商业银行在PPP模式中的发展策略研究
口 张 鑫
摘要：新型城镇化建设带来的投资需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾，持续推
动基础设施领域投资进一步向社会资本开放，同时也为PPP模式提供了广阔的发展空间。本文
从PPP的基本概念和特点出发，分析了商业银行参与国内PPP模式的现状以及必要性，提出了
商业银行在PPP模式中的发展策略。
中国新型城镇化建设带来大量的公共服务和
基础设施投资需求的同时还带来了诸多问题，突出
表现在：地方政府缺少支柱税种和主体税源、公共
服务责任和财力不匹配、地方债务负担沉重、城市
基础设施建设过度依赖土地出让收入。为解决这些
突出矛盾，PPP模式的运用无疑是解开公共服务供
给效率低、融资平台债务高、公共领域社会资本难
进入等问题的重要方式。在PPP发展模式中作为参
与方的商业银行既有机遇也面临挑战，如何把握
PPP模式带来的商机，研究PPP模式发展的新情况
新形势，变革业务发展策略，这对商业银行未来业
务经营具有巨大影响。
一
、 PPP模式的发展现状
(一)PPP模式的概念和特点。
PPP模式 (即政府与社会资本合作模式，Pub—
lic—Private—Partnership)，是指在建设公共基础设施
和提供其他服务时政府和社会资本实体部门以特
许权协议为基础建立的一系列相互合作伙伴关系。
通过这种合作伙伴形式，能够发挥社会资本的主观
能动性，拓宽企业发展空间，增加政府城镇化基础
设施资金来源，提升对公众的公共服务供给效率，
促进经济增长、就业和技术创新。PPP模式的主要
特点包括以下几个方面：
1．伙伴关系。在传统基础建设模式中，政府部门
是作为决策投资角色发挥着绝对主导作用，基础设
施建设融资大多采取发行债券、银行贷款等方式，
在该模式下，地方政府债务较高，并且要完全承担
债务的偿还责任。而在PPP模式下，政府公共部门
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通过与社会资本实体通过长期合同(整个项目的生
命周期 )明确权利和义务，并由政府与社会资本实
体成立的项目公司来进行融资、承担偿还责任，由
此政府公共部门职能从“经营管理者”转变为“合作
监督者”，有力降低政府负债。
2．利益共享。在传统模式下，投资主体主要为政
府，但在 PPP模式下，社会资本实体可以参与这些
项目，这打破了政府公共部门作为单一的投资主体
的局面，有效利用公私两个部门的长处，发挥社会
资本的主观能动性，解决政府部门效率低下、流程
繁琐的问题，提升管理水平 ，达到优势互补，实现政
府、企业、公众等多方共赢，并为公众提供高质量的
服务。
3．风险共担。与传统模式相比，PPP模式的多元
化投资主体结构决定了其可以在项目各参与方之
间分散项目风险，而政府不需要像传统方式一样承
担兜底责任，是政府部门与社会资本实体共同承担
风险和管理责任。这极大地降低政府财务、建设、运
营风险，而社会资本实体由于政府在项目运营过程
中分担了部分风险，也使其风险得到了降低，提高
了项目融资成功的可能性。
(二)国内PPP模式发展现状。
1．国内PPP模式已进入快速发展新时期。在
1998年以前我国在大力发展建设基础设施和利用
外资的背景下，就已进行过公私合作模式的探索和
实践。1998年以后世界经济受到东南亚经济危机的
影响，我国实施积极财政政策，通过发行长期建设
国债、扩大政府投资，实现了基础设施建设的跨越
式发展。2004年至2013年间鼓励非公有制经济发
展相关文件的落实，使大众开始逐渐认识 PPP。十
金融观察
八届三中全会提出的“公共资源配置市场化”等多
项改革奠定了PPP模式在我国的发展的政策环境
基础。2014年以来，国内PPP模式已进人快速发展
时期。我国在借鉴世界各国的经验基础上不断加深
