（行政管理）公共行政学
二行政程式与行政技术
人通过博弈而形成的一个相对稳定的状态。参加这一博弈的主体包括立法机关、司法机关、
行政机关、行政执行的客体、专家团体等；
行政执行是检验公共政策质量的重要标准：公共政策的三项重要指标：合法性、合理性和可
行性。合法性事人们对公共政策和权威的自觉认可，形式上是公共政策符合宪法和法律的程
度；合理性是指公共政策是否符合经济原则和科学规律；可行性是指公共政策是否符合特定
的约束条件和执行情景。通过执行可以检验公共政策的合法性、合理性、可行性；
行政执行是行政管理诸方面的集中反映：行政执行具有极强的综合性，涉及资源的保有、调
动和配置，组织的运作和流程，领导的素质和能力，行政执行决策的恰当和及时等方面。因
此，行政执行的水准和结果是行政管理诸方面的集中反映。
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4行政执行的类别：
依据行政执行任务的性质：常规性、非常规性；
依据行政执行任务的渊源：执行法律、执行公共政策；
依据行政执行的主体：行政机关单一主体、多主体；
依据行政执行效果：成功、失败。
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第二节行政执行的能力与有效性
1行政执行能力与有效性的概念和缘起：行政执行能力是指政府有效贯彻和落实国家意志、国家
目标、法律、法规、公共政策的能力，能力表征执行活动过程中行政执行主体顺利完成执行任务
的基本素质、潜能。
行政执行的有效性是指从行政执行的结果来考量行政执行，即行政主体通过行政执行过程达到国
家意志、满足社会需求的程度和结果。
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2影响行政执行能力和有效性的因素：问题的难易程度（技术难度、目标群体行为的差异性、目
标群体占人口总数的比例、要求改变行为的程度）、法令控制力（目标的精确性和重要性、因果
理论的符合逻辑性、财政资源的最终分配、执行机构内部或者执行机构之间的融合程度、执行机
构的决策规则、政策执行官员对法令的认同程度、外部人员的正式接触渠道）、非法令性因素（社
会经济状况和技术、公众的支持、追随者的态度和资源、统治者的支持、执行官员的献身精神和
领导技能）。
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第三节行政执行研究的线索、途径和模型
1行政执行研究的基本线索：
第一代研究：自上而下的研究途径，带有传统官僚组织研究的印记，试图找到执行过程中目
标偏离的轨迹和引起这些偏离的因素；
第二代研究：自下而上的研究途径，与第一代研究相反；
第三代研究：综合一、二代研究理论，具有研究方法和理论工具多样性的特征。
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2行政执行的研究途径：
自上而下的研究途径：
研究的基点是解释为什么政策过程中没有出现或没有出现成功的结果；
从中央政策制定者的角度看待政策执行问题；
政策过程被认为是由一系列具有逻辑关系的阶段组成；
区别作为创设初始条件的政策制定和把政策假设转化为行动的项目设置；
政策执行就是将政策付诸行动的过程；
重视外部环境对政策执行过程的影响。
自上而下研究途径的局限：
过多的关注中央行动者的目标和策略，其他行动者在执行过程中扮演的重要角色被忽略了；
所谓的完美的行政的必要的条件在现实生活中是不可能具备的；
为了应付不确定性，各种组织都不可避免的拥有自由裁量权，基层官员的活动将由此产生控
制赤字，因为他们发展出了应付压力的各种办法；
通过强调中央的目标，不但忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行为的意外结果；
某些政策不具有明确的目标，他们通过一系列活动者的复杂互动，在相当长的时间里发展和
演变而来，因此，不存在明确的政策评估标准；
政策制定和政策执行的理论区分，在执行过程中无法维持，因为政策是在执行过程中制定和
修正的。
自下而上的研究途径：
重视基层官员的作用；
认为行政执行活动是多组织或个人之间互动的过程；
从基层和个人出发看待政策执行问题，政策链条中的底层是观察和分析政策执行的基点；
行政执行过程是不同行动者表达自己意志，提出动议，行动者之间相互谈判和妥协的过程；
政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和
行动关系取代政策制定与政策执行的二分法。
自下而上研究途径的局限：
过分强调基层官员的自由裁量权；
行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释；
自下而上的主张者一开始关心的并非是政策执行问题，而是关注在一个特殊的政策领域，实
际行动者之间的相互作用；
二自下而上的研究途径的批评有失公正，过分夸大了许多因素；
放弃政策形成和执行的二分法，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故而派出了进一
步分析民主负责和官员自由裁量这个问题的可能性；
将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点。就排除了政策评估的可能性。同
时也无法进行政策变迁的分析。
综合研究途径：
对自上而下和自下而上两个研究途径的研究成果达成了共识，肯定起取得的成果的同时认识
到了两者的局限。对以往理论成果的总结和审视是理论综合的前提；
对自上而下和自下而上研究途径的超越和分析工具的丰富化。大规模研究、政府间关系研究、
制度分析、治理理论、政策网络、理性选择、统计和计量方法被广泛运用到执行研究当中；
主张建立动态的执行图景。
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3行政执行的理论模型：
史密斯的政策过程模型：理想化的政策、执行机构、目标、环境因素；
范霍恩和范米特的政策执行系统模型：政策目标一与标准、政策资源、执行方式、执行机关
的特性、系统环境、执行人员的价值取向；
巴达奇的博弈模型：利益相关人的博弈过程；
马兹曼尼安和萨巴蒂尔的综合模型：政策问题的特性、政策本身的可控变量、政策以外的变
量；
门泽尔的组织间模型：互动网络中组织的相对属性；
高锦等人的府际关系模型：因变量，州政府的政策执行；自变量，包括联邦政府层次的诱因
与限制和州与地方政府层次的诱因与限制，两者相互依赖；中介变量，包括州政府本身的决
策后果与州政府本身的能力；
萨巴蒂尔的政策变迁和学习的宣导联盟模型：政策变迁与学习的宣导联盟模型，建立在政治
系统论、经营理论和组织学习理论的基础之上，认为政策执行过程本身就是改变政策内涵、
政策取向学习的过程。
政策变迁受到两种外在因素的影响。一种是相对稳定项，包括问题领域的基本特征、自
然资源的基本分配、基本的文化价值与社会结构、基本法制结构等。另一种是动态事件
变迁，包括社会经济条件与科学技术的变迁、系统治理联盟的改变、其他次级体系的政
策的变迁；
行动者通过宣导联盟影响政策。行动者通过宣导联盟影响政策的基本过程是：具有相似
信仰和利益的行动者构成联盟，联盟成员采取若干宣导与公关策略，影响政府的决策，
政策的结果再反馈到宣导联盟；
政策变迁本身就是一种政策取向的学习过程。政策次级体系内的行动者从互动过程中修
正自己的想法或行为，累计互动的经验，从而形成新的信仰体系。政策取向的学习表现
在：第一，某些联盟成员的信仰体系认为某些变项状态甚为重要，因而采取更为积极的
学习态度，以增强信仰的凝聚力；第二，某些联盟成员的信仰体系内所建立的逻辑因果
关系，可能有所修正；第三，某些联盟成员可能认同，也可能挑战其他联盟的信仰体系，
因而形成相互对立或妥协冲突的互动关系。
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第四节行政执行的方式
