分类号: D035 10710-2009111087 硕士学位论文 “大文化”体制下政府文化管理职能转变研究 陈 刚 导师姓名职称 刘吉发 教授 申请学位级别 硕士 学科专业名称 行政管理 论文提交日期 2012年5月10日 论文答辩日期 2012年5月28日 学位授予单位 长安大学
Study on the Change of Cultural Management Functions under “Extended Culture” System A Dissertation Submitted for the Degree of Master Candidate：Chen gang Supervisor： Jifa Chang‟an University, Xi‟an, China
摘要 文化管理所管理的对象是人们所从事的文化活动。进入新世纪以后，文化产业和文化事业得到了较为充分的发展，在这样的基础之上，对各类文化活动的基本规律、特点，对文化活动实施管理的内外部系统与运行机制，以及对文化管理职能方式的研究也得到了充分的关注，文化管理的意义和重要性得以肯定。文化事业的管理，使其要能够为人民大众提供免费或低费用的社会性或服务性文化活动，使这一部门要不断保持其公益性、福利性等特点，很好的服务于社会，避免公益性文化成为商品。文化产业的管理，要充分遵循其经济属性，大力培育市场经济，充分利用社会文化资源经进行生产，向社会及人民提供丰富的文化产品和服务，在此基础上不断满足人民群众日益增长的精神文化生活的需要。对文化管理研究的不断深入，把握文化事业和文化产业的特性与规律，不断提高文化管理的水平和质量，有其深刻的理论意义和实践价值。 文化管理体制改革将是我国政府进行文化管理的重要一步。本文认为，在当前大部制改革的背景下，文化管理部门的管理体制和机制还需变革和调整，以期实现体制和机制效益的最大化。因此，本文在分析了文化管理方面存在的弊端和问题后，提出了在大文化管理体制下我国文化管理的整体思路是：在文化管理部门实现决策职能、执行职能以及管理职能的三权划分，分别对这三个方面进行补充和完善，以此推动文化管理体制改革。对于决策职能，主要是形成文化政策咨询系统；对于执行职能，主要是形成服务思想和合作意识；对于管理职能，主要是形成维护文化安全意识和加强文化疏导管理。在之后的研究中，文章预见了进行三权配置时可能存在的内部阻力和外部阻力，并对合理解决这样的阻力提出了解决方案。 关键词：文化管理职能，大文化体制，职能转变，保障措施 i
Abstract The management objects of the cultural management is the cultural activities people engaged in. After entering the new century, the cultural industries and cultural undertakings have been fully developed. Under such condition, the attentions have been paid to the basic discipline, characteristics, the internal and external system and operating mechanism of cultural management, and the way of cultural management functions and so on. The significance and importance of cultural management have been confirmed. The management of cultural undertakings is to provide free or low-cost social activities with social or service meaning, making cultural undertakings keeping its commonweal and welfare meaning to avoid it become a commodity. The cultural industrial management is to fully follow the economy attributes, to foster the market economy, and to use social cultural resources to produce more, providing an abundance of cultural products and service so as to satisfy people‟s growing spiritual and cultural needs. The fully understanding of cultural management theory, master of the characteristic and discipline, improvement of the level and quality of cultural management have deep theory meaning and practical value. The reform of the cultural management system would be an important step of our government. This paper believes, under the background of extended system reform, the management system and mechanism need change and transform, so as to achieve the maximization of benefit of system and mechanism. In view of this, this paper, after analysis of problems and shortcomings existing in cultural management, provides the thinking of China‟s cultural management under extended cultural management system. The thinking is: to separate the functions of cultural management departments into three parts, decision-making function, perform function and managements function. To fully boost the reform of cultural management system, these three parts need further improvement. For decision-making function, the cultural policy and consultative system should be established; for perform function, the service thinking and cooperative consciousness should be considered; for management function, the consciousness of cultural safety and persuasion management should be added. In the following research, the paper forecasts the internal and external obstacles, and provides reasonable solutions to these obstacles. Key words: cultural management functions, extended cultural system, functions changes, safeguard measures ii
目 录 第一章 绪论 .............................................................................................................................. 1 问题的提出 ....................................................................................................................... 1 选题的背景 ....................................................................................................................... 2 选题的意义 ...................................................................................................................... 4 理论意义 ................................................................................................................... 4 实践价值 ................................................................................................................... 4 国内外研究现状 .............................................................................................................. 5 国外研究现状 ........................................................................................................... 5 国内研究现状 ........................................................................................................... 6 理论基础 .......................................................................................................................... 7 新公共服务理论 ....................................................................................................... 7 系统行政组织学说 ................................................................................................... 8 府际关系理论 ........................................................................................................... 8 行政组织理论 ........................................................................................................... 9 大文化体制管理理论 ............................................................................................... 9 分析框架 ........................................................................................................................ 10 研究方法 ........................................................................................................................ 11 第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 ................................................ 12 政府文化管理的现状 .................................................................................................... 