封 f卣 文 f章
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民间投资
文 ／本刊记者 赵方忠 王漪 何佳艳
1 4 投资北京 INVEST BEIJING
在
I
＼／、
，
当前财税改草持续推进的背景下
政府与礼会资本合作的
PPP模式破认为是激发K
问投资的 要模式。
面对民间资本
投资 十年来首
次增速 下滑的
困境，探索 中
的 PPP模式还需
要进一步倒逼政府部门改革财 ，
在形式 卜和实喷上使项目中的政府付款
责任得到预算管理制度的保障。在制度
改革提拣民资信心的同时，如何重新定
位政府、国资和民资在 PPP项 目中的他
置，找准民资切人点和路径， 号验菏
各方的商业智慧。
为民间投资点一把火
民间资小投资 l"il }1 。r】[
市统计局发布的数据 永，从今年 3
开始，民问投资增速收缓， 开始低丁
全市投资增速，1t．迅速札 距。数据
显示，今年 I-7¨全巾‘亢成食仕会固在
资产投资 4071．4亿)己．比 年同期瑶
长6％。其中民州投资亢成 l 309．6亿元，
比上年同期r卜降 9．7％，J—j 他省l_r疔
FENGM IAN W ENZHANG ；t-,j l⋯疋 ：
相比，降幅化 前列。当然，全国的数
据也不容乐观。
北京 问投资增速 卜滑的趋势，与
前几年形成鲜u月对比。近儿年，伴随北
京市不断_JJI1人改革创新力度，宽分调动
社会资本积极性，民间投资的规模也在
不断扩大 ，质最效益 菩提升，成为拉
动北京市投资增长的 要力量。2012年
2015年，北 京市 问投资从 2087．1
亿元增长剑 3296．2亿厄，增 长丁近
成，占全『f『投资比最也从 32．3IJ／0提高刮
了41 2％，提高 J 近 9个 分点。其中
20I3年到 2()1 5 ，n三 投资的增述高
于全市投资增述， 年 1'5】投资增 K速
度则比全『 投资增迷 ⋯ r 20多个
分点。
北京 投资 比暖和增速 出现明
显下降态势 的原 ，除 r经济 卜行压
力下民间投资意愿小强、“融资难、融
资贵”等全国普遍性 问题 外，还存在
一 些特殊 索。
首先是由_r北京城『tr功能定位的调
整，使得房地产业、 业领域等民问投
资减少。自 《北京m新增产 kfl',J禁If：千¨
限制PI(201 5年版 ) 实施以米，lAI 受
到禁限的行业比例达到r 55％，城八区
的受限比例甚至高达 79％。制造业、建
筑业、批发和零售 等新设市场主体数
量同比下降 64％、25oA，和 24％。这 也商
接导致今 、卜 19个仃业 }I仃 16个
行业民间投资下降。
其中的房地产行业一 t f足支拌【屯川
投资增 长的主力，但在城 『fr I 地『1
不断减少的情况下，必然受刊影响。 l
由丁 K期以来该行业投资l 0 匕过 人，导
致全市 民间投资的结构和 ，J I，lJ比较
一
，
一 旦行业投资疲软，便会 ：：动 I 投
资_卜滑。
作为一座拥有2000多， 人l⋯ 特人
城市，北京的资源环境矛J L二成为制约
u 持续发腱的土要问题，III j 城If 模
过火造成的规模效益递减． 敢q—J ：综
俞成夺过高、劳动成本 队 j：技
小=进步、生产效率提升、 r 附J J【If}tc增
7J【】等都加重了民黄企1II，的魄j_Il，也成为
了制约民间投资的原 之 ‘。川时，对
于多数民营企、 来说，在资金 卡I!、人
‘
储备等方 的优势也并小叫!lI!'，抬
了部分领域民间投资的准入fJ槛。此外，
随着 5O个重点村建设任务个 成，
分区域集体 业投资也呈 卜降趟谤。
多因素叠加在 ·起，影响 J 北京 资
本的活跃度。
为 了扭转民间投资连续 卜降的念
势，今年7月北京市发布 天 j：推进供
给侧结构性改革进一步做 【 n1J投资_I=
作的措施》(简称 《措施》)，t 从放
市场准入、拓展投资领域 、深化市批改
革、1Jn强金融服务、加大收策扶持等 5
个方面、27条具体措施制定J}j似进 川
NVEST BEIJtNG投资北京 1 5
对民间资本最有利的