1行政执行的管理方式：指在行政执行的过程中，借鉴和吸收管理学的价值、理念、工具（合同
承包、特许经营、补助、凭单、法令委托、出售、绩效评估、流程再造等）、操作手段来处理执
行中各个要素之间的关系，形成以效率、效益、经济等管理价值为导向的执行结构，从而实现特
定的执行功能。
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2行政执行的政治方式：在行政执行的过程中借鉴和吸收政治学的理念、工具和方法来处理行政
执行中各个要素之间的关系，形成以民主、责任、代表性、回应性等政治价值为导向的执行结构，
以实现特定的执行功能。
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3行政执行的法律方式：在行政执行的过程中，将行政执行看作运用法律和执行法律的活动，遵
循法律的理念、价值和方法来处理行政执行过程中各个要素之间的关系，形成诸如宪法至上、依
法行政、权利平等、程序正当等法律价值为导向的行政执行结构，以实现特定的执行功能。
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4行政执行的市场方式：国家行政机关将市场机制引入到行政执行的过程当中，通过公共产品的
多元提供主体之间的相互竞争，利用市场机制来提供公共产品和服务，完成行政执行任务的行政
执行方式。
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5行政执行的伦理方式：行政伦理是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，主要涉
及行政主体行动的正当性和合理性，即领导决策和执行等行政管理活动中的合法性问题。既包括
公务人员个体在行政管理实践中的道德挂念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及
组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。
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第九章行政方法
第一节行政方法概述
1行政方法的内涵：行政方法，是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职
能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、
技术、路径的总和。包括：行政基本方法，即行政手段、法律手段、经济手段、纪律手段、思想
政治工作手段等；行政程序，即整个行政管理过程中的各个阶段各个环节所采取的一系列步骤；
行政计划，即行政组织对未来行政行为的方案；行政技术，即行政方法中运用自然科学与工程科
学方面的技术并逐步实现量化的那部分内容，特点主要有实践性、条件性、策略性、创造性等。
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2行政方法的价值和功用：
行政方法是履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途
径；
行政方法是贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要
手段；
行政方法是行政组织高效率、高质量的展开行政工作的关键；
行政方法是发展社会注意市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要途径
行政方法是我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫
切需要。
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3从传统行政方法走向现代行政方法：
传统行政方法：
开诸葛亮会的方法，就是组织专家、学者、内行进行研讨调查的方法；
解剖麻雀的方法，就是对典型案例进行全面、深入细致的分析研究方法；
走马观花与下马嗅花的方法，全面普查与重点调查相结合的调查研究方法；
透过现象看本质的方法，对调查结果进行定性分析，把感性认识上升为理性认识；
蹲点种试验田的方法，深入下层有代表性的单位，总结、试行先进经验，然后加以推广；
抓主要矛盾的方法，即以中心关键环节为突破口，全力以赴解决，带动其他次要环节；
弹钢琴的方法，围绕中心问题进行统筹兼顾、系统安排、协调配套的解决问题；
抓两头带中间的方法，即通过鼓励、宣传先进和鞭策、转化后进来造成两面夹攻的局面，促
进整体系统的全面改观与发展；
树标兵，评先进的方法，即用典型示范、榜样影响来推动一般，带动全局的方法；
谈心交心的方法，通过开诚布公、推心置腹的交谈沟通思想，交换意见，融洽关系的方法。
现代行政方法：指以现代技术工程学、运筹学、系统论、信息论、控制论、企业管理学、经济学、
计算机科学等现代科学为基础而形成的行政方法。
技术性：技术含量越来越多，社会科学和自然科学技术；
系统性：技术方法之间互为补充、互为条件，具有明显的互动制约关系；
量化性：定量分析的应用空前发展；
主导性：与现代心理学、社会学、行为科学等交响融合策动，极为重视调节人际关系和充分
发挥人的主动性作用。
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第二节行政基本方法
1强制性行政方法：指以事为中心的事务至上的行政方法，按照这种方法，人处于从属的地位，
其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作。包括行政指令方法（权威性、强制
性、层次性、具体性）、法律方法（稳定性、规范性）和经济方法（间接性、关联性、有偿性）
等。
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2诱导性行政方法：是一种以人为中心的人本主义管理方法，通过有效利用非强制手段，使行政
人员和公众自动、自觉、自愿的去从事政府所鼓励的工作、行为和活动。诱导性行政方法综合了
社会学方法和心理学方法，其内容复杂、手段繁多，但主要可以归结为思想政治教育和行为激励
两种方法。
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3参与管理方法：通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效
率的一种行政方法，可以激励人们更好的为完成行政目标而努力。具体实施途径包括：团体决策、
咨询制度、建议制度、来信来访制度、其他途径。
参与管理方法基本上体现了民主管理思想中最重要的内容。
满足人们的认同感、责任感和成就感，激发起人们的主动性和创造性，使人们能自觉地去完
成任务；
集中了各参与主体的正确意见，使政策和决定避免了片面性，更加符合实际情况，更加完善
合理；
使行政领导者和被领导者之间建立起一种合作关系；
可以维持人事安定，严肃劳动纪律，在相当程度上客服随意离职、退职、辞职、旷工、误工
和怠工等现象，使各主体心情舒畅，安心工作，产生蓬勃向上的和谐氛围。
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4行政责任方法：现代行政管理中的一种综合性管理方法，其用行政体制中职权划分的机制将组
织中的目标与人事中的职位有机的结合起来，从而使行政工作中的职、权、责、利诸要素一致起
来。包括机关责任制和岗位责任制两种。
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第三节行政程序
1行政程序的涵义：行政程序就是依照时间顺序，将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例
行性的次序、步骤与环节，以协调和促进完成某项行政工作的行政方法。它包含两方面的内容：