12 文化管理理念：应急多而连续性不够，变化多而稳定性不够 ......................... 12 文化管理权限：管理部门统包统揽，社会力量参与较少 ................................. 13 文化管理方式：“产业性”不明显，“公益性”不清晰 ..................................... 13 文化管理主体：管理部门交叉，职责交错分割 ................................................. 13 大文化管理对政府文化管理部门提出的要求 ............................................................ 14 大文化管理的优势 ................................................................................................. 14 大文化管理对文化管理提出的要求 ............................................................................ 15 文化决策机制需要专业化和专门化 ................................................................... 15 文化执行理念需要服务化和协作化 ................................................................... 16 文化管理方式需要流畅化和安全化 ................................................................... 16 大文化管理产生的时代背景 ........................................................................................ 16 大文化管理是对当前政治环境变化的响应 .......................................................... 17 大文化管理是对当前经济环境变化的响应 .......................................................... 17 大文化管理是对当前法律环境变化的响应 .......................................................... 17 大文化管理是对当前信息技术时代的响应 .......................................................... 18 iii
大文化管理是对全球化发展的响应 ...................................................................... 18 第三章 大文化体制下政府文化管理职能转变的指导理念 ................................................ 19 大文化决策保证文化政策专业性 ................................................................................ 19 文化决策咨询系统专职服务于文化管理 ............................................................. 19 大文化执行保证文化运行稳步性 ................................................................................ 20 树立文化管理服务精神 ......................................................................................... 20 加强文化管理部门合作 ......................................................................................... 21 建立文化管理信息交流 ......................................................................................... 22 大文化管理保证文化权力有效性 ................................................................................ 23 科学平衡决策权、执行权和管理权 ..................................................................... 23 注重疏导与管理并重 ............................................................................................. 23 维护国家文化安全 ................................................................................................. 24 第四章 大文化体制下政府文化管理职能转变的主要方面 ................................................ 25 建立文化决策与政策研究基地 .................................................................................... 25 探索建立文化政策研究基地 ................................................................................. 25 建立健全政府内部文化决策机构 ......................................................................... 26 树立文化执行服务与合作理念 .................................................................................... 26 文化执行部门实现服务与管理相结合 ................................................................. 27 文化执行部门间行政管辖权让渡 ......................................................................... 27 文化执行部门电子政府建设 .................................................................................... 28 完善文化管理统一与协调方式 .................................................................................... 29 实现管理职能部门的融合管理 ............................................................................. 29 实现管理职能部门的协调管理 ............................................................................. 30 第五章 大文化体制下政府文化管理职能转变的保障措施 ................................................ 32 大文化体制下政府文化管理职能转变的内部基础 .................................................... 32 大文化体制下的行政文化创新 ............................................................................. 32 大文化体制下人员分流与部门利益的协调 ......................................................... 33 大文化体制下政府文化管理职能转变的外部基础 .................................................... 34 加快大文化相关法律制度建设 ............................................................................. 34 加快大文化社会文化组织的完善 ......................................................................... 35 结论与展望 .............................................................................................................................. 37 参考文献 .................................................................................................................................. 40 致谢 .......................................................................................................................................... 43 iv
长安大学硕士学位论文 第一章 绪论 在文化事业全面繁荣和文化产业快速发展的当前背景下，如何优质高效的对文化事业和文化产业进行管理显得尤为突出。党的十七大报告又提出“探索大部门体制”，各个地区的政府部门都逐渐开展了“大部制”改革，具体到政府文化管理部门就形成“大文化”的管理体制。面对“大文化”管理体制下的要求，政府文化管理职能如何转型，成为了新时期下社会主义文化发展所面临的新课题，研究该课题具有深刻的理论意义和实践价值。对于这个问题的研究，应当主要围绕“大文化”体制下政府文化管理职能“如何发生转变”、“转变所带来的机遇和挑战”等进行序列研究，需要对文化事业和文化产业的各自管理、发展模式以及两者之间的相关性进行深刻剖析，需要借鉴国内外相关的先进文化管理经验举措，需要运用相关的理论原理进行辩证分析。我们在探讨“大文化”管理体制下政府文化管理职能转变时也会运用到上述的基本结构和框架，由此所形成的诸多内容也就成为了“大文化”管理体制下政府文化管理职能转变的理论基础。 问题的提出 党中央和政府对文化建设的关注。党的十六大报告提出“积极发展文化事业和文化产业”，“完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力1。党的十七大报告中又指出，“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望2。”因此，激发文化发展的活力，推进文化的发展创新，“提高国家文化软实力”已经逐渐成为了社会主义文化建设的主要方面。这些目标的最终实现都依赖于政府的文化管理部门。文化部门对于文化的监管与服务、协调与发展，对于文化管理水平的高低，都直接或间接地影响到了文化发展程度和水平的高低。 知识经济时代对经济发展的提出的要求。在当今这个以知识经济为主导的社会中，除了传统的知识密集型工业以外，集中了大批的财力、人力、物力的文化产业和文化事业在各个国家和地区的经济增长中扮演者重要的角色。以文化形态为主的软实力竞争已构成综合国力竞争的新趋势，世界主要大国普遍强化了对国家软实力的建设，并将之作为国家战略来筹备实施。西方各国借助文化资本、文化产品等软实力对发展中国家进行“和平演变”，以一种潜移默化的方式冲击着发展中国家。发展中国家如果不加快速度发 1 江泽民. 全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[R].北京：人民出版社，2002 2 胡锦涛. 高举社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007 1