支持．就是将PPP模式真
正贯彻落地，既有利于转
换政府职能，又能促进投
资主体的多元化
16 投资北京
投资的工作方案，为温度正在下降的民
间投资点燃了 把火。
“北京 目前正在着力构建 ‘高精尖’
经济结构，提高生活性服务业品匝，构
建国际一流的和谐宜猎之都，这都为民
间投资提供了广阔的发展空间。”市委常
委、常务剐市长李士祥在推进供给侧结
构性改革，促进本市民间投资健康发展
工作会 f：曾表示，要 卜动服务适合首都
功能定位、多重所有制并存的企业发展
需求，简化审批事项，加强融资服务，
引导民问资本参与经济 会发展
问资本创业创新的活力来看
全国科技创新中心的战略定
出 “众创、众包、众扶、众
模式，打造众创审问、创新
形态的创业创新载体，其
营机构，具备很强的投资满
此次拓眨的投资领城
统的科技创新创业、生活性
态环境建设、变通 础设施
民问资本参 与同家重大上程
“ 绕北京城市剐中心、2022
2O】9年北京世 会、北京新
“在吸引民间投资f=，北京拥有巨 领域和重大项
，¨ lJJlJ强丰
空问。”不少专家学者表示，仪从民 服务没施
、 基础没施、公lj1
r —、『_疋
断推
争孵化
多种
为民
含传
、 生
E鼓励
包括
奥会、
苇点
及延伸产业项 目的遴选包装，建立合理
的投资回报机制，分批推出吸引民间投
资的项目清单。”
由此不难看出，在宏观经济下行、
新旧动能转换衔接的这一阶段，北京市
希望在调整发展格局、优化经济结构、
疏解非首都功能的同时，引领民间投资
走出一条减量提质的新路。
“目前，民间资本 已成为投资市场
中 ‘挑大梁’的角色，政府力所不能及
的领域，均需依靠 民资支撑。”中国国
际经济交流中心经济研究部部长徐洪才
表示，对民间资本最有利的支持，就是
将 PPP模式真正贯彻落地，既有利于
转换政府职能，又能促进投资主体的多
元化。
在 《措 施》 中，“加人政 策扶持 ”
中的重要一条便是 “加大政府和社会资
本合作 (PPP)力度”，包括规范统一政
府和社会资本合作 (PPP)项F1审批程序；
建立投资、价格、补贴协同机制，对价
格未调整到位的，经营性项 目补贴由财
政部门承担，转化为政府购买服务 ；非
经营性项目还本付息根据项 目发起约定
由发展改革部门或财政部门承担，运营
成本由财政部门全额承担等内容。
据 了解，目前北京市纳入 财政部
PPP管理系统项目已达 89个，总投资额
2487．36亿元。市财政局相关负责人介
绍，2016年安排预算支出274．03亿元，
并采取财政补助、融资担保、特许经营、
PPP以奖代补等措施的同时，减免企业
FENGMlAN W ENZHANG 划 欠
税费，通过一加一减的资金供给，降低
民间投资成本，吸引社会资本进入政府
民生项目或新兴产业。
但有专家也提到，吸引民资并非降
低准入门槛那么简单，能否在公平透明
的竞争秩序中获得平等的竞争地位，以
及在可预见的投资损益和风险管控等方
面获得相应保证，对于鼓励和弓1导民资
进入健康发展轨道同样重要。
厘清本质 提升PPP信任度
在 当前财税改革持续推进 的背景
下，政府与社会资本合作的 PPP模式被
认为是激发民间投资的重要模式。今年
国家发展改革委从七个方面稳定民间投
资，其中一个方面就是推，『’ PPP模式。
然而全国 PPP综合信息平台项目库
季报第 3期显示，目前，105个落地示
范项目中，82个已录入签约社会资本信
息，包括 54个单家社会资本参与项 H
和 28个联合体(多家社会资本联合参与)
项 目，签约社会资本共 119家，其中民
企 43家、混合所有制 8家、外企 3家、
国企 (国有独资和控股企业，含海外上
市国企)65家，民企 占比 36％，前二类
非国企合计占比45％。
仅从示范项 目及录入的签约社会资
本信息，可以看到民企参与 PPP，在项
目数量上 占比36％，在项 目投资总额上
占比 12％。这当然不是民间资本参与
PPP项 目的精确估计，但足以映出PPP
项目中，“国资热、民资冷”的现实。
为何政府人力提倡，在国外行之有
效的 PPP模式，却普遍遭遇民问资本的
观望和犹豫?
