治理 善治与治道变革
公共管理的新趋向
——读《治理与善治》有感
主要内容
一、介绍主编、框架
二、主要内容介绍
三、简要评价此书
一、介绍主编 框架
（一）主编（一）主编
浙浙江江绍绍兴兴人人，，政政治治学学博博士士，，现现任任中中央央
编编译译局局副副局局长长，，兼兼任任北北京京大大学学、、清清华华大大学学、、
中国人民大学等校教授。中国人民大学等校教授。
主主要要研研究究方方向向：：政政治治学学理理论论、、比比较较政政
治、中国政治。治、中国政治。
专专业业成成果果及及著著述述：：《《当当代代西西方方政政治治分分
析析新新方方法法论论》》、、《《当当代代中中国国政政治治体体制制》》、、
《《治治理理与与善善治治》》、、《《公公益益政政治治与与权权利利政政治治
》、《中国地方政府创新：》、《中国地方政府创新：20022002》》
俞可平俞可平
(2)本书的框架:
收收集集了了1414篇篇英英国国、、法法国国、、美美国国、、瑞瑞士士等等国国学学者者
的论文，系统介绍了治理理论的基本论点的论文，系统介绍了治理理论的基本论点
探探讨讨了了八八个个关关系系：：治治理理与与经经济济发发展展的的关关系系、、治治理理
与与现现代代福福利利国国家家之之间间的的关关系系，，治治理理与与市市场场模模式式之之间间的的
关关系系，，治治理理与与世世界界银银行行的的作作用用，，治治理理与与地地方方自自主主治治理理
的的关关系系，，治治理理与与治治理理能能力力，，治治理理与与国国际际关关系系、、治治理理与与
非政府组织非政府组织等问题。等问题。
(3)意义：
《治理与善治》是国内出版的第一本有
关治理问题的译著，它的最大价值就是将治
理的国际思考首次介绍到中国来，为有兴趣
研究治理问题的人提供了一本有益的参考书。
尽管这本书所选文章的作者不都是国际上治
理研究的代表人物，但文章大都涉及治理的
关键性问题，并且多处引述了西方重要的治
理学著作。
二、主要内容介绍
((一一))治理研究的兴起和出发点治理研究的兴起和出发点
““治治理理兴兴起起的的部部分分原原因因在在于于政政治治经经济济状状况况发发生生了了
深深远远的的变变化化，，使使得得自自组组织织在在进进行行经经济济、、政政治治和和社社会会的的
协调方面发挥的作用超过市场或等级。协调方面发挥的作用超过市场或等级。””
[ [英英]]鲍勃鲍勃··杰索普杰索普--p60--p60
““全全球球化化和和区区域域化化的的复复杂杂辩辩证证关关系系促促使使世世界界经经济济
改改变变面面貌貌。。据据说说这这一一变变化化已已使使（（民民族族））国国家家难难以以控控制制
本本国国境境内内的的，，尤尤其其是是影影响响全全球球的的资资本本主主义义经经济济活活动动。。
” ”
[ [英英]]鲍勃鲍勃··杰索普杰索普---p62---p62
政政府府的的财财政政危危机机 、、““政政府府再再造造””运运动动（（政政府府失失灵灵））、、经经
济全球化、政治民主化济全球化、政治民主化
““人人们们逐逐渐渐认认识识到到社社会会政政治治子子系系统统（（如如医医疗疗、、
教教育育、、交交通通、、环环境境保保护护和和社社会会福福利利））的的巨巨大大复复杂杂性性、、
动态性和多样性动态性和多样性””。。
[ [ 美美]]詹詹··库伊曼库伊曼---p219---p219
““如如果果复复杂杂性性不不受受到到约约束束，，那那么么这这个个系系统统就就将将朝朝
着着无无序序的的方方向向发发展展。。如如果果动动态态性性不不受受到到约约束束，，那那么么，，
这这个个系系统统就就无无法法定定位位。。如如果果多多样样性性不不受受到到限限制制，，那那
么，这个系统就将解体。么，这个系统就将解体。””
[ [美美]]詹詹··库伊曼库伊曼---p28---p28
所所有有社社会会系系统统都都以以降降低低复复杂杂性性为为基基本本目目标标，，如如
果果治治理理能能够够理理解解、、反反映映并并利利用用现现代代社社会会的的动动态态性性、、
