阅读资料 9：联邦储备体系
联邦储备体系是负责制定美国货币政策、监管美国众多金融组织、保证支付
系统有效运行的机构。在本章，我们将考察联邦储备体系的组织结构，其营运资
金的来源以及它与美国政府的关系。
如图 所示，联邦储备体系包括联邦储备银行、理事会、联邦公开市场委
员会（FOMC）三个主要部分。位于华盛顿特区的理事会负责全国范围内的当地
事务，例如制定银行规则。而分散在全国的 12 个联邦储备银行，则负责其所辖
范围之内的事务，例如检查辖区内的银行，清算票据，为银行提供纸币和铸币。
联邦公开市场委员会的责任就是制定货币政策，它由理事会的七个成员和五个联
邦储备银行的主席组成。因为该委员会的成员来自全国各地的联邦储备银行，其
决策也就较少为纽约或者华盛顿的意识所主导。（参见政策内幕专栏：在美联储
权力为什么是分散的？）
在本章，我们首先考察将看到联邦储备银行如何日复一日地运营以及他们怎
样影响货币政策。然后我们介绍理事会及其在监督整个联邦储备体系，尤其是美
联储主席权力中的作用。接下来我们将目光投向联邦公开市场委员会的操作细节，
它是负责制定货币政策职能的机构。最后，我们研究美联储如何保持其与政府和
政客们的独立性。
联邦储备银行
美国的 12 个联邦储备银行履行一系列职责：包括清算票据；监管和检查各
图 联邦储备体系的结构
注释：联邦储备体系的领导机构是位于华盛顿特区由七个成员组成的理事会。分散于
全国的 12 个联邦储备银行服务于辖区内的银行，七个理事长和五个联邦储备银行的主
席组成了联邦公开市场委员会，该委员会决定货币政策。
理事会（7）
联邦储备银行（12）
联邦公开市场委员
会（12）
州的成员银行和银行控股公司；追踪银行的存款统计，因为存款是货币总量的一
部分；为金融机构提供纸币和铸币；持有金融机构的储备；充当美国财政部的财
政代理（基本的一项工作是保存政府的支票簿）；以及扮演最终借款人。储备银
行（也叫地区银行）分散于美国各地，如图 中的地图所示，每一个储备银
行负责国家的一定区域。每个储备银行的辖区被称为一个区（district），各个区
之间用数字顺序标记，因此波士顿联邦储备银行负责第一区，纽约联邦储备银行
负责第二区，依此类推。纽约联邦储备银行的作用较为特殊，因为它通过在公开
市场上买入或卖出债券以及在外汇市场上买入或卖出美元来实施货币政策。
为什么会有 12 家联邦储备银行分散于全国各地呢？为什么这些银行位于图
所示的这些城市呢？联邦储备体系于 1913 年依法成立之前，美国缺乏一个
稳定利率和防止银行危机的系统。基于这个原因，美联储被授予控制货币供应和
监管银行业的权力。然而，在起草《联邦储备法案》时，国会担心新的机构将过
多的权力置于为数不多的几个政策制定者手中，于是国会将实质权力授予全国各
地独立的联邦储备银行。联邦储备银行的数目确定下来之后，国会就联邦储备银
行的所在地产生了争论。作为争论的结果，联邦储备银行的所在地基本上是 1913
年具有影响力的参议员和众议员的政治权力的反映。
政策内幕：在美联储的权力为什么是分散的
《联邦储备法案》于 1913 年得到通过后，需要一个能够控制货币供给和防
范银行危机的中央银行的想法清晰化了。1907 年的大恐慌导致了银行系统的崩
溃和众多公司的破产。然而，尽管有立法的需求，议会仍花了多年时间用于讨论
美联储的组织架构，特别是试图让新成立的机构不仅能有效地发挥中央银行的作
用，同时权力又不会过于庞大。
1910 年，一些杰出的银行家和政治家在靠近佐治亚海岸的哲基尔岛召开了
10 天的会议，他们就组建中央银行的各种可行计划的正反两方面的意见进行了
讨论。他们一致同意一个能充当最后贷款人的中央银行是非常重要的，但在以下
问题上，他们的意见存在着分歧：中央银行应该是私营银行还是政府机构；是应
该由中央银行制定一个全国统一的贷款利率还是全国不同地区的利率可以有所
不同；是应该只存在一个中央银行还是可以有多个中央银行。一个关键的分歧就
是，美国的中央银行是应该多参照欧洲模式，与政府完全独立；还是可以承兑美
国政府的支票，在保有一定程度独立性的同时部分地处于政府的监管之中。执掌
参议员金融委员会的共和党员尼尔森·奥德里奇是这次集会的领导者，根据此次
会议，他提出了一项方案，并将之提交给了议会。
奥德里奇提案号召建立一个由银行业运营的“全国储备协会”。但是，担心该
组织会为东海岸的大银行所操纵的众多公众和政治家们，更愿意称之为“货币信
托”，同时认为提案中并未将该机构置于美国政府的足够监管之下。一个由商界
人士组成的旨在促进建设一个良好的银行业系统的全国公民联盟影响力日增，发
动了一场全国范围的运动。该组织向公众宣传有关设立中央银行的种种问题，但
却不赞成奥德里奇提案。1912 年，民主党人伍德罗·威尔逊当选为总统，民主党
控制了众议院，奥德里奇提案也就淡出了人们的视线之外。
经过多次辩论之后，多数问题在众议员卡特·格拉斯领导下的众议院银行业
和货币委员会中得到了解决，一个新的提案开始成型。为了确保新的提案得到认
可，新提案将奥德里奇提案的主要观点进行了调整，联邦储备银行系统的权力被
分散于全国各地，这样就避免了权力落入东海岸的银行手中。新提案使联邦政府
在监管新的机构——美联储上能够发挥显著作用。通过让银行家可以对美联储施
加影响，银行家们愿意支持新的机构；而通过在华盛顿特区设立理事会，联邦政
府也可以对中央银行施加影响。
于是，美联储就这样诞生了。作为一个部分私营部分政府性质的机构，美联
储的权力和影响力被分散了。银行家可以进入美联储却不能控制它；美联储也建
立了自己的支票和头寸，跟联邦政府成立时一样。尽管权力已被分散，但是因为
建立美联储的最初想法来自于在哲基尔岛上讨论过的一小群有钱人，今天的公众
们仍对联邦储备抱有不信任的态度。
要阅读美联储初期的更多资料，参阅联邦储备银行明尼阿波利斯网站上的文
章《蓝图还是改革：如何构建美联储？》。网址：.