第一章 绪论 展本国文化，形成自己的文化优势，则有可能在国际竞争中失去自己的地位，甚至可能被“颠覆”。在这样一个总体环境之下，不断提高政府文化管理部门文化管理的水平，逐渐增强国家和民族的文化软实力，已经成为了中国当前文化发展的重要战略举措。 文化产业已经逐渐成为国民经济发展的新的增长点，并逐渐成为了经济发展的支柱产业。20世纪以来，被称为“朝阳产业”、“绿色产业”的文化产业以其能耗低、辐射广、可持续性等特点，迅速成长为国民经济的支柱产业。文化类的消费在整个国民居民消费结构中所占的比例也在逐年上升，对于文化消费品市场的需求也在逐年扩大，文化的经济价值充分的显现了出来。此外，借助信息技术和网络技术的发展，广播影视产业、网络文化产业、广告产业、休闲文化产业以及艺术、体育等文化产业又得以迅速地发展和壮大。数字化信息产业也借助这个平台而异军突起，展现出强劲的势头。可以看出，当前我国文化产业和信息产业互相促进，互为条件，共同推进国民紧急稳步快速的发展。 文化管理是对新公共管理要求的回应。自从20世纪80年代中期到现在，世界上许多先进国家都对公共部门的管理进行了改革，曾经一度在20世纪非常盛行的传统公共行政模式，已经逐渐转变为具有弹性的，且以市场为基础的新的公共管理的模式。它直接对那些曾被认为是传统公共行政基石的基本原理提出了直接的挑战，如何摆脱传统的科层制政府僵死的、等级制官僚组织形式，实现由传统公共行政向新公共管理转变，以降低行政成本，提高行政效率3。面对新公共管理的要求，我国在20世纪90年代对行政管理体制进行了改革。在文化管理领域，我们逐渐厘清了公益性文化事业和经营性文化产业之间的关系；认识到了文化产品既有精神属性，又有商品属性，可以通过市场交换来经行经营；对于文化管理，必须两手抓，不可偏颇等真知灼见。 因此，我们需要把握时代脉搏，认清当前形势，大力发展文化软实力，大力发展文化产业和文化事业对国民经济的带动作用，推动文化经济又快又好地发展。 选题的背景 中央大部制改革的提出为大文化管理实践奠定了基础。中共十七大报告中指出，文化已逐渐成为民族创造力以及凝聚力的重要源泉，逐渐地发展成为我国综合国力的重要指标，丰富人民群众的精神文化生活也逐渐成为我国人民的愿望。因此，推进文化的创新，促进文化有活力的发展，并逐步推动“社会主义文化大发展大繁荣”，这样目标的实现与承担文化服务与监管的各个政府文化管理部门息息相关，也涉及到文化管理和服务 3 欧文·E·休斯. 公共管理导论[M] 北京：中国人民大学出版社，2009 2
长安大学硕士学位论文 体制如何有效构建的问题。政府文化部门作为我国文化管理的主要部门，对我国文化管理起着直接领导的作用。经过这些年的文化体制改革，政府的文化管理职能有了一定的转变，管理职能有了显著的提高。党的十七大报告中提出的“探索大部门体制”，在各级地方政府中已在酝酿或已开始推行“大部门体制”（简称“大部制”）。在此背景下，有些地区的政府文化管理部门也进行了“大部制”改革，形成了“大文化”管理体制。由此，“大文化”改革在文化管理部门中，将构成当前以及今后一段时间的政府进一步深化改革的重点方向，如何构建“大文化”管理体制下的政府文化管理职能，也成为了主要的研究方向。 现阶段政府文化管理的问题日渐突出。在现阶段的中国，社会主义现代化建设已经进入到了发展的关键时期，文化建设必须高举建设先进文化的旗帜，努力发展和建设面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化。只有这样，文化改革和发展才能为我国现代化的建设和改革开放提供强大的思想保证，才能为社会进步和经济发展持久地提供智力支持和和精神动力。政府部门对于文化管理，要积极地进行文化发展和管理的创新，在全社会营造出文化发展的良好环境，但是，从总体而言，无论在我国当前文化管理的宏观方面还是微观方面，还是文化发展的市场机制方面，都或多或少的存在着一些阻碍文化发展的因素，这些因素在一定程度上制约着文化的健康发展，影响着文化生态环境的建设和发展，据此，文化管理的创新和改革势在必行。另一方面，随着国民经济的不断增长，社会主义市场经济体制的不断完善和发展，人民群众的生活水平也较以前有了大幅度的提高，文化发展与人民群众对精神文化需求之间的矛盾也凸显出来，旧的文化管理体制与逐步确立额市场经济体制也产生矛盾，所以有必要对政府文化管理经行改革。 部分地区大文化管理的尝试为政府文化管理转变提供了有益的探索。一些经济较为发达的地区走在了改革的前沿，对大文化管理进行了探索。例如深圳市的文化体制改革调研组就对沪、浙、苏等三地的文化体制改革进行了实地的调研，在调研报告中提到了上海市“在体制转换和职能转变这两个方面同时经行了政府机构的深化改革，合并文化行政管理的相关部门，成立了上海市政府文化办公室，在这样的文化管理转变职能基础之上，对全市的宣传文化事业逐步进行了全方位的管理”，从而“形成大文化管理格局”；报告中还提及“江苏省省委成立了党政统一协调的宣传文化工作领导小组，对全省文化体制改革、建设和发展统筹规划、协调指导，避免由于条块分割造成的互相推诿和管理3
第一章 绪论 低效，实现跨地区和跨领域的资源共享、优势互补”4，从而可以更好的转变政府的文化管理职能，加强政府部门的文化整合。 海南省在文化部门管理方面，设立了文化广电出版体育厅，负责全省的广播电影电视、新闻出版和版权、文化艺术和文物、体育运动等的工作；深圳市在广播、电视、新闻、出版、文化等方面，只有一个文化局进行总体协调和管理。这些地区的现行试点，为实现大文化管理下政府文化管理职能转变提供了一定的现实基础。 选题的意义 政府文化管理职能的转变，是一项纷繁复杂的实践活动，具有较高的理论要求和深刻的实践价值，研究该课题有着深刻的理论意义和实践价值。本文在党十七大提出的“探索大部制”背景下，通过梳理政府文化管理部门的文化管理的发展趋势、逻辑体系和战略思路等因素，主要探索在这样的“大文化”背景下，如何对政府文化管理部门进行改革，建立符合当前我国文化管理要求的文化管理模式，为我国文化产业和文化事业的健康发展提供和谐的机制氛围与合理的制度体系。 理论意义 （1）通过对“大文化”这个新的理论概念阐述的基础上，总结出政府文化管理职能转变是面对当前国内外复纷繁杂的情况下文化管理职能部门积极应对发展的客观趋势。 （2）通过分析在大文化管理现阶段发展所显现出的一些共同趋势基础上，肯定现阶段发展中的有益探索，提出政府文化管理职能在管理模式、管理手段、管理内容上的转变。 （3）通过分析现阶段部分地区在向大文化管理转变过程中政府文化部门所遇到的问题，提出相应的保障措施。 实践价值 （1）寻求当前政府文化管理中所存在的现实困境，在此基础上，构筑符合当前“大文化”要求的政府文化管理模式，使之适应当前国民经济的发展以及文化经济逐渐增长的趋势。 （2）以“探索大部制”为文化发展和建设为背景，以期能够建立一个提高政府文化管理效率的机构设置方法，在此基础上摆脱传统的科层制中僵死的、等级制分明的官僚组织形式。 4 陈世香. 大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战[J] 上海行政学院院报，2010（9）：39 4
长安大学硕士学位论文 （3）通过对政府文化管理职能转变的研究，分析在大文化管理体制下政府文化管理机构遇到的问题及解决方法，试图为大文化政府机构改革中政府文化管理职能的转变研究提供一定的理论思想。 国内外研究现状 政府文化管理部门对文化实施相应的管理权限在各个国家和地区都一定程度的存在着，其间的差异也是相当的明显。政府部门、学术界以及与文化相关的人员都在对文化管理进行广泛而深入的研究，并从各个层面和角度对文化管理进行解读和实践。随着人们对文化产业和文化事业认识的不断加深，文化建设和文化管理的理念也在逐渐觉醒，相关的研究呈现出空前繁荣了的景象。总体而言，我国文化产业和文化事业与国外相比而言发展较晚，对与文化管理的研究基本处于探索和研究阶段，形成的具有中国特色的研究成果较少，尤其是直接将文化管理定位于政府文化管理职能研究的理论成果更是少之又少，并未形成关于该方面研究的专门成果。虽然理论和系统性成果较少，但梳理和整合文化管理方面相关理论成果也会对我们进行专门化的研究提供理论借鉴和现实思考。系统整理当前国内外有关文化管理方面的研究成果，我们可以将其概括为以下几个主要方面： 国外研究现状 西方国家文化产业发展起步早，加之市场经济又比较发达，其文化管理主要是借助经济手段和法律手段实现，市场在文化资源配置中起了关键性的作用，并通过政策和法律来调控，政府对市场和从事文化的企业干预较少。因此，国外文化学者的研究方向主要集中在文化产业研究、文化法律研究以及文化政策研究等方面，而鲜有以“政府文化管理职能”为关键词的研究成果。胡熠的《欧美文化国家文化管理的经验与借鉴》，文章选取了美、英、法等三个国家为例子，分析了这三个国家中的文化管理模式，在此基础上对将它们归纳为英国的直接管理与间接管理相结合模式、美国的间接管理模式、以及法国的直接管理模式等三种主要类型。范中汇在《谈当代英美法政府的文化管理》一文中认为，当今发达国家的文化管理模式不尽一致，比较典型的有美国和法国两种：美国是典型的自由资本主义国家，政府不设专门的文化主管部门，主要采取社会力量实施文化管理；而法国则设有文化部主管国家文化建设，但在管理过程中文化民主特色较为突出，特别是近年来法国政府将文化管理的许多职能下放到各个大区，以此保障公众的文化享有权以及提高公众参与文化管理的力度。对于此类研究，还有任一鸣的《英美文化5
第一章 绪论 管理体制探考》等。 大部制的提出就是为了解决机构重叠、职能交叉、权责脱节以及部门管理混乱的问题，国外在文化发展中，基本上都采用了市场为导向、政府为核心以及第三部门相配合的发展方式，虽然存在一定的差异，但还是具有一定的普遍性。国外大部制的建设也因此主要是由市场经济比较成熟的国家展开。此类文章具有代表性的是，南管的《大部门体制的国际借鉴》，文章对国外多个国家大部门建设中所设立的核心机构数目进行了比较，认为大部门建设中中央核心机构应当在控制在20个以下。此外，作者着重分析了英国、法国和日本的大部门体制，得出启示为：大部门建设不可操之过急，应当从国情和现实出发，逐步开展；大部门建设要有一定的限度，切记不可恣意膨胀政府机构；中央和地方政府应当尽量同时开展大部制探索，防止协调中出现问题；在任务和职能整合的基础上探索大部制是较为可行的等等。曾维和的《大部制改革的国际经验及其启示》也是大部制探索中的代表文章。 国内研究现状 国内文化管理的研究紧随党中央文化体制改革的深入而逐步展开。近年来，我国文化管理体制改革不断推进，文化产业发展如火如荼，公益性文化事业取得长足进步。在文化产业和文化事业繁荣发展的前提下，我国对文化管理的研究也随之展开。从研究的具体内容来看，国内现有的研究成果主要围绕以下几个方面展开：（1）文化体制与文化体制改革的相关研究，有李道中的《文化体制改革研究》，俞晓敏《中国文化管理体制改革与创新研究》，周广铭、陈海军的《试论文化体制与文化建设变化关系》，吴树新《中国文化体制改革实践的对策探析》，胡惠林的《关于我国文化体制改革的若干问题》、《关于当前关于体制改革的两点思考》、《文化体制改革需要改革理论的创新》，尚婷的《关于我国文化体制改革的几点思考》等。（2）国外文化体制及国内外文化体制比较研究，主要代表性研究有金冠军、尚月的《国外文化管理体制与经营方式初探》，祈述裕的《中国和欧盟国家文化体制、文化政策比较分析》等。（3）文化产业投融资研究，高凌霁的《文化产业投融资模式研究》，张伟、周鲁柱的《我国文化产业投融资存在的问题及基本对策》，陈清华《我国文化产业投融资体制转变路径刍议》，谢耕耘的《文化产业投融资体制改革的两个突破》等。（4）对文化产业、文化事业相关概念及其关系的基础性研究，方宝璋的《略论中国文化产业与文化事业的辩证关系》，杜献宁、杨英法的《文化产业与文化事业的区别与联系管见》，谭宏、谷继建的《文化产业与文化事业瓜葛的多6
长安大学硕士学位论文 维度分析》，温朝霞的《文化产业与文化事业之辨与辩》等。（5）文化体制改革的重大问题思考、行业研究、区域研究和个案研究，王晓雨的《四川省文化产业跨越式发展方式研究》，高月的《吉林省文化产业发展对策研究》，毛曦的《西部大开发与新的西部文化的建构》，黄琨的《民族地区文化产业发展研究》等。（6）农村地区文化管理研究，曹志来的《发展农村公共文化事业应以政府为主导》，欧海燕的《社会主义新农村建设中的文化建设研究》，路宁、朱晶晶的《我国农村文化管理中存在的问题和对策》，李新波的《我国新农村文化管理问题及对策探讨》等。（7）政府文化管理职能与创新研究，目前，国内学者对这一领域的研究成果比较少，代表性的研究有于余晓敏的《中国文化管理体制改革与创新研究》，郭雅君的《社会转型期政府文化管理行为法制化问题研究》，高燕的《新时期政府文化管理职能的拓展》，张筱强的《新形势下政府文化管理的基本职能与方式》，李康化、王缨的《政府文化管理创新体系的重构》等。 我们可以看到，尽管目前国内外直接研究政府管理部门的文化管理的探索研究少，但通过对文化产业和文化事业等相关理论成果的系统梳理，必定会给我们研究政府部门文化管理的研究提供研究方向和思路，也会进一步为我们对该问题的研究提供一定的理论基础和和实践经验。 理论基础 这些发端于西方的公共管理理论，在我国社会的逐渐发展过程中，与我国的文化发展实践相结合，显现出了强大的生命力，不断推动着社会主义文化的发展。在此基础上形成的具有中国特色的文化概念范畴和文化理论体系，也正逐渐成为当前我国文化发展和建设的重要理论支撑。 新公共服务理论 罗伯特·B·登哈特（(Robert ·B· Denhardt）的“新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的5” 。新公共服务的所提出的“打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，拆除单位与单位之间的藩篱6”正好符合了当前我国提出的“探索大部制”的要求。它推崇的是“放松行政控制而推行严格的绩效目标制度”；“公共部门中的单位趋向分化，这其中包括了将一些大的实体进行分解，并„围绕着产品组成的法人单位‟”；“以一种分权化的管理环境来取代高度集中的 5 丁煌. 西方行政学说史[M] 第二版 武汉：武汉大学出版社，2004:391 6 同5:392 7