复杂性和多样性，那么就可以使社会达到自我控制。复杂性和多样性，那么就可以使社会达到自我控制。
（二）统治与治理的区别
旧理论代表的是统治的观点：旧理论代表的是统治的观点： “ “有效的管理就有效的管理就
是所谓的强国家，即一个明显地区别于市民社会、是所谓的强国家，即一个明显地区别于市民社会、
拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力的国家。拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力的国家。
国家越强大，实行独立自主政策的能力就越强。官国家越强大，实行独立自主政策的能力就越强。官
僚化和中央集权的程度决定着国家独立自主的程度。僚化和中央集权的程度决定着国家独立自主的程度。
” ”
[[瑞士瑞士]]弗朗索瓦弗朗索瓦——格扎维尔格扎维尔••梅里安梅里安---p108---p108
在统治的观点看来，一个现代国家必定是一个在统治的观点看来，一个现代国家必定是一个
强盛的国家，强盛的国家，可见统治面对的问题关乎可见统治面对的问题关乎权力的行使权力的行使。。
新新理理论论代代表表的的是是治治理理的的观观点点：：““有有效效的的治治理理意意
味味着着国国家家紧紧缩缩开开支支，，变变得得不不那那么么强强有有力力而而取取低低姿姿态态，，
国国家家作作为为一一个个几几乎乎并并不不比比其其他他方方面面重重要要多多少少的的合合作作
者者，，与与私私营营利利益益集集团团一一起起在在网网络络中中发发挥挥作作用用。。…………
这这就就无无异异于于从从由由政政府府‘‘自自上上而而下下的的’’统统治治过过程程向向相相
互影响的过程转变。互影响的过程转变。””
[[瑞士瑞士]]弗朗索瓦弗朗索瓦——格扎维尔格扎维尔••梅里安梅里安---p110---p110
一一个个现现代代国国家家应应当当是是一一个个适适度度的的国国家家 ，，治治理理
面对的问题关乎面对的问题关乎权力的分享。权力的分享。
旧旧的的统统治治形形式式偏偏重重社社会会的的统统一一性性，，忽忽视视或或无无视视
社社会会的的多多样样性性；；新新的的治治理理形形式式在在保保持持统统一一性性的的前前提提
下，希望更多地兼顾社会的多样性。下，希望更多地兼顾社会的多样性。
““人人们们似似乎乎在在放放弃弃‘‘单单方方面面的的控控制制’’而而转转向向
‘‘从从双双方方或或多多方方面面进进行行思思考考 ’’，，人人们们开开始始重重视视相相
互互的的需需要要和和能能力力，，并并从从这这个个角角度度来来考考察察社社会会政政治治
系统的（不良）特征及其治理。系统的（不良）特征及其治理。””
[[美美]]詹詹··库伊曼库伊曼---p219---p219
在在这这种种转转变变中中，，不不难难看看出出旧旧的的统统治治形形式式偏偏重重
社社会会的的统统一一性性，，忽忽视视或或无无视视社社会会的的多多样样性性；；新新的的
治治理理形形式式在在保保持持统统一一性性的的前前提提下下，，希希望望更更多多地地兼兼
顾社会的多样性。顾社会的多样性。
“ “各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这
些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社
会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和
社会调节形式。社会调节形式。””
[ [瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔••德德••塞纳克伦斯塞纳克伦斯 ---p241 ---p241
“ “而各国政府也就是在这种情况下，卷入错综复杂的治而各国政府也就是在这种情况下，卷入错综复杂的治