一家联邦储备银行的结构
正式来讲，每家联邦储备银行都是一家公司，资本雄厚并拥有自己的董事会
和优良的权益行证券。作为联邦储备体系成员的每个联邦储备地区的银行持有这
些储备银行的股票。持股银行定期收到红利，诚如他们拥有任何一家公司的股份
一样。然而，拥有联邦储备银行股份的银行并不能出售或者购买额外的股份。他
们在美联储中的所有权份额与自身的所有者权益成比例，红利由法律规定为银行
所购股份的资金的 6%。与私人公司不同，联邦储备银行只有经过华盛顿特区的
理事会同意才能确定其自身的预算。因此，一家联邦储备银行在其职权范围内是
一家公司，但同时又与很多政府组织有相似之处。
联邦储备银行董事会成员的选择与美联储作为一个部分私营部分官方组织
的形式是一致的。如图 所示，每家联邦储备银行有九个董事成员，三个 A
级董事是由联邦储备银行的成员银行选举出的银行家；三个 B 级董事是杰出的
商界领袖，通常是公司经理，他们也由成员银行选举产生；三个 C 级董事是公
共利益董事，一般是工会领袖或其他商界人士，他们由华盛顿特区的理事会委任。
董事成员的这种混合组成即可以保证银行家不会主导联邦储备银行的决策程序，
也可以为政策制定者在经济问题上提供多角度的意见以供参考。
诚如任何一家公司一样，一家联邦储备银行的董事会负责监督银行的管理，
批准重要的活动，但日常的决策由银行的管理团队做出。此外，依照法律规定，
董事会至少每两周聚会一次以制定其辖区的贴现率，该利率是联邦储备银行贷款
图 一家联邦储备银行的董事会
一家联邦储备银行有九名董事。A 级董事是由该地区成员银行选举出的银行家，B 级
董事是由成员银行选出的商界领袖，C 级董事是由理事会委任的公共利益董事。
董事会
A 级董事 B 级董事 C 级董事
图
1 波士顿 2 纽约
3 费城 4 克利夫兰
5 里士满 6 亚特兰大
7 芝加哥 8 圣路易斯
9 明尼阿波利斯 10 堪萨斯城
11 达拉斯 12 旧金山
☆ 理事会
阿拉斯加和夏威夷隶属于旧金山地区
注释：联邦储备体系由位于全国各地的 12 家联邦储备银行组成，如上图所示，每家银
行负责其辖区内的支付系统。华盛顿特区的理事会监管联邦储备银行的所有活动。
给金融中介机构的利率。通常董事会成员一个月会亲自出席一次会议，在两次会
议之间，董事们通过电话会议来制定贴现率。全国的贴现率由华盛顿特区的理事
会进行协调。因此，一家联邦储备银行的董事会实际上并不能独立地改变该地区
的贴现率，相反，法律规定只有理事能改变全国范围的贴现率。然后，董事会可
以选择执行或者拒绝理事会的建议。
联邦储备银行由一个经理人团队来领导，这些被称为“办公人员”的经理们负
责每家银行绝大多数的日常决策。经理人员由董事会选举（经过理事会的批准）
的总裁领导，总裁的任期为 5 年，且可以连任。如果不换工作或者退休，联邦储
备银行的总裁们可以一直工作下去。总裁的作用类似于州长，负责决定总体的组
织框架，制定战略，并担任银行的主要发言人。尽管总裁承担着联邦储备银行的
主要责任，但银行营运的许多事务却是由它与第一副总裁商量决定的。一般来说，
支票清算、纸币和铸币的分配、维持能力的搭建、计算机设施由第一副总裁来管
理，而银行监管、统计以及经济研究报告则直接由总裁负责。通过这种方式，总
裁关注与中央银行业务有关的事务（货币政策、银行监管和管制），而银行运营
方面的事务则另由人管理。
联邦储备银行的大多数任务被分为中央银行业务和运营业务。因为联邦储备
银行在大部分领域，尤其是支票清算与商业银行存在着竞争。为防止联邦储备银
行在竞争中处于不利地位，法律要求联邦储备银行依据其职能记录成本，这意味
着联邦储备银行必须把支票清算的成本与其他运营成本完全分开，并且每年报告
其竞争力。联邦储备银行被要求像公司一样对其为银行提供的产品明码标价，甚
至利润也要公开。通过这种方式，联邦储备银行在运营中面临着提高效率的压力，
否则，私人公司就会夺走其业务。
联邦储备银行从何处获取其运营的资金呢？联邦储备银行的一些部门，例如
支票清算部，会对他们的服务收取费用。管理支付系统等其他部门也同样如此。
这些部门提供的服务包括让资金和证券在公司和个人之间有效转移的有线服务。
但是，联邦储备银行的中央银行业务，例如经济研究部门以及银行监督和管制部
门，却不能对其服务收费。这些部门运行的资金来自于联邦储备银行持有的金融
证券的利息收入。联邦储银行每年从这些证券上获得的收入远超过其支出，我们
将稍后讨论这个问题。
联邦储备银行履行的中央银行功能
联邦储备银行执行众多与支付系统运营和中央银行业务相关的职能。支付系
统的运行要求一家联邦储备银行可以清算支票、运行有线转移系统以及为其他银
行提供纸币和铸币。因为我们在第三章已经介绍了支付系统运行的内容，这一节
我们将只讨论联邦储备银行的中央银行功能。与中央银行业务相关的主要功能就
是经济研究、银行监督和管制、贴现窗口贷款、货币统计以及消费者和社区事务。
经济研究是联邦储备银行的首要任务。每一位联邦储备银行的总裁都要参加
联邦公开市场委员会商议国家货币政策的的所有会议。因此，总裁们必须了解国
家的经济现状、最近的经济发展趋势、金融市场的状况、外国经济的发展环境以
及对经济发展走向的预测。总裁们通常被认为是联邦储备银行辖区内经济状况的
专家。联邦政府不会搜集很多各辖区的数据，因此联邦储备银行的分析员们需要
编撰此类数据。为准备联邦公开市场委员会的会议，每家联邦储备银行的地区分
析员们要提供有关当地经济状况的报告，该报告因为封面的颜色而被称为褐皮书
（beigebook）。在履行职责的过程中，联邦储备银行的经济学家们会了解到公众
感兴趣的问题。然后利用自己的专业知识，向公众讲授经济理论、解释经济数据。
因为这个原因，联邦储备银行也将经济学教育作为他们全部工作的一个重要部分
——一项他们具有独特优势去完成的使命。联邦储备银行的经济学家们用通俗易
懂的文字撰写文章，以使非经济学家的普通公众也能对经济有深刻认识。
经济学家们用几种不同的方式向政策制定者提供信息。关于货币政策讨论的
大量准备是建立在对现行经济状况理解的基础上的：产量的增长有多快？失业率
是上升了还是下降了？公众希望提高还是降低通货膨胀？这些基本经济指标的
信息被美联储职员称作“上下经济”。然而，因为经济的波动性，为政策制定者提
供决策依据的经济研究报告采用了较多的理论和推测。例如，当 20 世纪 90 年代
新经济出现的时候，联邦储备银行的经济学家们是第一批认识到技术变化将会导
致生产率大幅增加的人士之一。在类似的情况下，政策主张是不清晰的，美联储
的经济学家们将大量时间用于新颖的，常常非常技术性的研究。他们的观点也被
专业人士在学术期刊里的文章中大量评论。
每个联邦储备银行都雇用了大量的经济学家——大多数联邦储备银行是 10
到 20 位，纽约和芝加哥因为其金融中心城市的地位则更多一些。纽约大概有 60
位，芝加哥大概有 30 位。经济学家的工作包括为总裁准备政策简报、进行大部
分内容有关政策问题的学术研究、为公众撰写经济方面的文章以及为银行家和市
民团体就对他们重要的问题进行宣传和解释。联邦储备银行经济学家参与的研究
涵盖了很广泛的主题。例如，宏观经济学家们会研究通货膨胀预期的变化对利率
的影响，银行经济学家会考察技术革新对银行的成本和利润的影响，区域经济学
家会关注货币政策的变动是如何在不同地区产生不同影响的？一些研究会发展
出新的经济学理论，但大多数只是检验数据对现存理论的拟合情况。经济学研究
团体一般由包括一个研究主管的一组经理人员负责管理。研究主管直接向联邦储
备银行总裁汇报工作。
当联邦储备银行经济学家们为联邦储备银行总裁提供摘要时，一个关键问题