第一章 绪论 等级组织结构，在这种分权化的管理环境中，关于资源分配与服务提供的决策更接近于服务的提供点”；“偏好专门化、精瘦的、扁平的、自治的组织方式，而不是规模庞大、多功能的等级官僚制组织”。7这种对政府部门构建方式提出的理论，为我们研究政府文化管理职能转变提供了参考范式和理论支撑。 系统行政组织学说 切斯特·欧文·巴纳德（Chester· Irving· Barnard）的行政组织理论不仅仅看到了组织中的物质和人，而且还注重了从人与人之间的协作关系角度来看待组织。依照巴纳德的观点，他认为组织理论并不研究这种协作系统的各个方面，只研究协作系统的一部分——„组织‟，即协作系统中的人的行为和人的协作关系。:他没有把组织简单的认为是人的集团，而是将组织定为有意识的协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。在对正式组织经行研究时，他特别强调其整体性和各部分之间的相关性，他指出，“要把一个系统作为一个整体来看待，因为其中的每一部分都以某种重要的方式同系统所包含的其他部分关联着” 8。我们可以很明显的看出，巴纳德的组织理论是以系统观念为依据的，这种组织是一种开放的系统，并由相互之间存在关联的人组成。协作意愿、共同目标和信息交流是任何组织都不可或缺的三个相互关联的组织要素，达到稳定状态，即组织的内部和外部的各种力量达到一种动态的平衡状态，是组织和组织中的所有成员所寻求的最稳定的平衡。巴纳德从较高的组织层次方面进行研究，并运用系统的观点从多方面对组织问题进行探索，他提出的这些观点，对我们如何构建新的政府文化管理部门这样的问题提出了较为可行参考意见。 府际关系理论 府际关系理论，也称作“国内政府间关系”，一般指普遍存在于各级政府之间的或者政府内部单位之间的各种互动关系，包括不同政府间纵向的以及横向的利益关系、权力关系以及制度关系等，我们的这篇文章中所指的府际关系是说不同政府间的水平互动关系。这种横向的互动关系到行政管权的让渡，这种让渡是指将存在参与合作的各个地方政府将一定的权力或几种权力，或是权力运行的决策、执行、管理当中的一个或者几个环节交由这些合作性政府组成的一个区域性管理机构来行使，这样的基础上，形成了行政管理权的让渡。这样做的主要原因是：由于经济持续发展和环境保护等政策问题，需 7 同3:61-63 8 同5:148-151 8
长安大学硕士学位论文 要区域内各地方政府协力处理；面对全球化的影响，区域内各地方政府间必须对区域内的资源和行动经行整合，从而以发挥综合作用，提升地方竞争力；虽然在一定程度上地方政府为了提升其效能，已经与许多私人部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其它合作关系所无法取代的机制。9 行政组织理论 古利克认为，行政改革应该有一套新的指导，多头领导的机构使政府系统丧失了负责且有力的领导。他建议行政改革应当遵循如下的运行原则：“（1）在所有的机构当中应该合并成一些部门；（2）相关的工作应该交由一个单元来完成；（3）每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据专业知识、经验和能力选举产生的负责官员来指导”10等等。行政分支机构应该从整体上而言处于一个具有坚强行政部门领导之下，在这样坚强有力的行政部门当中，必须拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督、具有权威的行政首长。这样的改革还要求进行合理的组织整合和分工。组织部门之间的整合，应该采用同性质原则，即组织整合的一个组成部分是在组织中对类似的任务经行分组归类。这样就要求有一个全面负责的单一行政权威，通过权威机构经行协调。 大文化体制管理理论 大文化体制的提出是建立在大部制改革背景之下的。我国行政管理体制改革的重点一直是政府机构形态的变化问题，胡锦涛同志在十七大报告中也明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”11。这被视为我国大部制改革开始的序幕。在党中央提出大部制改革制前后，各级地方政府已经推行或是开始酝酿大部制。所谓“大部制”就是“大部门体制”，就是在政府的机构设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，集中到同一个部门管理，对确需多部门管理的事务，明确各部门的地位和职能，最大限度的避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本12。 “大部制”改革融入“三权分立”的思想，按照“决策、执行、监督”分立的意图，使三者相互制约与协调，重构政府的职能结构和权力结构13。 9 张明军 汪伟全. 论和谐地方政府间关系的构建:基于府际治理的新视角[J] 中国行政管理 2007（11）：92-95 10 同5:112 11 同2:5 12 赵妍 郑曙村. 大部制改革背景下行政三分体制的地方实践模式分析[J] 天水行政学院学报2010（1）：33 13 何结容. “大部制”改革与适度政府规模构建[J] 社会科学学科研究 2012（4）：69 9
第一章 绪论 当前和今后一段时间内，深化文化管理体制改革将是我国政府深化改革的主要方向。大部制改革具体到文化管理部门就是在政府文化管理职能中形成“大文化”体制。从大部制的视角来看，这样的“大文化”体制“在于实现分散于党政文化职能部门的不同文化管理职能以及作为这些职能载体的机构之间的有效整合14。具体的说，大文化指的就是设立大文化厅，以这样的文化厅取代文化、新闻出版、广电三部门分立的方式，将原本分布于他们其中的文化管理职能重新进行整合集中，将整合的管理职能交与大文化厅，让其行使统一的以及整合的文化行政管理权。将人为分割的文化管理链条重新连接起来。在理顺政府内部文化职能部门以及原来党政宣传文化工作部门之间关系，理顺文化行政部门及其所属的文化企事业单位之间的关系基础上，面对当前文化产业和文化事业繁荣发展景象以及面临国外的挑战，如何改善政府的文化管理职能，建设一个服务型政府，更好的服务于文化，促进文化发展。 分析框架 对于“大文化”体制下政府文化管理职能转变的研究，基本要围绕以下三个主要面来展开论述：当前我国政府文化管理中存在的何种问题及其弊病，在“大文化”体制背景下如何解决政府文化管理中存在的问题以及如何保障政府文化管理职能的转变。对于这三个问题的详尽阐述也基本上构成了本文的研究框架和逻辑体系，具体到文章中以下五张内容展开： 第一章，深入了解文化管理的现阶段发展状况，以及国内外发展方向。在此基础上提出文化管理的理论基础，介绍“大文化”体制相关概念，为下文的分析和解决问题奠定基础。 第二章，追溯当前我国政府文化管理中存在的众多弊病，阐述“大文化”体制产生的时代背景，即提出“大文化”管理体制是当前文化改革的客观趋势，是国内外文化管理的经验借鉴，是文化管理的内在属性等。 第三章，提出“大文化”管理对当前文化管理提出的要求，以及政府的文化管理应当如何响应这种变革。 第四章，提出政府文化管理职能转变的主要方向。 第五章，提出政府文化管理职能转变的保障措施。 14 陈世香. 大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战 [J] 上海行政学院学报 2010（9）：43 10
长安大学硕士学位论文 研究方法 1、文献研究法：在明确了问题之后，对当前的研究状况进行把握显得尤为重要。通过查阅近年来文化体制改革、文化产业发展以及文化管理的相关著作、期刊论文、政策文件等，进而了解背景、了解学科发展动态、了解问题所在以及了解问题的解决情况，形成对本问题的研究基础。 2、社会调查法：通过对部分率先采取大文化管理的地区进行实地调研，全面掌握这些走在改革前沿地区的改革经验，采集相关数据，整理相关研究报告，获取第一手的研究资料，为进一步的论文写作奠定基础。 3、分类研究法：通过对前期走访和检索到的相关研究报告和数据进行归类总结，以当前文化发展的总体趋势为依据，对比、吸收和借鉴国内外相关的经验，从而提出政府文化管理职能的提升路径和保障措施。 11
第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 我国的文化管理经过这三十来年的发展，已经取得了长足的发展，基本形成了中国特色的文化管理方式。在这其间，我们厘清了经营性文化产业和公益性文化事业之间的关系，认识到了两者之间的区别与共同之处，对它们的管理也分别适应其自身发展规律，但我们不得不承认，在我们的文化管理之中还存在一些弊病。对文化管理体制中存在的这些问题进行根本性的研究，进而在探索政府文化管理职能的转变的问题，必定对我们会有所帮助。 政府文化管理的现状 新中国成立以来，文化部门作为一个主导意识形态的部门，其主要作用是宣传党的方针政策。由于文化部门属于事业单位，所用的经费都由政府来拨款，从业人员都是国家干部，文化也主要是用来增进公共福利事业。改革开放以后，文化体制改革取得了显著的进展，文化受到人们的重视，并得到了长足的发展。但是，我们还应当看到，我们现阶段的文化管理方式与社会主义市场经济的要求还有一定的距离，有些问题并没有从根本上得到解决，此外，面对当前这样一个纷繁复杂的社会，新的问题又浮现了出来。具体而言，我国政府文化管理中存在的问题主要集中在以下几个方面： 文化管理理念：应急多而连续性不够，变化多而稳定性不够 新中国成立初期，文化管理方式受到了计划经济的影响，文化管理部门在经济体制的影响下，习惯于用管理宣传的方式对文化进行管理。这种观念理解上的偏差，导致了文化管理部门长期忽视了它们应当执行的市场监管、社会管理、公共服务、经济调节等职能。这就直接导致了文化管理部门时常颁布新的行业政策，但大多都欠缺实地的论证和考察，属于“拍脑门”决定。对文化管理时常是禁止，却很少出台疏导性政策，并对有益之处加以鼓励。这样便造成文化管理部门管理的“应急多而连续性不够，变化多而稳定性不够，要求高而操作难，„一刀切‟而缺乏分类指导15。这样的宣传管理方式也导致了政府文化管理部门只是做一些“单纯的文化项目或是活动的管理”，只是注重于“文化系统内部的小循环而没有进入社会文化发展的大循环当中16。 15 王永亮. 传媒榜样[M] 北京：中国传媒大学出版社， 2006 16 逯弘秀. 文化管理体制改革与创新研究[J] 吉林华桥外国语学院学报 2009（2）:146 12
长安大学硕士学位论文 文化管理权限：管理部门统包统揽，社会力量参与较少 在对于文化管理的权限上，主要的还是集中在政府的文化管理部门，民间组织、社会组织，包括文化企业在内很少能够参与其中。“文化在国民经济中的比重由国家规定并有计划地进行17 ”。政府对文化所采用的统包统揽方式，严重的影响到了社会力量举办文化事业的积极性和创造性，因为现有的经营性事业单位在体制内占据优越地位，握有垄断权力，这些单位在多年商业运作中形成了既得利益，不脱离体制内优越地位,同时又尽可能在市场中获得商业利益，将事业和产业两种好处兼收并取,对社会的公平、公正造成了严重的危害18。此外，对于民间组织、社会兴办文化力量的忽视，又会造成文化投资只得依靠中央政府的财政拨款，文化投资渠道呈现单一化，不利于我国文化的总体发展。 文化管理方式：“产业性”不明显，“公益性”不清晰 文化管理体制改革虽然已经进行了多年，但是各级政府仍然无法摆脱传统的管理模式。在政府文化管理部门中主要体现为直接的行政管理。“政事不分、政企不分、官办不分、没有把文化事业与文化企业真正的区分开来，用行政命令的办法来管理文化，不尊重文化企业经营自主权，致使文化产业发展缺乏活力，产业弱小，竞争力差19。对文化事业的管理中，没有充分意识到文化事业的“公益性”，将应当属于文化事业范畴的划分到文化事业当中，造成对人民群众应当享有的文化权利的损害。面对文化发展过程中逐渐暴露出的问题，文化管理部门没有很好的解决方法 ，只是简单的明令禁止，或是采用卡、批、堵等等简单而又粗暴的方法加以应对。由于文化立法和文化政策还处于一个发展完善阶段，行政手段和舆论被较多的使用，经济和法律手段运用不够。除此之外，法治没有充分体现出来，人治大于法治，甚至是代替法治进行文化管理的现象仍然普遍存在。 文化管理主体：管理部门交叉，职责交错分割 文化管理中部门交叉、职责不清，多头执法现象严重，给文化产业和文化事业发展带来了不利影响。“演出娱乐市场有文化部门主管，音像市场由广电部门主管，书报刊市场则由新闻出版部门主管，各部门互相交错，难以协调。政府没有统一的部门来进行 17 陈若莉. 新时期我国文化管理体制的变革和创新[J] 长春市委党校 2012（4）：33 18 杨明. 文化体制改革是市场经济发展的必然 [EB/OL] http://www. html, 2005-11-24 19 同16:32-34 13