其一，规范人们行政管理行为的规程，其二，在时间上的先后次序。
行政正当程序：为了保障公民权利和经济利益不受损害，便撷取司法程序的精华使之适用于行政
情况的特性，这种经过发展的程序条件，被称为法律上的行政正当程序，其基本条件是通告、审
问、公证和复审。许多国家的行政程序法就规定了这方面的内容。行政管理中的行政程序则是政
府为完成其职能所采取的工作方法，其要件包括办公制度、会议制度、审批制度、办事制度、办
事时效、公文运行规则以及监督制度等。行政正当程序是一种消极的防范措施，而行政程序则为
一种积极的管理方法。
行政程序的特性：合理性、有序性、例行性、稳定性、适应性、系统性。
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2行政工作程序化：使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作。
行政工作程序化是现代行政管理的要求，实现行政管理的科学化
法制化和高效化。
行政工作程序化包括：掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程
序检查等。
行政工作程序化的意义和作用：
行政工作程序化有助于行政管理的科学化：
行政工作程序化是行政管理制度化的重要组成部分：
行政工作程序化是行政管理高效化的保证：
行政工作程序化程度的高低，也是考察一个行政机构工作好坏的标志：
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3目标替代：行政程序的极端化：行政工作程序化旨在更好的完成行政任务，有效的实现行政计
划，因而行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然而，在实际的行政管理当中，如果过
分强调行政程序，就是把行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，坚持规章就是目的，
程序就是一切，就会导致本末倒置的目标替代现象。导致极度僵化的办事作风，机械的坚持原则，
过分的注重形式和常规，结果不仅不能提高行政效率，反倒义务行政计划的实现，拖延甚至阻碍
了行政任务的完成。
目标替代，是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。
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4行政程序的简化：
选定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值；
以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实；
认真分析记录的事实，即以客观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查；
全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳工作程序；
衡量所确定各不受得工作量，并认真计算所需标准时间，以便确定工作进度；
在已确定标准步骤及标准时间的基础上，建立新的程序与新的工作方法；
最后是对新的程序进行科学操作，并以适当的控制手段来维持新方法的实施。
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第四节行政计划
1行政计划的概念：行政计划，是国家行政机关依据旮旯或其他有关规定，为了实现一定的社会
目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，
成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。制定这种行动方案的过程便是计划过程或规划过程。
一个完整的计划包括：计划目标、计划主体、地理区域、详细程度、达成计划的手段、计划期限、
权力分布、成本和收益。
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2行政计划的编制方法：确定目标、调查研究、资料分析、计划方案的拟定和评价、方案的选择、
计划执行过程的反馈和计划的修正。
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3行政计划编制的技术方法：
综合平衡法：国民经济与社会发展计划编制的基本方法，指从国民经济总体上反映和处理社
会人力、物力、财力资源与社会生产的各部门之间、各环节（生产、分配、交换、消费）之
间的相互关系。综合平衡是指国民经济全局的平衡，而不是指单项的、局部的平衡，但它必
须以单项平衡和局部平衡作为补充，才能保证其正确性。具体方法是：
从研究计划期社会总产值和国民收入增长的可能入手，统筹安排积累和消费的比例关系，
确定财政收支规模，并根据价值形态和实物形态相互平衡的情况，分别确定基本建设的
规模和人民生活的水平。在这个总平衡的基础上再进一步安排好其他计划指标；
抓住国民经济中速度、比例、效益三个关键性内容，安排好社会总产品的规模和发展速
度，农、轻、重的比例关系，人民物质生活的提高水平；
组织好各单项平衡和局部平衡；
制作部门间产品生产和分配平衡表，确定国民经济各部门各地区的平衡要求，合理安排
国民经济和社会发展的各项计划指标。
规划-计划-预算系统：PlanningProgrammingBudgetingSystem,PPBS。通过规划吧编制计划
和预算工作结合起来进行系统管理的一种方法；从行政管理学角度看，PPBS系统是一种通
过确定政府开支目标，需找可供替代的开支方案，最后确定最佳资金用途的政府预算组织形
式。一般要经过三个步骤：确定目标、寻求多种替用方案、比较成本收益。PPBS方法的最
大优点是：尽量把政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划的基础上，最大限度地将政
府预算工作于社会经济发展目标联系起来。可以有效打破部门之间的认为现实，按照预算开
始的具体性质决定开支规模并责成有关部门执行。PPBS的缺陷在于：第一，这种方法要求
比较完备和复杂的计算技术，经济落后、人才短缺的国家政府难以有效使用；第二，大量民
用项目实际上难于进行完整的定量分析，从而限制了成本-收益分析法的适用范围；第三，
按照项目性质分配预算资金，比按照行政部门性质分配预算资金，在管理上可能更困难，不
仅给政府首脑增加了额外的协调工作，也给一会监督带来了诸多不便；
计划评审法：ProgramEvaluation&ReviewTechniques,PERT。PERT技术是网络规划中的一种
方法，主要是利用概率统计方法分析行政现象，研究如何制定完整切实的计划，如何结合实
际工作条件制定计划的每一个作业的起止时间，如何在工作中追踪反馈，使整个工作在尽可
能短的时间内完成，适用于大型工程和复杂行政计划的设计安排。应用 PERT技术的基本步
骤包括：绘制网络图、时间估计、管理图表、追查进度、资源调配、人力运用；
关键路径法：CriticalPathMethod,CPM。网络规划技术中的一种方法。CPM是以经验数据为
基础来确定各项工作的时间，而 PERT技术则把各项工作的时间作为随即变量来处理。前者
是以缩短时间、提高投资效益为目的，后者则能指出缩短时间、节约费用的关键所在。关键
路径发的具体做法是：把每道工序画成圆圈标上号码，找出起点和终点，根据各道工序的特
点和关系，用箭线把他们连起来。在线上标出没道工序所需时间，形成一个网络图。找出其
中的关键工作和关键路线，使关键路线满足用时最少、费用最低的要求。这条关键路线就是
最佳工作程序的方案。
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第五节行政技术
1系统工程：系统工程是一种高度综合的管理技术，行政管理系统工程是从系统论的观点出发，
运用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要素、组织结构、