就是：如果可以采取行动的话，货币政策制定者今天应该采取的行动是什么？在
一定程度上，关于政策制定者可以做什么的讨论短期来看在所有 12 家联邦储备
银行是类似的。但是，因为宏观经济学家们在经济运行模式的看法上存在分歧，
这种讨论也会出现不同的观点。
举例来说，圣路易斯联邦储备银行的经济学家们长期以来是货币主义的拥趸，
他们坚持诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼的主张并依据货币主义的观点提供政
策建议。圣路易斯联邦储备银行的董事会也一直任命货币主义者们担任总裁和研
究主管。
在其他的联邦储备银行，另一些理论则占有优势。过去二十年，明尼阿波利
斯联邦储备银行将精力集中于宏观经济学研究。尽管它的经济学家团队（大约 10
人）是所有联邦储备银行中最小的，但其发表的研究报告却位列榜首。明尼阿波
利斯联邦储备银行雇用了许多明尼苏达大学的教员作为顾问。在 20 世纪七、八
十年代，明尼阿波利斯联邦储备银行的银行经济学家和明尼苏达的教员是理性预
期革命的倡导者。但是，在 20 世纪八、九十年代，明尼阿波利斯联邦储备银行
又大力支持真实商业周期模型。
联邦储备银行的经济学家们也承担着教育公众的责任。每家联邦储备银行都
会发行一些刊物，一般叫做“经济学评论”或类似的名称。除经济学家外，更广泛
的读者也能理解这些刊物中的文章。这些文章对大学生非常有用，因而许多文章
成为教科书的参考文献。这些文章可以被公众免费获取，在互联网上也可以查阅
到。经济学家也会对银行家或者社区团体就关乎其利益的问题进行演讲。
在一家联邦储备银行中，履行中央银行职能的第二个部门就是监督与管制部
门。我们已在第 9 章中探讨了该部门运行的细节问题。该部门的主要职责是监督
银行控股公司和作为联邦储备体系成员的各州银行。
经济研究部门和监督与管制部门之间互动密切。在经济研究部门工作的经济
学家们经常从监督和管制部门获得信息，同样后者也经常就银行采取一些行动的
原因咨询前者。随着银行的资产负债表日益复杂化，两部门之间的合作近年来已
经至关重要。比如，现在的许多银行都拥有衍生证券，而这些证券的性质难以界
定。此外，银行近年来开发出了新的风险管理方法，而银行监管者要充分了解这
些新的方法需要银行经济学家们的帮助。
联邦储备银行的另一项中央银行业务是通过贴现窗口向金融机构提供贷款。
贴现窗口贷款在很多种情况下都会发生。有时候，一个金融机构发生了某种机器
故障，比如关键的电脑系统停止运行，使得该机构暂时缺乏资金，它就可以通过
贴现窗口寻求资金支持。同样的，在实施紧缩性货币政策的过程中，美联储迅速
的减少货币供应使得银行必须争相寻求足够的资金来达到法定准备金水平。而整
个银行系统的储备总量可能不足，因此美联储可以临时性向银行提供贷款，给他
们一个缓冲期使其重新调整资产组合以减少对储备的需求。此外，偶然发生的特
别事件会极大地增加对储备的需求，而这可以通过贴现窗口得到满足。比如，2001
年 9 月 11 日，许多在世贸中心及其周围办公的大银行被迫关闭之后，常规的支
付不能通过处理系统进行，大量银行也不能及时地获得资金。全国各地的联邦储
备银行应急性地提供了大量的贴现贷款（9 月 12 日高达 450 亿美元），确保了支
付系统急需的顺畅运行。
搜集货币供应数据是联邦储备银行的又一项中央银行业务。统计组要求金融
机构定期提交报告，报告的内容是这些机构的各种存款账户的金额。统计组在经
过精确核查后，将数据交给理事会，理事会再计算出全国的数据。在提供全国货
币供应和信用流的信息方面，统计组的作用非常重要。
联邦储备银行的还有一个主要部门关注社区和消费者事务，同时帮助实施有
关银行业和消费者信用的法律。例如，社区再投资法案规定银行有责任促进社区
发展，而该部门则帮助银行履行这一职责。此外，该部门还负责调查消费者对银
行的投诉。
除了其他联邦储备银行必须履行的责任外，纽约联邦储备银行还有两项额外
的职责：经营公开市场柜台和国际柜台。第一柜台，也即公开市场柜台，负责实
施联邦公开市场委员会下达的公开市场操作任务（我们将稍候介绍有关联邦公开
市场委员会的情况）。我们将稍后进行讨论。该柜台操作包括在金融市场上买卖
债券。因为纽约市是美国金融市场的中心，因此该项操作在纽约联邦储备银行里
进行。第二柜台，也即国际柜台，负责干预外汇市场。我们在 14 章讨论过，有
时候一个国家需要在外汇市场上买入或者卖出它的货币以影响汇率。在美国，该
操作由美国财政部和联邦储备委员会共同决定。因为纽约是美国重要的外汇交易
所在地，该项操作由纽约美联储的国际柜台实施。
要点回顾
1. 联邦储备银行负责清算支票、监督和检查银行、调查其辖区的统计数据。它
们分散于全国各地使权利得到牵制。
2. 联邦储备银行由董事会和总裁领导。其职员分为两部分：一部分职员实施中
央银行职能；另一部分职员处理储备银行的自身运营事务。运营业务的开支
来自于其提供服务所收取的费用；中央银行业务的开支则来自于利息收入。
3. 联邦储备银行的中央银行职能包括经济研究、银行监督和管制、贴现窗口贷
款、货币统计、确保银行遵守与社区再投资相关的法律以及处理消费者的投
诉。
理事会
联邦储备系统的理事会（简称为理事会）由七个理事和几百名职员组成。与
联邦储备银行相比，理事会更像一个政府机构。坐落于华盛顿特区的理事会监管
了联邦储备银行的所有行动，但与联邦储备银行相比，它却易于面临更多的政治
审查。
七个理事长由美国总统任命，任期 14 年，不能连任。总统的任命必须得到
参议院的批准，因此，被任命人除需具有深厚的经济学造诣外，还必须兼具政治
技巧。七个理事长任期交错到期——每两年就有一位理事长任期结束，这种任期
安排保证了理事会的稳定。表 列出了截止 2004 年底的理事会成员和他们的
任期结束时间。
你可能注意到即使每两年就有一位理事长任期结束，但是部分理事长是同时
任命的——弗格森和格兰里奇于 1997 年被任命，奥尔森和比丝于 2001 年被任命。
很少有理事长完成了全部任期，大多数理事长只履行了部分任期。一个补上剩余
任期的理事长可以再次连任一个完整的任期。例如，弗格森 1997 年被任命补上
一个 2000 年到期的任期，之后再次任命，任期将于 2014 年结束，格林斯潘也一
样，他在 1987 年被任命补上一个 1992 年到期的任期，又再被任命，任期到 2006
年初。
表 目前联邦储备理事会的成员
任期开始 任期结束 职位
艾伦·格林斯潘 1987 年开始担任主席
罗杰·弗格森 1999 年开始担任副主
席
爱德华·格兰里奇＊
马克·奥尔森
苏珊·施密特·比丝
唐纳德·科恩
瓦坎特
注：﹡2005 年 8 月 31 日辞职
理事会主席被认为是世界上第二个权利最大的人，仅次于美国总统。主席的
权力来自于货币政策对美国经济的影响力以及美国经济在世界上的重要性。联邦
储备体系长期以来形成了一个在重要问题上保持意见一致的传统，美联储主席的
态度就代表了理事会的态度。关起门来，理事长们会进行讨论甚至会有分歧，但
是在公开场合，他们会保持一致，这样他们就能传递关于货币政策的清晰信号。
此外，议会和美国总统也经常向理事会主席咨询包括货币政策在内的许多经济问
题。这样美联储主席就拥有了巨大的权利。
美国总统任命七个理事长中的一位为美联储主席，任期四年，可以连任。但
该任命必须得到参议院批准。格林斯潘于 1987 年被里根总统首次任命为美联储
主席，1991 年，布什总统任命他连任。1996 年和 2000 年，克林顿总统又两次任
命其为美联储主席（从 1991 到 1996 年超出了美联储主席的四年任期一年，但这
