议为例! 如果在怒江水电开
发之前编制怒江流域的水资源综合
利用规划 !水电开发只是其开发目标
之一 "!从流域角度#可持续协调发展
的角度综合分析并协调各开发目标
与环境目标的关系! 对整个规划进
行战略环境影响评价! 并对规划进
行调整! 就不会因其是否开发合理
而引发广泛的争议了"
应该认识到!$战略环评%不是一
种方法而是一种$理念%" 由于战略环
评在我国刚起步!在如何开展战略环
评方面还有一些不清晰的认识!有些
评价人员认为战略环评是一种新的
评价方法!需要开发一些新的评价技
术! 因此不知战略环评从何处着手!
这种认识在目前限制了战略环评的
发展" 实际上项目环评的主要技术
方法基本上都可以用在战略环评
上!只是更宏观" 另外还应认识到无
论是项目环评还是战略环评都是为
决策者提供决策依据而非环评人员
进行决策! 环境影响评价人员只需
客观地分析项目或规划的环境影响
并提出相应的对策建议" !
责任编辑 邵自平
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