第三章 自由主义福利体制
本章学习目标：本章学习目标：
•• 一一..自由主义福利体制总论自由主义福利体制总论
二二..美国社会保障制度美国社会保障制度
三三..加拿大社会保障加拿大社会保障
自由主义福利体制以美国、加拿大等国家为代表。早
期的经济自由主义从根本上反对制度化的社会保障。在社
会保障已经成为工业化社会的基本制度以后，自由主义的
价值观念和政治主张就融入了具体的社会政策，成为在整
个制度中维护市场和个人利益的流派。现代经济自由主义
是福利国家紧缩就积极倡导者，并且在全球市场迅速发展
的时代，强调市场在社会保护中的作用。
第一节第一节 自由主义福利体制总论自由主义福利体制总论
一一..自由主义福利体制非商品化特征自由主义福利体制非商品化特征
自由主义的假设是：市场对于自立的劳动力来说，是最自由主义的假设是：市场对于自立的劳动力来说，是最
佳的保护壳。它有利于劳动力的解放，只要没有外力的干扰，佳的保护壳。它有利于劳动力的解放，只要没有外力的干扰，
市场可以通过其自我调节节制以确保所有有工作意愿的人被市场可以通过其自我调节节制以确保所有有工作意愿的人被
雇佣，同时，市场也可以通过起自身的作用保证他们的福利。雇佣，同时，市场也可以通过起自身的作用保证他们的福利。
自由主义福利体制以美国、加拿大等国家为代表。
自由主义福利体制产生的基础可以概括为：
价值观念、阶级基础、历史渊源
自由主义福利体制国家缺乏稳定的跨阶级联盟，国家福利
表现为：
（1）通过划定贫困线为贫困者提供补缺式的安全网。
（2）强调个人在市场的权利，寻求市场解决的方式，并且认
为国家的介入愈少愈好。
（3）这一类型国家强调以资产调查的救助、有限支付转移或
社会保险为主要社会政策。
因此，这一类福利体制国家的特征是较高的就业率、较低的
税赋、较低的社会支出规模、较高的工资差异及显著的收入不平
等。
1.自由主义福利体制的商品化
与自由放任主义资本主义原则相伴而生的是劳动的商品化。
当人们为了生计和必要的生活保障而不得不到市场上去寻找工作
和就业机会的时候，他本人及其家庭成员的所有经济来源与生活
保障就不得不依靠他的“工资劳动”了，当资本主义绝大多数
社会成员的生活需求必须通过商品交换得以满足时，购买力
和收入分配问题便凹显出来了；当人们的劳动成为商品的时
候，他们独立与市场之外的生存权利便岌岌可危了；这时，
“现金交易能力”和“现金交易关系”占了主导地位。独立的
生
产者转变为无产的领薪者，失去的是对自己劳动力的支配权，
换取的是劳动工资，因此，他们的家庭及其一切福利必定开
始依赖市场，开始依赖雇主的支配。
自由主义者通过两种途径来处理劳动力商品化：
（1）调整修正“资格不及”（less eligibility）原则。
由
原来的济贫法转向家计调查式的社会救助体制。在这种方式
下，社会权利的无条件扩张可以得到避免，同时只有被证明确
实是最需要的人群，政府才会定向地给予补贴，这种方式可以
促使工人不依赖福利，而是主动选择工作。在某种意义上，以
家计调查为基准的救助制度，是一种能确保将非市场收入保留
给那些没有任何能力参与市场的人的方法。自由主义者追求的
是，公共责任只能进入市场失灵的领域，而商品的逻辑是至高
无上的。
（2）体现了同样的哲学 慈善或者任何类型的保险都应基
于契约原则和保险精算原则之上。权利与给付必然与相应的缴
费相关联。
2.自由主义福利体制的非商品化
没有商品化的劳动就不可能产生已非商品化为主旨的工人
运动，工人就不可能将非商品化作为工人运动政策的主导原
则；对工人运动而言，非商品化既是劳工团结与统一的起点
与重点，优势工人集体行动的动机与目标。所谓起点与动
机，是指现代福利国家经济社会政策的源动力以及人类需求
和劳动商品化的过程；所谓重点和目标，主要是指工人的福
利取决于能否最终将其从现金交易关系的束缚中解放出来。
所以说，劳动商品化导致了“非商品化”的工人运动政策。
在现代社会，社会权利既可以被看成是对福利国家起
源的一个诠释，又可以被看成是福利国家的本来意义。在工
业化社会中，人们可以对“社会权利”给出这样的定义：社
会
权利是保证企业竞争和最大限度地适应经济发展过程中的一
种“生产性投资”。
既然现实社会中并不存在抽象和纯粹的劳动商品化形式，
那么社会权利的确立就将福利国家的福利支出规模以法律的
形式固定下来。
3.自由主义福利体制的非商品化特征p44
在艾斯平—安德森“非商品化”概念下，人们的福利保障
和福利供给与下列两个因素发生了分离：
一是与福利受领者的当期收入相分离，
二是与福利受领者参与其中的市场交易相分离。
这就是说在非商品化存在的福利分配机制中，其主要作
用不再是看得见的那只手---市场，而是看不见的那只手---
政府或国家。由此可知，非商品化，是这样一个概念：它与
场和政府在分配福利资源机制中所起作用的大小密切相关。
据此，可以做一个表达概念的词语转换，用“市场作用”
来表述福利保障和福利供给中的作用机制。自由主义福利
体制强调发挥市场的作用，只有在假设市场和家庭这两个
部门不起作用时，国家才临时发挥作用。但是，偏向市场
的体制也有可能是积极地、直接的政府政策引导的。
依据这种较低的非商品化程度，自由主义福利机制的
特点表现为：
第一，非商品化程度最低，有力地抑制社会权利的扩张。
第二，强调发挥市场的作用，只有在市场不起作用时，
国家才临时发挥作用。
第三，经济调查式的社会救助居于支配地位，辅以少量
的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划。给付对象主
要是低收入的、依靠国家救助的受保护者。
第四，福利的极限等价于福利取代工作的选择的边际倾
向。资格条件苛刻且通常带有羞辱性，给付数额极为有限。
第五，国家运用消极的和积极的两种手段促使市场机制