也让格林斯潘可以完全履行一个从 1992 年开始，长达 14 年的理事长任期）。很
多人认为格林斯潘是历史上最成功的美联储主席，因为他在其任内，美国经济保
持了高速增长。他似乎比任何人都了解经济数据：“他把握经济方向的秘密依赖
于其对数字，对成千上万的描绘经济运转的数字的了解。但事实上，他在制定货
币政策上依据的是一种老练的直觉，是他 50 年来对经济的深入思考而总结出的
经验。”（韦塞尔，1997，）
但是，也并非所有人都认为格林斯潘的工作很出色。乔治·H·布什总统就认为
其在 1992 年的总统选举中败于克林顿应归因于美联储未能在 1990-1991 年的经
济不景气中快速减息。经济学家罗伯特·巴罗认为：“事实是格林斯潘仅仅是一个
称职的经济学家，他只是比较幸运地在物价稳定的时候入主了美联储。”
P433 的图的文字说明：
现任美联储主席阿兰·格林斯潘，拥有强大的政治影响力，常常为议会和总
统提供经济问题的建议。在本书出版的时候，乔治·W·布什总统任命伯南克接任
将于 2006 年初届满的格林斯潘。
一个联储主席是否成功应该如何衡量呢？联邦储备最终只能控制通货膨胀
率（我们将在后面的章节中讨论）。尽管美联储可以在短期影响经济，货币政策
对经济在短期内是起作用的，但是美联储主席的作用主要表现在对通货膨胀率的
长期影响。表 列出了自 1958 年以来的美联储主席，同样在列的还有他们任
期内的平均通货膨胀率。表中使用的通胀率是排除食品和能源价格的消费者物价
指数（CPI），因为许多经济学家认为这种统计指数与包括所有商品的消费者物价
指数相比能更好地体现长期的通货膨胀，而后者在短期常常因为来自食品和能源
价格的冲击而抬高。
表 历任美联储主席任期内的通货膨胀率（1958 年 1 月—2005 年 4 月）
（排除食品和能源价格的消费者物价指数）
平均 开始 结束 变化 任期时间
威廉·马丁
阿瑟·伯恩斯
G．威廉·米勒
保罗·沃尔克
阿 兰 · 格 林 斯
潘
-至今
注：“平均”是指主席任期开始到结束的平均通货膨胀率；“开始”和“结束”分别指
主席任期开始年份和结束年份前一年的通货膨胀率；“变化”是主席任期开始年份
和结束年份通货膨胀率的差额。因为数据的不可获得性，尽管马丁任期开始于
1951 年四月，但其“开始”的数据采用的是 1958 年一月的通货膨胀率。数据的采
集区间是 1958 年 1 月至 2005 年四月底。
图 联储主席任期内的通货膨胀率
横轴：日期
纵轴：百分比
图中文字：马丁 伯恩斯 米勒 沃尔克 格林斯潘
注释：这个图形列示了 5 个美联储主席任期内 CPI 通货膨胀率（不包括食物
和能源价格）的变动。沃尔克和格林斯潘在降低通货膨胀方面的表现令人印象深
刻，而在马丁、伯恩斯和米勒三位美联储主席的任期内，通货膨胀率呈上升态势。
如果根据其任内控制通货膨胀上的表现来评价美联储主席，表 可以支持
这一观点：格林斯潘的工作非常出色。在格林斯潘的任期内，平均的通货膨胀率
仅为 3%，当他于 2005 年 4 月结束任期时，通货膨胀率比任期开始时下降了 %。
仔细观察表 中通货膨胀率随时间的变化，我们可以发现，除了从格林斯潘
任期开始至 1990 年、2000 年前后、2004 至 2005 年这三个阶段，通货膨胀率在
格林斯潘的大部分任期呈现稳定下降的趋势。保罗·沃尔克的成绩同样令人印象
深刻。沃尔克 1979 年被卡特总统任命为美联储主席，负责降低经济中高达两位
数的通货膨胀率，他通过在一段时期内将美联储的目标集中于货币供应的增长率
而成功的完成了任务。如表所示，美联储将通货膨胀率降到了大约 4%。也许 20
世纪 70 年代阿瑟·伯恩斯的表现在历任主席中是最差的。尽管在他的任期经济出
现了几次衰退，但是物价仍保持在一个很高的水平。威廉·米勒的任期较短，他
在降低通货膨胀上的努力也未取得成效。威廉·麦克切斯内·马丁在 20 世纪五、六
十年代担任美联储主席，他在大部分任期的工作是卓有成效的，但却未能在六十
年代晚期阻止通货膨胀的抬升。尽管如此，因为马丁在 50 年代的行动保证了美
联储对政府的独立性，后人为表示对他的尊敬和缅怀，而将其画像悬挂在美联储
的走廊上（要知道马丁的更多事迹，请参阅政策内幕专栏“威廉·麦克切斯内·马丁
与美联储的独立性”）。
也许平均通货膨胀率和通货膨胀率的变化并不是衡量美联储主席是否成功
的理想标准。比如，数据显示，与之前的美联储主席相比，沃尔克和格林斯潘都
受益于更稳定发展的世界经济。虽然阿瑟·伯恩斯的表现广受批评，但他也遭遇
了许多不利的事件，尤其是石油输出国组织的第一次油价冲击。
除美联储主席之外的其他理事长在联邦储备体系中也发挥着重要作用。他们
的工作主要有三个方面的内容：运营、银行管制和货币政策。他们的职责之一是
负责运营，因为他们要监管整个联邦储备体系。例如，要安排一个理事长去监控
联邦储备银行的预算，而安排另一位去调查纸币和铸币分配系统的效率。理事会
也必须负责审批银行的兼并收购以及制定美联储管制和监督银行的办法。但是美
联储理事们最重要的工作是参与货币政策的决定，该决定主要通过联邦公开市场
委员会做出，我们将在后面讨论更多的细节。理事们也可以通过设定银行储备标
准和要求联邦储备银行调整贴现率来影响货币政策。最后，理事会还负责制定购
买股票的利润要求（不能借入的股票购买价格的百分比），自 1974 年这一标准规
定为 50%以来，美联储还未就这一利润要求做出任何改变。
在作决定时，理事会通过一个顾问委员会团体从众多资讯中获取有用的信息。
联邦顾问委员会由 12 个联邦储备地区分别派出一名银行家组成。他们与理事会
每年举行四次会议，讨论经济和银行业的问题。消费者顾问委员会由 30 名代表
消费者团体和金融机构的公民组成，他们与理事会每年召开三次会议，会议关注
消费者相关方面尤其是消费者的银行贷款问题。储蓄机构顾问委员会由储蓄银行、
合作社、存款者和贷款者组成。他们与理事会的沟通使理事会可以及时获知储蓄
行业的状况。
虽然美联储主席在理事长中权力最大，他的提议也可能遭到多数票反对。
1986 年，几个理事长联合起来，威胁美联储主席沃尔克将投票反对他改变贴现
率的提议。尽管双方最后达成了妥协，沃尔克的提案并未在投票时遭到反对，但
反对美联储主席提案的企图造成了主席和其他理事长之间的不和，沃尔克不久之
后就辞去了工作。因此，大多数时候，其他理事长都是支持美联储主席的，但他
们之间产生分歧的后果也是非常严重的。
理事会与联邦储备银行之间的权力是极不平衡的——理事会占据着主导地
位。理事会制定联邦储备银行应遵循的标准，并对联邦储备银行在运营程序（例
如，支票清算过程的效率）和中央银行业务（例如，研究报告的质量）方面的绩
效给予评分。这种绩效评价的优点在于理事会强迫联邦储备银行之间相互竞争，
并激励他们提高效率。因为联邦储备银行的大部分业务（除了支票清算和一些支
付系统的其他业务）不会与私人公司直接竞争，这就可能使联邦储备银行的经营
规模不断扩张，从而变成庞大而臃肿的官僚机构。理事会力图通过强化联邦储备
银行间的竞争来防止这种结果的出现。得到较高分数的联邦储备银行的预算更有
可能不经过大的修改就获得批准。这些银行也更有可能被授权经营一些系统范围
内的项目，而这被联邦储备银行视为一种荣耀，并被认为借此可以掌握美联储系
统的一些内部权力。举例来看，某家联邦驻备银行被选来主持美联储现金产品办
公室，该办公室负责协调联邦铸印局、铸币局与 12 家联邦储备银行之间纸币和
铸币的调配以及纸钞和硬币在 12 家联邦储备银行和其他金融机构之间的运送。
理事会具有凌驾所有联邦储备银行的权力，因为它是联邦储备银行开支和高
