转型背景下城投债券新增及地方债务可持续性观察（南京篇）
摘要：
南京作为中国四大古都之一，兼具历史文化底蕴与现代产业优势，近年来全
市逐步形成了“传统工业升级+新兴产业集群”的双轮驱动模式。2024 年全市经济保
持较平稳增长，服务业与工业协同发力，经济实力居长三角城市群第 4 位、
全国大中城市第 10 位。南京市财政实力在长三角城市群中排名靠前，虽然近年
来财政收入面临结构性调整，但全市收入质量仍处于较优水平，财政自给能力强。南
京下辖区以长江为界，基本形成了“江南主城+江北新区+周边郊区”的地理格局，产
业布局呈现“中心服务、近郊创新、远郊制造”的梯度特征，经济实力以江北新区、
江宁区以及主城区领先，远郊城区相对偏弱。
近年来，南京市城投平台格局总体保持较高的稳定性，城投职能定位及业务边
界划分清晰，基本延续了“市级主导重大基建、区级负责区域开发”的传统分工模式。
“一揽子化债”背景下，南京市主要采取“内部优化”而非“重组整合” 的路径，通过资产
整合、业务转型等方式增强城投实力，并通过渐进式改革保持了城投体系稳定性。
具体看，核心主城四区及近郊主城栖霞、雨花台因基建需求趋稳，城投平台数量相
对精简，且普遍具备较强的市场化运营能力；江北新区和江宁区作为经济高地，基
建任务较重，下辖城投平台数量较多，但龙头企业亦在通过资源整合和业务重构
加速市场化转型；而远郊四区受限于产业基础，城投平台多以传统基建职能为主，
市场化程度相对较低。
近年来，南京市政府持续强化债务管控与存量债务化解，全市政府债务增速相
对较低。但受前期大规模基建投入影响，城投债务存量仍处于高位，到期债务主要通
过再融资滚动置换。得益于良好的区域金融生态环境，南京市城投企业整体再融资能
力较强，债务可持续性压力总体可控。但各辖区城投企业在融资渠道、债务结构及产
业转型等方面呈现结构性分化：其中市本级和主城区凭借优质资源禀赋和产业支撑，
市场化转型成效显著，债务可持续性较强；而部分外围辖区受限于产业基础相对薄
弱，城投企业转型进程较为滞后，城投债发行尚未突破借新还旧限制，或面临一定的
再融资压力。
内容目录
一、南京市区域环境分析................................................................................................................3
（一）区域概况................................................................................................................................3
（二）产业禀赋及发展特征 ............................................................................................................3
（三）财政实力................................................................................................................................5
（四）下辖区概况............................................................................................................................7
二、南京市债务可持续性观察 ......................................................................................................10
（一）南京市债务概况..................................................................................................................10
（二）南京市城投企业及产业类主体格局 ..................................................................................13
（三）南京市城投企业及产业类主体债券市场表现 ..................................................................14
（四）南京市城投企业及产业类主体债券募集资金用途观察 ..................................................16
（五）南京市债务可持续性分析 ..................................................................................................18
图表目录