发挥作用，消极手段是只保证最低限度的给付，积极手段则
是对私人部门福利计划予以补贴。
4.自由主义福利体制中非商品化程度的衡量p45
第一，要考量的是决定人们“进入权利”的规则：资格
标准和资格限制。如果保障获得适当的生活水准的权利无需与
以往的就业记录、工作业绩或是缴费记录挂钩，那么这个计划
就具有较大的非商品化潜力。如果某些计划只是在一个有限
的时期内提供的给付，显然它们的非商品化能力较低。例如，
在自由主义福利体制下，其社会保险常常与缴费记录挂钩，因
而自由主义福利体制的非商品化程度较低。
第二，要考量的是收入替代水平。如果给付水平下降至社
会所满意或认可的正常收入或生活水平以下时，可能的结果就
是迫使接受者尽快重返工作。
第三，要考量的也是最为重要的是资格授权的范围。在自
由主义福利体制中，社会救助是针对那些已被证明的确是一
贫如洗的贫困者，并按规定接受家计调查。
二二..自由主义福利体制分层化特征自由主义福利体制分层化特征
1、自由主义福利体制中，较强的个人自由主义倾向与其
较弱的非商品化程度是一致的。
在福利国家制度安排中人们所处的地位是不用的，在福
利保障和福利供给方面所享受的待遇也是不用的。这就是说，
福利国家中的某些福利计划是专为某些群体设置的，而其他
群体无法或无权享受据此，可以将分层化转换成“选择主义”
或“补救主义”与“普救主义”的概念加以表述。这就是说，
分
层化程度高，为选择主义或补救主义；而分层化程度低，则
为普救主义。根据自由主义福利体制的特征，可以看出，其
采取的是典型的补救主义。
（1）自由主义福利体制否定政府采取积极的政策，认为放
任的政策和制度可以导致最理想的社会阶级结构，只要政治权
利对市场制度或“市场出清”保持不干预，就可以实现在法律、
契约和现金纽带面前人人平等。
（2）在自由主义福利体制中，工会作用受到遏制，精英主
义得到崇尚，平等主义深入人心，市场原则至高无上。
（3）自由市场制度下的货币交易关系在社会各阶层的福利关
系中发挥着主导作用，社会分层的结构也几乎是按照市场化和
货币化的原则形成的。
（4）在社会分层的残酷竞争过程中，为解决“市场失灵”下
出
现的弱势群体，国家采取的贫困救助政策就表现为典型的补救
主义。
2 .在自由主义福利体制中，倾向于将私人保险和协商的职业
福利与社会保险相结合，从而形成了个人的自我责任与二元主义
的奇特组合 46
3.分层化对劳动力市场的影响
（1）对就业增长途径的影响。由于在自由主义福利体制中，
其津贴是补缺型和补救型的，所以在医疗保健等一些服务领域，
就业增长比较强劲。
（2）对产业成长及其就业趋势的影响。自由主义福利体制表
现出了几种产业竞相发展、共同繁荣的趋势，不同的传统的工业
经济仍保持着持久的活力，超者专业化方向强力推进，而且，生
产服务领域、商业服务领域和休闲服务业都得到了长足的发展。
（3）对职业结构的影响。自由主义福利体制中，企业因福利国
家的缺位而产生的对管理人员的需求导致了企业的一个重要管理倾
向——“过度管理”；政府的“过度管理”使“好工作”增长速度
快，甚
至快于“坏职业”的增长速度，而私人服务性职业的数量的格外庞
大
也使“垃圾职业”占很大比例；“过度管理”和“垃圾职业”的同
步快速
增长使拓展就业机会的领域十分广阔，就业机会的增长很快。
（4）就业二元倾向。自由主义福利体制中，就业二元化倾向
为：“好工作”和“坏职业”共存并举。这种二元趋势快速发展，
带
来了职业品位和工资福利待遇方面的事实不平等。
第二节第二节 美国社会保障制度美国社会保障制度
美国是自由市场经济的典型的代表，与其经济制
度相配套的社会保障制度也是世界诸多社会保障制度
的典型。与欧洲国家相比，美国的社会保障制度起步较
晚，直到20世纪30年代大萧条时期才基本建立。从1935
年《社会保障法》颁布至今，美国的社会保障制度已经
形成了自己的特色。
一一..美国社会保障制度的理念基础美国社会保障制度的理念基础
1.崇尚个人奋斗的文化传统
美国是一个移民国家，早期的定居者是为了逃避欧洲的封
建与宗教迫害而抵达美洲大陆的。因此说，在这些早期拓荒者
流淌着个人奋斗的血液。而且早期迁往美洲大陆的移民中，从
一开始美国社会形成了这样一种传统：提倡个人奋斗，把贫困
归因于个人的懒惰和无能，而不是社会的责任。所以，在早期
美国历史中，福利事业仅仅是被当作一种济贫措施。
2.自由放任主义和社会达尔文主义
这一思想突出强调市场的自动调节功能，限制政府干预社会
经济生活。社会保障的功能主要由非政府组织成分（社团、教会
等）来完成。由于国家在社会保障中参与程度很低，社会保障的
建设主要集中与社会保障中的社会救济。
3.新自由主义思想
新自由主义经济学家崇尚一个最低限度的政府和一个自由
的市场。
新自由主义对美国社会保障制度的影响在于它对国家参与
社会保障持强烈的否定态度，要求分散国家管理风险，实行权利
和财务下放到地方政府，同时转变政府在社会保障中的职能，主
张用选择性的社会保障代替全面的社会保障模式，强调混合式的
社会保障模式（政府与非政府组织共同参与社会保障），极力推
行志愿主义，并突出市场和职业福利的作用，推行社会保障产业
化、社会保险的商业化、社会服务社会化。
二二..美国社会保障制度历史沿革美国社会保障制度历史沿革
1.美国社会保障的萌芽
（1）特征
“职业福利”一直处于“社会福利”制度的核心。“新政”
以前，
美国没有国家出面组织的社会保障制度；“保障”是企业与职工
之间的一种契约关系，国家则负责社会救济事务，以填补职业
福利的空缺。
第一次世界大战结束后，美国的职业福利制度有了很大的发
展，开始向“福利资本主义”的方向发展，其表现在：
① 美国的主要企业纷纷推行“职工入股”制度，以强化职工
与企业之间的联系，瓦解工人阶级的斗志。但实际上，职工的股
份额很低，对个人和企业都没有什么实质性的意义。美国联邦贸