理结构。这种结构的形成是靠政府间的互动关系和制度，靠政理结构。这种结构的形成是靠政府间的互动关系和制度，靠政
府间组织、非政府组织和跨国公司的网络，虽然它们的动向有府间组织、非政府组织和跨国公司的网络，虽然它们的动向有
一部分为这种结构所无法控制。一部分为这种结构所无法控制。””
[ [瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔••德德••塞纳克伦斯塞纳克伦斯 ----p243 ----p243
从权力和职能的角度看待政府统治向社会治理的转变。从权力和职能的角度看待政府统治向社会治理的转变。其其
实说实说““没有政府的治理没有政府的治理””并不确切，确切的说法可能是并不确切，确切的说法可能是““与政与政
府共同治理府共同治理””，因为政府的作用并没有消失，只是与其他组织，因为政府的作用并没有消失，只是与其他组织
机构并驾齐驱。机构并驾齐驱。
（三）治理的内涵、
外延和六种不同的用法
“治理的概念是，它所要创造的结构或秩
序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠
多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的
互动”。
[英]格里·斯托克 --p32
““治治理理””不不要要求求对对某某种种政政治治体体系系的的认认同同，，而而是是为为
实实施施某某项项计计划划，，在在不不同同利利益益相相互互作作用用的的领领域域建建立立共共识识
和妥协。和妥协。
““治治理理理理论论也也提提请请人人们们注注意意私私营营和和志志愿愿机机构构
之之愈愈来来愈愈多多地地提提供供服服务务以以及及参参与与战战略略性性决决策策这这一一
事事实实。。过过去去几几乎乎全全然然属属于于政政府府的的若若干干责责任任，，有有许许
多如今已是和他人分担。多如今已是和他人分担。” ”
[ [英英]]格里格里··斯托克斯托克 ---p36 ---p36
强强调调了了治治理理主主体体的的多多元元化化及及其其带带来来的的管管理理过过
程程中中政政府府和和社社会会之之间间的的双双向向互互动动多多元元治治理理主主体体之之
间的相互影响间的相互影响 。。
“（1）公民安全得到保障，法律得到
尊重，特别是这一切都须通过司法独立、
亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公
共地管理公共开支，亦即进行有效的行政
管理；（3）政治领导人对其行为向人民负
责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵
通，便于全体公民了解情况，亦即具有政
治透明性。”
[[法法]]玛丽玛丽——克劳德克劳德••斯莫茨斯莫茨---p268---p268
用法治、效率、责任和透明这四个关
键词确定有效治理的含义。
[英]罗伯特•罗茨详细论述了治理的六种用
法
1、作为最小国家的治理
2、作为公司治理
3、作为新公共管理的治理
4．作为“善治”的治理
5．作为社会 — 控制系统的治理
6．作为自组织网络的治理
-- p87-96
（四）治理与全球化
用丹尼尔•贝尔的话说“国家对解决小问题
则嫌过大，对解决大问题则嫌过小。”
[[法法]]阿里阿里··卡赞西吉尔卡赞西吉尔—p128—p128
“治理在世界一级一直被主要视为政府间
的关系，如今则必须看到它与非政府组织、各
种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。
凡此种种均与具有广泛影响的全球大众传媒相
互作用。”
[ [法法]]玛丽玛丽--克劳德克劳德··斯莫茨斯莫茨 —p270—p270
自二十世纪九十年代以来，世界各国
经历了一个比以往任何时代都更快速的变
迁，这个变迁被普遍命名为“全球化”，
其主要含义是不断增长的经济依赖性，同
时暗示着不同文化和制度的国家在价值观