图表1. 南京市区域关系分析图 .......................................................................................................3
图表2. 长三角地区GDP 万亿城市主要经济指标情况 ..................................................................4
图表 3. 长三角地区GDP 万亿城市 A 股上市公司情况、重点产业及代表性企业 .....................5
图表4. 南京财政收入结构及与长三角GDP 万亿城市对比情况 ..................................................6
图表5. 2022-2024 年南京市财政指标表现......................................................................................7
图表6. 南京市行政区划示意图 .......................................................................................................8
图表7. 南京市下辖区县主要指标 ...................................................................................................9
图表8. 2024 年南京市各辖区部分财政指标情况 .........................................................................10
图表9. 长三角GDP 万亿城市一般公共预算收入及债务增速情况对比 ....................................11
图表10. 长三角GDP 万亿城市债务负担情况 ..............................................................................11
图表11. 南京市下辖区债务负担情况 ...........................................................................................12
图表 12. 2024 年末南京市级及下辖区城投企业有息债务结构及短期偿付压力情况 ...............13
图表13. 2024 年末南京市级及下辖区城投融资成本及非标占比情况 .......................................13
图表14. 长三角GDP 万亿城市城投债净融资及存量情况 ..........................................................14
图表15. 2023 年以来南京市城投债发行及净融资情况 ...............................................................15
图表16. 2024 年南京市下辖区城投债发行及净融资情况 ...........................................................15
图表17. 2023 年 10 月以来城投及产业类主体发行债券募集资金用途情况 ..............................17
图表18. 境内城投债募集资金用于偿还其他有息债务发行主体情况 .......................................17
图表19. 债券募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体情况 ...............................................18
一、南京市区域环境分析
（一）区域概况
南京市位于江苏省西南部、长江下游，是江苏省省会城市，是国务院批复确定
的中国东部地区重要的中心城市、全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽， 同时
也是长江三角洲特大城市和辐射带动中西部地区发展的重要门户城市、首批国家
历史文化名城和全国重点风景旅游城市。2019 年 12 月，国务院印发《长江三角洲
区域一体化发展规划纲要》，长江三角洲区域范围包括上海市、江苏省、浙江省、
安徽省全域；南京市位于整个长江三角洲区域的地理中心，具有通江达海、承东启
西、联南接北的区位优势。南京市下辖 11 个行政区，1 个国家级新区
（功能区），全市总面积 平方千米，约为杭州的 39%。依托深厚的科教
资源和产业基础，南京市人口集聚能力持续增强，截至 2024 年末，全市常住人
口为 万人，较上年末增长 %，城镇化率 %。
图表 1. 南京市区域关系分析图
资料来源：南京市规划和自然资源局网站
（二）产业禀赋及发展特征
南京作为中国四大古都之一，其历史文化资源丰富，兼具历史文化底蕴与现
代产业优势。近年来随着科技创新和现代产业发展，全市逐步形成了“传统工业