易委员会的统计表明，1922年美国职工购买的企业股份只占普通
股的%，而且这些股票的拥有者多半还是企业的白领。
② 美国的企业普遍承担了更多的社会职能，通过增进职业
福利来稳定职工队伍。当时，很多企业面向职工推行教育计划，
鼓励职工拥有自己的住房，实行免费医疗和带薪休假制度。
③ 企业为职工办理了各种形式的团体保险制度，包括了
工伤、残疾、死亡等险种。据统计，到1927年已经领取的团体
保险费达到了56亿美元，涉及在职职工的人数为470万人。同
时，该国的职业养老金制度也开始发展起来。
2.美国社会保障制度的建立
(1)产生的背景
1929年至1933年的大萧条对美国经济产生了沉重的打击，但
同时也是美国社会保障制度的催生剂。面对危机的沉重打击，失业
者、老年人、残疾人、孤立无援的母亲及无依无靠的儿童都处于极
端困境之中。大危机使成千上万兢兢业业的劳动者，一夜之间变成
了需要接受救济的穷人。不仅如此，大危机还改变了长期以来左右
社会舆论的传统看法——贫困出自懒惰。人们逐渐意识到，贫困不
只是个人的问题，还有社会的责任。最重要的是，大危机打破了廉
价政府、自由放任和无为而治的政治观念，人们强烈要求政府承担
起社会责任。
（2）具体措施
① 1932年，罗斯福当选为美国第32任总统，采取了大刀阔斧
的“新政”措施，主要内容之一就是救济工作。
② 1933年5月，国会通过《联邦紧急救济法》，在此基础上成
立了联邦紧急救济署，实行“以工代赈”的救济措施，逐渐使国家
渡
过了工人严重失业、老人生活无保障、许多人缺衣少食、无家可
归的经济难关。
③ 1935年8月14日，罗斯福签署了由美国众、参两院分别通
过的《社会保障法》，这是美国历史上第一部社会保障法典。
（3）《社会保障法》的主要内容
根据《社会保障法》，社会保险包括以下四个方面：
其一，养老金；其二，失业保险；其三，老年保险；其四，
对盲人、需赡养的儿童和其他遭遇不幸者的救济。
该项法律规定，失业保险由联邦政府和州政府合办。联邦政
府按企业的工资表向雇主征收失业保险税，当作救济失业基金，
有各州政府代管。如果州立法机关通过的失业救济法得到联邦
政府的认可，上述税款的90%可以拨给州政府处理，但要求州
政府设立社会就业机构，负责管理这笔基金。尽管这种失业
救济金没有解决失业者的全部问题，但大大减轻了他们的困
难，使他们暂时度过短期失业难关。
按照社会保障法的规定，只有退休金即老年保险金由联邦
政府单独掌管。这项法律的这一部分一般被称为“社会保险”。
联邦政府向企业主和工人同时课税，筹措退休基金，以便每月
向符合条件的年逾65岁的老年人支付退休金。对工人和企业主
课税的税率，在1935年开征时都规定为1%，到1948年，劳资双
方的负担都提高到3%。每月退休金数额，最初规定为10-85美
元。
（4）评价
总体来说《社会保障法》是一个确立社会保障制度、规划有
关保障项目、解决经济安全问题的综合性立法。虽然它存在不
少弊病，如缺乏全国的统一标准，各州经费分配不一，资助项
目由各州自行决定，但确立了美国联邦政府在社会保障工作中
的主导地位，建立起以解决养老问题和失业问题等社会保险为
主体，以公共帮助为辅的保障模式。
三三..美国社会保障制度主要内容美国社会保障制度主要内容
美国广义的社会保障制度是由“社会保险”和“社会福利
”
两部分组成的：其中，社会保险制度只要包括老年及幸存者，
残疾者保险，医疗保险和失业保险制度，而社会福利则是指
一系列对低收入阶层和贫困社会成员进行救济的项目。
1.美国的社会保险制度
美国的社会保险制度的主体包括老年及幸存者、残疾者
保险，医疗保险和失业保险三个部分。除此之外，残废军人
补助、铁路工人退休保险和煤矿工人的费尘埃沉着病保险也
都属于社会保险的范畴。
（1）老年人及幸存者保险。这是美国社会保障体系中财政
开支的部分。老年保险是联邦政府负责举办的，投保人必须
足额交纳社会保障税，才有资格享受社会保障的退休津贴。并
且，按照美国的法律规定，个人从政府领取的社会保险金的数
额取决于投保人向政府交纳的社会保险税的数额。由于人们的
预期寿命的不断延长及社会保障制度的财政危机，到2027年，
正常的退休年龄将改为67岁。幸存者和残疾者保险都由联邦政
府负责，对领取保障金的标准和条件做出了严格的规定。
（2）医疗保险。医疗保险是由老年医疗照顾和商业医疗保险
两部分组成。
①老年医疗照顾是由联邦政府举办，主要向65岁以上的老
年人、残疾人以及肾功能衰竭者提供的医疗计划，包括强制性
的住院保险和非强制性的补充医疗保险两部分。住院保险以交
纳社会保险工资税为条件，投保人每年可以接受90天免费住院
治疗和100天免费技术服务；补充医疗保险是自愿参加的，用
于支付院外医生诊费、购买医生指定的药品和支付其他院外医
疗服务的费用。
② 商业医疗保险是由商业保险公司举办，由雇主替雇员或
雇员本人购买的医疗保险，作为对雇员的一种福利，美国的私
营医疗保险大约90%是由雇主替雇员购买的。该保险在美国国
民医疗保障中占主导地位。
（3）失业保险。失业保险是由联邦政府和州政府共同举办的，
具体由州政府负责管理，目前已经涵盖了97%的工资收入者。失
业保险的三个主要目的在于减轻失业者痛苦、阻止失业传播和促
进主动就业。失业保险也以工资税的形式来筹集资金，其大多数
州的失业保险工资税全部由雇主来负担。雇主的失业保险税率各
不相同，解雇率越高，税率也就越高；同时，联邦法律规定失业
保险税的税基，即雇主应纳失业保险税的雇员年工资的最低额。
2.美国的社会福利制度
社会福利是指一系列针对低收入阶层和贫困的社会成员提供
救助的项目。社会福利作为以商业保险为主的美国社会保险的补
充，已经成为美国社会保障制度的重要组成部分。它和社会保险
共同支撑起独具特色的美国社会保障制度。