清 华大学建设管理 系王守清教授
称，90％的企业家、70％的民企最大的
顾虑是政府不讲信用。这是在中央和地
方政府 力推的背景下，PPP签约率却很
低的主要原因。在以往实施的 PPP失败
案例中，也有很多是由于政府过于强势，
缺乏契约精神， 方面违约而导致社会
资本利益受损。
要避免上述 “悲剧”的发生，就需
要认识到PPP问题的本质不在于表面上
的模式设计，小在于地方政府财政预算
的硬约束，甚至不在于物有所值评价体
系 (Value For Money)的建立，而在于
提升政府的管理能力和履约能力，包括
对传统管理财政预算体系进行改革，在
形式上和实质 [ 使项目中的政府付款责
任得到预算管理制度的保障。
存找闻，PPP以项目为基础，可以
改变政府的收入支出现金流，缓解当期
支出压力。按现在的政府会计准则，公
共投资必 须纳入政府预算和资产负债
表。PPP作为t一种创新型政企合作模式，
传统的政府会计准则难以对其进行清晰
准确的统计处理，导致 PPP项 目相关的
债务可以从政府的表 内剥离到表外，转
化为隐性债务。因此对于政府部门来说，
PPP的核心功能就是政府资产负债表的
改善，这也成为政府部门推动 PPP的动
力源。
NVEST BEIJING投资北京 1 7
封 l面 l文 l章
1 8 投资北京 INVEST BEIJING
但在政府履约责任方面，现存的制
度及法律、政策体系却远远不能给民间
资本提供信心保障。
为将 PPP项 目中的政府支付义务
纳入我国现有公共财政管理制度进行管
理，《财政部关于印发政府和社会资本
合作模式操作指南 (试行)的通知》(财
金 [2014]113号 )第 25条规定 ：“项 目
合同中涉及的政府支付义务，财政部门
应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入
同级政府预算，按照预算管理相关规定
执行”。《财政部关于印发<政府和社会
资本合作项目财政承受能力论证指引 >
的通知 (财金 『2015121号 )(以下称
“2l号文”)第 5条规定 ：通过财政承受
能力论证的项目，“各级财政部门应当
在编制年度预算和中期财政规划时，将
项目财政支出责任纳入预算统筹安排”；
该文件第 25条规定 ：“每一年 度全部
PPP项目需要从预算中安排的支出责任，
占一般公共预算支出比例应当不超过
10％”；第 28条规定 ：“‘通过论证’且
经同级人民政府审核同意实施的PPP项
目，各级财政部门应当将其列入 PPP项
目目录，并在编制中期财政规划时，将
项 目财政支出责任纳入预算统筹安排”。
根据上述规定，PPP项目中，涉及政府
支付义务的，应纳入政府预算进行管理，
这一方面是对 PPP项 目中的政府支付义
务的约束和管理 ，同时也通常被社会资
本和金融机构认为是PPP项目中对政府
支付义务的主要保障。
据锦天城律师事务所合伙人律师刘
飞介绍，在 PPP项目实操过程中，社会
资本和金融机构等参与主体通常认为只
要当地人大或政府出具了关于将 PPP项
目中的政府支出义务列入预算的决议或
决定便可视作满足了该 PPP项目的政府
支出义务已列入当地政府预算管理的条
件，但实事上根据 PPP相关法律政策，
将 PPP项目中的政府支出义务合法纳入
政府预算还需满足一系列的前提条件 ：
根据 《财政部关于规范政府和社会
资本合作 (PPP)综合信息平台运行的
通知》(财金 [20l5]l66号)(以下称 “166
号文”)的规定，未纳入综合信息平台
项目库的项目，不得列入各地 PPP项目