信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度的发挥人、财、物
的作用，以实现管理系统的整体优化。特征：整体性、综合性、最优化、可行性。由来：曼哈顿
原子弹计划、阿波罗登月计划。系统工程的步骤：第一，提出要求，明确目标；第二，对系统作
初步分析；第三，调查研究，收集资料；第四，系统设计；第五，评价各种设计方案；第六，修
改方案；第七，模拟实验；第八，确定最佳优质方案。系统工程需要坚实的技术基础：最优化理
论和方法、系统分析、数控技术。
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2电子政务：政府综合利用信息和通信技术，有效地实现行政管理、公共服务及内部管理的各种
行政技术的总称。
电子政府对现代政府的行政技术具有极为重要的影响：
极大的改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如甘特图是一种简单的安排工序
和时间的图标。随着科技发展不断改进成为网络规划技术；
创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展是决策支持系统（DSS）、群决策支持系统
（GDSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为
可能。
从国际经验看，电子政务的发展也具有依阶段渐次递进的路径，其主要发展阶段包括：
政府上网阶段：政府以硬件建设为目标，统一建设各自的局域网，通过部门内部信息资源共
享，建成比较简单化的部门网站，并在网上发布和提供有关信息。单向性明显；
政府整合阶段：各级政府部门在其机构内部和机构之间进行集成整合，与实体的机构改革相
结合，运用现代信息技术，理顺政府部门内部和之间信息传递和共享过程中的体制、机制，
最大限度的解决部门大家、职能交叉问题，改变政府网站孤岛林立的局面；
虚拟政府阶段：实现了政府于公民的双向互动。公民可以从各种政府网站上方便快捷地下载
各种所需的文件、资料、信息、表格，并将需办理事项和自身意愿通过互联网递交有关部门。
政府真正由原来的管理主体转变为服务主体。
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3PDCA循环技术：Plan计划、Do实施、Check检查、Action处置。又称戴明循环技术。对指定
和实现计划的循环过程进行控制的技术，属于全面质量管理的基本方法。八个步骤：第一，提出
问题、收集资料；第二，用掌握资料进行调查分析和预测，确定目标；第三，按已确定的目标进
行平衡，找出影响大的原因；第四，研究解决问题的措施，编制实施计划；第五，按计划方案和
实施计划进行组织工作，将分工、时间、数量和质量要求落实到部门与人员，来执行计划；第六，
检查与了解实施情况与效果，建立原始记录和统计资料，并进行统计分析；第七，对执行中发生
的问题提出解决方法，并为防止再度发生而采取巩固措施；第八，提出尚未解决的问题，并提出
对下一阶段计划的改进意见。
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4ABC管理法：又称帕累托分析法。运用数理统计方法，对种类繁多、错综复杂的事务或问题进
行分析排队，并根据一定的数量标准划分类别，以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术。
ABC技术引导人们把主要精力集中于重点问题的管理，同时兼顾其他次要问题，以收到事半功倍
的管理效果。具体说，就是对管理对象根据不同的重要程度，分为 A、B、C三类。以此来确定哪
些是管理的重点对象（A类），哪些是管理的一般对象（B类），哪些是管理的次要对象（C类），
并采取有针对性的不同管理方法。
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5平衡计分卡：BalancedScoreCard,BSC。根据组织的战略要求而精心设计的指标体系，作为一
种绩效管理工具，将组织的战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系，
并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为组织的战略目标的完成建立起可靠的执行
基础。平衡积分卡通过四个维度与传统的以财务指标为主的业绩评价系统向区别。它强调非财务
指标的重要性，通过对财务、顾客、内部业务、创新与学习四个各有侧重又相互影响的业绩评价
来沟通目标、战略和企业经营活动的关系，实现短期利于与长期利益、局部利益与整体利益的均
衡。
平衡积分卡是一个核心的战略管理与执行的工具：
平衡积分卡是一种先进的绩效衡量的工具：
平衡积分卡是企业各级管理者与管理对象之间进行有效沟通的一个重要方式；
平衡计分卡也是一种理念十分先进的游戏规则，即规范化的管理制度。
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第十章行政效率
第一节行政效率概述
1行政效率的涵义：是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、
物力、财力等要素之间的比率关系。
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2行政效率的类型：
微观效率和宏观效率：微观效率，具体行政单位管理和服务活动那个的产出和投入的比率；
宏观效率，不同国家中不同制度安排所引起的总体发展速度来解释；
技术效率与配置效率：技术，投入资源未充分利用；配置，投入要素比例未达最优；
静态效率和动态效率：静态，特定时间内投入产出比；动态，效率变化；
组织效率和个人效率：行政单位，行政人员的效率。
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3行政效率在行政管理中的地位：
行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准：效率高低是行政管理中各种要素组合是否科
学的综合反映；
行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系：行政效率直接影响政府在公众中的形象。
良好的政府形象可以提高公共部门的权威，减少行政管理活动的阻力，降低公共政策的成本，
推动经济发展和社会进步；
行政效率高低关系到我国的现代化进程：政府在当代社会中占据重要地位，行政效率的高低
直接关系到国家的经济、社会发展和现代化进程；
行政效率是行政管理学研究的主题：行政学研究的目标在于尽可能高的效率。
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第二节行政效率研究的历史与现状
1效率研究：一个新领域的出现：泰勒。
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2行政效率研究的传统模式及其局限性：基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽
视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求；这一时期的效率研究多采用综合研
究模式，在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，关注焦点是影响效率的因素和提高
效率的途径，包括良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍、合理的分工和
科学的工作程序等。这样行政效率研究实际上成为行政管理的综合研究，结论多是一些普遍原则，
既没有充分体现效率这一主题，又缺乏可操作性和实用性。
