行政管理学教案
上海师范大学
第一章 绪论
第一节 行政管理概述
一、行政与行政管理
（一）行政的理论界定
1.从立法、行政、司法三权分立的角度来考察行政。
2.从政治行政相分离的角度来考察行政。
3.从管理的角度来考察行政。
上述各种看法，虽然对理解行政的内涵有重要的参考价值，但都未免失之偏颇。首先，“三分法”过于狭隘，具有极大的局限性。在现代国家，行政权力日益膨胀，政府不仅拥有部分立法权和司法权，而且政府越来越多地影响甚至参与立法活动和司法活动，呈现出彼此渗透、相互作用的态势。行政机关拥有部分立法提案权和制定部门法规的权力，立法机关、司法机关也拥有部分人事、财务等方面的行政权力。其次，“二分法”把政治与行政割裂开来的学术理想在社会公共事务管理实践中是难以实现的。众所周知，政治与行政的天然联系，注定了二者之间必然相互渗透、不可分割。脱离政治的行政活动，或者与政治毫无联系的纯行政现象是根本不存在的。在现代国家，行政机关日益参与国家政策的制定，具有浓厚的政治色彩，这是普遍存在的社会现实。最后，把行政等同于管理，实际上混淆了行政的特殊本质。如果把行政行为简单地归纳为追求效率的一般活动，那么，行政行为与私营企业的管理行为就没有任何区别了。
那么，如何理解行政呢?我们认为，行政是一个内涵丰富的概念，应该从多角度、多层次全面阐述。首先，行政是一个国家的管理活动，不是普通组织、团体、单位的一般管理活动。作为国家管理活动的行政行为既要执行国家的权力，也要代表国家的意志和利益。离开国家谈行政，显然是不恰当的；其次，必须强调行政是一种有组织的活动，与国家的立法、司法活动相区别。这种组织，就是国家行政机关，即政府。在我国，行政主体是国家权力机关的执行机关，即从中央到地方的各级政府；第三，行政管理的一切活动，都是围绕着对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理而展开的。换言之，政府的职能是管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务；最后，行政活动有其特定的目标、原则和程序。行政的目标是维护公共利益，行政的原则是依法行政，行政程序是动态的，是通过决策、执行、协调、监督和控制等一系列环节、手段的活动过程。
综上所述，所谓行政，就是指国家权力机关的执行机关，为实现公共利益，运用公共权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行的管理活动。
（二）行政管理的内涵
正确认识行政与管理的关系，是理解行政管理内涵的关键。众所周知，行政是作为一种特殊的管理形式出现的。它的出现，推动了人类管理活动的进步。作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生、国家的管理联系在一起的，有了国家才出现了行政。人们为了突出行政的管理特征，把行政与管理合起来使用，称之为“行政管理”。但是，我们不能简单地将行政管理类同于一般意义上的管理。
所谓行政管理，就是政府机关在维护公共利益的过程中，为提高管理效能，对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务进行的一系列管理活动。
为了更加准确地把握行政管理的内涵，有必要对行政管理与公共管理、行政管理与私人管理概念之间的差异进行区分。行政管理与公共管理是一对容易混淆的概念，它们的区别体现在三个方面。首先，主体与职能上的区分。其次，语义上的区分。最后，学科分类上的区分。
行政管理和私人管理的区别根源于公共部门与私人部门之间的差异，这些差异主要表现在四个方面：第一，行政管理与私人管理的使命不同。第二，政府机关的非营利性与非利润导向，使得行政管理活动更加关注社会大众和全民的公共利益，在公平与效率的权衡中更注重公平。第三，与私人管理相比，行政管理更强调社会责任，确保政府能够代表并回应民众利益。第四，就人事管理而言，政府机关中的人事管理系统比私人部门更加严格和复杂。总之，行政管理与私人管理的区别集中说明，行政管理所涉及的广泛而复杂的政府活动，是在政治环境中运作的，行政管理具有鲜明的政治性或公共性特征。
二、行政管理的构成要素
行政管理为维护公共利益，实现对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务的有效管理，应当具备基本的要素。一般认为，行政管理的构成要素主要包括职能目标、行政权力、行政管理的主体和行政管理的客体四个方面。
（一）职能目标