念上的冲突或者趋同。
治理思想正是在全球化的背景下从众
多的新思维中脱颖而出和蓬勃发展的，它
反映了对国家没有能力独立解决的经济和
社会问题的关注以及建立必要的制度以保
证秩序和公正的努力。
“全球治理就是超越国界的关系，就
是治理而没有主权。全球治理就是在国际
上做政府在国内做的事。”
[ [法法]]玛丽玛丽--克劳德克劳德··斯莫茨斯莫茨 —p265 —p265
“人们不妨用同样的方式看待结构处
于迅速变化之中的整个国际社会，其特点
在于出现了部分地摆脱国家控制的社会运
动、企业和组织的势力日益增长”。
[[瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔··德德··塞纳克伦斯塞纳克伦斯 – –
p254p254
“在自由民主的原则上、在资本主义市
场的优越性上以及在现代社会组织的形式
上，一种世界性的共识已经来临”呢？应
该说我们对这个问题还没有明确的答案。
”
[[瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔··德德··塞纳克伦斯塞纳克伦斯—p246—p246
由此可见，治理思想与国际关系体系的
研究相关联，它对按照传统观念来理解的
国家体制所构成的挑战也是显而易见的，
但是全球化时代的治理是否意味着“意识
形态的终结”，或者是历史的终结。
（五）善治与国家改革
““市市场场是是非非政政治治的的社社会会现现实实，，按按照照它它本本身身的的动动力力
运运作作。。当当规规章章制制度度有有利利于于其其扩扩展展的的时时候候，，市市场场随随时时都都
可可以以解解放放市市民民社社会会的的活活力力，，使使经经济济和和社社会会进进步步成成为为可可
能能””。。
[ [瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔··德德··塞纳克伦斯塞纳克伦斯 –p248 –p248
““放放弃弃了了它它的的章章程程所所规规定定的的政政治治中中立立态态度度，，表表示示
关关心心发发展展所所需需的的某某些些政政治治条条件件，，诸诸如如合合法法性性、、公公众众参参
与与变变革革、、法法律律的的地地位位、、司司法法行行政政、、人人权权和和新新闻闻自自由由。。
它它还还宣宣称称支支持持非非政政府府组组织织、、工工会会及及市市民民社社会会的的各各种种运运
动动。。这这些些声声明明考考虑虑到到了了发发展展的的规规章章制制度度方方面面和和政政治治方方
面，无异于一反它传统上所持的经济方面的信条面，无异于一反它传统上所持的经济方面的信条””。。
[ [瑞士瑞士]]皮埃尔皮埃尔··德德··塞纳克伦斯塞纳克伦斯 –p248 –p248
““不不仅仅仅仅是是要要减减少少政政府府的的作作用用而而使使之之更更有有效效率率，，
而而且且是是要要将将部部分分社社会会权权力力从从政政府府和和公公共共部部门门转转移移到到
个个体体和和私私营营部部门门。。在在持持新新自自由由主主义义发发展展观观的的人人看看来来，，
这这种种制制度度改改革革不不仅仅是是为为了了实实现现‘‘良良好好管管理理’’，，而而且且
最终将利于促进民主这一更高目标最终将利于促进民主这一更高目标””。。
[[法法]]辛辛西西娅娅··休休伊伊特特··德德··阿阿尔尔坎坎塔塔拉拉——
p21 p21
““善善治治””的的实实质质是是要要求求那那些些““管管理理不不良良””的的国国
家家改改革革官官僚僚机机构构，，但但““善善治治””显显然然比比““国国家家改改革革””
或或““政政治治变变革革””等等提提法法更更具具技技术术性性而而较较少少政政治治色色彩彩，，
为为多多边边组组织织和和金金融融机机构构用用一一种种相相对对而而言言较较为为和和缓缓的的
语语言言讨讨论论敏敏感感问问题题提提供供了了方方便便，，而而不不造造成成越越权权干干涉涉
主权国家内政的印象。主权国家内政的印象。