美国的社会福利按照发放形式可以分为“现金福利”和“非
现
金福利”两类。前者主要包 括“对未成年儿童家庭的援助”和
“补
充性保障收入”两个项目。后者主要由以下4类项目组成：医疗
救助、食品券儿童营养、住房补助。
（1） “现金福利”主要包括“对未成年儿童家庭的援助”
（AFDC）和“补充性保障收入”（SSI）两个项目。
① “对未成年儿童家庭的援助” AFDC的对象主要是单亲父
母
家庭和处于失业状态并在积极寻找工作的双亲俱全的家庭。
② “补充性保障收入” SSI项目是指援助贫困的65岁以上的
老年人、盲人或残疾人而设立的社会保障项目。
（2） “非现金福利”主要由以下四类项目组成：医疗救助、
食品券、儿童营养、住房补助。
① ① 医疗救助医疗救助由联邦和州两级政府共同承担费用，目的是
向低收入的老人、盲人、残疾人、孕妇和多子女家庭提供医疗
资助。此外，各州还可以向那些虽然能维持日常生活、收入来
源却不足以满足全部医疗开支的人提供帮助。
② ② 食品券项目食品券项目是目前为止联邦政府最大的食品补助项目。
该项目设立的目的是要确保贫困者能够获得基本的食物需求。
该项目的收益是按照需求情况分配的，而且可能比任何其他
实物性援助项目更倾向于资助贫困者。除了SSI领取者之外，
所有其他公共援助的接受者都有资格参与食品券项目。SSI的
领取者以已增加的补充保障收入支付的形式领取食品券。
③ ③ 住房补助住房补助主要包括公共住房补贴、补贴性住房以及对
低收入者出租房屋的税收豁免三个项目。
四四..美国社会保障制度主要特点美国社会保障制度主要特点
美国社会保障制制度与欧洲国家的社会保障制制度有着很大的
差别。美国社会保障制度的主要特点表现在：
1.从社会保险的项目和水平上看，美国社会保障具有多层
次、低水平的特征。
从结构上来划分，美国的一些社会保障项目要求收益人交纳
一定数额的保险金。；而另一些在某一特定的值下，如抚养未成
年儿童家庭援助、补充保障收入、医疗救助等。如果从收益形式
上来划分，美国的社会保障制度可以分为现金资助和实物援助。
2.在管理与运作方式上，美国社会保障制度具有多元化的特
征。
首先，是指联邦政府和州、地方政府的兼顾，这主要表现为联
邦政府的主导作用和公司、社团和私人发挥的能动作用。前者又
表现为联邦政府和州及地方政府的分工和分享。目前，美国社会
保障制度的举办已经形成这样一种方式：老年及幸存者、伤残者
保险与医疗保险是由联邦政府负责举办的，而失业保险是由联邦
政府与州政府共同举办的。
其次，美国社会保障制度的多元化还体现在各级政府、公司、
社团和私人共同承担的公私兼顾体制。这种公私兼顾体制在雇员
就业和失业保险、老年保险等社会保障项目中表现的很明显。
3.在资金筹措方式上，美国社会保障体现出多渠道性与美
国社会保障发展的市场化倾向相适应。
美国在社会保障资金筹措方式上体现了多渠道的特征。
4.美国社会保障的受惠待遇是不平衡的。
首先，美国社会保障大多是由联邦、州和地方政府共同举
办的，而各个州存在经济、社会差异，导致保障对象、保障标
准不同。
其次，不同的企业由于经济实力不同也会对社会保障的待
遇产生影响。
最后，美国社会保障制度采用多贡献多受益的原则。个
人缴纳的社会保障税越多，个人所享受的社会保障水平就越
高。
五、美国社会保障制度困境与改革五、美国社会保障制度困境与改革
1.困境
（1）社会保障支出增长过快造成财政负担过重。美国
的社会保障制度是由政府保障和商业保险共同承担的，但
是尽管如此，其支出依然增长很快。社会保障项目的财政
支出在国民生产总值和联邦政府总财政支出中都占有很大
的比例。目前，社会保障项目越来越多，社会保障支出标准
越来越高，享受社会保障权益的人越来越多，因此，政府社
会保障的支出随之迅速增加。
1993年的统计资料显示，在美国三项社会保障信托基金
中，随着人口老年化趋势的加剧，老年发展保险基金预计将
在2029年出现赤字，医疗保险基金也将在21世纪出现赤字。
社会保障资金在未来岁月中的入不敷出无疑将会动摇美国社
会保障制度的基础。
（2）人口老龄化问题给社会保障制度发挥带来了巨大的
阻力。
老龄化的发展带来了赡养老人费用的增加和劳动适龄人
口物质负担的加重。早在20世纪30-40年代，美国青年人
多，中年人少，老年人更少，因此社会保障基金充足。第二
次世界大战后至50年代末是美国的生育高峰年代，而现在这
些人正开始退休。他们的孩子相对更少，因此老龄化带来的
社会保障问题令人担忧。美国已通过国会立法，规定从2003
年开始，法定退休年龄从65岁逐步延长到67岁。
（3）福利依赖也在美国造成了竞争观念淡薄、家庭观念、道
德观念淡化的问题。
（4）医疗保险制度陷入了进退两难的境地。医疗费用高涨是
美国社会保障制度面临的严重问题。这使得美国的医疗保险陷入一
个怪圈：即医疗保险费用越高涨，个人和小企业越是难以承受，从
而保险金额越是增长。显然，不断上涨的医疗开支对美国政府、企
业和家庭都造成了严重的损害。它使政府的税收大量流失；使美国
企业的生产成本大幅度上升，失去了在国际市场上的竞争力；美国
企业采取了将医疗开支的负担转嫁给雇员家庭，并限制享受单
位医疗保险范围的措施。而在医疗费用不断膨胀的同时，有越
来越多的新增的无医疗保险户，其中也包括相当数量的中产阶
级。
（5）社会保障机构繁杂，管理费用开支巨大。美国社会保障
制度是由联邦政府、州政府、地方政府连同私人、团体共同举办
的，他们彼此分工，相互协调，构成了美国社会保障制度的一大
特色。但因此也必然会造成美国社会保障管理费用开支巨大。
2.改革
在美国社会保障发展过程中，历届的美国政府对社会保障制
度进行了诸多的改革。
（1）尼克松政府的社会保障改革。从20世纪70年代开始，美国
的共和党政府就着手对福利国家制度进行一定程度的调整。尼克松
在任时，岁美国的社会保障制度进行了“分散化”改革，即给予各