行政管理的职能目标，实际上是政府在管理国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务时所具有的职责、功能与方向。
（二）行政权力
行政权力，是政府在实现其职能时享有并行使的行政权力，也就是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。
（三）行政主体
行政管理是国家社会职能的表现形式，政府通过行政管理履行国家的社会职能。从享有行政权力和行使行政权力的角度分析，行政管理的主体主要分为行政组织和行政人员两类。
（四）行政客体
行政客体，也就是行政管理权力及其行为适应的对象与范围。
三、行政管理的公共性
（一）行政管理公共性的源流
行政管理的公共性，主要是指政府活动的公共属性，主要指政府包括其内在要素即行政权力和外显成分也就是行政职位，均属于国家主体即社会公众。公共性通过行政管理权的最终归属以及公共职位向社会开放的形式表现出来，并直接与政府的起源、本质与属性问题联系在一起。
（二）行政管理公共性的本质
就本质而言，行政管理权是一种公共权力，政府是一切组织中最具有也最应具有全民性的组织。这就意味着作为行政管理权外在组织依托和法定表现形式的公共职位，也自然是公众共享的公共产品。首先，公众具有平等的权利地位是理解行政管理属性的基础。其次，政府的组建是公众作为委托人的权力让渡。
（三）判断行政管理公共性的标准
判断行政管理是否具有公共性的标准，主要包括如下几个方面：首先，行政管理权力以社会公众为本原。其次，体现民主与效率原则的行政管理体制。再次，公共职位向社会开放。总之，从概念的内涵角度说，行政管理的“公共性”，集中在行政管理主体即政府组织的“公共性”，管理手段即公共权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等四个方面。
行政管理的思想基础
一、行政思想的源起
行政管理思想的根源最早可以追溯到古代中国、埃及、印度、希腊、罗马等古老帝国的文明史中。在近代社会，随着行政管理成为国家职能的主要内容和政府的重要职责，行政管理思想日渐丰富，并在17 世纪末18世纪初西方国家出现了专门性的研究成果，德国学者冯·史坦因于1865年至1868年出版了七卷本的《行政学》著作，最早提出“行政学”的概念。然而，他提出的“行政学”却是现代行政法学的研究领域。直到美国学者伍德罗·威尔逊发表《行政之研究》一文，才宣告行政管理学科的建立。
关于行政管理思想的起源，学者们比较一致的观点是，同如下四种理论有着密不可分的联系：第一，西方近代政治学说的提出。第二，“官房学”的启示。第三，普鲁士任官制度和英国文官制度的直接推动。第四，行政法学的促进作用。
19世纪末20世纪初，行政管理已成为一个迫切需要研究的领域。它产生的第一步是从政治学的研究领域中逐步分离出来，成为一个独立的学科领域。
二、行政思想的演变
为了系统了解行政管理思想产生和发展的全貌，体会行政管理思想中的连续性并从历史联系方面加以考察，本书从经典时期、人本时期和转型时期三个方面论述西方行政管理思想的发展过程。
（一）经典时期的行政思想
政治——行政二分法
2.科学管理思想
3.官僚制理论与经典行政思想的形成
（二）人本时期的行政思想
20世纪30年代至60年代，人本行政管理思想极为盛行。在这一时期，行政管理研究以行为科学为基础，重视人的行为对行政行为的影响，强调人与环境的互动关系，尤其注意组织成员的沟通、个人需求的满足以及非正式组织的作用，把组织视为人们之间互相作用和互相影响的、包括社会和心理因素在内的动态发展的系统，将行政效率与人的行为联系起来。
1.“社会人”假设
2.“自动人”假设
3.“复杂人”假设
4.“行政人”与满意决策
5.生态假设
6.质疑“工具人”假设
（三）转型时期的行政思想
20世纪60年代以来，西方国家处在社会大动荡、大变革的转型时期，行政学呈现多元发展的态势。在这一时期，先后产生了公共预算理论、政策分析理论、现代管理理论、组织变革理论、新公共行政理论和新公共管理理论。由于新公共行政理论和新公共管理理论将在后面作专门介绍，因此，此处主要介绍前面五个理论。
1.公共预算理论
2.政策分析理论
3.现代管理理论
4.彼得原理
5.组织变革理论
三、现代行政管理的理论基础
行政管理学科的百年发展历程，是一个不断吸纳、借鉴、丰富和发展的历史过程。这一学科体系在其发展进程中，根据政府所面临的实际问题不断地作出理论回应，先后形成了不同的研究取向和理论范式。由宪政主义、管理主义、政策主义、新公共管理等不同的研究取向和理论范式所构成的行政思想，形成现代行政管理学科的理论基础。
（一）新公共管理理论