升级+新兴产业集群”的双轮驱动模式，既是全国重要的先进制造业基地，也是
服务业高地。作为长三角北翼的交通枢纽和物流中心，南京拥有钢铁、石化、汽
车制造等传统工业基础，同时培育了软件与信息服务、集成电路、生物医药、新
能源、智能电网等新兴产业集群。2017 年，南京市启动“4+4+1”主导产业体系
（新型电子信息、绿色智能汽车、高端智能装备、生物医药与节能环保新材料四大
先进制造业；软件和信息服务、金融和科技服务、文旅健康、现代物流与高端商
务商贸四大现代服务业；人工智能、未来网络、量子通信等一批未来产业）。2018
年，南京市委、市政府正式发布《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措
施》，明确将创新作为城市发展的核心动力。2022 年，南京市正式将产业体系升
级为“2+2+2+X”创新型产业体系（加快提升软件和信息服务、智能电网两大优势
产业，做强集成电路、生物医药两大先导产业，着力突破智能制造、新能源汽车两
大潜力产业，积极布局未来网络与通信、基因技术、氢能与储能等一批产业新赛
道），旨在进一步聚焦优势领域、强化创新驱动、培育未来竞争力。 2024 年，
南京市经济保持较平稳增长，服务业与工业协同发力，当年全市实现地
区生产总值 万亿元，居长三角城市群第 4 位（次于上海、苏州、杭州）、全
国大中城市第 10 位；同比增长 %，较上年下降 个百分点，低于全国水平
个百分点。从人均水平看，2024 年南京市人均地区生产总值为 万元，
居长三角城市群第 5 位，次于无锡、上海、苏州、常州。
图表 2. 长三角地区 GDP 万亿城市主要经济指标情况
资料来源：企业预警通等，新世纪评级整理
从产业结构看，南京市呈现“服务业主导、工业高端化”特征，2024 年全市实现
第一产业增加值 亿元，同比增长 %；第二产业增加值 亿元，同
比增长 %；第三产业增加值 亿元，同比增长 %。三次产业结构比为
::，三产占比低于长三角地区的上海和杭州，体现其“制造业强市”底
色。近年来，南京重点打造软件和信息服务、集成电路、生物医药、智能电网四
大地标产业，以及新能源汽车、高端装备、新材料等战略性新兴产业， 形成了以科技创
新为引领、现代服务业与先进制造业深度融合的产业体系。2024 年，全市规上工业
增加值同比增长 %，先进制造业相关产品产量增长较快，
其中医疗仪器设备及器械、工业机器人、电动机、智能手机、集成电路等产量分
别增长 %、%、%、%和 %。
图表 3. 长三角地区 GDP 万亿城市 A 股上市公司情况、重点产业及代表性企业
、
注 1：数据来源于 Wind 及公开资料，新世纪评级整理；上市公司市值按 2025 年 3 月 31 日收盘价计算注
2：表中所列代表性企业非局限于 A 股上市企业
（三）财政实力
南京市地方财政收入主要由一般公共预算收入和政府性基金预算收入构成，
财政实力在长三角城市群中排名靠前。近年来，南京市财政收入面临结构性调整，
2022 年主要受增值税留抵退税以及土地相关税收下降影响，一般公共预算收入
出现较明显回落；2023 年一般公共预算收入小幅回升；2024 年全市实现一般公
共预算收入 亿元，同比下降 %，至今仍未恢复至历史峰值水平。政
城市 A 股上市公司
数量（家）
A 股上市公司市
值（万亿元）
核心产业与代表性企业
上海 444
金融业：交通银行、浦发银行、东方证券、中国太保
科技与高端制造：中芯国际、韦尔股份、上汽集团、
蔚来汽车、上海电气
生物医药：联影医疗、上海医药、复星医药
消费与零售：拼多多、豫园股份、上海家化
杭州 231
数字经济与物联网：阿里巴巴、蚂蚁集团、海康威视
大华股份
电子商务：网易、蘑菇街
生物医药：华东医药、贝达药业
文化创意：华策影视、宋城演艺
苏州 221
电子信息：思瑞浦、敏芯股份、维信诺
装备制造：莱克电气、迈为股份
新材料：亨通光电、中来股份
生物医药：信达生物、基石药业、博瑞医药
南京 123
软件与信息技术：润和软件、南京熊猫、焦点科技
集成电路：国博电子、芯华章
生物医药：南京医药、先声药业、金斯瑞
智能电网：国电南瑞
宁波 122
港口与物流：宁波港、宁波远洋
家电制造：奥克斯、公牛集团
新材料：博威合金、长阳科技
无锡 124
半导体：华润微、卓胜微
新能源装备：先导智能、上能电气
纺织服装：海澜之家、红豆股份
合肥 88
新能源：阳光电源、国轩高科
人工智能：科大讯飞、科大国创
新型显示：京东方、翰博高新
常州 73
光伏新能源：天合光能、聚和材料
装备制造：恒立液压、今创集团
南通 53
船舶海工：中远川崎、招商局重工、中天科技
建筑产业：南通三建、南通建工
府性基金收入自 2022 年以来随房地产行业调整持续较大幅下降，2024 年全市实
现政府性基金收入 亿元，同比下降 %，土地财政依赖度1从 2021 年的
%下降至 %。
图表 4. 南京财政收入结构及与长三角 GDP 万亿城市对比情况
数据来源：企业预警通，新世纪评级整理
注：杭州市 2024 年政府性基金收入以当年全省减去省级及其他地市该数据合计数估算所得，下同
税收方面，2024 年南京市实现税收收入 亿元，同比下降 %，主
要系企业所得税及土地相关税收下降影响；税收比率为 %，保持在较好水
平。从税收结构看，2024 年增值税、企业所得税及个人所得税仍为全市税收收入