对 PPP模式的认识和了解，使得我国在基础设施领
域 PPP的推进发展可以“不再是摸着石头过河”。中
央政府在政策导向下开展 PPP立法工作的推进 ，财
政部成立了PPP工作领导小组，从制度、机构、项目
和能力建设等多方面着手推广 PPP模式。
2．国内 PPP模式发展的市场潜力巨大。财政部
预计到 2020年我国的城镇化率将达到 60％，相应
产生的投资大约有 42万亿元。地方政府可以通过
银行贷款、城投债、地方政府债、信托等途径进行融
资，但是其根本是以地方财政收入为支撑。以往地
方财政收入是以“土地出让”为主要来源，但我国人
口红利逐步消失、地产周期面临拐点，土地财政将
必然难以为继。2015年新《预算法》和“43号文”全
面实施，地方政府融资逐渐受限，信贷扩张的老路
又被宏观经济调结构的目标和货币政策稳健化的
定调堵住了，因此通过PPP来带动社会资本参与基
础设施投资建设，成为了缓解地方政府财政支出压
力必然选择。面对如此巨大的融资市场，PPP模式
的发展已然成为国内银行业新的利润增长点，商业
银行与此有关的各类银行业务拓展前景也十分广
阔。
(三)商业银行参与国内PPP模式存在的问题。
在 PPP模式下，商业银行参与 PPP项 目不仅可
以获得贷款利息收入 ，而且还可以获得中间业务收
入，有利于商业银行金融创新和多样化发展。但是
商业银行在参与国内PPP项目中还存在一些问题。
1．运营模式不成熟。PPP项 目周期长，项 目的签
约属于非完整性合同，变数较大，风险贯穿项目的
全过程。由于项目运营模式不成熟，参与方之间尚
未形成风险分担机制、缺乏合理的定价机制。例如，
有的地方政府在项 目中存在“卸包袱”的现象，由市
场化的主体承担所有的风险和责任。与之对应的是
地方政府为了吸引资金、提升政绩 ，给予企业高收
益率、过长的特许经营期等承诺，项目没有进行充
分论证就贸然进入，结果项 目运营之后就会出现政
府与企业“双输”局面。
2．项目风险与收益不匹配。PPP项目普遍是具
有公益性质的，因而项目本身的收益率一般并不
高，仅仅靠项目现金流较难覆盖融资成本，这是商
业银行难以介入的主要因素。一方面，项目现金流
的估算受政府政策不确定性影响较大，导致项目收
益不确定性较大，也制约社会资本参与度。另一方
面项目的融资主体并不是政府，而是专门成立的
SPV，所以PPP项目本身抵质押条件较弱，加之政
府不提供担保，使得项目运作风险较大。
3．法律法规配套措施不完善。PPP项 目涉及多
种法律关系和主管单位，目前我国缺乏一部针对
PPP模式的系统性的法律法规以及统一的 PPP主
管部门。尽管相关部委出台了规范指导意见和操作
指南，但是这仅仅局限在顶层设计层面。而地方性
的通知、意见、规范的法律效率层次较低，差异性较
大，还会存在相互矛盾的地方，因而企业难以通过
法律途径提供有效保障。另一方面，PPP项目部门
较多、流程长严重阻碍了项 目进程，客观上增加了
项 目的财务成本。PPP项目投资额大、周期性长、短
期盈利性弱 ，商业银行需要承担较大风险，更要及
时关注法律政策方面的变化。
4．PPP项目可选性较低。条件真正成熟的可选
PPP项 目较少是制约商业银行介入的原因之一 。
PPP的运营模式尚不成熟，作为参与方的银行对其
也缺乏系统认识和实践经验，所以符合银行条件、
能可供选择的项 目就相对较少。部分地方政府推出
的项目有的仅是将普通项目简单改成PPP项目，项
目缺少科学的前期评估，这与银行信贷政策的要求
存在一定的差距。
二、商业银行参与PPP模式的必要性
(一)拓展城市综合金融服务。
PPP模式一般应用于城市公共服务的各个领
域，主要包括交通、煤化工、信息、油气管网、水处
理、清洁能源等，均是城市未来运营的重点领域。这
将会为商业银行提供广阔的空间去拓展资产、负
债、中间业务等产品，涉及政府、企业、个人等其他