由于管理主义和政策主义的行政思想都存在着自身的局限性，20世纪80年代中后期以来，在西方政府改革和管理实践的推动下，行政管理领域出现了“新公共管理”理论。新公共管理理论试图摆脱管理主义和政策主义公共行政对官僚机构的倚重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公共行政问题。新公共管理理论推崇经济理性主义，倡导以企业精神改革和重塑公营部门，其理论也被称为“企业化政府理论”或“市场化政府理论”。
政府再造理论被认为是新公共管理理论的核心内容和标志性成果。它主要针对政府管理的弊端，主张借鉴企业管理的经验与方法改革政府管理体制，回应民众的需求。其核心命题包括政府为何出现问题，政府如何高效运转，如何克服“政府失灵”，如何进行政府变革以及如何推动变革等等。
近年来，“治理理论”被认为是新公共管理理论的重要内容，也开始受到了人们的重视。
（二）管理主义思想
长期以来，管理主义取向一直是美国行政研究的主流解释和正统标准。英国匹兹堡大学教授B·盖伊·彼得斯以研究政府治理和改革问题著称。在其著作《政府未来的治理模式》中，彼得斯关注的是政府的治理模式，而不是一般的或具体的管理方法。他认为，对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制，并总结出了四种新治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。
（三）政策主义思想
20世纪50年代以后，一些学者涉足政策分析研究领域，开拓了行政管理研究的新范式。其中，公共选择理论和新制度经济学派在政府公共政策领域产生重大影响。
在政策学派看来，传统行政研究忽视了对诸多社会问题的政策分析，仅仅注重组织结构和行政效率无助于具体问题的有效解决。政策科学以现实的政策实践、政策系统和政策过程作为研究对象，其主要目标是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统和提高公共政策质量，从而更好地促进社会发展的良性运行。
（四）宪政主义思想
宪政主义取向以推进民主为己任，热衷于设计可操作的民主程序、公民参与和分权原则，要求政府更多地关注正义、自由和责任等价值目标。在20世纪60年代，弗雷德里克森等学者提出的“新公共行政”理论，汲取了现代管理的“人本主义”方法，强调行政管理应该优先关注个人价值，而不是组织效率。由于政府处在政治活动的主流地位，因此，行政管理思想必须从狭隘的行政过程的研究中脱离出来，更广泛地关注政策规划、社会价值、合法化和控制。从这个意义上讲，“新公共行政”也可理解为“新宪政主义的行政思想”。
新公共行政理论，亦称新公共行政运动，它是由美国《公共行政评论》主编德怀特·沃尔多于1968年9月发起的。新公共行政学派以公众意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公共利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，因此这个理论的产生，是行政思想史上的重要里程碑。
2002年，美国学者罗伯特•B•登哈特在其著作《新公共服务》中提出了“新公共服务理论”。 这一理论通过对新公共管理思想的反思与质疑，提出政府是一个具有整合力和回应力的公共机构，政府在以公民为中心的治理系统中扮演着重要角色的观点。
第三节 行政管理理论的学习目的、内容与方法
一、行政管理理论的学习目的
行政管理是研究政府组织对社会公共事务进行科学管理和有效服务的学科。对于人类社会来说，自从有了国家和政府以来，尽管行政管理模式经历了一个从统治行政——管理行政——服务行政发展演变的过程，但是，行政管理在现代社会中的地位不仅没有削弱，相反，它起到的作用却愈来愈大。因此，学习与研究行政管理理论很有必要。当前，学习与研究行政管理理论的根本目的在于：有效地促进行政管理的现代化，大力培养行政人才，努力维护社会公正。
（一）把握行政管理规律，促进行政管理的现代化，是学习与研究行政管理理论的首要目的。
（二）提高干部素质，培养行政人才。
（三）维护社会公平与正义。
二、行政管理理论的学习内容
国家行政管理的运行机制和活动过程是一个有机联系的系统。按照这一思路，本书侧重于阐述国家行政管理的基本理论及其活动过程，涉及到行政管理的基本内容。
三、行政管理理论的学习方法
行政管理理论既是一门综合性社会科学，又是一个系统化的方法体系。它不断借鉴其他学科的研究方法，拓展其研究视野，从而形成了独具特色的学科综合优势。行政管理理论的学习方法主要有以下几种。
（一）系统学习方法
（二）比较分析方法。
（三）案例学习方法。