层管理人员（总裁和第一副总裁）薪酬的审批机构。此外，联邦储备银行经济学
家们的作品在出版前要经过理事会专职经济学家的审查，以保证联邦储备银行没
有公开错误信息或者讨论对联邦储备体系不利的敏感问题。如果审查被用于排斥
异己，也有可能弄巧成拙。但是，圣路易斯和明尼阿波利斯联邦储备银行在货币
政策上长期与理事会存在分歧，却没有大的矛盾。这种情况之所以产生，原因可
能是圣路易斯和明尼阿波利斯联邦储备银行的董事会和总裁都很支持自己银行
的经济学家，并鼓励他们从不同角度去探讨问题。
政策内幕： 威廉·麦克切斯内·马丁与美联储的独立性
尽管美联储依法于 1913 年成立，但是直到威廉·麦克切斯内·马丁在 20 世
纪 50 年代早期实现它的自主性之前，美联储并不能按自己的意愿行事。在马丁
大胆的推动美联储自主运营之前，美联储的责任主要是帮助美国政府在金融市场
上出售国债。纽约联邦储备银行主导着美国国债市场，当需要调整国债利率以与
美联储在这些债券上的目标保持一致时，纽约联邦储备银行就会买入或卖出债券。
马丁和理事会希望结束美联储紧盯住利率的任务，使国债市场不再处于政府的控
制之下，而成为一个自由竞争的市场。但是联邦储备的权力被纽约联邦储备银行
所垄断，而后者愿意国债市场处于自己的控制之下。
不论是联邦储备理事会、美国财政部，还是出售债券为美国政府预算赤字融
资的政府机构都希望国债市场能从政府的控制中摆脱出来。因为纽约联邦储备银
行仅仅控制着国债市场，市场的买卖双方都只能任凭美联储左右，而不能进行自
主交易，这导致市场的深度和流动性都很有限。私人投资公司即不能参与投机，
也不能形成利率未来走势的预期。而且，理事会和财政部认为，如果国债市场的
供需波动起来，美联储可以根据利率的走势提高对经济状况的洞察力。比如，如
果长期利率上升了，美联储可以推断人们提高了通货膨胀预期，而这将有助于货
币政策的制定。
马丁采取了几项行动来推动国债市场摆脱纽约联邦储备银行的控制。首先，
1954 年，财政部和美联储宣布他们达成了一项共识：使公共债务的货币化最小
化。货币化是指如果国库借更多的钱，就会出售更多的债券，随着债券供给的增
加利率可能上升。纽约联邦储备银行之后将在市场上买进债券，将利率降低到初
始水平。然而，最终的这一系列操作的结果是增加了货币供应，但私人手中持有
的国债却没有变化。尽管这项共识不是十分详细，却是一份阻止政府债务货币化
的协议。
国债市场自由化的第二个步骤。1953 年，马丁和理事会宣布了一项“仅售国
库券”政策。在这项政策中，他们要求纽约联邦银行公开市场柜台只能买卖存续
期不满一年的美国国库券。并停止存续期超过一年的国债的买卖。这样美联储就
只能影响短期利率，而让长期利率由没有美联储干预的债券私人市场的供需来决
定。
推动国债市场自由化的第三步措施在 1955 年实施。那一年，马丁和联邦公
开市场委员会强迫公开市场柜台向联邦公开市场委员会报告，而不是向纽约联邦
储备银行总裁和董事会报告。这项行动使联邦公开市场委员会制定货币政策和纽
约联邦储备银行执行政策的意图清晰化了。因为联邦公开市场委员会的想法是让
货币政策的制定免受政府为其债务融资的影响，从而办法就只能是使联邦公开市
场委员会独立于政府。
马丁主席在 50 年代早期的行动允许联邦公开市场委员会使用货币政策来熨
平商业周期，而不是简单的帮助政府出售债券。马丁采用了一项“逆风向”政策，
当经济不可持续的快速增长时，就采取措施降低速度；当经济低于趋势水平缓慢
前进时，就采取措施加快发展。就这样，马丁把美联储从一个政府债券的销售代
理转变为一个独立于政府并可以对经济产生影响的权力机构。
欲了解更多关于马丁和美联储 50 年代为独立性而奋斗的故事请参阅里士满
联邦储备银行罗伯特·赫兹和拉尔夫·里奇 2001 年发表在经济学季刊上的文章：
“共识达成之后：现代美联储诞生的回忆”。pp. 57-64.
与联邦储备银行的经济学家们为银行总裁们的工作内容一样，理事会也有多
达 200 个经济学家的职员队伍为理事长们提供资讯。经济学家们被分为三个主要
组别：研究和统计、货币事务以及国际金融；每个组的主管都是美联储主席的主
要顾问。如同在联邦储备银行一样，理事会也希望经济学家们做一些前沿研究，
以便掌握最前沿的经济学知识。另外，因为理事会监控着整个美联储系统，只要
当世界上某个地区或经济中某个部门出现了危机，在这方面有所专长的理事会经
济学家们就会被叫去出谋划策。
经济学家对数据的了如指掌可以用一个例子来说明。美联储职员与美国的大
公司，例如汽车制造商签署了很多合同。美联储常常比经济分析局掌握更多类似
于出售给公司和消费者的汽车数量之类的数据，而后者是国内生产总值的统计部
门。
一些理事长抱怨说理事会的高级职员经济学家比他们的权力还要大。之所以
如此，是因为美联储主席拥有很大的权力，而高级职员经济学家直接向美联储主
席鉴言。另外，理事长们也不能随心所欲的差遣这些经济学家，只有美联储主席
具有这个权利。阿兰·布林德在 80 年代中期担任过几年理事会副主席，但在经历
一年半的挫折之后离开了理事会。他希望参加经济学家间关于经济预测的研讨会
却遭到拒绝，布林德说：“从小学的算术课上我们就一直被教导：公开自己的工
作过程。”然而他却从而获得了解经济学家们工作详情的机会。
理事会的大多数经济学文章都是关于同一个大的主题——短期货币政策的
制定。货币政策的决定由联邦公开市场委会做出，我们将马上讨论这个话题。
要点回顾
1. 理事会监管联邦储备体系，权力集中在美联储主席的手中。七个理事长由美
国总统任命，任期 14 年，不可连任。
2. 美联储主席由美国总统从七个理事长中任命，任期四年，可以连任。
3. 如果我们用美联储主席任期内的平均通货膨胀率和通货膨胀率的变化作为美
联储主席成功的标准，沃尔克和格林斯潘是最成功的美联储主席，而伯恩斯
和米勒的工作最为逊色。
联邦公开市场委员会
联邦公开市场委员会（FOMC）通过公开市场操作来影响货币供应。联邦公
开市场委员会由七个理事长和 12 家联邦储备银行中的 5 个总裁组成，12 个联邦
储备银行的总裁轮流进入联邦公开委员会。所有的 12 个总裁都参加联邦公开市
场委员会的每次会议和委员会决议，但只有五个委员会成员对决议有投票权。联
邦储备银行间投票权的轮换遵循以下秩序：纽约因为金融中心的地位，其联邦储
备银行一直拥有投票权。此外，有九个联邦储备银行分为三组，每组包括三家银
行且每组都只有一个投票权，投票权在每组内的三家银行之间进行轮换。组别的
分类情况为：波士顿、费城、里士满三个银行一组；堪萨斯城、明尼阿波利斯、
旧金山三家银行一组；亚特兰大、达拉斯、圣路易斯三个银行一组。最后，芝加
哥和柯里夫兰之间的投票权每两年交换一次。
尽管成为联邦公开市场委员会的投票成员具有显而易见的重要性，但对银行
的总裁们来说，投票的权力并不如压力来的大。多数情况下联邦公开市场委员会
的决议是一致通过的，因此尽管拥有投票权可以吸引媒体的注意力，但是媒体的
注意力并不能转化为更多的权力。拥有委员会投票权的联邦储备银行总裁的权力
来自于其在政策问题上联邦公开市场委员会的其他成员的说服力，而不是来自于
特别的投票方式。多数情况下，联邦公开市场委员会的投票结果是毫无悬念的。
在联邦公开市场委员会上，委员们的议题都包括什么内容呢？他们会决定在
两次委员会议召开之间联储公开市场操作的内容。
公开市场操作
美联储用于调整货币供应的工具被称作公开市场操作——在二级市场上购
买和出售国债。这些购买和出售直接影响到银行系统的储备数量。如果美联储要
增加储备数量，就在市场上买入国债，这种操作提高了银行的储备；如果美联储
要减少储备数量，就在公开市场上出售国债。货币供应与储备的增减同方向变化，