的前三大税种，合计占税收收入的 %，税源结构总体较优；2024 年上述三
大税种同比增幅分别为%、%和 %，其中企业所得税出现下降主要
系受宏观经济环境、经济结构调整以及政策性减税效应等因素影响；与土地和房
地产相关的土地增值税、契税是全市税收另两大主要来源，2024 年二者合计占
比为 %，受房地产市场持续下行影响，同比分别下降 %和 %。南京
市上级补助收入规模较小，2024 年全市实现一般公共预算上级补助收入 亿
元。财政支出方面，2024 年，南京市完成一般公共预算支出 亿元，同比
下降 %，缩量主要来自城乡社区支出、卫生健康支出、一般公共服务支出等；
一般公共预算自给率为 %，财政自给能力强。
2024 年，南京市政府性基金预算收入延续下行态势，全年完成收入
亿元，同比下降 %，降幅较 2023 年进一步扩大。其中，作为核心来源的国
有土地使用权出让收入为 亿元，同比下降 %，受房地产市场持续调
整影响，开发商拿地意愿减弱，重点板块土地出让节奏放缓，土地财政呈现持续收
缩态势，对地方政府财力形成持续压力。
1 土地财政依赖度=政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）*100%。
图表 5. 2022-2024 年南京市财政指标表现
2022 年 2023 年 2024 年指标
金额
（亿元）
占比
（%）
金额
（亿元）
占比
（%）
金额
（亿元）
占比
（%）
财政收入合计数（=1+2+3+4）
1.一般公共预算收入
其中：税收收入
其中：增值税
企业所得税
个人所得税
土地增值税
契税
非税收入
2.一般公共预算补助收入
3.政府性基金预算收入
其中：国有土地使用权出让收入
4.政府性基金预算补助收入 -- --
一般公共预算自给率（%）
政府性基金自给率（%）
税收占 GDP 比重（%）
资料来源：南京市财政预决算报告及草案
（四）下辖区概况
南京市下辖 11 个市辖区，3 个国家级开发区（南京经开区、南京高新区和江
宁经开区，分别位于栖霞区、浦口区、江宁区），1 个国家级化工园区（南京化工
园/南京新材料科技园，位于六合区）。2015 年 6 月，国务院批复设立国家级江北
新区，由长江以北的浦口区、六合区和栖霞区八卦洲街道构成，其中江北新区直管
区（简称“江北新区”）包括南京高新区、南京化工园以及顶山街道、葛塘街道。
从空间布局来看，南京下辖区以长江为界，基本形成了“江南主城+江北新区+周
边郊区”的格局。其中，鼓楼、秦淮、建邺、玄武四区构成核心主城，重点发展
现代服务业；栖霞、雨花台、江宁三区作为近郊主城组团，主要承载先进制造和
科技创新功能；浦口、六合、溧水、高淳四个远郊城区则立足各自资源禀赋，重点
发展专业制造和生态经济等；江北新区作为国家级新区，是南京实施跨江发展战
略的核心载体，聚焦高端制造产业。
图表 6. 南京市行政区划示意图
资料来源：公开资料
从各辖区产业布局看，近年来通过优化产业空间布局，南京市各辖区形成了
“多核驱动、功能互补、集群发展”的现代化产业体系，依托资源禀赋和区位优势，差
异化发展主导产业，形成了梯度分布与功能协同的产业空间格局。具体来看，各辖
区产业布局呈现“中心服务、近郊创新、远郊制造”的梯度特征，核心主城四区（鼓
楼、秦淮、建邺、玄武）以现代服务业为核心，聚焦金融、商务、科技研发、文化
旅游等高附加值产业。近郊主城三区（江宁、雨花台、栖霞）主要承担先进制造
与科技创新功能，分别形成了智能电网、软件信息、新型显示等特色千亿级产业集
群。远郊四区（溧水、浦口、六合、高淳）重点发展专业化制造，其中溧水区重
点发展新能源汽车及航空物流（南京临空经济示范区），浦口区重点发展集成电
路全产业链及高端装备，六合区重点发展新材料及节能环保装备，高淳区依托生
态优势重点发展“医疗器械+文旅康养”特色产业。江北新区作为国家级新区和南京
“双主城”战略的重要载体，自 2015 年获批以来，已形成“两城一中心”（芯片之城、
基因之城、新金融中心）的产业格局，聚焦芯片设计、基因细胞、金融新业态等
产业，成为南京经济增长的新引擎。
基于扎实的产业基础和优越的区位条件，南京市下辖区经济实力总体较强，
其中江宁区和江北新区依托智能电网、集成电路等国家级产业集群，合计贡献了
全市约 30%的经济总量，2024 年江宁区以 亿元的经济总量位居首位，江北
新区 2023 年 GDP 为 亿元，规模居全市第二位。核心主城鼓楼区、秦淮区、
建邺区、玄武区和近郊主城栖霞区、雨花台区 6 区以及远郊溧水区位于第
二梯队，GDP 总量均超过千亿元；六合区、高淳区和浦口区 3 个辖区 GDP 总量
排名靠后，GDP 总量均未超过 700 亿元。从增速看，2024 年南京市下辖区 GDP
增速总体呈趋稳态势，经济增速均在 %区间，其中溧水区、六合区、江宁
区和建邺区 GDP 增速均在 5%及以上。
图表 7.南京市下辖区县主要指标
2023 年末常住人
口（万人）
2024 年地区生产
总值（亿元）区域
数额 增速
（%）
2023 年
末城镇
化率
（%）
2023 年末
人口密度
（人/平方
千米）
数额 增速
核心产业 园区/重点开发区块
江北新区 集成电路/生物医药/
金融新业态
产业技术研创园、生
物医药谷、新材料科