州
和地方当局充分的自由。1973年，他又在各地建立了“健康维持组
织”。参加组织的成员只要每月交纳一定数额的保险金，看病时就
不用付费。尼克松时期美国社会保障制度改革的力度不大，但是其
改革措施已经包括了以后改革的主要内容，即减少开支与调整机
制这两个方面。
（2）里根-布什政府的社会保障制度改革。里根上台之后，在
其新自由主义政治哲学的指导下，对美国的福利国家制度进行了
较大幅度的改革。在社会福利方面，里根政府强调贫困者应该主
要通过家庭、志愿组织和私营社会福利机构实现自助，减少对公
共福利的依赖性，并推出了多种社会福利改革试验项目，试图实
现以工作代替福利的目标。从效果上看，里根政府的福利国家改
革在一定程度上增加了原来社会福利领取者的工作收入，但削
减社会开支的效果却不是非常明显。
在社会福利方面，里根政府强调贫困者应该主要通过家庭、
志愿组织和私营社会福利机构实现自助，减少对公共福利的依
赖性，并推出了多种社会福利改革试验项目，试图实现以工作
替代福利的目标。
在社会保险改革方面，里根政府的基本思路是推行私有化。
在医疗保险改革方面，里根-布什共和党政府的主要做法是
减少联邦政府对医疗事业的干预，让市场自动调节，以达到降低
费用、提高效率的目的。
总体来看，里根-布什共和党政府对美国福利国家制度的改
革是以市场化为机制调整的基本方向，尽量削减开支，实现由
福利向工作的转化。这种改革扭转了美国福利国家迅速膨胀的
势头，对20世纪90年代的改革产生了深远的影响。但是，由于
其在公平与效率之间过于偏向效率，对美国社会保障制度的效
果产生了消极的影响，使得贫富差距扩大，贫困化现象日益严
重。
(3)克林顿政府的社会保障制度改革。克林顿政府对社会保
障制度的改革是在以往几届政府改革的基础上进行的，兼顾了
公平与效率的关系。
在改革的指导思想上，由过去的国家干预前提下的自由竟
争转变为在联邦政府主导下，兼顾发挥地方政府的能动作用。
其改革模式，也由过去的大政府、小社会、高税收模式转
变为小政府、大社会、低税收模式。
其改革内容从扩大社会保障范围到相对收缩，从以失业、
老年为重点到解决医疗保险为重点，从单纯救济性福利转为
工作性福利。
从改革的成效上看，克林顿政府对社会保障制度进行的改
革，对社会经济的作用可谓成效显著。但是美国的社会保障制
度仍然存在着大量的问题。
（4）布什政府的社会保障制度改革。2001年5月，布什总统
宣布成立“加强社会保障总统委员会”。2001年12月，该委员会
向总统提交了题为《加强社会保障、造福美国人民》的报告，
认为社会保障制度改革的方向应该是：降低社会保障税率，将
减少部分转入个人退休金账户，增强个人对资金的支配和管理，
从而减轻政府在社会保障方面的负担。这次改革的核心是养老
金改革，内容是将社会保障部分私有化，建立自愿性的个人退
休金账户，而且个人可以将账户资金用于特定的投资项目。
该项报告还提出三个初步方案：
一是一是最多将目前%社会保障税中的2个百分点转入个人退
休金账户，同时减少传统社会保障体系的支付，只要账户的收
益超过%，个人就可以获取退休支付；
二是最多将社会保障税中的4个百分点转入个人退休金账
户，退休福利与通货膨胀变化挂钩；
三是工人将社会保障税中的个百分点转入个人退休金
账户，同时每年再额外投入税后工资的1%以“激活”账户，额
外缴费部分将以减税的形式给予补助。
方案出台后，在美国社会引起了普遍的争议。
① ① 支持者认为支持者认为，建立个人退休金账户是美国公众在社会
保障观念上的进步，思维上的变革和行为上的革命：
第一，个人账户的建立有利于提高资金保障的能力，传统
社会保障制度提供的退休金可能被削减，但退休金的支付将更
加可靠；
第二第二，，退休金将变成可继承的资产，个人退休金账户的资
产可以由其配偶和子女继承，这不但改善了低收入人群的待遇，
而且提高了资产和财富积累的可能性；
第三，个人退休金账户为社会弱势群体增加了额外的保护。
第四，个人退休金账户能使持有人得到更高的回报；
第五，有利于实现基金积累、增加国民储蓄以及延长劳
动力的工作时间。
②② 对该方案持反对意见的人对该方案持反对意见的人，主要认为；
第一第一，个人退休金账户的建立将大幅削减社会保障收入，
这将改变原来能够提供稳定收入的退休金制度，而且民众将
个人退休金账户中的资金用于股市投资，可能获利也可能血
本无归，使个人承担的风险加大；
第二，即使建立个人退休金账户，也不能缓解联邦社会
保障基金日渐枯竭的状况；
第三，联邦社会保障信托基金进入私人市场，与设立该基
金的初衷相违背，并且可能危及美国自由经济和社会制度，因
而受到自由派人士的强烈反对。
布什的改革计划如果得到通过和执行，这将是一次最大的
改革，因为它使得美国的社会保障私有化改革能够推行下去。
第三节 加拿大社会保障制度
加拿大先后经历了160年的法属殖民地时期和104年的英
属殖民地时期，到1931年才取得完全的独立。加拿大发展道
路是以我为主、博采众长，在较短的时间内建设成为一个发
达的工业化国家。
一一..加拿大社会保障制度历史沿革加拿大社会保障制度历史沿革
1.加拿大社会保障早期发展时期（1867年至20世纪30年代初）
（1）1867年7月1日，魁北克省、安大略省、新斯科舍省、
新不伦瑞克省根据英属北美法案实行联合，组成了统一的联
邦国家，定名为“加拿大自治领”。社会保障在此时仍被认为
是地方政府和私人的事情，由各省自主管理。社会保障问题
在当时被认为是个人行为的直接结果，贫穷是个人软弱和无能
力 照顾自己的失败表现，当时社会保障领域奉行四个原则：
第一个原则第一个原则是剩余性原则。即社会救济应该是剩余型的——
只救济无法自救的人；
第二个原则第二个原则是选择性原则。即社会救济只针对特定的人群，
这些人包括老人、孤儿、精神病人和残疾人；