例如，如果美联储想减少货币供应，他会在公开市场上出售国债，降低储备和货
币供应（我们将在 16 章详细讨论储备变化对货币供应的作用）。
公开市场操作由纽约联邦储备银行的公开市场柜台实施，人们一般简称其为
柜台。柜台由一个熟悉金融市场以及掌握各种市场信息的经济学、金融学专业人
士团体经营。柜台每天都会选择最佳的时机买卖最佳的国债数量以实现联邦公开
市场委员会的目标。在做决定之前，柜台的职员会在每个交易日的早晨通过电话
会议与联邦公开市场委员会中具有投票权的委员以及理事会的重要人士们进行
商议。公开市场操作的日常决策取决于技术性因素，包括银行系统间储备头寸的
每日变动以及财政部与银行之间的现金流入和流出之类指标。柜台在每日的早间
时候进行当天的国债买卖，接下来银行再决定其在金融市场的买卖对象。如果银
行提前决定了其持有的储备数量，柜台就不能实现预定的公开市场操作计划，因
此柜台选择在银行做出决策之前的早间时候进行操作。
银行储备市场的利率就是联邦资金利率，该利率适用于银行间的隔夜储备贷
款。在日常决策时，柜台人员很清楚当他们出售国债时短期联邦资金利率会上升，
因为储备的供应下降了；同样当柜台买进国债时联邦资金利率会下降。这样柜台
的日常决策就概括为：假设联邦资金利率的目标（由联邦公开市场委员会制定）
和银行的储备是确定的，如果柜台不采取任何行动联邦资金利率可能会高于目标
还是低于目标？如果联邦资金利率预计将高于目标，柜台就会估计需要买入多少
国债才能使利率回到目标水平。类似地，如果联邦资金利率预计将低于目标，柜
台要评估需要卖出多少国债才能让利率抬高到目标水平（我们将在 16 章进行详
细讨论）。
柜台和一级国债经销商负责安排公开市场上的国债购买和出售，一级经销商
包括大的投资银行以及满足一定资本要求并且同意主动与美联储交易的经纪人
（2004 年有 23 位）。一级经销商的身份被投资界视为荣耀，因此公司有很大的
激励去争取这个身份。美联储希望一级经销商从柜台规律性地买卖国债以保证储
备市场的流动性。
在日常经营中，柜台必须考虑的另一个因素是它要采取的行动是临时性的还
是永久性的。例如，假设柜台人员估计为将联邦利率保持在目标水平，他们今天
应该购买价值 20 亿美元的国债，但是对额外的 20 亿美元储备的需求是临时性的
——美联储需要在明天出售价值 20 亿美元的国债。在这种情况下，美联储将在
今天购买价值 20 亿美元的国债但同时与一级经销商达成回购协议。回购协议
（repos）是指这样一笔交易：一级经销商同意在某个交易日向美联储出售一定
数量的国债，但在下一个交易日或者几天后进行同等数量的反向操作。柜台广泛
的运用回购协议去临时性地提高银行的储备。当柜台希望从银行系统临时性的减
少储备时，它使用逆回购协议——美联储卖出国债降低银行系统的储备，并同意
在一天或几天后买回国债，这样储备重又回到银行系统。
联邦公开市场委员会如何影响柜台的决策呢？联邦公开市场委员会的主要
做法是，给柜台指定一个联邦资金利率目标。该目标由联邦公开市场委员会投票
产生，并在“指示”中提出，而“指示”是联邦公开市场委员会会议的主要成果。
联邦公开市场委员会的指示
联邦公开市场委员会依靠对柜台下指示来运行。指示是相当简短的文件（如
今只有两个句子），文件阐明了联邦公开市场委员会目标和联邦资金利率水平。
第一句是联邦公开市场委员会的目标。比如，最近的大多数指示开始语为：“联
邦公开市场委员会创造货币和金融条件以促进价格稳定和产量的可持续增长。”
指示的第二句是运营性的，阐明柜台如何执行政策。如今，给柜台的指示就是保
持一个既定的联邦资金利率水平。让我们举 2001 年 1 月 3 日指示内容为例：“为
实现长期目标，委员会在接下来一段时间会创造条件调整储备市场，使联邦资金
利率降到大约 6%的平均水平。”但是，1997 年 8 月之前，指示只告知柜台在储备
上实现一个特定的压力水平，这个水平一般不是很清楚，因此柜台的理解范围可
以很宽泛。尽管美联储 1990 年以后相当清楚的规定了联邦资金利率的目标，公
开市场委员会的指示内容仍然没有变化。在 1990 年以前，即使联邦公开市场委
员会公开宣布它的指示，公众也很难解释指示的含义。现在联邦公开市场委员会
的指示已经具体化了，并且会在联邦公开市场委员会会议一结束就马上召开新闻
公布会公开联邦资金利率目标的任何调整。
联邦公开市场委员会公经常就哪些事宜进行投票呢？指示里可以对联邦资
金利率目标进行任何数量的调整，但通常联邦公开市场委员会的决定是调整 25
或 50 个基点。一个基点是万分之一，因此 25 个基点就是万分之 25，50 个基点
就是万分之 50。在上面的例子中，联邦资金利率在 2001 年 1 月 3 日下调了 50
个基点，从 %下降到 6%。
有三个可供联邦公开市场委员会选择的选项：
A：将联邦资金利率下调 50 个基点。
B：保持联邦资金利率不变。
C：将联邦资金利率提高 50 个基点。
但是，当经济状况不佳时，联邦公开市场委员会不会考虑 C 选项；当经济发
展强劲时，联邦公开市场委员会也不会考虑 A 选项。联邦公开市场委员会常常
选择只调整 25 个基点。在极少数时候，联邦公开市场委员会可能会考虑将联邦
资金利率调整超过 50 个基点，但委员会通常避免在一天之内做出这么大的调整，
因为这有可能引发公众的恐慌。
联邦公开市场委员会会议
联邦公开市场委员会每年定期举行八次会议（大约每六、七周一次）。会议
通常在星期二举行，而且多数会议只持续四、五个小时。另外，联邦公开市场委
员会还每年举行两次会议讨论长期的问题，会议通常在年初和年中举行，会期为
两天。
一个典型的一天会议以纽约储备银行国际柜台经理对外汇市场干预的报告
开始。国际柜台为保持市场秩序或应美国财政部和外国中央银行的请求不断地买
卖外汇。接下来，纽约公开市场柜台经理开始介绍公开市场操作的情况。介绍主
要突出任何反常状况或困难，并阐明柜台在两次会议期间（两次联邦公开市场委
员会会议期间）实现联邦资金利率目标的程度。
之后，研究和统计部的主管会宣讲一个提前计算好的文件，该文件因为封皮
的颜色而被称为绿皮书。绿皮书的内容包括自上次联邦公开市场委员会会议以来
公布的数据以及假设货币政策在将来遵循特定路径时重要宏观经济指标在以后
两年的变化。一般来说将来的路径是指联邦资金利率在未来两年保持不变。通常，
理事会职员会把对宏观经济指标的估计建立在这样一个路径之上，而不是依据一
个更紧或更宽松的货币政策路径，因为依据后者会使联邦公开市场委员会认为职
员对联邦公开市场委员会行动的判断有误。然而，当经济状况低迷时，绿皮书有
时也会假设未来一段时间的货币政策会更宽松；当经济强劲时，绿皮书则会假定
未来的货币政策会适度趋紧。
当研究和统计部的主管宣讲绿皮书的预测时，他会讨论预测背后的主要假设
并对所关注政策的主要问题进行给出简要观点。绿皮书也会评价可能出现的其他
结果，以备联邦公开市场委员会对预测的风险有所认识。也就是说，如果基本的
预测失准，经济会出现什么样的状况。联邦公开市场委员会的委员们之后会询问
一些关于预测和如何解释结果的问题。
当绿皮书的内容宣讲完毕之后，19 位理事长们和总裁们将会讨论他们对经济
的看法。联邦储备银行的总裁们即会讨论其对辖区内经济事务的看法，也会讨论
对全国经济事务的看法。但理事长们一般只参与讨论全国性的经济问题。多数情
况下，委员们的与会就表明了他们自己的预测与绿皮书内容存在差异，因此绿皮
书的内容也是会议讨论的中心。
会议日程的下一项内容是货币事务部门的主管陈述可供选择的政策（A，B
还是 C）。该部门负责准备蓝皮书。蓝皮书讨论政策制定者在下一年或以后两年