中中国国古古代代““善善政政””的的说说法法，，指指的的是是能能带带来来““
政政通通人人和和””局局面面的的法法则则政政令令，，其其实实它它与与治治理理思思想想提提
倡倡的的““善善治治””并并非非完完全全没没有有相相通通之之处处。。所所不不同同的的是是
““善善政政””的的施施行行者者历历来来是是统统治治者者，，““治治理理””的的施施行行
者者则则是是由由执执政政者者（（公公共共权权力力））和和社社会会其其他他行行动动者者构构
成成 的的 合合 作作 网网 。。
如如何何施施““善善政政””，，通通常常是是由由统统治治者者说说了了算算；；如如
何何达达到到““善善治治””则则要要考考虑虑人人民民的的意意见见。。因因此此，，我我们们
也也可可以以说说““善善治治””只只有有在在民民主主的的社社会会才才有有可可能能。。有有
民民主主不不见见得得有有““善善治治””，，但但没没有有民民主主则则不不可可能能有有““
善治善治””。。
（六）治理与协会革命
““非非政政府府组组织织是是资资本本主主义义和和西西方方政政治治与与文文化化
价价值值在在发发展展中中世世界界的的代代理理人人，，宣宣扬扬的的是是由由多多边边、、
双边及非政府的捐助者设定的一套东西双边及非政府的捐助者设定的一套东西” ” 。。
[ [英英]]杰拉德杰拉德··克拉克克拉克—p313—p313
““例例如如拉拉丁丁美美洲洲主主教教委委员员会会监监视视欧欧洲洲和和北北美美
天天主主教教资资助助机机构构对对拉拉美美非非政政府府组组织织和和人人民民组组织织的的
支支持持。。在在威威权权统统治治最最严严厉厉的的年年代代，，教教会会支支持持或或不不
支支持持非非政政府府组组织织，，特特别别是是人人权权组组织织，，使使教教会会卷卷入入
了痛苦的政治论争。了痛苦的政治论争。” ”
[ [英英]]杰拉德杰拉德··克拉克克拉克—p313—p313
““在在菲菲律律宾宾、、印印度度、、巴巴西西和和智智利利，，与与精精英英利利
益益斗斗争争的的政政党党欢欢迎迎非非政政府府组组织织提提供供的的后后勤勤支支持持。。
但但是是在在其其他他国国家家，，非非政政府府组组织织集集结结力力量量直直接接向向政政
党提出挑战并激起了对抗。党提出挑战并激起了对抗。” ”
[ [英英]]杰拉德杰拉德··克拉克克拉克—p313—p313
杰杰拉拉德德••克克拉拉克克的的文文章章““发发展展中中世世界界的的非非政政府府
组组织织与与政政治治””的的论论题题不不是是治治理理，，而而是是二二十十世世纪纪末末
非非政政府府组组织织引引发发的的““协协会会革革命命””对对发发展展中中国国家家的的
政治变化所起的作用。政治变化所起的作用。
““前前者者认认为为非非政政府府组组织织的的蓬蓬勃勃发发展展改改进进了了利利
益益的的表表达达和和提提出出，，因因而而加加强强了了市市民民社社会会和和民民主主；；
后后者者认认为为，，非非政政府府组组织织的的蓬蓬勃勃发发展展只只是是将将市市民民社社
会会与与国国家家之之间间以以及及市市民民社社会会内内部部本本身身的的政政治治斗斗争争
模模式式制制度度化化，，并并为为仍仍然然在在根根本本上上以以阶阶级级为为基基础础的的
斗争增加了一个维度。斗争增加了一个维度。” ”
[ [英英]]杰拉德杰拉德··克拉克克拉克 –p323 –p323
非政府组织与民主化的关系非政府组织与民主化的关系
（七）治理的局限和风险
“虽然有愈来愈多的人热衷于以治理
机制对付市场和国家协调的失败，我们仍
不应当忽视一种可能：以治理取代市场和
等级统治是会失败的。”
[英]鲍勃•杰索普—p71
他关注的是治理与市场和国家协调的
关系。
““由由于于社社会会结结构构日日益益复复杂杂，，透透明明度度日日益益减减少少，，
要要想想对对社社会会的的多多种种目目标标在在一一个个更更宽宽广广的的空空间间和和时时
间间范范围围内内进进行行调调控控————不不管管是是通通过过市市场场、、国国家家、、