第三个原则第三个原则是条件性原则。即救济是有条件的救济，申请
人应该履行公民的义务，对那些不服从的人，进行惩罚；
第四个原则是“劣等处置”原则，或称为“更少资格”。即
救
济应该在数量上是最少的，不是适宜的或平均的。任何人获
得的救济都应该低于工资标准，从而避免破坏人们工作的积
极性，造成人们依赖福利而不愿意工作的现象。
（2）20世纪以来，随着工业化和城市化的进一步发展，工伤
事故风险不断扩大，疾病发生率不断提高，经济的不稳定造成的
失业现象不断增加，家庭面临着更的犯罪威胁，人们的安全感不
断降低。在这个时期，地方政府开始同意在社会保障方面承担
更多的责任，他们进一步扩大了其承诺的计划和提供的服务，
具体表现为：第一，各省纷纷建立工伤保险法；第二，多数省
实施了母亲年金或补贴计划；第三，一些省实施最低工资保障
制度；第四，老年年金的出台。
（4）20世纪30年代是经济大萧条的十年，它不仅从根本上
影响了许多加拿大人的生活，也深深地影响了政府和公众对社
会政策的认识。随着成千上万的人失去工作，加拿大人越来越
相信失业和贫穷不是个性问题和个人失败，而是由社会和经济
造成的。
2.社会保障设计和建立时期（20世纪40年代至70年代早期）
在经历了30年代的大萧条以后，加拿大政府开始研究如何
利用社会保障抵御风险，满足人们的需求和期待。20世纪40-
70年代，是加拿大现代社会政策发展和福利国家建设的第一个
时期，在此期间提出的许多解决社会问题方案已付诸实施。
1940-1945年，加拿大国内发表的六篇文献对争论起了重要
的推动作用，这些文献提出了一系列转变认识和执行计划的手
段，逐渐成为加拿大社会保障的基础。
（1）Rowell-Sirois皇家委员会报告。该报告指出，多数
涉及社会问题的立法权利应该继续留在省级政府，但是如果
没有联邦政府的财政支援，省政府就没有资金承担社会保障
的责任；该报告形成一个协议，包括社会计划的国家标准和
均衡省财政能力的国家制度。
（2）Marsh报告。该报告被誉为“在加拿大福利国家发展史
上最重要的文献，是加拿大的贝弗里奇报告”。其核心内容是
社会保险、儿童津贴和国家投资。
（3）Heagerty（健康保险）报告。该报告提出实施一个联
邦和省合作的健康和医疗保险计划，由省来管理，联邦政府
出资，并认为该计划应覆盖所有人口且医疗待遇应该齐全，
包括治疗、牙医、药品、住院和护理服务等。
（4）Curtis报告。该报告建议联邦政府积极干预住房市场
和城市建设。
（5）白皮书。该报告指出，政府第二次世界大战后应确保
加拿大人民的适当收入水平和充分就业。
（6）绿皮书。绿皮书是联邦政府提交给渥太华重建会议的
报告，主要目的是维持稳定和高水平的就业与收入，提供国家
最低标准的社会服务，承担更多的经济和社会保障领域的公共
责任。
3.“福利国家”危机与改革时期（20世纪70年代中期至今）
（1）从20世纪70年代中期到80年代后期是加拿大社会保障的
危机时期，加拿大的“福利国家”成为不同群体的批判对象。
可
以说， 70年代以后，加拿大社会保障发展的重点从福利计
划的建设转变到对其进行评估和反思。
（2）20世纪80年代，保守党政府上台后就对外宣布了要对社
会政策与福利计划进行全面的审查调整。
（3）进入20世纪90年代，政府不再在社会保障计划中扮演一
天下的角色。为应对日益增长的对福利国家的批判和全球化、
多元化的压力，加拿大政府采用了缩减社会福利计划和整合多
种社会保障资源两种方式改革社会保障制度。
二二..加拿大社会保障制度的主要内容加拿大社会保障制度的主要内容
加拿大实行三级政府制度，即联邦政府，省、地区政府和加拿大实行三级政府制度，即联邦政府，省、地区政府和
市政府。在这种政体下，社会保障方面的具体事务主要由省和市政府。在这种政体下，社会保障方面的具体事务主要由省和
地区负责。地区负责。19931993年，加拿大政府改组后成立人力资源开发部，年，加拿大政府改组后成立人力资源开发部，
统一管理除医疗保险外的各项社会保险，负责制定法案，规定统一管理除医疗保险外的各项社会保险，负责制定法案，规定
保险的基本标准和条件，具体事宜则由各省自行规定。加拿大保险的基本标准和条件，具体事宜则由各省自行规定。加拿大
养老保险可分为三个层次。养老保险可分为三个层次。
1.养老保险
（1）老年人收入保障计划
该层次的保险费用来源于国家税收，主要有三项支出：
① ① 老年保障金（老年保障金（old age security,OSAold age security,OSA）。）。受益者是全体国
民，但必须具备两个条件：
一是年龄要达到65岁；
二是年满18周岁以后在加拿大居住满10年以上。
另外，这个计划还覆盖了在加拿大定居的移民，并对移
民做出了限定：即年满65岁前连续居住满一定年限，或是成年
后积累但非连续地居住了相当一段时间的人有权享受此计划。
② ② 收入保障补贴（收入保障补贴（guaranteed income supplement,GISguaranteed income supplement,GIS）。）。
这是一个有针对性的保险，对象为一部分低收入的老年人。该
保险通过立法授权政府对老年保障计划提供的补充部分，以确保
所有的加拿大老年人能从各种渠道得到一个最低的收入总额。
③ ③ 配偶或鳏寡补助金（配偶或鳏寡补助金（spouse’s allowance,widowed spouse’s allowance,widowed
spouse’s allowance spouse’s allowance）。）。当配偶一方年龄达到65岁，而另一方的
年龄在60-65岁之间时，配偶津贴可以使这对夫妻得到的收入与
双方都满65岁的夫妻达到同样的水平。而当夫妻两人年龄较小的
一方也年满65岁时，配偶津贴将自动中止。