目录，原则上不得通过财政预算安排支
出责任。166号文将 PPP综合信息平台
的项目库分为储备库、执行库与示范库，
“经省级财政部门审核满足上报要求的．
由省级财政部门提交，列为储备项 目 ；
编制项目实施方案，通过物有所值评价、
财政承受能力论证，并经本级政 府审
核同意的，列为执行项目 ；通过中央或
省级财政部门评审并列为中央或省级示
范的项目，列为示范项目”。也就是说 ，
将 PPP项目中的政府支出义务纳入政府
预算前需满足三个前提条件 ：一是通过
财政可承受能力评价且经同级人民政府
审核同意实施 ；二是列入地方 PPP项 目
目录 ；三是纳入 PPP综合信息平台。
上述前提条件是财政部门为了实现
规范化管理 PPP项目及控制 PPP项目总
体支出责任而提出的，因此如上述前提
条件未能满足，即使当地人大或政府出
具了关于将 PPP项 目中的政府支出义务
列入预算的决议或决定，看似满足了将
PPP项 目中的政府支出义务列入预算的
形式要件，也依然存在决议或决定违反
法定要求和程序无效或被撤销的风险。
刘飞认 为，最大 的支付风 险则是
PPP项 目期限与政府预算编制期限的不
衔接。
我国预算实行每年预算 ．即以每个
公J五年度为一个预算年度。此外，根据
国务院关于实行中期财政规划管理的
意见》(国发 f2Ol5]3号 )的规定，国家
FENGMIAN W ENZHANG 0
级及省级应编制中期财政规划 (我们预
算体系中尚无中长期财政规划 )，即三
年滚动财政规划。其中，全国中期财政
规划由财政部牵头编制报国务院批准后
实施，各省、自治区、直辖市及计划单
列市财政部门编制地方中期财政规划，
经同级政府批准后报财政部备案。省级
各部门、省级以下地方财政部门可以 (并
非必须)分别编制省级部门三年滚动财
政规划和当地中期财政规划。年度预算
编制必须在中期财政规划框架下进行。
PPP项 目周期通常为 20—30年，而
我国预算每年一编，或至多编制 3年中
期财政规划，且由于未强制要求编制，
省级以下地方政府可能不会编制此中期
规划。因此，对于已落地的 PPP项 目，
获批的是进入政府的年度预算或三年中
期财政规划，而对于该年度预算或该三
年中期财政规划之后，长达十几到二十
JL年的政府付费则无法得到保证。
当然，即便有了财税制度等管理体
制的保证，政府仍需在意识层面真正做
到尊重民资，尊重市场，尊重契约，才
能真正提振民间资本的投资信心。
找准激活民资的切入点
尽管民间资本对优质的PPP项 目屡
屡铩羽，但采访中多位投资人均向记者
表示，“作为一种吸纳民营资本和运营经
验的项目合作机制，在国家多个部委力
推的政策鼓舞下，PPP确实为投资渠道
狭窄的民间资本提供了不错的投资选择。
“中国的民间资本现在仍处于要利
润的发展阶段，看重的是短期的投资收
益，而发达国家成熟的民间资本已经转
入到要市场的发展阶段，看重如何有利
于企业的长期持续发展。”中金汇中资
本投资管理 (北京)有限公司总裁于占
汇认为，PPP可以看作是政府利用市场
机制引导中国民间资本投资理念转变的
一 个重要手段，在这种引导下，民间资
本也对 PPP表现出了极大的参与热情，
民间投资逐步趋于理性的过程就是在这
种政府与市场两端同时发力中实现的。
但在这 一过程 中，被快速催熟的
PPP确实 出现了一些值得关注的现象。
NVEST BEIJING投资北京 1 9
封 1面 1文 I章
“现在民间资本对 PPP热情高涨，但参
与程度并不高，的确存在大家所说的门
槛 问题。”于占汇指 出，优质的 PPP项