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3当代行政效率研究的特点及发展趋势：70年代末期开始，行政改革浪潮席卷全世界。打破官僚
制，构建适应后工业社会和信息时代的政府管理新模式，使得当代行政改革具有划时代的意义。
财政困难时行政改革的重要动力，提高经济和效率水平相应成为改革的重要目标。实践对高效率
的迫切要求为行政效率研究的深入提供了机遇和动力，行政效率研究呈现出一些新的发展趋势。
行政效率研究中“公共性”的彰显：
对综合研究模式的超越：
效率和质量的地位转换：
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4我国行政效率研究的历史与现状：1982年国家机构改革和恢复行政学以来，大陆专家学者重新
开始了行政效率研究并取得了一些成绩。但总体看来，行政效率还是我国行政管理学研究中的薄
弱环节。第一，有分量的专著还很少，多数研究只是作为行政管理学概论的一部分出现的；第二，
就有关论文看，效率研究没有完全脱离 70年代以前的综合模式，侧重于提高效率的原则和途径，
确切说是用效率概念吧行政学各个方面的内容链接起来，没有充分体现效率主题；第三，行政效
率研究方面学术敏感性不足，对当代国家学术界研究的热点和新趋势缺乏系统了解和追踪研究；
第四，行政效率研究还存在与实践的脱节。一方面，学术界提出了提高效率的原则和技术，但缺
乏操作性的东西能给实际工作者指导。另一方面，研究还很少与实际工作者合作，对特定的行政
单位的效率状况进行深入的经验研究。
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第三节行政效率测定与绩效评估
1公共组织绩效评估的作用和意义：
绩效评估与公共管理新概念：传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章
制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等是其主要特征。公共管理新理念主张公共服
务市场化、社会化，强调权力非集中化，公民为本和结果导向等。绩效评估为这些新理念的
实施提供了有力的技术支持；
绩效评估在管理中的功能：计划辅助、监控支持、报告、政策评价、激励等；
绩效评估与政府的政治合法性：展示成果能赢得公众的支持和理解、展示绩效状况能推动公
众对政府的监督、绩效评估能帮助政府提高信誉。
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2公共部门的特点和绩效评估的困难：
公共部门的垄断性：产出的垄断性，原因是由于规模经济、公共服务的非营利性、管制等原
因造成的。第一，服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定
组织的绩效进行科学的评判；第二，确定评价标准的困难。由于管理者或服务提供者具有唯
一性，所以无法通过横向比较确定部门绩效的优劣；
公共部门的目标多元性和目标弹性：企业活动的总目标是利润，一切工作和具体目标都是为
了实现这个总目标。公共管理活动则不同，追求政治、经济、军事、文化、社会等不同性质
的目标且目标经常发生变化。目标弹性是指抽象笼统难以量化为硬性指标的目标。如提高人
的素质和道德水平、调动人的积极性等都是典型的例子。目标多元化和目标弹性都导致绩效
评估的困难性；
公共部门产出的特征：产出多为无形产品、产品的中间性质、最终产品的非商品性；
公共部门生产过程的特点：劳动密集型特征、生产技术的不确定性；
公共管理环境的特点：公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过
程中实现的。这汇总互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有
相当的灵活性和管理手段的适应性。
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3公共组织绩效评估的研究与实践：追溯到 1910年。
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第四节行政效率测定的方法与技术
1效率测定的基本概念：
效率测定的实施框架：指效率测定的总体规划。包括两个方面：第一，效率测定的业务计划，
具体内容有：测定对象即组织单位的选择；测定内容；测定所依据的标准即示标体系；测定
的过程和步骤；数据分析的技术和方法；结果报告的内容、格式要求等。第二，效率测定的
组织安排，包括各实施环节的行为主体及其责任，效率测定的时间安排，结果利用的具体要
求等；
效率示标：现实的是人类生产、管理活动的效率方面的信息，且这种现实比较规范。绩效示
标就是绩效信息收集的基本依据，是绩效评估的基本元素；
成本函数与生产函数：分别测定配置效率和技术效率。
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2效率测定方法的分类：参数测定与非参数测定、关于统计噪音的考量、极限关系及其寻求。
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3效率测定的具体方法：
效率测定的传统方法：效率评价的经验方法、资源投入进度检测法、特定法；
工作荷载分析法：通过横向比较不同单位的工作荷载和结果，确定各个单位的效率水平。前
提是：所涉及的单位从事同样或十分相近的工作；工作性质属于量的处理工作，易于进行量
化测量；
要素分析法：投入要素与结果要素转换率的分析。包括单要素分析和多要素综合分析两种；
产出评估法：对行政管理和公共服务活动效果的评价过程；
回归模型法：属于参数法。采用特定的函数形式来匹配已有的数据；
数据包络分析法：DEA法，一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式。采用数学规划
模式，以极大和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线，用所有效率良好的受评估单位
组成效率前沿，其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内，通过相互比较来确定相关单
位的效率水平。
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第十一章机关管理
第一节机关管理概述
1机关管理的涵义及特征：机关是指行政系统处理自身事务的部门、固定机构，及其所在处所、
办公地点。行政管理中的机关部分，其核心功能在于：作为行政组织的关键部位和枢纽，为组织
目标的有效达成起到发动机的作用，发动、控制以及综合管理组织全体的运行，为政府职能的实
现提供组织、环境、条件等的保障。机关管理是指对作为行政组织办公地点的机关环境的完善、
机关设施的营建、机关物材的配置、文书文件的处理、机关事务的分工等进行的合理化管理。机
关管理不懈追求的现实目标就在于机关事务处理的快速性、准确性、经济性、简便性、规范性等，
特别是作为政府公共部门的管理更应该强调机关管理费用的节约，杜绝浪费现象的发生。机关管
理事务主要特征：
机关管理事务的多样性特征：与组织日常运营相关的机关办公程序管理、与政府组织成员的
工作和生活条件相关的机关后勤管理、与政府组织信息的流动和合理利用相关的机关文书管
理、与行政决策密切相关的机关会议管理；
机关管理事务的固定性特征：固定的机关是政府部门的象征、物质表现和经常性工作的物理
空间；
机关管理事务的辅助性特征：实施组织内部管理的机关，一般直接隶属于行政首脑，是辅助
行政首脑处理组织内部行政管理事务的办事机构，而负责机关管理事务的办公厅则更具有辅
助性、从属性、补充性、管理性的特点；
机关管理事务的技术性特征：机关管理事务需要一定的技术的、制度的、经验的积累，并且
随着行政环境的变化而不断开发和创新机关管理的方法和技术，从而形成适应时代和环境变