另外，加拿大政府还制定了一些特殊的条款用来保障那些已经开
始领取配偶的津贴，但在65岁之前却不幸丧偶的人。
（2）退休金计划（养老金计划）。这项保障的费用来自于雇
主和雇员的缴费。政府规定凡年满18周岁已参加工作的雇员，必
须交纳工资收入%的退休金作为将来退休后的福利 ，雇主按
照同样的比例出资。自谋职业者全部由个人交纳。退休金也被称
为养老金。加拿大政府允许被保险人选择自己认为合适的年龄来
领取退休金，他们可以选择领取较少的养老保险金在65岁之前
提前退休或是选择推延退休年龄以领取比65岁退休相对较多
的养老金。当然，这两种选择都有一些限制条件。一般情况下，
选择提前退休的人比较多，现实情况是几乎每6个领取养老保险
金的老年人中就有1个低于65岁的。
（3）私人养老金。私人养老计划最常见的形式就是企业为员
工建立的企业年金计划或补充养老保险计划，它通常以团体保险
的形式出现，即企业为合乎条件的员工统一建立一项计划，它由
雇主选择一家保险公司，同雇员双方签订投保协议，双方缴费，
这项储蓄积累保障丧偶生存的一方至少可以得到余额的60%，
保险公司也愿意接受团体保险，所以该计划很受双方的欢迎。
2.医疗保险
加拿大实施的是全民健康保险制度，全体公民公平的享有医
疗保障。每个加拿大国民都自动享有广泛的住院服务保险和医生
门诊服务保险，个人直接支付的医疗费用很低，居民不会因为医
疗费用支出而降低生活水平，在加拿大，充分体现了医疗服务
的均等享受与分配；同时，无论经济发展如何，国家能够保证
全民健康保险稳定发展，并日趋成熟。
加拿大的“医疗保健体制”通常指由医院提供的住院和私人
医生提供的门诊医疗服务，因此，医疗保险制度也就由“住院
保险”和“医疗保健”两项公共福利计划组成。
（1）住院保险。是加拿大医疗保险制度中最先建立起来的
福利项目。因为住院的费用是非常高昂的，是一般的公民特
别是贫困者难以负担的。因此建立住院保险制度，帮助人们
分担医疗费用，使人们不至于因病致贫或因病返贫就成为建
立医疗保险的主要目的。
2）医疗保健制度。住院保险与医疗保健存在如下区别：
第一 ，看门诊比住院更经常发生；
第二，一般情况下，门诊的成本与费用低于住院的成本
与费用；
第三，与住院比较，是否看门诊的选择性更强。加拿大
颁布了《医疗保健法》，根据该法律规定，各省为了获得联
邦财政的支持，其计划坚持以下几点：
其一，由公共机构负责管理，
其二，向所有被保险居民提供规定的服务。
其三，覆盖本省所有的居民，其四，居住时间的限制不能超
过3个月。其五，使覆盖范围扩大至全体跨省迁徙的加拿大人。
加拿大的医疗保障制度以公费医疗为主，即由政府出资，由
私营医院和医生提供医疗服务。该制度的特点是，在全国10个
省和3个地区实行一套相互联系的医疗保险计划。它使所有的加
拿大居民都可以享受全面的公费医疗，包括医院和私人医生为
患者提供的住院和门诊医疗的服务。加拿大医疗保险的总开支
的% 左右由各级政府负责，大约 % 的费用来源于私
人或独立医疗保险计划，或者就医者直接掏腰包。
3.就业保险
加拿大政府于1940年首次颁布《失业保险法》，于1941年执
行以来经过了多次修改，在1995年的修订中更名为《就业保险
法》。
（1）在就业保险的费用筹集过程中，过去是联邦政府直接负
担就业保险的支付成本。而在现行的就业保险中，政府又重新采用
了基金制，以使繁荣时期的增长盈余可以作为衰退时期的资金缓
冲，现在失业保险中所有的现金津贴完全来自雇主和雇员的缴费。
（2）从原则上看，就业保险的覆盖范围原则上覆盖了加拿大
的所有受雇者包括65岁以上仍然受雇于他人工作的老人，同时也包
括兼职工作者。但是自我雇佣者是被排除在就业保险范围之外的。
（3）在领取资格方面，原则上要符合以下条件：
一是一是处于失业保险的覆盖范围之内；
二是在前一年具有一个所要求的最少工作时间，并有一定的
收入；
三是失去工作的原因是被雇主解雇；
四是是否有能力并且愿意工作。
（4）在就业津贴标准上有个简单的原则，即低收入者获得较
高的替代率，而高收入者的替代率较低。现行的就业津贴允许具
有中等收入，并且有需要抚养家属的人的替代率可达到60%，同
时经常领取就业津贴的人所获得的津贴的替代率不超过50%
4.公共救助计划
社会公共救助是加拿大最早的社会保障形式之一，通过以家计
调查为基础的社会救助计划是自由主义福利体制国家的一个长期
传统，公共救助计划，即社会救助计划，它是政府负责筹资和管
理的一个主要收入分配计划。
从概念上讲，公共救助有三个内涵：
一是希望社会的所有成员都能够享有的，且大家都一致认同
的最低生活水平；
二是某些人或家庭，根据其所处的环境被断定不能获得足够
的收入以达到这一生活水平；
三是社会建立一种制度，通过这一制度进行集资并将其发放给
那些有需要的人，使他们有足够的收入达到这一最低生活水平。
三三..加拿大社会保障制度的主要特点加拿大社会保障制度的主要特点
加拿大的社会保障制度与其国情是基本适应的。依照制度
结构的合理性、制度运行的规范性、需求满足的程度、资源利
用的效率和对社会经济发展的客观作用五项指标评价加拿大的
社会保障制度，加拿大社会保障制度主要特点如下：
1.加拿大社会保障的结构比较合理；
从社会保障类别上划分，有社会保险制度，社会救助制度，
全民医疗保健制度等；从资金来源上划分，有由税收支持的保
障项目，也有由交保险费支持的社会保障项目；从管理体制上
看，既有联邦政府管理的项目，也有省政府自己管理的项目；
同时非政府组织和商业组织也分担了社会保障的管理和服务职
能；从覆盖范围来看，社会保障项目几乎覆盖了所有的社会成
员，特别是收入保障计划和医疗保险计划。
2.运行的规范性也是有保障的。
国内有一系列的社会保障立法，上至宪法，下至社会保障
项目的单项法律和政策，一方面规定了联邦政府与省政府的职