第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 宏观调控，而各部门之间又缺乏必要的沟通，政造成文化资产划分不清，资产收益分配不清，管理方面协调不够的尴尬局面20。另一方面，文化管理上的多头管理导致了文化市场上行政干扰过多，严重影响了市场的正常运行。文化行政部门的多头管理，直接的表现就是在文化市场上形成了多头执法和多层执法现象。“文化、广电、新闻出版、公安、工商和质检等管理部门都在执法，职能交错，条块分割，人为隔断了文化产品内容审查、出版、制作、发行和市场经营的完整链条21。”多头管理的直接后果就是严重阻碍和制约了文化产业和文化事业的正常发展，从本质上没有解决文化市场的混乱问题，反而因为职能交叉，职责不清，缺乏统一的执法部门和法规而使得市场混乱长期存在。 大文化管理对政府文化管理部门提出的要求 只有对政府的文化管理职能从整体上进行梳理和分类，明确各个部门职责，才能对政府文化管理部门进行有效的改革，从而转变政府的文化管理职能。对现有的文化管理方式方法和机构进行有效的整合，改变其中职能交叉的部分，减少重叠的机构，增进部门之间的协调，提高政府文化管理的效率，使文化管理更加适应当前文化发展的需要，符合公共服务的角色和市场经济的需要。 梳理部门关系 大文化管理能够整体梳理政府文化管理部门之间的关系。从整个大部制改革的以往经验来看，大部制改革能够解决政府部门职能交叉、政出多门、权责不清等问题。因此，在文化管理部门实行这样的大文化管理方式，也能够在一定程度上解决这样的问题。在大文化管理方式中再融入“决策、执行、管理”三者分立的思想，并不只是简单的合并同类项，或是拆减，而是要对这三种权力进行清晰的界定，分立归属，让这三者相互制约，相互监督，形成良好的权力监督和制衡的运行方式。这就需要从整体上梳理各个文化管理部门之间的职责，划清他们的权责和义务。 建设服务政府 突出建设服务型政府的理念，建设“以民为本”的执政思想。服务型政府的最基本要求是对社会与民众的响应，政府部门的职能设置与安排依赖与社会的发展和民众的需要，这有助于政府把执政理念由原来的“重管理”转向“重服务”，积极响应社会发展和人民群众的需要，体现出“社会本位、民本位”的思想，体现党和政府全心全意为人民服务 20 刘吉发 乔艳 陈怀平. 区域文化经济发展研究[M] 西安：西北大学出版，2006 21 同20：76 14
长安大学硕士学位论文 的宗旨，突出“以民为本”思想。彰显服务型政府理念和“以民为本”的思想，是现阶段社会主义文化事业和文化产业繁荣发展的必然要求。 改善行政运行 最大程度的减少职能交叉，改善行政运行。正如之前所分析的，政府文化管理部门中组织机构设置过多，职能交叉，权责不明。文化、广电、新闻出版、公安、工商和质检等管理部门都在执法，职能交错，条块分割，这样的造成的职能分散、职责交叉削弱了政府的文化管理，不利于集中统一管理，也不利于文化的发展。实行大文化管理，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府,有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终整合不同的体制，提供无缝隙的服务22。 规范权力运行 权责分明，利于文化管理权力的规范运行。精简政府文化管理部门，切实减少部门之间的交叉，在部门内实现协同，不仅有利于集中统一管理，而且也有利于落实问责制，建设一个责任政府。大文化管理强调部门职能的综合，这样能够较好的协调职能机构，从而进行较为专业的分工。各部门之间、行政人员之间的职能的明确区分、并依此配置权力和责任。责任清晰，权责分明，有利于协调部门关系，落实责任的追究。 大文化管理对文化管理职能提出的要求 大文化管理主要要求为对政府文化管理部门经行“决策、执行、管理”的三者分离。这三者分离后，各自交由专门的文化机构来负责，可以提高文化管理效率。决策的分离，可以提高决策的效率；执行的分离，可以由专门的部门来负责，提高执行的力度和自由度；管理的分离，可以使其贯穿整个文化过程，管理整个文化决策、执行和管理，有助于文化更加协调，合理的发展。 文化决策机制需要专业化和专门化 在大文化管理的要求之下，会形成“决策、执行、管理”的三者分离，单独形成决策咨询体系，这样的决策咨询体系由文化专家、学者带头，以高校为依托，借助高校的优势资源，专门服务于文化管理。这样的决策体系可以由政府组建、高校组建、企业单建或者是这三者之间的某种组合，这样的组合可以进行文化政策的研究，帮助文化管理做 22 拉塞尔·M·林登. 无缝隙政府[M]. 汪大海等译, 北京：中国人民大学出版社. 2002:181 15
第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 出合理的政策咨询。这样的决策咨询体系可以通过资源开发研究、信息政策咨询、软课题研究、产业规划等，为政府的文化管理提供理论研究和决策咨询平台，让文化产业决策体系更加的专业、严谨，从而为政府的文化管理提供支持和服务。 文化执行理念需要服务化和协作化 决策和执行分离之后，就单独成为了一个专门的领域，主要负责相对独立的行使执行职能，而对其后果负全责。这样的分离，可以实现执行机构的自主化。在这样的一种情况下，执行机构必须要注意本身的执政理念，注意以服务为中心，因为这样的文化决策执行就是将政府的公共管理和服务传达给公民和社会。执行能力好坏，执行水平的高低，直接关系到民众对于政府文化管理部门的态度。 另一方面，由于各个地区之间的文化、经济联系也越来越紧密，一个地区的文化管理方式方法势必会影响到邻近地区的文化管理。在这样的前提与背景下，合理的协调好地区之间的文化，合理的让渡具有交叉性的文化管理权限，注重合作，是解决矛盾与冲突的必要选择。 文化管理方式需要流畅化和安全化 在充分梳理整个文化管理部门的职责权限基础之上，整合和利用现有的管理资源，形成文化管理机制的融合统一。原本的“三权合一”形式，造成了权力的过分集中，政策执行不到位，而且管理纯粹成为了一种形式。管理的有效性从根本上受到了影响。理顺管理机制，强有力的监督和约束机制是行政机制得以顺利运行的客观条件。因此，形成一个贯穿文化管理始终的整体管理机制，而不是让这样的管理停留在事后，是大文化管理的一个全新的要求。这样的管理机制会有法律的保障，不再是以往的注重“管”，而是要求管理与疏导的并重，引导文化的发展。 除此之外，大文化管理下的管理机制不能仅限于能不能管理好国内的文化，还要充分意识到本国文化的安全。维护本国文化的安全也是政府文化管理的新挑战。这一部分职能，需要管理机制承担起来，尽早建立国家文化安全管理体制，保护本国的文化的传承和发展，抵御外来的侵袭，保障国家文化主权不受侵犯。 大文化管理产生的时代背景 大文化管理体制的改革是对当前中国的政治、经济、文化等的发展做出的积极响应，是我国文化管理机构经行改革的必由道路和必然趋势，是创建公共服务型政府的必然选16
长安大学硕士学位论文 择。 大文化体制改革是对当前政治环境变化的响应 改革开放三十年以来，中国政治环境也发生了巨大的变化。从宏观角度来讲，政治环境健康稳定；从微观角度来讲，政治环境正在发生变化，这集中体现在当前的政治更多的关注到民生、民主问题上来。以民生促民主，以民主保民生成为了众多政治会议的关键词。人民也更多的愿意参与政治，为社会的发展建言献策，政治越来越成为每一个公民的事情，这就必然使政府的部门面临更多的问题，需要切实解决人民群众的问题，政府行政部门需要承担更多的功能和更大的义务。政府以前的那种行政效率低下，办事拖拉，责任含糊不清，职责交叉等等的现象已经不适合当前人民的需求，这就需要建立一个分工明确、职责清晰、办事效率高、消除职能缺位，能够积极回应社会的新型政府。 大文化体制改革是对当前经济环境变化的响应 改革开放最显著的变化是中国的经济的腾飞，与之相随的是我国文化产业的飞速发展，保持在年增长值为15%以上的发展速度。由此看出，这要求政府对经济管理主要应当整顿和规范市场秩序，提供公平有序，健康良好的市场和发展环境；对经济的管理应当从微观走向宏观，抓大放小，经行宏观调控和指导；对于市场失灵做出积极的回应。社会主义市场经济不断的确立，其发展要求就是政府部门不能过多的干预微观经济，并从其中退出来，转而由社会承担起规范职能和经济管理，这就呼唤起了公民的权利意识和增强了公民的自主性，这些意识的觉醒会影响到政府部门的运作，进一步促进政府部门改革，以适应经济社会经济的发展。 大文化体制改革是对当前法律环境变化的响应 中国在近些年中，不断的完善法律体系，发展规则和制度环境，真正实现依法治国。这些都成为党和政府对国家和社会事务管理的基本方针。政府管理行为也在其制度上、体制上依照法律法规办事，一切行为的履行都建立在法律的权限范围之内。另一方面，国家加强对民众进行法律宣传，加大普法力度，公民的法律意识有了较为明显的提高，尤其是对自身权利的维护意识不断加强。此外，对于那些在工作范围内不履行或有过失的政府部门所采取的问责制，也要求政府部门加强自我约束力度，提高行政效率。所有这一切从总体上而言都是要求建立一个有责任政府、服务政府和法治政府，以改善我国的行政环境。 17
第二章 大文化体制下政府文化管理职能转变的分析前提 大文化体制改革是对当前信息技术时代的响应 20世纪后半叶，在整个社会揭起了一场信息革命，它提高了人们拥有和整合信息的能力，在一定程度上改变了人们的工作方式和生活方式。信息技术的发展加快了人们的生活节奏，这要求政府需要提供快速高效的服务。网络技术的发展，促使电子政务兴起，从而加快了政府构建电子政府的进程，这种信息化的方式重组了政府的工作，要求政府组织再造。电子政府使得“组织纵向和层级之间的无缝隙沟通成为了可能，使得组织横向部门之间的协调更加便捷23。”“这种政府管理层次扁平化，同时也要求政府下方权力和放松规制，以便基层政府在面对公众的需要时能够更加自主的做出决策，快速提供服务24”。这种技术的发展对旧的、传统的公共组织结构提出了挑战。 大文化体制改革是对全球化发展的响应 全球化的发展将一国的政府活动纳入到了全球化的范围当中，没有哪一个国家可以避开当前国际性的竞争压力。“一个国家对外开放迎接国际市场，就意味着它在经济领域的竞争更接近市场真实状态和充分状态，竞争也会因此更为激烈，它要求各竞争主体尽可能降低经营成本25”，这样的作用力体现到政府部门就是要求政府管理成本的下降，要求政府的运作更有效率。“如果政府管理成本上升，其最终的结果会转嫁到企业身上，它要求政府退出一些领域26，”这部分空缺的领域由社会其他主体经行填补。总体而言，“经济的全球化形成了公共部门改革的压力，不仅要求提高效率，而且要减少活动的范围27。” 23 郑娟. 组织理论视角下“大部制”改革探究[J] 延边党校学报 2010（10）：45 24 陈天祥. 新公共管理[M] 北京：中国人民大学出版社, 2007 25 同23：10 26 同23：10 27 同23：11 18
长安大学硕士学位论文 第三章 大文化体制下政府文化管理职能转变的指导理念 大文化体制改革的思想来源于大部制改革，大部制改革中融合了决策、执行和监督的“三权分立”意图，使这三者相互制约与协调，在此基础上达到重新建构政府的职能结构和权力结构。因此，我们在对大文化体制下政府文化管理职能如何转变上也同样采取了“决策、执行、管理”三权分立的方法，把政府的文化管理职能进行了“决策职能”、“执行职能”和“管理职能”等三个方面的划分。在整体划分的基础上，结合当前文化产业和文化事业发展新形势，提出政府文化管理如何在“决策职能”、“执行职能”和“管理职能”这三个方面进行转变，以适应新的形势。 大文化决策保证文化政策专业性 随着信息和网络技术的不断发展，对于信息的获取和享有已不再是政府的专利，任何人都可以通过借助公共网络资源、媒体、公共图书馆等方式检索或查询到所需信息。信息逐渐成为了一种大众化的东西，不再是政府的专有权利。另一方面，社会的发展也使得信息量剧增，如何在短时间内获取所需的准确信息，对信息进行分析，做出决策也考验着政府的行政能力。在这样一个信息爆炸的时代之下，单独依靠政府来获取信息，处理信息以及做出最终决策都显得力不从心。在当前文化产业繁荣发展的前提下，如何能够有效的让政府获取文化相关信息，显得尤为重要。政府事务中日常处理的事务已经够多，已无暇顾及过多的信息，在这其间可能会遗漏某些重要的信息，因此，政府文化管理职能的决策体系需要进一步的调整。 文化决策咨询系统专职服务于文化管理 文化决策咨询系统，也就是指为政府文化管理部门提供文化咨询服务的组织体系。这种文化咨询系统就是主要由文化人、学者和专家组成的专门从事咨询活动的组织。这样的决策咨询系统，有助于在政府文化管理部门和文化人、专家、学者之间形成互动关系，通过互动，推进文化管理思想和观念的探索和创新。此外，这样的决策咨询体统，可以为政府“在重大文化项目、重大文化投资和重大文化活动方面进行咨询研究，以加强政府决策科学化28。” 在具体的文化决策咨询过程中，咨询机构的人员能够帮助政府对文化管理做出以下的帮助：第一，帮助政府文化管理部门对所要决策的文化问题做出客观的判断。专家学 28 同15:144-147 19
第三章 大文化体制下政府文化管理职能转变的指导理念 者不是领导，没有涉及利害关系，只是凭借自己的专业知识做出判断，这样的判断结果比起政府部门的领导者（由于受到利害关系的影响）做出的决策更加客观和可靠。第二，帮助政府文化管理部门对所要决策的文化问题做出内行的判断。这样的咨询系统主要是由专家学者或者是具有某方面专门知识的人员组成，他们具有实践经验，在进行判断时往往会运用到自己的专业知识对问题进行深入的分析和研究，因而，这样的判断比较内行，能够把握问题的实质，提供较为正确的解决方法和思路。第三，帮助政府文化管理部门提供更全面、更准确的决策信息。政府文化管理部门有自己的信息机构，但这样的信息机构在收集和处理信息时的能力都是有限的，尤其在处理像文化管理这样的专业信息方面，建立文化咨询系统则具有更多的优势。第四，帮助政府文化管理部门提供备选方案。这样的咨询系统就是用来提供备选方案，出主意的。当政府文化管理中遇到难题，可以运用此类咨询系统提供帮助29。 通过咨询系统的帮助，可以保证政府文化管理的科学性和可靠性，为政府提高对文化的管理能力提供了帮助，但切记不能以这样的咨询来代替政府最终的文化决策，这样的咨询只是一种参考作用。 大文化执行保证文化运行稳步性 涉及政府文化管理的执行职能，学者们已经做出了很多的研究，凡是涉及此项内容，人们都普遍认为当前政府文化管理的执行职能应当做出以下两个方面的主要转变，一方面，从办文化向管文化转变。即政府文化管理执行能力应当主要集中在确定文化文发展方向、制定文化发展战略、制定文化发展战略和制定、颁布文化政策法规等一些内容上，让政府多数从微观领域内推出，主要进行宏观管理。另一方面，管理手段从行政手段为主转变到以经济和法律相结合的管理方式上来，或者说是采取多样化的管理方式、实行间接管理。除了这两方面的主要转变以外，我们认为政府文化管理的执行职能还应当在以下几个方面做出转变： 树立文化管理服务精神 在政府文化管理体制中，政府部门总体给人的印象就是管理者，对所有的事情进行管理，根本无视那些他们真正的服务对象——从事文化相关活动的部门和企业、个人等。政府的文化管理只是粗放的给出什么可以做、什么不可以做，建立一种高高在上的形象。 29 张国庆. 公共行政学[M] 第3版 北京：北京大学出版社：2007 20