化的良好的机关管理模式或文化。
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2机关管理的意义：政府履行国家职能、管理社会的行政活动是最根本意义上的行政管理活动，
其载体是行政组织。保证行政组织有效、正常运营的行政系统内部的组织管理活动也是一种必不
可少的行政管理活动，其重要性自不待言。正式二者的结合才构成现代行政管理的全貌。机关管
理，即对机关的环境、资材、文书、档案以及日常工作制度和后勤管理等，其本身并不是目的，
而是实现目的的手段。公共行政的机关管理是为有效进行社会管理的行政活动服务的；机关管理
问题的中心，是对大量繁杂的机关行政事务的处理；而实现现代化机关管理的目标则应遵循制度
化、科学化、效率化的根本原则。
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3机关管理的原则：
管理程序规范原则：行政组织中所有的机关事务都按照行政组织客观规定的规则、规章制度
连续进行，机关管理的规范化，保证了行政部门的正常、连续和稳定运转。进一步引申为机
关行政权责明确划分、行政组织内部分工结构明确合理的原则；
公私资材分离原则：管理者或办公人员的居住地点与办公地点以及行政组织所有的资材与其
成员所有的资材的明确分离和公私分明；
文书主义原则：行政系统内部的信息流动主要以文书的形式记录、传递和保存，即对现代行
政组织作出的各种结论、处理结果、指令等，至少是最后的决定，都要全部以文书的形式表
示、记录、保存下来。文书管理需要不断的加强制度化、科学化、效率化和专业化的管理，
都则难以适应现代行政的发展和社会经济环境的变化；
技能转移的原则：机关事务处理节能的转移，在过去很大程度上依赖于有熟练处理事务经验
的机关人员的传授。今天则通过培训活动使技能转移合理化；
例外的原则：机关管理的事务具有较强的稳定性和连续性，在一定时间内是定型的、基本不
变的，可以将其标准化后分配给下属处理，而例外的、保留在管理者手中的行政事务，则是
一些将来会有新的发展变化趋势的事务，是管理者要特别关心主义的例外事务。遵循例外原
则，就会使大量而复杂的机关事务得以分类处理，使机关管理职责明确、合理化，同时能更
好的应对新的行政环境的变化；
集中管理的原则：集中管理的原则，即各部门中存在的相同、类似的机关行政事务，将其尽
量归到一处进行集中处理的原则。可以集中管理的机关事务，一般有修缮、营建、采购、文
书的收签和发件、机关资材的处理等；
机械化的原则：科学化、自动化方向发展。
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4机关管理的现代化：双重涵义：一是指机关管理的现代性目标如何实现的问题，即如何按照机
关管理的原则推行有效的机关管理；而是具体到如何引进先进的科学技术设备，提高机关管理效
率的问题。作为机关管理的专业部门和管理者还应关注：
机关管理的现代化是一个系统工程，需要根据公共行政和政府机关管理的特点，基于效率和
节约原则，确定整个政府部门机关管理现代化的总体目标，制定中长期实施方案。这需要根
据政府的财力以及现阶段技术进步的实际分阶段推行，而且需要制定统一的标准和细则，否
则无助于行政效率的提高；
在机关管理现代化的推进过程中，机关管理的专业部门应该在政府机关管理现代化目标的设
计、计划的制定、标准和细则的完善上，确立机关管理发展的问题意识、把握好机关管理的
特点和现状、了解世界各国机关管理现代化发展的趋势以及存在的问题，进而不断与其他职
能部门加强协调，全面引导机关管理现代化的进程；
如何有效引入先进的机关办公设备，还要对机关事务进行具体详细的分析，找出哪些机关行
政事务最需要推进机关管理现代化，然后提供适合该项行政事务所需要的现金办公器材等，
这样才能降低机关管理现代化的成本，使其效益最大化，从而提高机关管理的实效；
最后，同其他的行政系统内部的组织管理一样，要根据时间和行政环境的变化，根据需要对
机关管理现代化的目标、功能、推进程序、实施方法等进行重新审视和变革；
在现代行政的运营中，作为机关事务的管理者应该经常积极思考如何研发科学的机关事务管理的
标准和系统，进行机关事务分析，进而确定科学的机关事务管理规范、规程和完善机关管理的计
划，主动推动机关管理的良性发展。
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第二节机关文书管理
1机关文书管理的涵义与作用：我国的政府机关公文种类很多，分为命令、决定、公告、通告、
通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等，是政府机关在推行公共行政活
动中形成的具有法律效力和规范体式的文本，是依法行政和进行公务活动的依据。文书的作用在
于：第一，文书的记忆保存功能，可以长期留存，保持功用，并可以随时利用；第二，文书所具
有的准确、客观性，文书能偶原原本本记载保留人们或组织决定的结果或表达出的意图；第三，
文书具有依据或凭证的作用；第四，文书作为新的的传递手段的快速性。另外，政府组织的特殊
性决定了文书了广泛应用：
与现代行政组织的规模化特征相关：现代行政组织以及行政活动的规模巨大、管理的类型和
管理的内容复杂多样，要保证公共政策的连续性、稳定性和政府整体效率的提高，非常需要
运用公文的方式开展行政事务。换言之，现代公共行政管理的效率目标决定了在政府部门的
机关管理中需要广泛运用文书手段；
与公共行政活动以及政府组织运营的法制特征相关：政府部门的行政活动，大部分涉及对社
会和国家的管理，是国家行政权力的行使，并被时刻置于全体公民的监督之下，同时任何政
府行为都受到法律法规的严格制约，法治行政是现代国家公共行政的最基本特征。而政府的
方针政策提出、法律法规的颁布、行政处分的决定以及对公众诉求的回应等，只有以公文的
形出现，才被看作是政府意志的表达，也才具有合法性或强制性，才能被政策相对人接受，
成为政府作为或不作为的依据，同时也是人们对政府的监督具有实效性，保证政府真正履行
行政责任。以公务文书为基本要件的规范化的机关管理更是行政民主化、透明化、公开化等
政府治理变革成功的前提。
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2机关文书的管理：国务院《国家行政机关公文处理办法》。各级政府的办公厅（室），专掌机关
公文的管理，负责本机关的公文处理工作，同时指导下级机关的文书管理，是公文处理的管理机
构。
机关文书的管理流程包括：公文的办理、管理、立卷整理、归档等内容。国务院提出了机关文书
管理的明确要求和必须遵循的原则，如实事求是原则、精简高效原则、及时准确安全原则、保密
原则等。
机关文书的管理具体包括：公文格式、行文、发文办理、收文办理、分类整理、保管保存、归档
和销毁等。
随着政务公开制度化改革在我国的不断深化，机关文书的利用已经开始不限于政府组织中的成员，
开始想一般公众开放，如何保证社会大众有效利用政府机关文书，提高行政监督的实效，已经成
为我国机关文书管理制度改革的当务之急。《中华人民共和国归档法》。
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第三节机关会议管理
1机关会议的涵义与作用：政府公共部门的会议是政府组织及其成员等为决策、沟通、协商、协
调、听取意见、解决问题，而有目的、有组织的召集三人以上相关人员，汇聚参与、共同议事，
来整合组织、推进工作的方法。政府中的机关，除了为推进自身机关管理工作而召开会议、议事
决策、解决问题外，同时还负责政府部门中各类会议的管理工作。机关会议管理是机关管理的重
要组成部分。机关会议的特点是会议的组织性和目的性。会议过多也是政府机关会议的一个特点。
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2机关会议的管理：确定机关会议召开的目标、得到举行会议的正式职务命令授权之后，进入具
体的机关会议管理程序；确定与会人员数量和与会议相关度结构、做出会议预算、确定会议地点、