技园、中央商务区
鼓楼区
高端商务/软件信息/
文化旅游
鼓楼高新区、下关滨
江商务区
秦淮区
高端商务/现代金融/
文化旅游/软件信息
白下高新区、南部新
城
建邺区
金融业/数字经济/总
部经济
建邺高新区、生态科
技岛、河西新城
玄武区
现代金融/高端商务/
文化旅游/科技服务
徐庄高新区、珠江路
都市经济园
江宁区 智能电网/新能源汽车
/高端智能装备
江宁经开区、江宁高
新区、滨江开发区、
麒麟科创园
栖霞区
新型显示/信息通信/
石化
南京经开区、仙林大
学城、燕子矶新城
雨花台区
软件信息/人工智能/
数字经济
中国（南京）软件谷
雨花数字城
溧水区
新能源汽车/临空经济
/健康产业
临空经济示范区、新
能源汽车产业园
浦口区
集成电路/高端交通装
备/文旅健康
浦口经开区、浦口高
新区
六合区
新能源/智能制造装备
/节能环保新材料
六合经开区、龙袍新
城
高淳区
医疗器械/汽车零部件
/文旅康养
医疗器械产业园、慢
城旅游度假区
注：江北新区地区生产总值及增速为 2023 年数据
资料来源：企业预警通、公开资料等，新世纪评级整理
从财政收入总量看，江宁区和江北新区 2024 年财政收入规模稳居全市前两
位，但江北新区对土地财政的依赖度较高，且受房地产市场趋冷影响，2024 年房地
产企业土地增值税清算退税较多，当年土地增值税大幅下降，导致一般公共预算
收入同比下降 %。核心主城四区（鼓楼、建邺、秦淮、玄武）及近郊主城栖
霞和雨花台财政收入质量总体较优，对土地财政的依赖度在全市也处于较低水平；
2024 年一般公共预算收入规模居全市第二梯队，但增速总体较低。远郊城区
（溧水、浦口、六合、高淳）2024 年一般公共预算收入规模总体偏小，且土地出
让收入仍占一定比重；其中溧水区主要受新能源汽车爆发式增长及临空经济效应
显现，2024 年一般公共预算收入增速较高。
从财政自给程度看，江北新区、核心主城四区（鼓楼、建邺、秦淮、玄武）
及近郊主城三区（栖霞、雨花台、江宁）财政自给能力较强，2024 年一般公共预
算自给率均超过 90%；溧水区和浦口区 2024 年一般公共预算自给率在 70%-80% 区
间，六合区和高淳区等远郊城区财政自给率相对较低，2024 年一般公共预算自
给率不足 60%。
图表 8. 2024 年南京市各辖区部分财政指标情况
一般公共预算收入 政府性基金收入
区县
金额
（亿元）
增速
（%）
金额
（亿元）
增速
（%）
税收比率
（%）
一般公共预
算自给率
（%）
土地财政依
赖度（%）
江北新区
鼓楼区
秦淮区
建邺区
玄武区
栖霞区
雨花台区
江宁区
溧水区
浦口区
六合区
高淳区
数据来源：企业预警通及各辖区财政预算执行草案，新世纪评级整理
注：鼓楼区、栖霞区、秦淮区、建邺区、玄武区、雨花台区政府性基金收入均纳入市级核算，本文以政府
性基金上级补助收入替代
二、南京市债务可持续性观察
（一）南京市债务概况
南京市政府债务和城投债务存量规模在长三角 GDP 万亿城市中相比较大，
得益于近年来不断加强债务管控和存量债务化解，通过限额管理、预算约束等手
段控制新增债务规模，全市政府债务增速相对较低，2020-2024 年全市地方政府
债务年复合增长率为 %，在长三角 GDP 万亿城市中排名最低，与上海接近，
政府债务增速远低于除上海之外的其他城市。截至 2024 年末，南京市政府债务
余额 亿元，规模在长三角 GDP 万亿城市中排名第 4 位，居于上海、杭州、
宁波之后；其中一般债务和专项债务分别为 亿元和 亿元， 新增
额度主要投向基础设施、民生保障、产业升级和生态环保等领域。从城投企业债
务看，截至 2024 年末，南京市城投有息债务规模为 万亿元，规模在长三角
GDP 万亿城市中排名首位，与杭州基本相当。但近年来南京市城投债务管
控较为严格，近 5 年全市城投债务复合增速为 %，城投债务增速在长三角
GDP 万亿城市排名第 6 位，低于合肥、杭州、宁波、苏州和上海。
图表 9. 长三角 GDP 万亿城市一般公共预算收入及债务增速情况对比
数据来源：企业预警通，新世纪评级整理、绘制
从债务压力来看，南京市政府债务压力在长三角 GDP 万亿城市中居于中间
水平，但受前期大规模基建投入影响，城投债务存量处于高位，到期债务主要通过
再融资滚动置换。截至 2024 年末，南京市政府债务余额与当年一般公共预算收
入和政府性基金收入合计数的比值为 %，居长三角 GDP 万亿城市中第5 位；
城投带息债务余额与当年一般公共预算收入和政府性基金收入合计数的比值为
%，居长三角 GDP 万亿城市首位。
图表 10. 长三角 GDP 万亿城市债务负担情况
数据来源：企业预警通，新世纪评级整理、绘制
南京市政府债务主要集中于市本级、江宁区、江北新区，上述三区政府债务
余额合计占比达 %，远郊城区六合区、溧水区、高淳区和浦口区处于第二梯
队，政府债务余额合计占比 %；核心主城区鼓楼区、秦淮区、玄武区、建邺区
以及近郊主城栖霞区、雨花台区政府债务规模相对较小，六区合计占比仅%。
南京市城投有息债务分布与政府债务较为相似，仍主要集中于市本级、
江宁区、江北新区，三区城投债务合计占比 %，远郊四区城投债务合计占
比 %，核心主城四区及近郊主城栖霞区、雨花台区城投债务合计占比仅
%。从债务压力看，高淳区、市本级、溧水区和六合区政府债务压力相对