目多以联合体中标为主，而在联合体的
组成中，很少有真正的民间资本身影。
《财政部 PPP项目合同指南 (试行 )*
中规定，社会资本方是指与政府方签署
PPP项 目合同的社会资本或项 目公司。
本级人民政府下属的政府融资平台公司
及其控股的其他国有企业 (上市公司除
外)不得作为社会资本方参与本级政府
辖区内的 PPP项目。
对 PPP关注多年并参与了多个项 目
投标的于 占汇告诉记者，“尽管财政部
的文件有相应的规定，但不容回避的事
实是，地方政府的融资平台也是企业，
既能够更好地体现政府意志，又能在关
键时刻将政府最关注的社会利益放在前
面，因此在参与 PPP方面有着天然的优
势，目前这些平台大多处于脱离政府走
向市场化的转型过程中，虽然政策规定
其不得作为社会资本方参与本级政府的
PPP项目，可在现实操作中，多数的地
方融资平台均与其他国企为主的社会资
本结成了联合体。”
事实上，这种组合的出现并非个案，
在各个省市中普遍存在。在于占汇看来，
政策制定的初衷没有问题，主要是担心
地方融资平台的参与会导致裁判员和运
动员兼于一身，并不是说这些多数由运
动员转变而来的裁判，不需要具备这方
2O 投资北京 INVEST BEIJING
面的能力，之所以出现上述组合，是因
为在具体的操作中，大家发现这些特殊
的 “裁判”反而具备较强的融资和建设
能力。既然这种事实普遍存在，现在看
也基本上被财政部等相关部门所默许 ，
民间资本要想从中分得一杯羹，就必须
基于这样的事实找到参与PPP的切入点。
包括于 占汇在内的多位受访者向记
者表示，以北京为例，首开、首创、京
投等从本质上讲都是北京在高速公路、
垃圾处理、地铁建设等方面的政府融资
平台，这些企业经过多年的发展，具备
了良好的经营能力和融资能力，但由于
“重投资、轻管理”的大环境影响、国
企管理成本的普遍高企等等因素制约，
其运营效率、成本控制等确实存在不如
民资的方面。
在这样的现实条件下，类似北京这
样的城市利用 PPP项 目激活民间资本，
于 占汇认为，着眼点不应该是引入前期
建设的资本，而是应该尽可能地将民间
资本的投入重心后移。
“北京多个公共领域的融资平台，
具有良好的现金流和征信评级，能够以
较低的成本开展建设融资，可能相 比以
PPP模式引入 民资的资金成本还会低 ，
政府可以超前规划相应的建设项目，交
给这些平台进行融资建设，同时在项目
的后期运营管理和价值挖掘等方面，确
定收益和回报标准，并利用PPP机制引
入 民间资本进行合作。”于占汇举例说，
比如养老领域，大家都说北京现在存在
几万张床位的供给缺口，政府可以结合
未来一段时间的市场需求，委托相应的
融资平台以较低的融资成本-_一次性全面
建成，既然市场需求迫切，基础设施的
建成就相当于加快释放了市场的需求，
规模有了产业 自然就会形成，民间资本
自然也会算清经济账，那时选择的民间
资本一定是在市场充分竞争中涌现出的
最优合作伙伴。
在于 占汇看来，国内的山东、浙江
等省 PPP项 目之所以开展的相对较好，
就是因为当地政府基于一些公共领域超
前建设的基础之上弓1人民资在完善基础
的前提下进行运营合作。“尽管很多区
域的 PPP项 目，仍在重复着资源换资金
的老路，但像北京这样的城市，应该考
虑的是资源价值如何最大化。”
“比如，北京的一些国有平台由于
在某一领域的多年经营，积累了非常庞
大的数据，而这些数据几乎都是在躺着
睡觉 ，但要是交到民营企业手里，在法
律允许的范围内，肯定会挖掘出巨大的
经济价值。”于占汇说。丽