长安大学硕士学位论文 文化的特殊性在于它是为了满足人民群众的需要，文化的发展方向和发展层次完全由广大消费者所决定，而不是取决于政府愿意提供什么样的文化。因此，为了适应文化的特殊性，满足人民群众的文化需求，政府文化管理应当改变这种傲慢的政治作风，树立一种服务意识，满足他们所服务的对象的需求。这样做有利于：第一，使政府的文化管理真正的服务于文化，而不是纯粹的“管理”，令行禁止。政府部门会按照文化的发展规律以及当前文化发展的状况而对文化企业进行指导，提供文化信息，帮助文化投资。第二，使政府的文化管理较少受到政治的影响。文化管理的对象一旦确定为文化发展的需要，那么，文化发展就会较少受到政治势力的影响，避免为了政绩而铺张浪费式的进行文化建设，真正使文化发展的需求与文化管理协调起来。第三，无形中促进文化管理方式的革新。由于服务意识的引进，势必会带动政府部门如何更好的服务于文化，先前的行政命令式管理一定会得到改变。第四，减少文化政府文化投资中的浪费。以前的规定性、定额式财政支出就可以转变为需要性投资，哪里的文化需要发展、设施需要完善就对哪里投资，使文化供求相适应，避免了财政浪费。 因此，注重政府文化管理的服务理念培养，可以帮助政府摆脱行政命令式管理、充分满足文化发展的需求、改掉政府的官僚主义作风。在当前文化发展的新形势下，政府应当改掉传统的管理理念，注重服务意识的培养，更好的服务于文化。 加强文化管理部门合作 随着文化的深入发展，地区之间的经济发展关联性越来越强，文化发展也呈现出一种区域发展，逐渐形成了文化聚集区，如长江三角洲地区、珠江三角洲地区、关中--天水经济区等。这种经济--文化聚合式发展为政府的文化管理提出了一种新的挑战，这不仅要求各地政府需要规划好本地的文化路径，还要协调区域之间的文化发展，使自己的文化发展模式与区域内整体的发展方式相协调，以此共同促进区域内文化发展。面对当前的新情况，政府需要对文化管理职能做出调整，以适应区域间政府文化管理的合作。 这种区域之间的文化发展，需要政府文化管理部门之间形成一种协同精神，要有一种大局意识。地方文化管理部门作为相对的文化管理实体，有着不同的文化优势和劣势，可以促进优势互补，促进共同发展。此外，加之区域间文化资源的共同性，政府文化部门之间要合理开发利用，防止重复建设和对资源的浪费。 除了合作性质之外，这种不具有隶属关系的政府部门之间还具有一种竞争关系。这主要是由于各级地方政府会有不同的利益考虑。在进行跨地域间政府文化管理协调时，21
第三章 大文化体制下政府文化管理职能转变的指导理念 要注意这种合作之下的竞争与对抗，妥善的处理各级政府之间的关系，应当把法律作为这种利益协调的最好工具30。 建立文化管理信息交流 在当前情况下，政府对文化产业和文化事业提供的相关信息比较少，其信息内容仅限于一些文化产业发展统计状况报告。这种提供信息的职能目前在所有的文化管理职能中是最弱的，也是被政府长时间所忽略的问题。 在文化产业发展的最初阶段，产业发展层次较低，能够进入到文化领域的从业人员较少，加之社会对于文化相关信息的需求也有限，政府部门又受到计划管理体制的影响，对信息进行高度垄断管理也是必要管理方法之一。然而，随着文化管理体制的不断深入，社会主义市场的不断完善和发展，以及文化事业和文化产业的繁荣发展，更多的人愿意投资参与与文化相关的各种行业，因而获取足够的信息对于民众进行文化投资和建设起到至关重要的作用。 近年来，民营性质的文化企业和机构以及私营的民间艺术表演团体不断涌现，这类民营和团体机构主要都是自主经营。在进行这样的行业投资前，经营者需要大量的文化领域发展信息，诸如现阶段文化机构的发展状况、发展规模、发展程度，哪些文化领域涉及较少，哪些文化领域发展相对饱和，哪些地区发展前景广阔等此类问题，只有当经营者掌握了这样的信息，才能更好的确定文化投资的领域和发展方向。然而，政府所能提供的这类信息却是寥寥无几，这就造成了文化投资的困难。国有文化企业和团体也面临同样的问题，尤其是国有文化企业自主经营以后。 社会对信息需求急剧增加的当前情况下，政府文化管理部门应当认识到，提供文化发展的相关信息，是培育有利于文化事业发展的外部环境的一个重要方面。一方面，获取文化相关信息可以帮助政府获取当前文化发展状况，对文化的发展方向做出指导，使政府部门更有效的管理文化。另一方面，提供信息也是一种有效的文化管理方式，它可以间接的引导文化投资方向。“由政府相关部门提供丰富准确的信息，让自主经营的文化单位独立做出抉择，这种方式既可避免政府主管部门对基层文化单位干预过深，又可以明确体现政府的导向，应当成为体现现代管理精神的发展方向。31” 30 薛刚凌. 论府际关系的法律调整[J] 中国法学,2005:46-56 31 张筱强. 新形势下政府文化管理的基本职能与方式[J] 哈尔滨市委党校学报，2000（9）：45 22
长安大学硕士学位论文 大文化管理保证文化权力有效性 管理职能不仅仅只是停留在最终对文化管理决策和执行结果的管理，这种新型的管理要贯穿整个文化过程。在当初设计“决策、执行和管理”三者分离时，就已经融入了加强管理的理念。三者的分离，更好的提升了管理的地位，便于分项管理，确定权责，更有利于管理的有效实施。 科学平衡决策权、执行权和管理权 对政府文化管理部门进行三权分立式管理方式，以科学为指导，进行严密设计划分了政府文化管理的决策权、执行权和管理权，将这三种权力分别归属不同的部门，使这三者按照一定的程序互相协调，使之达到相互配合，提高了工作效率，在实现了科学决策和执行舒畅的基础上，保证了管理的有力执行。 决策权、执行权和管理权这样的“三权制衡”方式，对各个部门之间的职责进行了明确的划分，对权力的使用进行了清晰地界定，对权力的使用进行了明确的限制和规范，在政府部门内部形成了权力的约束和制约机制。将不同的职能划分到不同的部门范围之下，保证了各个部门明确分工，各司其职，各负其责。对这种不同的职能分别进行法律的保障和约束，使部门能够按照法律程序和权限执行职能，对决策权、执行权的内容、程序都进行有力的管理，有效的杜绝了决策中的利益影响行为和执行中的渎职行为，保证了决策的民主性、执行的依法性和管理的有效性。 由此我们可以看出，政府文化管理职能的三权分立方式本身就是一种加强管理职能的有效管理方式，这种分权式的权利运作过程，增强了决策和执行的透明度，为整个权利的运作实行了有效责任机制和管理机制。32 注重疏导与管理两者并重 以往的文化管理监管方式主要停留在制定规则和制度上，对一些违背相关法规的文化活动进行一味的制止和打压，这种管理方式并未有效的制止违法违规的活动，反而使得这些活动更加的“隐蔽”，逃避监管。我们认为，只有坚持疏导与管理并重，合理运用这两种手段才能有效的管理文化市场。 疏导文化市场的经营者。宣传和普及国家关于文化方面的相关政策，让从事文化从业者了解懂得法律。只有当文化从业者明白和懂得了法律，他们才能够加强自我约束； 32 蔡顺明 宋唯 刘利锋. 沪规划和国土管理决策权，执行权，监督权 [EB/OL] 中华人民共和国国土资源部网站 23
第三章 大文化体制下政府文化管理职能转变的指导理念 只有当文化从业明白和懂得了违背法律的代价，他们才能够守法经营。这样，不但减轻了政府的文化管理力度，还从某种程度上杜绝了违法活动的出现，对文化市场中长期存在的盗版和知识产权的损害行为进行了有效的遏制。 疏导文化市场的消费者。对消费者进行文化法规政策方面的教育，有效的引导消费者不去接触文化违法行为和活动。对一些违法活动能够敢于举报，彻底杜绝违法违规活动的存在，从而净化文化市场。 这种疏导式的管理手段，还可以促进法律手段、技术手段和经济手段的引进，从而摆脱政府在文化管理只是强调行政命令式管理。 维护国家文化安全 经济的不断发展导致文化“软实力”的不断扩张，这种扩张伴随着全球化的进程在不断的加速。一方面，这为文化交流提供了新的机遇；另一方面，一些大国，如美国、英国等国家借助文化输出在产业形态和精神形态上形成了对其他主权国家的文化生存即文化发展构成了现实的威胁，这种扩张，对文化的多样性也提出了挑战。大多数国家都逐渐意识到了问题严重性和紧迫性，纷纷开始调整文化管理政策，制定相应的法律法规来保护各自国家的民族文化安全，甚至是国家文化安全。“文化是一个国家综合国力的重要组成部分，文化的强盛、安全不仅可以形成一个民族巨大的感召力、凝聚力和文化认同感，而且由这种认同感和凝聚力所形成的安全屏障可以极大地提高国家的整体安全度。33” 我国是一个文化资源大国，但由于文化发展相对缓慢，处于一个较弱水平之上。随着全球化的进程加快，以及我国的入世，处处面临着国外西方文化产业大国的入侵，这必定会给我国的文化产业发展带来较大的影响，尤其考虑到国家文化安全问题，更是不容忽视。因此，加强政府文化管理中的维护国家文化安全职能也显得尤为重要。 由此看出，国家文化安全不仅是保障国家的文化顺利发展，服务人民，而且也是国家安全的重要组成部分。政府文化管理必须结合当今文化发展的趋势，分析国内外文化发展水平，并根据国家的战略需要，及时建立起保障国家文化发展的安全预警系统，建立起国家文化安全的保障体系和保障制度，将文化市场的负面影响降低到一个可容许的限度内，进而最大程度的保护民族文化、文化产业和文化事业的健康发展。 33 李康化 王缨. 政府文化管理创新体系的重构[J] 东南学术 2006（4）：78 24
长安大学硕士学位论文 第四章 大文化体制下政府文化管理职能转变的主要方面 我们已经按照决策、执行和管理三分法的方式对政府的文化管理职能进行了划分，分别提出了与之相对应的文化管理职能的转变。要保证决策职能、执行职能和管理职能的明确划分，以及与之对应的管理职能的顺利转变，就需要在政府机构的设置上进行大文化式的改革。明确的划分现在政府部门的权利和职能，并根据大文化管理的要求，合并相同的职能部门，建立所需要的职能部门。总体而言就是形成决策部门、执行部门和管理部门，并在各自的部门内部分别保障职能的顺利执行。 建立文化决策与政策研究基地 文化产业和文化事业研究基地的建立，可以集中大批专业人才，其产生的研究成果也必将丰富文化管理的理论，引领文化的发展，此外，这样的研究成果也可以指导政府、企业等进行文化项目的开发，为政府文化管理提供指导，从而推动整个文化事业和文化产业的发展和繁荣。 探索建立文化政策研究基地 决策职能的形成和保障主要就是建立一个政策咨询体系，这样的咨询体系可以是由官方直接领导和控制，也可以采取相对独立的形式，为官方服务，但不受官方的领导和控制。另外，半官半民也是一种好的办法。 由于高校走在理论研究的前沿，因此，考虑建立一个文化研究基地不失为一种好的办法，研究基地可以由高校在政府的扶持下组建。这样的研究基地应主要对政府文化决策提供咨询和理论支持，在此基础之上，可以为政府培养一批高素质、高层次、高学历的文化管理和科学研究人才。这样的研究基地汇集了大批的专家、教授和学者他们为文化发展做出的理论研究会推动文化的发展；另一方面，在一些重大的关键性文化项目中，可以为政府提供文化咨询服务，指导文化建设。 一方面，当政府进行文化总体规划时，可以借助研究基地的学术成果，以获得文化产业运行理论和产业布局理论；当政府进行具体项目的引导开发时，可以借助于研究基地人才优势以获得具体的文化产业项目的运行模式34。另一方面，研究基地可以对政府的宏观指导性意见进行影响，使政府加快文化管理职能的转变，改用法律和经济手段， 34 同19：202 25
第四章 大文化体制下政府文化管理职能转变的主要方面 放弃行政命令式的强制性的文化管理手段，以此实现政府管理行为的规范化。“研究基地对政府的宏观指导和具体项目的理论支持都注重民主化决策、规范化执法。在潜移默化中，政府各部门必须改变简单粗暴的做法，而以经济利益为诱饵，以法律手段为保障35。” 建立健全政府内部文化决策机构 大文化管理体制的的基本要求就是实现“决策、执行、管理”三者的分离，在分离的基础上实现依照决策、执行和管理进行重组，分别交由专门的机构来完成。在政府内部建立专门的文化政策研究部门有利于实现决策与执行的分离，充分利用政府内部本身就具有的信息优势，提高决策的效率。 在政府内部建立健全文化决策机构，这样可以摆脱传统的文化管理部门既要决策，又要执行，还要管理的传统行政模式，这样的模式无形中造成了文化管理机构的庞大，人员冗余，行政效率低下，还致使文化管理不能专心于决策、执行或管理的某一方面事务，而是在这三种角色中不断切换而消耗精力。 政府内部的文化决策机构的建立，让这样的机构专心于文化相关问题的研究，对当前文化市场、文化动态、文化发展进行全方位的研究，收集各种文化信息，为政府文化部门的文化管理提供意见参考。政府内部的文化决策机构，还可以与高校或者是社会组织中的专门从事文化研究的部门联姻，实现三者之间的信息互通，为政府的文化管理提供全面、可靠和准确的文化信息。 树立文化执行服务与合作理念 从整体而言，要保证政府文化管理部门执行职能的相关转变，以及符合大文化体制建设的要求，这就需要建立一个专门的文化执行部门。这样的文化执行部门将主要实施由文化决策部门所提供的各项最终决策，将其付诸实践。这样的一个文化执行部门，需要将公益性文化事业和经营性文化产业管理相区分开。一方面，将原来分散于文化、广电、新闻等部门中的属于文化事业的相关执行职能剥离出来，统一由执行部门的文化事业管理部门来进行管理，统一提供公共文化服务。在执行文化事业相关只能时，把握公共服务性原则。另一方面，将原来分散于文化、广电、新闻等部门中的属于文化产业的相关执行职能剥离出来，统一由执行部门中的文化产业管理部门来经行管理，统一国有 35 同19：201 26