较重，2024 年末政府债务余额与当年一般公共预算收入和政府性基金收入合计
数的比值均超过 150%，核心主城区和近郊主城的栖霞区、雨花台区政府债务压
力相对较轻；从城投债务偿付压力来看，浦口区、溧水区城投债务压力较重，
2024 年末城投带息债务余额与当年一般公共预算收入和政府性基金收入合计数
的比值超过 10 倍，核心主城和近郊主城的栖霞区、雨花台区城投债务压力依然较轻。
图表 11.南京市下辖区债务负担情况
数据来源：企业预警通及各辖区财政预算执行草案，新世纪评级整理、绘制
从城投有息债务结构来看，南京市本级及下辖区城投有息债务期限结构总体以
长期为主，多数辖区 2024 年末短期债务占比在 30%以下；高淳区和江宁区城投短
期债务占比分别为 %和 %，短期债务占比稍高。从短期偿付压力来看，
多数辖区货币资金对短期有息债务的覆盖程度较低；雨花台区、建邺区、秦淮区
和玄武区货币资金对短期有息债务的覆盖比率在 60%以上，货币资金对短期有息
债务的覆盖程度较好；高淳区、溧水区、六合区和江宁区货币资金对短期有息债务
的覆盖比率低于 30%，短期债务偿付面临相对较大压力。
图表 12. 2024 年末南京市级及下辖区城投企业有息债务结构及短期偿付压力情况
数据来源：企业预警通，新世纪评级整理、绘制
从城投企业融资渠道看，近年南京市城投企业举债以银行借款和发行债券为主，
非标融资占比总体较低，融资结构较合理。其中，江宁区和市本级城投企业2023
年末非标融资占比相对较高，分别为 %和 %，其他辖区均在 6%以下。从
融资成本看，以各辖区城投企业加权融资成本估算，南京市各辖区城投企业综合融
资成本总体较低，其中江宁区、高淳区 2024 年综合融资成本相对较高， 分别为
%和 %，其他辖区均在 2-4%之间。
图表 13. 2024 年末南京市级及下辖区城投融资成本及非标占比情况
注：数据来源于企业预警通，新世纪评级整理、绘制；非标占比为 2023 年末数据
（二）南京市城投企业及产业类主体格局
近年来，南京市城投平台格局总体保持较高的稳定性，城投职能定位及业务边
界划分清晰，基本延续了“市级主导重大基建、区级负责区域开发”的传统分工模式。
“一揽子化债”背景下，南京市主要采取“内部优化”而非“重组整合” 的路径，通过资产
整合、业务转型等方式增强城投实力，并通过渐进式改革保持了城投体系稳定性。
具体看，核心主城四区及近郊主城栖霞、雨花台因基建需求趋稳，城投平台数量相
对精简，且普遍具备较强的市场化运营能力；江北新区和
江宁区作为经济高地，基建任务较重，下辖城投平台数量较多，但龙头企业亦在
通过资源整合和业务重构加速市场化转型；而远郊四区受限于产业基础，城投平
台仍以传统基建职能为主，市场化程度相对较低。
（三）南京市城投企业及产业类主体债券市场表现
南京市城投债发行规模及存量规模在长三角城市群中相比较大，根据企业预
警通口径，截至 2025 年 4 月 25 日，全市存续境内城投债发行主体共 69 家，存续
境内城投债券规模为 亿元，存量规模在长三角 GDP 万亿城市中居于首
位。从净融资看，随着城投债发审政策收紧，南京市城投债净融资呈持续下降态势，
2022-2024 年全市城投债发行额分别为 亿元、 亿元和
亿元，净融资额分别为 亿元、 亿元和 亿元，2024 年转为净融
出。
从债券发行情况看，自“一揽子化债”推进以来，南京市城投债平均发行利率呈
持续下降态势，2023-2024 年及 2025 年第一季度，全市城投债平均发行利率分别
为 %、%和 %；分月度看，自 2024 年 1 月以来城投债平均发行利率降
至 3%以内，并于 2025 年 1 月降至 %，与 2023 年 1 月相比下降近200bp。此
外，南京市城投债发行平均期限也有所拉长，2023-2024 年及 2025 年第一季度，
全市城投债平均发行期限分别为 年、 年和 年。
图表 14. 长三角 GDP 万亿城市城投债净融资及存量情况
资料来源：企业预警通（截至 2025 年 4 月 25 日），新世纪评级整理、绘制
图表 15. 2023 年以来南京市城投债发行及净融资情况
资料来源：企业预警通，新世纪评级整理、绘制
注：平均发行利率及数据标签标注的平均发行期限系根据发行规模加权平均计算，未考虑债券回售情况
从各辖区发行情况看，主要基于借新还旧需求，2024 年南京市城投债发行
主要集中于市本级、江北新区、江宁区及远郊溧水区、高淳区和浦口区等存量债券
规模较大的地区，上述区域城投债发行额合计占全市的比重达 %。但从净融
资情况看，受限于城投债发行审批收紧，多数辖区城投债净融资额呈现净融出，仅
江宁区、市本级、栖霞区和溧水区呈小幅净融入，2024 年上述辖区城投债净融入额
分别为 亿元、 亿元、 亿元和 亿元。从城投债发行利率来看，随
2023 年以来城投债发行利率持续下行，2024 年各辖区城投债发行利率差异已不大，
平均发行利率均在 2-3%区间，其中建邺区、市本级、雨花台区、玄武区等层级较高
或债务压力较小的区域城投债发行利率相对较低，六合区、溧水区、浦口区等债务压
力相对较大区域城投债发行利率稍高。从发行期限来看， 江北新区、建邺区、栖霞
区城投债发行期限稍长，平均发行期限分别 年、
年和 年，其余辖区城投债平均发行期限均在 3 年以内。