伙伙伴伴组组织织或或其其他他机机制制————的的大大多多数数尝尝试试以以失失败败告告
终的可能性最大终的可能性最大””。。
[ [英英]]鲍勃鲍勃··杰索普杰索普 --p81 --p81
这这说说明明治治理理不不是是万万能能的的，，治治理理失失败败的的可可能能性性
不不比比国国家家和和市市场场失失败败的的可可能能性性小小；；杰杰索索普普显显然然不不
赞赞成成以以治治理理取取代代国国家家和和市市场场的的调调节节，，而而倾倾向向将将治治
理视为国家和市场手段的补充。理视为国家和市场手段的补充。
与与杰杰索索普普的的观观点点不不同同，，阿阿里里••卡卡赞赞西西吉吉尔尔认认为为，，
治治理理的的问问题题不不是是出出在在取取代代市市场场调调节节，，而而恰恰恰恰在在于于它它本本
身。身。
““要要通通过过市市场场式式的的决决策策排排斥斥政政治治来来治治理理社社会会。。存存
在在着着将将某某些些决决策策领领域域同同常常规规政政治治过过程程分分离离开开的的倾倾向向。。
市市场场是是最最有有效效的的信信息息和和交交流流机机制制，，它它平平衡衡物物品品和和服服务务
的的供供需需，，确确定定适适当当的的价价格格水水平平。。但但它它当当然然不不是是整整个个社社
会会资资源源的的有有效效而而公公平平地地分分配配的的机机制制，，那那是是政政治治领领域域的的
事事情情。。市市场场面面对对的的不不是是公公共共问问题题和和公公民民，，而而只只是是顾顾客客
（（消消费费者者））。。民民主主政政治治涉涉及及的的是是普普遍遍利利益益的的代代表表和和中中
介，而市场则是不同的局部利益间的交流和协商介，而市场则是不同的局部利益间的交流和协商””。。
[ [法法]]阿里阿里··卡赞西吉尔卡赞西吉尔—p132—p132
（八）编者观点（欣赏）
11、、治治理理和和善善治治的的本本质质特特征征是是公公民民社社会会组组织织对对社社会会公公共共事事务务
的的独独立立管管理理或或与与政政府府的的合合作作管管理理，，善善治治需需要要公公民民社社会会的的发发展展，，
没没有有健健全全的的公公民民社社会会，，不不可可能能的的善善治治；；反反之之，，公公民民社社会会的的发发展展
必然直接地或间接地要影响治理的变迁。必然直接地或间接地要影响治理的变迁。
22、、善善治治有有赖赖于于公公民民自自愿愿的的合合作作和和对对权权威威的的自自觉觉认认同同，，没没有有
公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
33、、治治理理不不是是民民主主制制度度的的替替代代物物，，而而是是对对代代议议制制民民主主的的补补充充
和深化。和深化。
44、、治治理理思思想想要要求求国国家家承承担担双双重重责责任任：：对对本本国国人人民民负负责责，，对对
国国际际社社会会负负责责。。各各国国的的内内部部事事务务同同时时也也是是国国际际大大家家庭庭的的““家家务务
事事””。。
三、简要评价此书
从《治理与善治》中，我们可以看出当代公从《治理与善治》中，我们可以看出当代公
共管理研究的新趋向：共管理研究的新趋向： 多学科性。传统的公共行多学科性。传统的公共行
政理论，往往以管理理论和官僚制理论为基础，政理论，往往以管理理论和官僚制理论为基础，
在组织、职能和人事为三大支柱，展开自己的研在组织、职能和人事为三大支柱，展开自己的研
究。究。
治理、善治以及治道变革的理论，可以说是治理、善治以及治道变革的理论，可以说是
发达国家连续发达国家连续2020多年持续稳定发展势头的总结，多年持续稳定发展势头的总结，
它突破了单项发展的局限性，体现了综合发展的它突破了单项发展的局限性，体现了综合发展的
势头。势头。
如果吹毛求疵的话，这本书有两个不足
之处，
一是它所采用的编译形式难免不使人
对译文的忠实性产生疑问；
三、翻译中理解障碍问题 ；
二是缺少每篇文章作者的简介。
谢 谢
请老师和同学们批评指正！