责，另一方面使社会保障制度的运行有法可依。
3.加拿大社会保障在满足需求方面是比较充分的
从范围上看，在政府税收支持的保障项目中覆盖了全部的
社会成员；从程度上看，注重满足基本需求。比如在收入保障
计划中多项制度相互配套，使需要的社会成员可以依赖不同层
次的保障，这样就可以确保至少获得最低收入水平。
4.加拿大比较重视社会资源的利用效率，注意控制社会保
障的开支
在发达国家中，加拿大的社会保障支出水平是比较适中
的。比如在医疗保险中，尽管加拿大实行的是全民医疗保障，
但是政府花费的资金却少于以商业保险为住的美国。
四四..加拿大社会保障制度困境与改革加拿大社会保障制度困境与改革
加拿大社会保障总体上看是比较完备的，对加拿大经济发展
起到了良好的推动作用，但加拿大社会保障仍面临着一些问题。
1.困境
（1）妇女社会保障问题。在加拿大，妇女在正式部门全日制
就业的比率较低；同时妇女的收入也普遍低于男子；此外，妇女在
私人部门就业的机会较少。因此，社会保障实际上是复制或JJ
具了妇女在劳动力市场上遭受的不平等。
（2）医疗社会保障中的问题。
第一，卫生费用支出持续增长第一，卫生费用支出持续增长。2002年，加拿大医疗卫生
支出大约为1140亿加元，2003年为1214亿加元，上涨%。
其中药品开支上涨最快，从1985年的38亿加元快速上升至2002
年的184亿加元，年均上涨%。
第二，医疗保险制度缺乏竞争和利益约束。 由于缺乏有效
的控制利用医疗资源的激励措施，供方、需方和第三方在医疗
费用的控制方面尚未建立起完善的约束机制，三者在支付医疗费
用之间没有相互制约的利益关系。供需双方缺乏成本意识，致使
出现过度需求和过度供给的现象，造成医疗卫生资源的浪费。
第三，卫生资源分配不当。目前加拿大卫生人力供给量过
多，且地理分布不合理，城市医生数量过多，农村及边远地区
医生却常常短缺。据统计，加拿大1979年每名医生的服务人口
为656人，而到1989年每名医生的服务人口下降到515人，近年
来，医学毕业生的培养数量逐年增长，每年增速为%%，
而对医生的利用每年仅增加%。在卫生资源的配置利用方面，
医生在城市与农村及不同的地理条件的分布情况很不合理。大
多数医生集中在城市，尤其是与美国毗邻 的大城市里，而广大
农村尤其是人烟稀少的北方则医生很少。
第四第四，加拿大人口老龄化问题给社会保障制度发挥带来了巨
大的阻力。老龄化的发展带来了赡养老人费用的增加和劳动适
龄人口物质负担的加重。提前退休的流行更是加重了加拿大养
老保险的负担；加拿大相对全面的社会保障也加重了联邦政府
的财政负担，降低了国家对经济的调控能力，对经济发展产生
了一些负面的影响。
2.改革
（1）从20世纪80年代开始，加拿大对社会保障制度进行了
一系列的调整和改革。80年代初期的特鲁多正度开始削减社会
福利项目，但它也通过了《加拿大保健法》，支持全国健康保
险的五项原则，增加了确保收入补贴。真正的转变开始于80年
代后期的马尔罗尼执政时代。
（2）90年代加拿大社会保障的调整。自由党领袖克雷蒂安
执政后，继续调整和压缩社会福利开支。1994年1月，自由党政
府在就职讲话中宣布将对社会福利体制进行广泛审查，标志着
90年代中期加拿大社会福利制度面临着重大挑战和变化。
（3）进入21世纪以来，医疗保障制度改革仍是一个世界性
的难题。2004年，在加拿大，马丁联邦政府与各省政府进行了
一系列研究之后，形成了一定的共识，确定了加拿大医疗卫生
体系改革的关键问题。加拿大政府认识到，必须从整体卫生观
念出发，加强各个环节的保健工作。
3.评价
加拿大社会保障制度对加拿大经济和社会发展的影响是深远
的。一方面，社会的不平等可能在短期内加剧，人们对政府会产生
一种不信任甚至是失望的态度；另一方面，联邦政府开始从体制根
源上帮助产业的发展，提升下层群体的竞争和生存能力，从而促发
各阶层的流动。同时，在历次改革中，加拿大政府对医疗保健和养
老金的保障项目并没有做出较大的调整，维持了大多数公众的安全
感和社会信心。
本章小结
1.自由主义福利体制以美国、加拿大等国家为代表。
2.自由主义福利体制产生的基础可以概括为：价值观念、
阶级基础、历史渊源。
3.自由主义福利体制国家缺乏稳定的跨积极联盟，国家
福利主要表现为：
通过划定贫困线为贫穷者提供补缺式的安全网。强调
个人在市场中的权利，寻求市场解决的方式，并且认为国家
的介入愈少愈好。
因此这一类型国家强调以资产调查的救助、有限支付转移
或社会保险为主要政策。这一类福利体制国家的特征是较高的
就业率、较低的税赋、较低的社会支出规模、较高的工资差异
及显著的收入不平。
4.美国是自由市场经济的典型代表，与其经济制度相配套
的社会保障制度也是世界诸多社会保障制度模式的典型。美
国社会保障制度理念基础是:
崇尚个人奋斗的文化传统，自由放任主义和社会达尔文
主义，新自由主义思想。
5.美国广义的社会保障制度是由“社会保险”和“社会福利
”
两部分组成的。社会保险制度主要包括老年及幸存者、残疾
者保险，医疗保险和失业保险制度；而社会福利则是指一系
列对低收入阶层和贫困社会成员进行救济的项目。美国社会
保障具有多层次、低水平的特征。在美国社会保障发展过程
中，历届的美国政府对社会保障制度进行了诸多的改革。
6.加拿大社会保障经历了一个相对曲折的发展过程，其
过程可以分为：
（1）早期发展时期（1986年至20世纪30年代初）；
（2）设计和建立时期（20世纪40年代至70年代早期）；
（3）“福利国家”危机与改革时期（20世纪70年代中期
至今）。
7.加拿大社会保障的主要内容包括养老保险、医疗保
险、就业保险、公共救助计划。社会保障项目几乎覆盖了所
有的社会成员，特别是收入保障计划和医疗保险计划。当然，
同所有福利国家一样，加拿大也在社会保障发展困境中通过
改革来求发展。
谢谢大家！