用户，具有很大的潜力。商业银行可以积极培育融
资融信业务、把握投行业务发展、争取资金管理业
务等。
(二)密切银政、银企合作关系。
竺旦主 垫：垒塑型
现代金融2016年第6期 总第4OO期
金融观察
商业银行参与PPP项目有利于提高银政、银企
之间的合作关系。这不但可以发挥银行自身优势，
参与到基础设施的建设中，实现银行、政府、企业之
间的共赢，更能进一步扩大自身的市场份额 ，提高
自身的市场地位和形象。另外，由当地政府主导的
PPP模式，银行提供融资支持由当地政府主导的
PPP项目，不仅能满足地方政府的合作需求，还能
在未来较长时间内，在更为广泛的业务领域与政府
合作。
(三)提升 自身风险防范水平。
影响PPP项目因素各异，各个项目运营期涉及
合作方的风险分担因素也较多，包括但不限于政策
风险、市场风险、项目唯一性风险、政府信用风险、
环保风险等多重风险。这些风险客观上要求商业银
行在项 目、客户上从严筛选 ，深人研判特许经营法
律风险，持续加大贷后管理的力度。
三、商业银行在 PPP模式中的发展策略
(一)贷前做好客户、项目调查。
PPP项目的周期长、资金的需求量较大，其风
险在多个环节多个层面都可能会发生，所以，银行
应在项目评估初期就介入其中，及时了解整个项目
的投资规模、资金预算等情况。这与后期融资阶段
介入相比，商业银行仅需投入较低的成本，当项目
成功实施 ，将在很大程度上减少融资阶段风险成
本，整体对银行而言是利大于弊。PPP项目的成功
与否还需重点关注发起人和特许权经营者的财务
能力、专业技术能力和运营管理能力等三方面。因
而银行在对 PPP项 目调查时，重点关注的风险应在
项目发起人、融资模式和债务水平等方面。
(二)提高未来现金流的预测能力。
在 PPP模式下，银行以项 目为基础为企业提供
融资服务，而偿贷的能力来源于项目未来的现金
流，所以，商业银行甄选融资项目时，就必须对项目
的盈利能力和偿债能力进行科学合理的分析和预
测，这样才能确保企业未来的现金流足以覆盖贷款
本息。
(三)持续关注 PPP相关政策的出台。
PPP相关政策国家和各地方政府正在不断完
善和补充。面对这一形势，商业银行准确把握不同
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层级的政策要求是其介入PPP项目融资的工作重
点，特别是对项目所在地的政策制度要进行更深入
的研究。一方面，银行需不断关注 PPP政策变化，包
括各部委制定的 PPP相关政策规定，另一方面还应
关注改革的政策及发展方向，以便及时调整业务经
营策略，减少外部环境的变化对项 目运行可能造成
的不良影响和风险。
(四)提升产品和服务能力。
PPP项目的整个流程对项 目的咨询服务、资金
筹措的渠道、资金监管都有较大需求。在项目初期，
PPP模式急需相关融资咨询顾问服务。对项目公司
而言，依法获得各类权益(如收费权、特许经营权等
预期收益)后，存在质押融资的需求。地方政府为了
盘活存量资产，还会存在一些在抵质押、用途、期限
等方面的创新产品需求。商业银行根据不同的项
目，结合客户的需求，在原有项目贷款基础上，通过
诸如股权 、债权、贷款等的多种方式来参与 PPP的
融资服务，研发出不同的产品组合品种。
(五)加强人才队伍的培养。
PPP项 目是一项复杂的系统工程 ，融资模式涉
及领域较多，需要银行拥有具备经济金融、法律等
知识的专业人才，因此商业银行需要不断地加强人
才的培养，充实人才队伍。一方面银行可以通过学
习国外的先进理论和成功经验来提高 PPP业务的
开展能力；另一方面还可以积极引进精通 PPP业务
的人才，并加强内部业务人员的培训，提高商业银
行的人才竞争力。
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(作者单位：农业银行南京城北支行)