图表 16. 2024 年南京市下辖区城投债发行及净融资情况
资料来源：企业预警通，新世纪评级整理、绘制
注：平均发行利率及数据标签标注的平均发行期限系根据发行规模加权平均计算，未考虑债券回售情况
自“一揽子化债”推进以来，城投企业存量债券规模发审收紧，市场化程度 较高的
产业类主体成为债券市场主要净融入主体。根据企业预警通广义城投口径， 再综合
2023 年 10 月以来实现债券新增且满足“335 指标”等要求综合判断，南京市产业类
主体主要包括南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司（简称 “南京交通集
团）、南京铁路建设投资有限责任公司（简称“南京铁路）、南京 公路发展（集团）
有限公司（简称“南京公路）、南京安居建设集团有限责任公 司（简称“南京安居”）、
南京栖霞高新产业集团有限公司（简称“栖霞高新”）、南京市建邺区高新科技投资
集团有限公司（简称“建邺高科）、南京玄武高新技 术产业集团有限公司（简称“玄武
高新”）和南京软件谷发展有限公司（简称“软件谷发展”）8 家主体2，主要集中于市本
级及主城区。2022-2024 年，上述产业类 主体债券发行额合计分别为 亿元、
亿元和 亿元，净融资额分别为 亿元、 亿元和 亿元，
2024 年净融入额主要由南京交通集 团、南京铁路、南京安居、南京公路等市级主体
贡献。除上述实现债券新增的产 业类主体之外，南京市作为长三角中心城市，其经
济活力强劲，城投体系已形成 较为明显的“基建+产业+资本”的市场化运作生态，市
属及区级平台中亦有部分 尚未实现债券新增的城投企业已突破传统基建、公用事业等
范畴，并广泛涉足产 业投资、商业运营、金融服务等市场化领域，形成复合型产业类
主体。
（四）南京市城投企业及产业类主体债券募集资金用途观察
近年来，城投企业融资政策及融资环境持续收紧，“35 号文”对城投企业的融
资进行了更为严格的限制，并对不同类型的企业实施差异化融资政策，尤其名单外
城投企业债券发行受限较大，城投债供给大幅缩减。根据企业预警通口径， 2022
年 1 月至 2023 年 9 月期间，南京市城投债发行金额中用于借新还旧的比重为
%，其余为用于偿还有息债务、补充流动资金等。35 号文实施后，2023 年
10 月至 2025 年 4 月 23 日，南京市城投债发行金额中募集资金用途用于债券借新
还旧比重占比提升至 %，远高于之前水平。2023 年 10 月以来，南京市发行城
投债的 59 家主体中，有 10 家主体突破了债券资金用途借新还旧的限制，
用于偿还有息债务、项目建设及其他，其中 8 家用于偿还有息债务的产业类主体即
前文所述的南京交通集团、南京铁路、南京公路、南京安居、栖霞高新、建邺高科、
玄武高新和软件谷发展；另外 2 家新增债券主体分别为南京扬子国资投资集团有
限责任公司（简称“扬子国资”）和江苏高淳国际慢城文化旅游产业投资集团有限
公司（简称“高淳慢城”），募集资金投向分别为符合国家产业政策的创业投资基金和
农旅产业融合发展项目，但上述两家发行主体并未满足“335 指标” 相关要求。
2 不含债券新增用于项目建设或投资，但发行主体不符合“335 指标”要求的企业。
图表 17. 2023 年 10 月以来城投及产业类主体发行债券募集资金用途情况
资料来源：企业预警通等，新世纪评级整理
A. 债券募集资金用途用于偿还有息债务发行主体特征观察
2023 年 10 月至 2025 年 4 月 23 日，南京市共有 8 家主体境内债募集资金涉及
用于偿还公司有息债务，上述企业主要为较早发债的城投类主体，随市场化业务拓
展，转型为产业类主体。从职能定位看，市级企业南京交通集团及子公司南京铁路、
南京公路均为交通产业运营主体，南京安居系房地产行业运营主体，其余 4 家栖霞
高新、建邺高科、玄武高新和软件谷发展均系园区类开发运营主体。从公益性及
准公益性主营占比看，上述产业类主体营业收入主要来自经营性或准经营性业务，
政府性项目收入占比相对较小；从应收类款项来自政府占比看，因仍承担地方政府产
业投资发展及引导等职能，部分主体仍存在较大应收政府类往来款项，仍存在一定的
城投属性。
图表 18. 境内城投债募集资金用于偿还其他有息债务发行主体情况
企业名称
境内城投
债余额
（亿元）
职能定位 营收主要构成
2023 年公益
性&准公益
性主营占比
（%）
2023 年应收
类款项来自
政府占比
（%）
南京交通集团 交通基建及运营 商品销售、车辆通行费、石油
制品销售、房屋销售
南京铁路 铁路项目投资建设 油品、化工产品销售、光伏组
件销售
南京公路 高速公路建设运营 道路通行费、其他
南京安居 商品房及保障房建设、
片区开发
房屋销售、房屋租赁、建设管
理费
栖霞高新 栖霞高新区开发运营 租金及物业费、科技载体销
售、餐饮及服务
建邺高科 建邺高新区产业载体、
基建和国资运营
房屋租赁、工程代建、公共性
服务、科技载体
玄武高新 徐庄软件园建设运营、
汽车销售
汽车销售、房屋租赁、管理服
务费
企业名称
境内城投
债余额
（亿元）
职能定位 营收主要构成
2023 年公益
性&准公益
性主营占比
（%）
2023 年应收
类款项来自
政府占比
（%）
软件谷公司 软件谷基建、载体租赁 租赁服务、基础设施建设、物