长安大学硕士学位论文 文化产业和非国有文化企业单位的管理权。在执行文化产业相关职能时，把握经济发展有利原则。对于执行职能进行这样的拆分，有利于政府文化管理部门按照文化事业和文化产业各自不同的发展要求和不同的发展规律进行管理，从而促进文化产业和文化事业的依照自身的发展规律，实现共同发展。 文化执行部门实现服务与管理相结合 建立服务型政府是近些年来国际国内在关于深化政府改革中不断提到的一个问题。管理型政府的重心还是主要停留在传统的政府主导，以政府设定的发展方向为目的的管理方法，这种管理的弊端是忽视了社会和人民的需要；而服务型政府则采取了依社会和人民的需要与否作为社会发展的目标，政府的管理完全取决于社会和人民的需要、这种管理方式在其本质上是一种以社会和人民为本位，政府的管理范围和权限全看社会和人民是不是需要。这样的管理方式符合当前社会发展的整体趋势，以及文化产业和文化事业发展的要求，因此，在政府文化管理部门中应当提倡服务理念，保留合理范围内的管理，实现以服务为主，服务与管理相结合的方式。 实现服务与管理相结合的理念，首先需要加强对政府部门服务理念的培养，让政府意识到服务的重要性，树立为人民服务的思想。文化事业和文化产业的发展建设一定要围绕以满足广大人民群众的文化消费需要而展开。其次，为文化企业构筑一个发展的平台。这样的平台既包括合理的竞争平台，让文化企业在这个平等的平台上发展，政府适当的退位于文化企业，让文化企业充分参与竞争；又包括文化产品生产和经营的平台。政府在这样的平台上着重监管和规范良好的文化发展市场，培育和完善中介机构和组织，提供和发布文化相关信息，以引导文化企业的发展，另外，采取各种手段，不断提高民众的文化修养，引导民众的文化消费也是这个平台建设的一个方面，由此，真正为文化企业发展提供良好的服务。最后，坚决打击违法违纪，损害群众文化消费利益，打击盗版维护文化版权等也是文化企业进入市场后政府为之提供服务的一个重要方面。 文化执行部门间行政管辖权让渡 地方政府都有自己的行政区划，其所行使的行政管辖权也只是限定在自己的行政区划之内，对其它的公共事务权限无权管辖。但由于文化产业的不断发展，尤其是诸如边界上共同的文化旅游资源的规划、开发和保护。如何合理的划分和使用这就牵扯到政府部门之间的合作。例如，太白山位于我国秦岭中段,有着丰富多样的动植物资源，被科学家称为“天然动植物园”、“地质博物馆”，是国家级自然保护区。但20世纪90年代,太白27
第四章 大文化体制下政府文化管理职能转变的主要方面 山却受到周至县、太白县和眉县等地方政府为了单方面发展所谓的旅游而造成的严重的生态破坏，三个县的政府为了地方利益在太白山上争相大兴土木、滥采滥伐，自然生态破坏严重36，面对这样的情况，如何合理，有序的开发利用这样的文化资源，就需要形成跨区域政府文化管理部门之间的合作。 为实现这样合理的行政管辖权的让渡，或是政府之间的文化合作，各个政府之间首先需要加强交流沟通。沟通交流主要是达成合作共识。进行这样的沟通交流的前提条件是利益互惠，只要真正实现利益互惠，这样的沟通交流才能达成，才能推动合作，实现合作。这样的沟通交流是政府间协商、谈判的方式和过程，主要是一种宣传、说服、讨论和表达的过程，它主要包括了合作的成本的分摊、合作方法和范围、收益如何共享以及违反合作后如何处罚等几个方面。论坛、峰会、洽谈会是可以归结为这种交流沟通的主要表现形式。 其次，在充分的交流和沟通基础上，就需要建立相应的保障制度。这种政府间的制度主要是用来保障合作的连续性，这些政府间制度主要涉及利益的分配、合作的管理、纠纷的解决和违反合作行为的处罚等。通过这些制度，“一是可以对合作的收益进行分配,确保各方能够分享合作的利益,进行必要的利益补偿,以实现地方合作中的互惠；二是用于确保合作行为的可持续性,减少地方政府在合作中的机会主义行为37”。 最后，建立一种政府间的合作机构进行管理。这样的机构可以委任第三方部门来经行管理和管理，或者是合作政府间共同派出人员组成管理机构。但不论这样的机构采取什么样的方式，总的一点都是要督促和解决合作中出现的问题，协调政府之间的合作。 文化执行部门电子政府建设 在我国政府掌握着大量的信息，社会公共信息作为一种公共资源应该由全社会共享，这样做最好的途径就是建设电子政府。它迎合了社会的发展要求和人民群众对于信息的需求。 电子政府体现了“以公民为中心”，“以需求为导向”的服务理念， 正好符合我们提出的以服务为主，服务与管理相结合的手段。电子政府近些年的快速发展一方面是由于“政府重塑”理论和新公共管理理论的推动，这两种理论都要求政府的改革应该从私营企业部门学习，采用私营部门的管理方式。这种企业化政府中所采纳的企业式管理模式，对电子政务的发展有着直接的推动作用。另一方面，电子政务的发展是网络化和信息化 36 康永军. 太白山保护区难保自身[R] 中华工商时报： 37 杨龙 彭彦强. 理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角[J] 政治学研究2011（6）：66 28
长安大学硕士学位论文 推动的结果，它综合运用了网络技术的快捷性、高效性、互动性、无时间无距离限制的优点，能够更加快速的推动管理型政府向服务型政府转变，促进政务公开、增加政府透明性和服务的高效性。 对于政府文化管理的层面所讲的电子政府建设，主要是指加快政府信息资源的在线共享和公共服务的网络化两方面。构建这样的信息平台，第一，能够为需要信息的文化企业提供获取信息的途径。随着文化产业的迅速发展，掌握了信息就等于准确的把握了文化市场发展的方向，依市场的变化来调整文化产业的发展。这样的信息平台，能够为一些从事文化相关行业的部门提供文化信息，让他们了解行业状况，以便于顺利进行文化相关投资。第二，缩短文化相关资质审批时间。公共服务网络化的发展，从根本上改变了原来的逐级审批方式，大大的简化了审批手续，减少了办事环节，提高了办事效率，在一定程度上突进了文化审批制度改革，推动了文化的发展。 完善文化管理统一与协调方式 对于政府文化管理中的管理职能而言，主要是形成一个完整的文化管理管理体系。这种体系不仅要存在于政府文化部门，从部门内部进行管理，如成立专门的文化管理部门；还要从外部进行管理，如加大社会组织管理力度以及公民对政府文化管理的力度。要形成有形的管理组织部门无形的管理法律和条款。通过这样的内部和外部相结合，有形和无形相结合的管理体系，共同管理政府部门以便更好的实施文化管理。 除此之外，要将原本划分到文化、广电、新闻出版、公安、工商和质检等部门的人为割断了的文化监管链条重新链接起来，形成一个集所有文化管理职能于一体的管理职能部门。 有效的整合文化监管职能，可以最大程度的杜绝多头管理以及由于职能交叉而形成的条块分割式管理。这样的一种文化管理部门，应该采用多种手段：采用经济手段来控制文化市场的供求关系，引导文化市场经营的良性运行；采用法律手段来规范文化市场秩序，保证文化正常运行；采用行政手段对从事文化活动的部门和企业实施组织、协调和监控。 实现管理职能部门的融合管理 这样的文化管理部门应当采取一种融合的管理方式，将所有对于文化的管理和管理职能融为一体，将原来划分开的监管职能重新融合到一起，从而撤销原来分属文化、广29
第四章 大文化体制下政府文化管理职能转变的主要方面 电、新闻等部门的独立的管理部门。这样的管理职能部门主要从事以下几个方面的管理： 第一，设置市场准入门槛，严把经营许可关。这样的文化审批不同于以往的需要跨越各个文化职能部门，如分别审批文娱、新闻、广电等。只需要在这样的一个融合的管理职能部门内就可以完成所有的文化审批，这样的部门是一个融合所有文化活动的管理部门，它能够审批文化经营主体的经营资格、经营范围、经营资质，审批各种文化贸易交流活动等。这样以来，一方面融合了监管，另一方面，大大加速了文化审批活动，有利于文化的发展。 第二，对文化产品经行审查，监控产品质量。“要建立文化产品审查标准，并根据标准经行审核、查验，以决定是否对其放行，使其进入流通和文化消费领域38。” 第三，管理文化部门和企业的行为，进行文化稽查。这样的文化稽查职能，将不同于以往的分属文化、广电和新闻的稽查活动，而是由这个独立的监管部门直接进行文化市场活动的稽查。不再细分文化、广电和新闻，而是统一对所有的文化活动经行稽查，取消原来的文化、广电和新闻等单独成立的文化稽查队伍和稽查机构，这样可以从根本上解决多头管理，监管部门之间职责不清，管理主体混乱，职能交叉的问题。它的主要职能还是维护文化市场的秩序，打击违法违规的文化活动以及促进文化健康、平稳的发展。 这三个方面是保障文化产业和文化事业健康有序发展的重要方面，是文化发展所不可或缺的。理顺了文化职能部门之间的职能，这三方面将会更好的促进文化发展。反之，则会抑制文化的进步。 实现管理职能部门的协调管理 文化管理部门之间应该形成完善的、具体的协调机制，各个部门之间相互配合，协调执法，共同管理。在这样一种合作的理念之上，形成完善的管理职能平台。例如利用文化管理部门之间的电子政府平台，实现管理执法信息的共享，防止各个部门之间出现管理的空白，或者是避免了多头管理。这样的管理只是在前期，这主要是在大文化体制形成的前期，由于部门之间的大文化模式形成不够完善，存在融合不完全的情况，这样变化出现管理的空白。在前期采用这样的方式可以避免管理的空白，实现管理的全面覆盖。 在大文化体制的深入发展之后，文化体制建设相对完善，大文化体制的模式已经基 38 田川流 何群. 文化管理学概论[M] 云南：云南大学出版社 2006 30
长安大学硕士学位论文 本形成，各管理部门已经实现了融合。在这样的情况下，再加上统一的决策职能和执行职能的保证，也一定会形成覆盖范围广、管理能力强、管理无漏洞的协调式管理。 总体而言，文化管理的改革本身就是一个任重而道远的问题。文化管理经过多年的改革，出现了一些新的发展动态，但整体而言还需不断完善。而现阶段提出的大文化管理体制改革，适应了整个社会文化管理的大趋势，适应的文化管理发展的要求。大文化体制下的文化管理改革更需要相关各方立足实际、科学统筹和通力合作，以推进我国文化建设的可持续发展，构建出适应中国国情文化管理的理论体系。完善的文化管理理论的形成，将会为我国文化建设发挥重要的作用。 31
第五章 大文化管理体制下政府文化管理职能转变的保障措施 第五章 大文化体制下政府文化管理职能转变的保障措施 大文化体制下政府文化管理职能转变的内部基础 外因通过内因发生变化，事物的变化中的主导因素是内因。因此，大文化管理体制下政府文化管理的首先是处理好转变的内部因素，这些内部因素主要的可以概括为以下几个主要方面： 大文化体制下行政文化创新 新的行政文化的产生不是凭空想象和捏造，这一切都要从我国基本的国情出发，制定符合我国国情的新行政文化理念。各国成功的行政管理理念也可以是我们制定新文化的参考经验。具体来说，新行政文化的产生就是依据我国当前的社会发展情况，不断调整政府在社会中的地位，紧跟时代发展。改变不符合当前社会发展的旧的行政文化，创新出适应社会发展，符合我国国情的行政文化。 大力落实和贯彻“以民为本”的管理服务理念。罗伯特·B·登哈特（(Robert·B·Denhardt）的“新公共服务理论”中提到民主公民权理论，即公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题,其中包括诸如公民的权利和责任,而不管他们的合法身份怎样39。参照这一理论，这其实就是在说公民对于政治的参与，公民权也就是公民个人对政治体系影响的能力。此外，中国共产党自建党以来一直贯彻的执政理念就是“为人民服务”，在这几年的改革开放过程中，又逐步确立了“以民为本”的施政方针，从总体而言，这都是体现了民主公民权的理念。除此之外，我们还需要大力鼓励公民参与到政治管理活动中来。公民有序、积极的参与政治活动是政治民主发展的要求，也是从整体上衡量一个国家民主政治发展水平的标志。在政治体制上营造出良好的政治氛围，鼓励公民积极、有序的参与到政治活动中来，让公民从心里上接受政治体制改革。这也就是说，将人民看做了政策制定的主体，而不再是政策活动被动的接受者；将公民视为是“顾客”、“上帝”，让他们切实感到满意。 广开言路，建立政策制定、实施过程中的民意吸纳制度。在政策的制定过程中，能共广开言路，充分考虑民意，这不仅是保证政策科学性的基础，而且也是提高政府合法性、提高政府权威的主要方法。民意调查、新闻媒体对政策制定过程的介入、公民情愿与公民投票、行政听证会制度和社会协商制度等等的方法都很好的体现了政策制定中对 39 同5:396 32
长安大学硕士学位论文 民意的采纳，这样的方法有效的连接了政府和公民之间的关系，使公民参与的政策过程中来。这样的政策过程当中包括了政策的制定，也涵盖了政策的实施。为了更好的贯彻和落实民众对于政策过程的参与，当前还需要首先加强对政策执行的绩效的评估。先前的政策过程过多的重视政策的实施，而忽略了政策的执行，这样便缺少了政策的反馈系统。大量采用民意，吸纳民意，这几从根本上弥补了政策过程的不完整性，这不但有利于我国政策体系的完善和发展，更有利于公民的政治积极性提高，也利于民众管理政府。其次，吸纳民意，进行民意调查，首先需要政府将政策信息公之于众，这无形中政府信息的公开透明度，让民众了解了政府的相关信息，便于起到民众对政府的管理。 大文化体制下人员分流与部门利益的协调 在建设大文化管理体制，进行文化管理职能转变的过程中，势必会涉及各个文化管理部门中的利益调整，和对相关人员的变动，这样的利益格局的调整，自然会面临更多的阻力和挑战。如何保持文化管理部门的适度解构和重建后部门与人员之间的平衡，这一切都关系到大文化体制建设的成败。 人员分流问题。对于文化管理部门的中职能重叠部门的合并和撤销，这样的机构减少，必然会产生一定的富余人员，如何能够妥善安置这些人员，处理这类人的人事行政问题，都事关重大。在领导层面上，要重视并详细研究人员分流可能带来的利益冲突，详细制定出各类人群的分流措施。在人员管理层面上，可以对这些会被分流的人员进行一定的利益补偿，以减轻这类人员在被分流之后产生的挫败感和失落感，从一定程度上抵消由于地位和经济变动而带来的反差，安抚其心理。在舆论层面上，要进行大力宣传，在各个部门中形成改革氛围，让人们意识到改革是社会的需要，是政府对民众的响应，是坚决的、势在必行的。这样，会使一些对改革存在幻想的人趁早打消这种改革是“朝三暮四”的，迫使他们由被动变为主动，消极变为积极，及早的适应和思考分流后的问题。 分流时应详细考虑人员的比例配置，因事设职，依据工作需要而确定人员的数量。建立职位标准，实施能者上岗、平等竞争、择优上岗。大文化管理体制的建设，要考虑的社会组织的建设和完善，让社会组织参与到政府活动中来，这样的社会部门可以承担政府的部分社会和经济功能、满足人们多样的社会需求，扩大就业渠道。因此，如果将部分人员转移到社会组织，因为这样的组织与政府部门存在较多的相关性，这部分分流的人员熟悉政府的日常活动，具有专业的知识和技能，将他们转移至社会组织中可以更33