会面对的问题，例如针对产量和通货膨胀的状况选择特定政策。蓝皮书常常把短
期政策的变化与它们的长期含意紧密联系，并且详细阐述了每项政策选择的利弊。
有关政策选择的讨论结束之后，美联储主席会主持政策讨论，告知联邦公开
市场委员会他希望采取的措施（在美联储主席还没拿定主意或想听听别人的意见
时，他会最后一个发言），另
专栏 联邦公开市场委员会的各种“书”
联邦公开市场委员会会议之前，三种信息量很大的“书”就已出版以供公众参
阅或内部使用。它们是：
褐皮书：根据各联邦储备辖区的有趣的报告编制而成的当地经济状况摘要。
该书在会议召开前一两个星期就已对外公开。
绿皮书：包括近期数据以及对后两年重要宏观经济指标的预测。该书仅供内
部使用，预测部分的内容五年后可以公开。
蓝皮书：内容包括可供选择的政策工具以及这些工具的短期和长期含义的论
述。该书仅供内部使用。
外的 18 个参与者然后讲出他们的对政策的看法，并提出联邦公开市场委员会应
该考虑的问题。在这一轮讨论中，与会者表态他们是否同意美联储主席的意见。
即使他们不同意，他们也可以支持美联储主席的观点。例如，如果美联储主席希
望将联邦资金利率下调 25 个基点，某个委员可能会说：“我倾向于下调 50 个基
点，但是我赞同美联储主席的建议。”
在每一位与会者都发言之后，美联储主席会总结具有投票权的委员们的看法。
然后要求大家投票，投票结束后，联邦公开市场委员会决定发布指示的新闻发布
会的内容。新闻发布会的内容对金融市场十分重要，因为该内容向金融市场传递
了联邦公开市场委员会对现状的看法以及未来可能的政策变动等信息。
新闻发布会内容的重点在于 “在可以预见的将来产量和通货膨胀的风险是对
等的”还是 “在可以预见的将来风险的增加主要来自于通货膨胀提高的压力”或者
“在可以预见的将来风险的增加主要来自于经济状况的恶化”（有时候记者们将
关于风险权衡的阐述称作美联储的“偏见”）。不幸的是，政策制定者自身并不清
楚风险权衡的阐述内容的含义，因此金融市场和媒体人士也不清楚内容的意思。
部分人士将此看作美联储下一步行动方向的信号。也就是说，如果通货膨胀的风
险增加了，美联储下一步可能调高利率；如果经济状况恶化的风险增加了，美联
储下一步可能调低利率。但是，联邦公开市场委员会关于风险的阐述和其下一次
会议的行动的相关性是很低的。于是一些人解释说声明只是表达了联邦公开市场
委员会现在所关心的问题。另一些人则认为这样做使联邦公开市场委员会为美联
储主席留下了不用咨询委员会就可以改变政策的回旋余地：如果风险来自于对通
货膨胀率的担心，而且新的数据证实了这种担心（比如消费者物价指数报告显示
消费品价格的上升高于预期水平），那么美联储主席就可以灵活的小幅上调联邦
资金利率。但是，联邦公开市场委员会的一些成员并不希望美联储主席不经咨询
就采取行动。
在关于新闻发布会内容的讨论结束之后，联邦公开市场委员会会处理一些以
后会遇到的特别问题。这可能是关于银行业立法的简报，或者是与货币政策制订
毫不相关的一些管理问题。联邦公开市场委员会一般在下午两点结束（东部时
间），记者招待会将在两点十五分召开。
为期两天的会议，将在一月末或二月初、以及六月末或七月初召开。会议允
许对现存问题进行更多的深入探讨。会议第一天是周二，联邦公开市场委员会召
开一个 3 到 4 小时的小会。第二天，委员会再次聚会 3 到 4 小时。包括政策的长
期分析以及对美联储实现长期目标程度的评价等内容的蓝皮书会提前准备好，以
供这些会议使用。
联邦公开市场委员会的商议内容是保密的。因为政策制定正在进行中，联邦
公开市场委员会担心如果关于会议内容的大量信息在会后被迅速公开的话，一些
投资者会获得不公平的收益。此外，美联储常常利用一些机密信息来进行决策，
这些信息有的来自私人公司（比如，从大型汽车制造商的获得汽车生产计划），
有的来自外国政府（比如，日本政府计划在外汇市场上买入美元）。与此同时，
联邦公开市场委员会也希望跟公众和金融市场沟通其全部观点，让投资者了解美
联储所考虑的问题和它的长期计划。因此，美联储通过以下方式披露信息：首先，
联邦公开市场委员会会议之后马上进行的新闻发布会同时告诉了所有人美联储
的短期政策计划和在指示上的投票结果。即是说，是否有人反对。其次，美联储
在会议结束三个星期之后公布会议备忘录，这个时间差保证了金融投资者不能通
过信息来投机。第三，在会议的间隙，美联储主席、理事长们、联邦储备银行的
总裁们会发表公共演讲，解释联邦公开市场委员会和他们自己对于经济和政策的
观点。最后，每次会议召开五年后，美联储会公布会议的详细记录和蓝皮书中的
预测。美联储通过这种方式公开信息是否能保证公众获悉美联储的政策是一个值
得探讨的问题。一些经济学家认为美联储对其决定和经济数据的解释应该持更开
放的态度。
2000 年以前，法律规定美联储需要向议会报告其制定的货币供应增长率目标。
但是，该条规定在 2000 年失效，而且因为联邦公开市场委员会认为设定货币供
应的目标不再起作用，美联储也不再制定货币供应增长率的目标。
要点回顾
1. 联邦公开市场委员会由七个理事长和五家联邦储备银行的总裁组成，是负责
货币政策的主要实体，因为它决定了公开市场操作的实施方向和力度。
2. 联邦公开市场委员会通知纽约联邦储备银行的公开市场柜台通过公开市场操
作来使联邦资金利率达到一个特定目标。柜台与一级经销商们进行日常交易，
通过买进国债来增加货币供应和降低联邦资金利率，卖出国债来减少货币供
应和提高联邦资金利率。
3. 在联邦公开市场委员会的会议上，委员们讨论各联邦储备辖区和全国的经济
现状，对关键的宏观经济指标的预测以及美联储银行总裁们搜集的有趣资料。
然后委员们就要采取的政策进行投票，并讨论未来的风险是更可能增加通货
膨胀还是降低产出。
政策视角专栏： 联邦储备应该如此独立吗？
联邦储备系统的建立是为了保持与其他政府组织的独立性。坚持独立的优点
之一是在制定货币政策时免受政治压力。在讨论美联储与政府关系的优点与缺点
之前，我们先分析美联储坚持自身独立性的原因。
首先，理事长的 14 年任期如此之长以至于没有哪个美国总统可以对理事会
的组成施加足够影响。因为理事长在 14 年的任期届满后不能连任，他或者她就
没有动力支持选举出来的官员的政治目标，也因此更可能保持独立性。其次，因
为每两年就有一位理事长的任期结束，一个美国总统需要两个完整的任期才能任
命理事会中的多数理事。被任命的美联储委员一般按照总统的经济目标来行事，
因此任命一位见解类同的理事对总统来说就非常有用，而任命一些意见相左的理
事长却反而有助于美联储内权力的制衡。第三，美联储通过其持有的国债获得收
入，这样它就不需要政府的支持来维持其运营。因此，美联储可以宣称自身的独
立性而毫不担心被惹怒的国会削减预算。例如，2004 年，美联储的收入是 235
亿美元，但其净支出却只有 22 亿美元。
不过，美联储的权力也使其易于遭受强大的政治压力。议会和美国总统自然
不愿意与美联储分权而治，因此它们在任何它们可以起作用的时候向美联储施压。
从而，美联储就需要一个强硬的主席来维持其独立性。一个强硬的主席，比如比
尔·马丁、保罗·沃尔克、或者阿兰·格林斯潘，不允许政客们影响货币政策，却反
过来影响议会和总统选择与美联储一致的政策。
为何政客们想影响货币政策呢？主要原因在于货币政策是短期内影响产出
增长率的强有力的工具，如果选举时期产出增长强劲而失业率较低，执政党，尤
其是总统就很有可能再次当选；如果经济低迷，他们就常常落选。例如，尽管乔
治·布什 1991 年成功地领导国家在海湾战争中短时间内击败了伊拉克，但经济在