业管理
注：存量债券时点为 2025 年 4 月 25 日，下同
数据来源：企业预警通、公开资料，新世纪评级整理
B. 债券募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体特征观察
2023 年 10 月至 2025 年 4 月 23 日，全市共有扬子国资和高淳慢城 2 家主体新
增债券募集资金用途涉及非偿还债务，募集资金投向主要系符合国家产业政策导
向的领域。其中，扬子国资发行债券 亿元，募集资金拟用于出资或增资投
资方向符合国家产业政策的创业投资基金，具体为投向南京江北新区高质量发展
产业投资基金（有限合伙）；高淳慢城发行债券 亿元，募集资金拟全部用于
高淳国际慢城农旅产业融合发展项目。上述两家企业城投属性相对仍较强，其中
扬子国资 2023 年基础设施建设、保障房建设、土地开发整理等政府性项目收入
占比超过 60%，资产主要集中于以基础设施建设、土地整理、保障房和土地资产
为主的存货及应收政府部门为主的应收类款项；高淳慢城 2023 年基础设施代建
业务收入占比达 %，资产亦主要集中于政府性项目开发成本及应收政府款
项。
图表 19. 债券募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体情况
企业名称
境内城投债
余额
（亿元）
职能定位 营收主要构成
2023 年公益
性&准公益性
主营占比
（%）
2023 年应收
类款项来自
政府占比
（%）
扬子国资 统筹江北新区开发
基础设施建设、保障房销售、
土地开发整理、资产运营、公
用事业
高淳慢城 旅游基建和旅游资
源运营
工程建设、旅游服务
数据来源：企业预警通、公开资料，新世纪评级整理
（五）南京市债务可持续性分析
南京市作为江苏省省会城市以及长三角核心城市，其依托良好的产业基础、
雄厚的经济财政实力，以及丰富的区域金融资源，为区域内城投企业提供了优越的
融资环境及再融资能力，区域内城投企业债务可持续性总体可控。
“产业集群+城投运营”模式反哺城市可持续发展。作为长三角重要的中心城
市和东部科技创新高地，南京市已形成信息技术与软件产业集群、智能制造与
装备产业集群、生物医药与健康产业集群、新材料与化工产业集群、金融与科技
服务产业集群等多个具有全国影响力的产业集群。依托产业集群税收增长、资产
增值和产业链协同效应，南京市城投企业逐步拓展园区运营、产业投资、配套服
务等市场化业务，构建多元化收入结构，市场化转型进程得到加快，经营性现金
流和资产质量得到提升，偿债能力和融资能力持续增强，最终实现“产业反哺城市”
的可持续发展闭环。
经济财政实力强化城投债务可持续能力。依托良好的产业基础和创新驱动发
展战略，近年来南京市经济较平稳增长，以电子信息、生物医药、智能制造等为代
表的新兴产业集群为财政增收提供了稳定税源。同时，作为长三角重要中心城
市，南京市土地市场仍具一定韧性，核心区域土地出让价格相对稳定。此外，南京
市近年来持续完善政府债务管理体系，通过债务置换、成本管控等多措并举， 推动
区域内城投债务结构持续优化，为城投企业债务长期可持续运行提供了制度保障。
丰富的金融资源为城投企业提供了强有力的再融资支撑。作为区域金融中心，
南京市集聚了包括南京银行、江苏银行等本土银行，以及华泰证券、江苏信托等
有影响力的非银金融机构。2024 年末，全市金融机构本外币各项存款余额
万亿元，同比增长 %；金融机构本外币各项贷款余额 万亿元，同比增长
%，两项指标规模均稳居长三角城市群第三位，仅次于上海和杭州。此外，近
年来南京城投企业积极运用绿色债券、碳中和债等创新融资工具，进一步降低了
融资成本。多元化的金融机构体系为区域内城投提供了再融资支撑，也为债务长期
可持续性提供了重要保障。
良性债务循环机制有效保障了城投债务的可持续发展。从债务结构看，南京
市通过持续优化债务期限配置，系统性地压降非标融资规模，目前区域城投债务
呈现以中长期为主的期限结构特征，且非标融资占比总体较低，由此形成的结构
性“安全垫”效应提升了债务风险抵御能力。从融资成本看，依托区域金融资源供给、
城投企业优质信用资质以及非标融资持续压降，南京市城投企业融资成本总体较
低，良性债务循环机制为区域内城投债务可持续运行提供了有效保障。
市场化转型成效为城投债务可持续性提供核心支撑。目前，南京市部分头部
城投主体通过“城市综合运营+产业资本运作”双轮驱动模式实现业务结构优化，
市场化营收占比持续提升。在资产端，部分城投企业通过 REITs、资产证券化等工
具盘活存量资产，通过取得区域内停车场、充电桩等特许经营权优化资产结构， 提升
资产运营效率。在管理端，部分城投企业通过推行职业经理人制度提升运营效率。
“经营性现金流+资产收益+管理增效”的市场化路径是城投债务可持续性的核心支
撑。
总体来看，南京市城投债务可持续性呈现总体稳健的特征，从全市层面看，
得益于雄厚的经济财政实力和持续深化的债务管理改革，城投平台整体偿债能力
保持较强韧性。但各辖区城投企业在融资渠道、债务结构及产业转型等方面呈现结
构性分化：其中市本级和主城区凭借优质资源禀赋和产业支撑，市场化转型成效显著，
债务可持续性较强；而部分外围辖区受限于产业基础相对薄弱，城投企业转型进程较
为滞后，城投债尚未突破借新还旧限制，或面临一定的再融资压力。