会场安排、会场装饰、会议时间、会议资料准备、会议安排的周知等。
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第四节机关后勤管理
1机关后勤管理的涵义与作用：供给机关工作条件。
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2机关后勤的管理：机关环境管理、机关物材管理。
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第十二章公共财政
第一节公共财政的职能与国家预算
1公共财政的概念：市场本身是一个极具效率的体系，通过自身的规律自发调节着商品的生产和
流通，以满足人们的需求。但是市场并不是满足人们需求的唯一系统。最典型的例子是国防、社
会治安即国家行政管理，这类产品称为公共产品。公共产品具有非排他性和非竞争性。公共产品
不可能通过市场来提供，只能由政府来提供。政府通过国家预算，以有别于市场的方式来提供公
共产品，满足公共需要。作为公共经济部门，政府介入经济运行可采用的方式很多，如计划、法
律、货币金融政策等，公共财政指的只是政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。
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2市场失灵与公共财政的职能：市场通过价格和竞争机制，对经济活动进行自发的有效地组织，
对社会资源合理配置，从而使每个人都追求个人利益最大化的同时，也给全社会带来共同利益。
理论上，帕累托最优状态的资源配置是最具效率的。但完全竞争是一种非常理想化的市场状态，
当某些条件不存在或不具备时，帕累托最优就无法实现。即使达到了帕累托最优，在市场机制下
收入或财富分配的不公和宏观经济的某些失衡也不可避免，收入分配的不公平和宏观经济的不稳
定，这就是市场失灵（见第三章）。市场失灵的客观存在，使政府介入或干预有了必要性和合理
性的依据。为了弥补或纠正市场失灵，要求政府从多方面介入社会经济运行，以达到社会资源配
置合理，收入分配公平及经济稳定发展的目的。政府可以通过行政法律手段、货币手段、财政手
段等来干预市场。由此，资源配置、收入分配和经济稳定发展也就成为公共财政的三大职能。
资源配置职能：对不能由市场来提供的产品，政府通过国家预算政策来提供，这种活动进而
会对整个经济资源的使用方式产生影响，这就是公共财政的资源配置职能。资源配置就是利
用有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源
结构的目的。公共财政的资源配置弥补了市场失灵，由政府直接接入市场，通过自身的财政
收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会资源配置
的最有效率状态。一般说来，政府可通过财政支出和税收等财政手段来进行资源配置；
收入分配职能：在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的公平和
公正的分配格局。公平包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济内在的要求，
强调的是投入和产出相对称，它可以平等竞争条件下的等价交换来实现。但实际情况是，由
于市场经济汇总的各经济主体或个人所能提供的生产要素质量不同，资源的稀缺程度不同以
及各种非竞争因素的干扰，各经济主体或个人获得的收入会出现很大的差异，甚至出现于要
求投入和产出相对称大相径庭的吸纳想，这就涉及了社会公平问题。为了改善收入分配不平
等的状况，政府可采取的财政措施包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照收益能力原
则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从哪些应该减少收入的人们手
中集中起来，通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些
应该增加收入的人们。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。
同时，公平并不是绝对平均，是一个规范性的问题。近年来各国财政政策的关注点已经从收
入等级顶端的人们过高收入问题，转移到收入等级下层的人们适当收入保障问题；
经济稳定发展职能：宏观经济稳定的三大目标是：充分就业、物价稳定和国际收支平衡。充
分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受的最大比率。物价
稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内。国际收支平衡是指国
家在国际经济往来中维持经常性项目收支的答题平衡。公共财政通过政府运用财政政策，以
实现经济稳定、持续发展的目的。市场机制不能自发地实现经济的稳定发展，马克思的经济
周期理论和凯恩斯的有效需求理论都证明：自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，
经济不是大幅波动，就是为长期的持续的失业所困扰。因此就需要政府的干预和调节，以消
除经济中的过大波动，是指能够相对稳定的发展。
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3国家预算：指政府的基本财政收支计划。国家预算体现了政府的经济政策，包括平衡、紧缩或
扩张的财政政策。政府通过在各个时期编制国家预算，就可以有计划的组织收入和合理安排各项
支出，以贯彻政府的政策意图，保证国家各项目标的实现，最终达到促进市场经济和国民经济的
协调和稳定发展的目的。所以，国家预算是政府在财政收支上实现计划管理和规范化管理的重要
工具。国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，
国家预算的执行结果的总结就是国家决算。
国家预算的分类：形式上看，可以分为单式预算和复式预算（我国的经常性预算和建设性预
算）；编制方法上看，分为增量预算和零基预算。
国家预算的原则和构成：公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性。我国的国家预算由中
央预算和地方预算构成。地方预算由省、市、县和乡镇预算构成。国家预算分为总预算和单
位预算；
国家预算的程序：
预算编制：整个预算工作的开始，是实现国家预算管理的前提。编制国家预算首先由国
务院下达关于编制下一年度预算草案的指示。具体事宜由财政部统一部署。中央预算由
全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准；
预算执行：收入解缴、支出拨付以及预算调整都必须严格按照法律和有关规定的程序进
行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责；
预算调整：预算执行中的重要程序。经过批准的各级预算在执行中因情况变化需要增加
支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分改变。预算调
整，必须经过各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；
决算：预算程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度
终了后按国务院规定的时间编制，具体事宜由财政部统一部署，而决算草案的审批和预
算草案的审批程序相同。
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第二节公共财政支出
1公共财政支出概述：
公共财政支出的分类：购买性支出和转移性支出；基本建设支出、流动资金支出、支农支出、