90 年代初的低速增长使他在 1992 年谋求连任时败北。因为经济状况对选举的重
要性，执政党具有强烈的动机让经济在选举时期保持快速增长。因为货币政策的
滞后效应，执政党希望在选举前一年左右就能实施扩张性的货币政策以降低利率
增加消费、加速经济增长并减少失业率。对执政党来说，没有什么比在临近选举
时缩紧货币政策、减缓经济增长更糟的了。在选举前实行宽松的货币政策以支持
政客的理论被称作政治商业周期理论。尽管一些经济学家认为政治商业周期反映
了美国的真实情况，但是规范美联储的法律相当成功的使美联储免受政治影响，
而且非政治商业周期是相当明显的。在一些国家，比如日本，中央银行并不独立，
中央银行很有规律地在选举前刺激经济（加速货币供应、降低利率）来保证执政
党的再次当选。日本的情况并不是美国所愿意仿效的。
当研究人员把不同国家的通货膨胀率与当地中央银行的独立程度进行比较
时，他们发现较独立的中央银行是与较低的通货膨胀相联系的。该结果在某些情
况下相当清楚。历史上，有一个非常独立的中央银行的德国通货膨胀率也非常低，
但在意大利，其中央银行的独立性较弱一些，通货膨胀率也较高。这种情况也有
例外，一些不发达国家的中央银行完全没有独立性，但其通货膨胀率也较低。部
分的原因是政府本身认为通货膨胀率应该保持在低水平。此外，日本银行完全隶
属于政府，但其将通货膨胀率保持在一个相当低的水平（90 年代有几年甚至出
现了通货紧缩）。总之，尽管央行的独立性与通货膨胀率是反相关的。这种情况
却只出现在工业化国家，发展中国家并没有此现象，最可能的原因是除了央行的
独立性外，还有很多其他因素影响这些国家的通货膨胀率。
研究结果同样显示央行的独立性程度主要影响通货膨胀率，而不影响其他经
济变量。比如，在一个国家央行的独立性和它的经济增长率之间不存在明确的关
系（要了解更多的细节，请参阅艾莱斯那、桑默、库克曼、韦伯、内亚普惕的文
章）。
然而，美联储并不受美国宪法的保护。组建美联储的法律《联邦储备法案》
可以被议会和总统在任何时候废除。在过去的二十年，许多立法者提出议案要求
调整美联储，减少其独立性。这些议案包括：取消美联储的独立地位，将其变为
美国财政部的一个部门；迫使美联储的预算经过议会的批准；取消美联储中联邦
公开市场委员会主席的职位，让议会可以控制更多的联邦公开市场委员会委员
（因为美联储理事长的任命必须经过参议院的批准）；增加联邦公开市场委员会
委员的数量，吸纳政客担任额外的委员。这些变化的目的都是为了增加议会对美
联储决策的影响力，但是提议整改议会的议案都被否决了，可能是因为议会的多
数成员并不认为给美联储施加政治压力是合适的。
当使美联储政治化的企图失败之后，一些人士提出了美联储独立的合法性问
题。对于像美联储这样独立于其他政府部门的机构的存在有两个潜在的问题：首
先，这样的机构可能变成一个膨胀，效率低下地官僚机构。其次，这样的机构如
果可以在一定程度上不为自己的行动负责任，他们的表现也可能不尽如人意。
有什么证据表明美联储变成一个效率低下的官僚机构了吗？部分经济学家
的回答是肯定的。他们注意到美联储的预算经常比总的物价水平增长的更为迅速，
因此用真实支出来衡量美联储变得更为庞大了。为保护其免于政治压力，美联储
组建了一个支持它的包括银行家和金融市场其他参与者的庞大的选民团体。因此，
当试图改变美联储在经济中角色的立法草案被提交给议会时，银行家是第一个站
出来反对这种改变并用他们影响力来消除对美联储的威胁的团体。
美联储独立性可能引起的其他问题是它不用承担责任，这被一些人视为很不
民主。美联储应该在一定程度为自己的行动承担责任。在短期内，要了解美联储
的工作是否出色是很困难的，但在长期，美联储肯定要为经济的总体通货膨胀率
负责任。图 显示，联邦在 20 世纪六、七十年代未能实现其使命，但在八、
九十年代却取得了成功。这样，议会和公众应该对美联储在前一阶段的表现相当
失望，但至少从长远的角度看，应该对美联储在后一阶段的行动感到满意。
如果美联储仅仅只为其长期的表现负责任，就很难要求它为短期政策负责。
从而，我们就要在美联储的责任性和独立性之间进行清楚地权衡。
如果美联储处于议会领导之下会出现什么状况呢？没有人能给出肯定的答
复，但是在许多中央银行隶属于政府的国家，当地有着明显的政治商业周期。这
样的周期对一个国家的经济健康是不利的，因为它导致了降低通货膨胀时的高成
本，或者越来越高的通货膨胀率，而这会引起严重的经济问题，我们将在 17 章
讨论这个问题。因此，似乎最好的路线就是保持美联储的独立性，并让这种独立
性一直保持下去。至少，在过去的 20 年，保持美联储的独立性使我们获益良多。
回顾：
1. 根据理事长的任期结构和其独立的收入来源，联邦储备是独立于政府的。
2. 政客们试图影响货币政策因为经济状况影响他们再次当选的机会。
3. 尽管美联储存在着动力变成一个效率低下的官僚机构，但是理事会设立了内
部竞争机制来提高联邦储备银行的工作效率。
4. 美联储在长期为通货膨胀负责，但在短期却不能为其行为负责任。
本章总结：
1.联邦储备银行是被其辖区内会员银行持股的公司。
2.联邦储备银行的董事会成员部分由会员银行选择，部分由联邦储备理事会选择。
九个董事会成员中，只有三个是银行家。
3.联邦储备银行的中央银行功能包括：经济研究、银行监督和管制、贴现窗口贷
款、货币统计以及消费者和社区事务。
4.理事会在华盛顿特区的总部监督整个联邦储备体系.
5.理事会主席是世界上最有权力的人之一，因为货币政策对美国和世界经济具有
极大的影响力。
6.通过其任期内对通货膨胀的影响来评判，保罗·沃尔克和阿兰·格林斯潘是上半
个世纪最成功的美联储主席。
7. 联邦公开市场委员会（FOMC）负责制订美国的货币政策。它由七个理事长和
五个联邦储备银行的总裁组成。
8.货币政策通过公开市场操作来实施。该操作是在纽约的美联储公开市场柜台买
入或卖出国债。
9.美联储由于其理事长任期的结构和收入的来源而相对独立于政治。但是，政客
们总是给美联储施加压力，要求其按照自己的命令行事。
10.美联储独立的一个潜在问题就是缺乏责任性，至少在短期是这样。但是，长
期来看，可以根据通货膨胀来对美联储的工作进行评判。
关键词
基点（） 政治商业周期（） 联邦资金利率（）
一级国债经销商（） 公开市场操作（） 回购协议（repos）
（）
参考文献：
复习思考题
复习问题：
1. 联邦储备银行在何种程度上是一个政府机构？在何种程度上又是一个私人部
门？
2. 联邦储备银行的主要工作是什么？
3. 与你所在大学或学院的经济学教授进行比较，联邦储备系统的经济学家的工
作内容是什么？
4. 是什么赋予理事会主席如此大的权力和在世界上的影响力?
5. 美联储的理事长们做什么工作？为什么他们被新闻媒体的人频繁提及？
6. 谁在为联邦公开市场委员会服务？投票权如何在联邦储备银行的总裁之间轮
换？
7. 什么是联邦公开市场委员会的指示，为什么指示很重要？
8. 褐皮书、绿皮书、蓝皮书之间有何不同？
9. 什么因素让美联储独立于政治？尽管美联储的独立性，为何他仍然面对众多
政治压力？
10. 美联储如何使自己免受政治压力？
分析题
11. 将 12 家联邦储备银行分散于全国各地，而不是什么事务都由华盛顿特区的理
事会处理有什么好的理由吗？这样做的成本和收益是什么？
12. 为什么有一些理事长抱怨理事会里的经济学家雇员？是雇员们对待他们或者
主席对待他们的方式造成了这种抱怨吗？
13. 假设有一天你成为了美联储理事会的成员，你会如何准备自己的工作？你会
在大学里学习什么？大学毕业后你会找什么样的工作？
14. 评价通过立法推动美国财政部长成为一名联邦公开市场委员会成员的利弊？