第五章 大文化管理体制下政府文化管理职能转变的保障措施 好的促进社会组织的发展，这样也解决了人员的分流问题。 最后，利用法律的硬性约束和财政的软性控制相结合的机制来克服人员反弹非常必要40。法制主要负责人员、职能、机构的配备；财政主要负责限制人事财政权、依据编制制定预算、公开开支报表等。通过这两者的结合，控制好人员，实现人员稳定的分流。 各部门利益调节问题。目前政府文化管理中出现职能交叉、机构臃肿、行政成本高等的问题，除了机构本身设置存在的问题以外，还有就主要是现实的部门利益。实现各个部门之间的利益整体调节，对于大文化管理而言主要就是协调好“决策、执行、管理”这三者之间的分配和协调的关系，这三方面也是大文化管理体制改革的关键所在。 对于“决策、执行、管理”这三者的关系，主要是要按照相互协调、相互制约的原则重新构建政府文化管理运行机制。使这三者实现相对分化、相互管理和相互协调。首先，可以考虑的就是决策的科学性、广泛性和代表性。要用制度保证决策的宏观性、决策充分采纳了民众的意见和建议、决策保证了社会、政府、公众利益的最大化。其次，要考虑决策权和执行权这两者的适度分离。将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构。政策执行和服务的提供由专门的执行机构负责决策部门与执行机构之间建立合同关系，并通过绩效考核保证政策的执行41。最后，考虑建设管理机制。这样的管理体制不单单的要解决决策与执行中的合法性，还主要侧重于决定前期决策要不要调整、对执行过程和结果进行评估、决策与执行之间的协调性怎么样等等的一系列问题。这样的管理机制还包括加强各类诸如行政问责、政治问责、法律问责等的问责制度建设。 大文化体制下政府文化管理职能转变的外部基础 事物之间的联系是普遍存在的，文化管理职能的转变不仅仅要注意政府文化管理内部的因素，而且还要注意政府与外部事物之间的联系，因为政府的管理本身就是通过外部来完成，是一个开放的系统。政府所赖以存在的行政外部生态系统的完善和改革，也决定着政府文化管理职能转变的成败。 加快大文化相关法律制度建设 文化部门在解构的同时也进行了新的重组，面对这样的问题，原有的法律必定存在不适用的现象，面对此种情况，及时修改法律，完善有关的文化管理法律，增强我国法 40 张伶俐. 论大部制改革中的政府职能转变[J] 湖南社会科学 2010（2）：217 41 周云峰. 美国大部制的特点及对我国大部制改革的启示[J] 科学教育家 2008（5）：117 34
长安大学硕士学位论文 律的整体协调统一。 在文化管理体制的改革过程中，会有一些部门并入到其他部门当中，而这些部门在法律执行时却没有相应的法律可以依赖，这样所产生的问题就是政府部门的权力范围的不明确和不规范。因此，必须以相应的法律来合理地确定政府权力与社会权利及其它一些权力(权利)的边界，规范行政权力的界限,实现权力(权利)边界的法制化，以保证政府权力与社会权利及其它权利的制约平衡关系，以保证行政权力重构的有序性、科学性及有效性42。具体来说，首先就是要审核所有与文化管理相关的法律，与现行文化管理相抵触的要废止，与文化管理相适应的要经全国人大常委会开会讨论后再进行颁布。其次，切实加强文化行政组织的法律体系建设，对文化行政组织的文化管理职能、有效设置、运行机制等以法律的形式固定下来，不得随意违背或删改。政府文化管理部门必须在法律的范围内行使职权。最后，对各个重组的文化管理部门进行法制化的预算，制定严格的预算法案，有效地控制部门的财政，监督钱款的具体流向，打击贪污腐败、滥用职权、公款吃喝等的不良现象的发生。 我国的文化管理法律体制从根本上讲本身就不是很完善，而这样的职能转变正好为文化相关法律的建设提供了一个很好的契机，因此，对于阻碍文化发展法律的废止和促进文化发展的法律的及时跟进，着力加强文化法制建设，消除文化发展的障碍，将文化职能的转变法制化，保证文化管理有法可依，切实落实政策。 加快大文化社会文化组织的完善 对于文化管理体制转变而言，如果社会组织得到充分的发展，可以为文化管理的转变创造良好的社会环境和社会基础，形成政府与社会之间的良性互动，从而促进管理职能的顺利转变。对于社会组织而言，文化管理职能的转变又能够为社会组织的发展提供更好的发展空间，拓宽社会组织的管辖范围，因此，这两者相互呼应和配合，相互作用相辅相成。没有社会组织的完善，文化管理的职能转变不可能顺利完成。 因此，对于社会组织的发展，要注意与文化管理组织的职能转变相一致。也就是说首先要注意统筹时间安排，即政府组织的改革方案要纳入社会组织的发展，使两者相匹配，相统一。其次，发展步骤上要协调，即政府组织改革的步骤要和社会组织的改革步骤相一致，这主要是向从政府组织向社会转移职能，整合和归并政府机构相适应的发展社会组织，社会组织的发展可以减少改革阻力。最后，组织协调上要一致，即充分认识 42 何颖. 论我国行政改革中的政府权力重构[J].学术交流,1997(2)：78-79 35
第五章 大文化管理体制下政府文化管理职能转变的保障措施 到社会组织的重要性，从资金和政策上支持支持社会组织的发展。 社会组织对于政府职能的承接方式也可以考虑一下几种。第一，政府退出越位的管理方面，交由社会组织经行管理；第二，社会政治进位来弥补和承接政府管理中所存在的缺位，政府管辖的过多，必然造成在某些方面的失灵，让由社会组织进入，承担这部分职能，与政府形成互补；第三，政府可以委托或者授权社会组织来承担部分职能，从而降低政府的部门开支，在另一方面，还提高了社会组织发展，支持了社会组织的发展，增进公共服务和社会管理的效率和质量。 因此，积极引导社会组织的发展，增强公民社会的力量，建立起政府和社会组织的合作治理体制，能有效的促进政府的改革。 除过上述的几点之外，为了保障大文化管理体制下政府文化管理职能的顺利转型，我们还需要考虑整个改革与其他改革相匹配的问题。大文化体制的改革是一项系统而又庞杂的工程，必须要坚持整体配套的改革原则，使之与其他改革相协调，步调一致。相互促进，例如与公共财政体制改革相一致和与社会改革相配套等。只有这样全盘考虑制定一系列的应对方案和具体措施，才会保证改革的顺利进行。另外，加强对文化管理体制改革的理论研究也是非常有必要的。我国以往的机构改革往往是迫于形势压力,临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释,导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够43。也就是说理论落后于实践在一定程度上成为了制约我国改革发展的绊脚石，因此，有必要加强政府改革的学术研究，这样的研究要放眼于全球化以及世界性政府治理和发展，虚心学习，积极并主动的采纳国外的先进成果，认真、仔细的调研我国政府发展的现状，总结出具有规律性的通用的做法，用理论推动实践的发展。 [43] 石亚军 施正文. 探索推行大部制改革的几点思考[J] 中国行政管理 2008（2）：9-12 36
长安大学硕士学位论文 结论与展望 政府文化管理职能的转变话题的探讨由来已久，但在这样一个“大文化”体制下研究政府文化管理职能的转变却是一项较新的课题。在此之前，学界、政府部门和相关人员对此课题系统性研究成果较少，笔者在全面梳理相关资料的基础上，结合所学及所思，形成了关于本课题的不是十分成熟的研究体系。总体而言，本文的主要结论、主要创新点和需要进一步研究的内容，可以大致归纳如下： （一） 主要结论 （1）大文化管理体制下政府文化管理职能中决策职能的转变。在政府文化管理职能中的决策方面，提出让政府部门形成自己的文化决策咨询系统。这样的咨询系统可以以官方性质、半官方性质或民间性质等存在。这样有利于全面而系统的分析文化管理中存在的问题，分析文化管理中的新现象，为政府的文化管理提供全面而翔实的参考信息，以协助政府进行文化管理。这样的文化决策咨询系统最后的形式应当是由大学和政府共建文化基地，政府利用大学的人才优势，学校利用政府的信息资源优势。两者互相协作，共同交流，为文化管理提供决策信息。此外，有政府内部单独成立其专有的文化决策机构也是一种值得尝试的方式。 （2）大文化管理体制下政府文化管理职能中执行职能的转变。在政府文化管理职能中的执行方面，提出要转变原有的执行理念，只是不断的罚、扣、堵的思想。要树立文化是为人民服务的思想，注重服务精神，让文化切实服务于人民。对于文化管理中存在的一些不良现象或是不符合文化发展理念的现象，要采取疏导、沟通这样的服务与管理相结合的方式，促使其良性发展。文化发展也呈现出了一种融合趋势，尤其是一些经济、文化相对结合紧密的地区。在这样的地区，跨地域间的政府文化管理部门合作显的尤为重要，这样就需要协调好各个政府之间的行政管辖权的让渡。这种让渡不是谁控制谁，而是在管理的基础上实现大家的共赢互惠，实现可持续发展。要实现这样的发展，就不许要有必要的信息交流平台，实现信息资源的共享，那么政府文化管理部门的电子政府建设就显的尤为重要。 （3）大文化管理体制下政府文化管理职能中管理职能的转变。在政府文化管理职能中的管理方面，提出现阶段由于国际国内形势复杂多变，这样的管理更需要行之有效，不单单要管理国内文化事业的发展，还需要密切注意外来的文化冲击，积极有力的维护37
结论与展望 我国的文化安全以抵御外来文化的冲击。除此之外，管理的方式更要转变为疏导与管理并重的位置。原来的文化管理主要中重心在管，而现在则需要将管理和疏导并重。此外，建设一个良好的管理部门也显得尤为重要，这样的管理部门需要是一个融合的和协调的管理部门。融合是指将原来划分开的监管职能从新融合到一起，从而撤销原来分属文化、广电、新闻等部门的独立的管理管理部门。协调主要是指在文化管理的初级阶段，由于改革的不彻底，需要未完全融合部门之间加强心急沟通和交流。而当大文化改革进入较为完善的阶段后，这样的协调就指管理职能和决策职能、执行职能之间的信息沟通和协调。 （二） 主要创新点 （1）大文化管理体制下政府文化管理职能中决策职能的创新。在决策职能方面，提出的探索建立文化决策咨询系统，这样的系统依托于一种文化研究基地，或者是政府内部的文化研究部门。但不论是何种形式，其最终的目的都是为了指导政府的文化管理，共同促进我国文化管理事业的发展。 （2）大文化管理体制下政府文化管理职能中执行职能的创新。在执行职能方面，提出的跨地域间政府文化管理部门合作，以及在此基础上注意合理的行政管辖权的让渡，可以作为经济文化发展较为紧密的地区间实行文化管理的参考。这样的地域间合作在经济方面实行的比较多，但是用在文化管理部门之间还是较少。面对当前文化发展的一种融合态势，这样的方法可以提供一种文化管理的思考。 （3）大文化管理体制下政府文化管理职能中管理职能的创新。在管理职能方面，应大文化体制的要求，应当融合原本划分到文化、广电、新闻出版、公安、工商和质检等部门的人为割断了的文化监管链条，形成一个集所有文化管理职能于一体的管理职能部门。此外，这样融合的管理部门还要结合疏导的管理方式来引导文化发展中的不良现象，维护国家文化安全也应当是其管理的一个重要方面。 （三）需要进一步研究的内容 （1）大文化管理体制下政府文化管理职能中决策职能的进一步研究。政策决策体系在公共政策研究方面发展已久，但运用到文化管理方面是不是有一定的可行性。如果要建立政府中的文化决策系统，这样的系统是不是和大学与政府共同建设的文化研究基地产生一定的冲突，或者说是其实政府能根本就不需要文化决策系统，政府与大学合作的决策体系就已经具有相当的实力来支持文化管理的建设和发展。 38
长安大学硕士学位论文 （2）大文化管理体制下政府文化管理职能中执行职能的进一步研究。电子政府的发展在中国已经有了相当的规模。相应的文化管理信息也在通过这样的途径发展，但这样的途径是否切实有效，或者说能从真正意义上协助执行职能的进行，或者说是有助于服务精神的培养以及政府间的合作还需要进一步的深入研究。 （3）大文化管理体制下政府文化管理职能中管理职能的进一步研究。如何有效的结合文化、广电、新闻出版、公安、工商和质检等部门的人为割断了的文化监管链条，使这些部门高效的融合，协调的发展，这仍然需要从实践和理论两个维度进行现实性和可行性的思考。 39
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长安大学硕士学位论文 致谢 三年的研究生生活即将结束。三年来，在师长和学友的帮助下，我取得了很大的进步，心存无限的感激之情。感谢我的导师刘吉发教授。刘老师治学严谨细心，为事勤勉创新，三年来给了我诸多的教诲与鞭策，对我的学习、生活以及为人有颇多的启迪。感谢我的师兄陈怀平和金栋昌，他们的耐心认真，对于工作的认真负责，使我受益颇多。此外，还有这三年来一直陪伴在我身边的同学、朋友，感谢他们为我提出了宝贵的意见和建议。正是在大家的帮助、支持和鼓励下，我才得以充实的完成三年的研究生学习。谢谢你们！ 43