文教科学卫生事业支出、国防支出、行政管理支出及价格补贴支出等；经济建设费、社会文
教费、国防费、行政管理费和其他支出；补偿性支出、积累性支出和消费性支出；预防性支
出和创造性支出；
公共财政支出的原则：经济效益原则、公平原则、稳定原则。
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2公共财政支出的规模与结构：
公共财政支出的规模：财政收入占 GDP的比重、财政支出占 GDP的比重；阿道夫@瓦格纳的
公共支出膨胀法则。影响公共财政支出规模的因素：经济性因素、政治性因素、社会性因素；
公共财政支出的结构：经济管理支出、社会管理支出。随着经济体制改革和政治体制改革的
深入，政府的经济管理职能弱化，经济管理支出也就随之下降。
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3公共财政支出的成本效益：针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各
种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。
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第三节公共财政收入
1公共财政收入概述：政府为满足财政支出的需要，自家庭、企业所取得的一切货币收入总和，
包括税收收入、公债收入、收费收入、国有企业收、捐赠收入和其他收入。中国的财政收入主要
来自税收收入，其中最主要的来自工商税收。
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2国家税收：
税收概述：税收是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财
政收入的一种手段。主要特征体现在：强制性、无偿性、固定性。税收按征税对象分为：所
得税、商品税、资源税、财产税、行为税。按税收与价格的关系分为：价内税、价外税。税
收的三要素：纳税人、征税对象和税率；
税收原则：公平原则、效率原则；
税制结构：税收制度的经济含义，按一定税收原则所设计的税收体系，其核心是税种的设置、
税源的选择及税率的设计。我国现行的税种按课税对象可以分为五类：所得税，主要包括个
人所得税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等；商品税，主要包括增值税、消
费税、营业税、关税等；财产税，主要包括房产税、契税、车船税、遗产税等；资源税，主
要包括资源税和盐税；行为税，主要包括土地使用税、固定资产投资方向调节税、更低占用
税。
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第四节公共财政政策
1公共财政政策的类型：
根据财政政策对经济周期的反方向调节作用，可分为自动稳定的财政政策和相机稳定的财政
政策：自动稳定的财政政策，是指那些能够根据经济波动情况自动发生稳定作用的政策。它
不需要政府采取任何干预措施就可直接产生调节作用。主要表现在：第一，税收的自动变化。
在经济扩张阶段，随着生产规模的扩大和就业的增加，收入增加，政府税收相应增加，特别
是实行累进税率的情况下，税收的增长快于国民收入的增长，税收增加意味着居民可支配的
收入减少，因而具有抑制总需求扩张和经济过热的作用。反之，当经济处于萧条阶段，国民
生产总值下降，个人收入和公司利润下降，税收相应减少，可缓解经济紧缩。所以，在税率
不变的条件下，税收随着经济周期自动反方向发挥其调节作用；第二，政府的转移支付。通
水手一扬，政府的转移支付有助于收入的稳定和社会消费需求的稳定。在经济萧条阶段，随
着失业的增加，社会保障社会福利支出增加，反之，在经济扩张阶段政府的这种转移支付会
自动减少。
相机抉择的财政政策，是指那些需借助外力才能对经济产生作用的政策，一般的，这种政策
须由政府根据当时的经济形势来决定是否采用。如为了防止可能出现的经济衰退，政府可在
其年度预算中采取增加政府开支或减少税收的措施，而为了防止可能出现的经济过热，政府
则可以通过减少支出或增加税收或二者并举。在这个过程中，政府财政收支不平衡是可能的，
也是允许的。因为这正体现了政府以财政收支不平衡来换取整个社会总供求平衡的意图；
根据财政政策对社会总需求的影响，将其分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财
政政策：扩张性财政政策也称为通货膨胀性财政政策，是指通过减少税收收入和扩大财政支
出，特别是扩大投资性支出，来刺激社会总需求的增加。当社会总需求明显不足时，可以通
过扩张性财政政策使总需求和总供给的差额缩小以至平衡。而如果总需求与总供给原来是平
衡的，扩张性财政政策就会使总需求超过总供给。所以，在减税和增加支出并举的情况下，
扩张性财政政策可能会导致财政赤字。
紧缩性财政政策也称为盈余性财政政策，是指通过增加财政收入和减少财政支出来抑制社会
总需求。在社会总需求过旺的情况下，可以通过紧缩性财政政策来消除通货膨胀缺口，达到
供求平衡。而如果总需求与总供给原来是平衡的，紧缩性财政政策会造成有效需求不足。所
以，在增收与减支同时并举时，紧缩性财政政策可能会产生财政盈余。
均衡性财政政策也称为平衡性财政政策，即为一种保持财政平衡的政策，使财政收入和财政
支出的总量对比关系对社会总需求保持中性关系，既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效
应。按照均衡性财政政策，财政支出要根据财政收入的多少来安排，不允许由较大的赤字发
生，也不允许有大量的盈余存在。
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2财政平衡与财政赤字：财政赤字分为：结构性赤字、周期性赤字。结构性赤字是指发生在已给
定的充分就业之上的赤字，也称为充分就业赤字。一般用于分析财政赤字对经济的影响，是将财
政赤字作为外生变量看待的。周期性赤字是指发生在结构性赤字之上的赤字，也就是全部财政赤
字减去结构性赤字之后的余额。主要体现的是经济对财政的决定作用，一般作为内生变量看待，
大小随经济的波动而变动。
财政赤字的弥补方式主要有三种：第一，动用历年财政结余，是最好的选择；第二，向银行透支
或借款，会增加货币供应量，导致信贷膨胀和通货膨胀；第三，发行政府公债，只会引起货币资
金的再分配，即购买力的转移，不会引起货币供给量的增加。
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3公共财政政策与货币政策的配合：所谓货币政策，是指一国政府为实现一定的宏观经济目标所
制定的关于调整货币供应量的基本方针及其相应的措施，它是由信贷政策、利率政策、汇率政策
等构成的一个有机的政策体系。货币政策的核心是通过变动货币供应量，使其与货币需求量之间
形成一定的对比关系，进而调节社会的总需求与总供给。所以，从总量的调节出发，货币政策也
可以分为扩张性的货币政策、紧缩性的货币政策和均衡性的货币政策三种类型。
在使经济稳定发展的过程中，财政政策和货币政策所产生的效应是由区别的，一般来说，货币政
策对投资的影响较大，而财政政策对消费的影响更大。所以，把不同的财政政策和不同的货币政
策配合运用，就会出现不同的组合效应。比如扩张性财政政策和扩张性货币政策配合运用，可以
刺激经济增长、扩大就业、解决社会总需求严重不足的问题，但容易引起通货膨胀；紧缩性财政
政策和紧缩性货币政策配合运用，可以有效防止总需求和通货的过度膨胀，但可能会引起经济停
滞；紧缩性财政政策和扩张性货币政策配合，在控制通货膨胀的同时可以保持适度的经济增长；
而扩张性财政政策和紧缩性货币政策配合，在保持经济适度增长的同时可以有效避免通货膨胀。
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感谢阅读