（四）实证分析方法。
（五）情景模拟法
（六）专题研讨方法。
【基本知识点小结】
1.行政与行政管理是行政管理理论的基本概念。行政就是指国家权力机关的执行机关，为实现公共利益，运用公共权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行的管理活动。行政管理则是政府机关在维护公共利益的过程中，为提高管理效能，对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务进行的一系列管理活动。行政管理的构成要素主要包括职能目标、行政权力、行政管理的主体和行政管理的客体四个方面。
2.行政管理不同于公共管理，行政管理的主体具有一元性，即政府。它强调政府行政或政府管理的合法性、权威性；而公共管理的主体则可以多元化，政府、非营利部门、非政府组织甚至私人部门等都是公共管理中地位平等的主体，公共管理强调普适意义上的治理，主张由众多行动者组成关系网络，在众多行动者之间形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。行政管理和私人管理的区别体现在使命不同，利益导向、社会责任和人员选聘要求不同。
3.行政管理的公共性，是指政府活动的公共属性，主要指政府包括其内在要素即行政权力和外显成分也就是行政职位，均属于国家主体即社会公众的。公共性通过行政管理权的最终归属以及公共职位向社会开放的形式表现出来，并直接与政府的起源、本质与属性问题联系在一起。就本质而言，行政管理权是一种公共权力，政府是一切组织中最具有也最应具有全民性的组织。判断政府公共性的标准，主要包括行政管理权力以社会公众为本原、体现民主与效率原则的行政管理体制和公共职位向社会开放三方面。
4.行政管理思想的根源最早可以追溯到古代中国、埃及、印度、希腊、罗马等古老帝国的文明史中。德国学者冯·史坦因最早提出“行政学”的概念。1887年，伍德罗·威尔逊发表《行政之研究》一文，主张政治与行政分开，明确提出要建立一门独立的行政学科。随后，古德诺对政治——行政二分法进行了论证。泰勒的科学管理思想，韦伯的官僚制理论，霍桑实验与“社会人”假设，马斯洛的需要层次理论，“复杂人”假设，西蒙的“行政人”与满意决策，行政生态理论，“工具人”价值的反思与质疑，公共预算理论，政策分析理论，德鲁克的现代管理理论，行政分权与组织变革理论，新公共行政理论和政府再造理论从不同角度极大地丰富和发展了行政管理理论。由宪政主义、管理主义、政策主义、新公共管理等不同的研究取向和理论范式所构成的行政思想，形成现代行政管理的理论基础。
5.学习与研究行政管理理论的根本目的在于：有效地促进行政管理的现代化，大力培养行政人才，努力维护社会公正。行政管理理论的学习方法主要包括系统学习方法、比较分析方法、案例学习方法、实证分析方法、情景模拟法、专题研讨方法几种。
第二章 行政主体
本章基本问题
行政主体是行政管理的组织者、主导者和承担者，也是行政管理理论的核心内容。行政主体的构成、特征和行为直接影响行政管理活动的效率和质量。因此，研究行政主体，是实现社会公共事务管理科学化、现代化的需要。本章主要阐述行政主体的概念及其构成，研究行政主体的概念、构成及其历史考察，阐述行政权力的构成要素、理论基础，论述行政角色演变的过程与社会基础。
行政主体概述
一、行政主体的构成
（一）行政主体的涵义
所谓行政主体，就是为了实现并保障公共利益，依法拥有行政权力、行使行政职权、管理社会事务且承担相应责任的行政组织和行政人员。由于行政机关是依宪法和政府组织法成立的、专门行使行政职权的组织，所以大多数情况下，它担当了行政关系中的行政主体，是行政主体中最主要的组成部分。但不能因此就把行政机关简单地等同于行政主体，行政人员也是行政主体的重要部分。
（二）行政主体的构成
1. 行政组织
行政组织按其性质和功能一般可分为领导机关、职能机关和辅助机关三类，我们称之为横向的结构形式。
（1）领导机关，又称为首脑机关。它是中央政府和地方政府统辖全局的关键，是决策指挥中枢和监督核心。
（2）职能机关，又称为业务机关。
（3）辅助机关，也称为幕僚机关或办公机关。
在纵向上，行政组织从中央到地方设有若干层级，呈金字塔结构。这种纵向的分工有利于统一领导、指挥和严格控制，能保证行政管理的有条不紊和行政活动的高效率。
纵向结构既包括不同层级政府之间的构成，又包括同级政府或部门内部层级构成。前者主要指中央政府和地方各级政府，一般有三、四级。我国当前的行政组织体系就有国务院-省、自治区、直辖市-县-乡（镇）四级。行政组织的层级和它的管辖范围成正比，与组织数量成反比。也就是说，行政层级越高，管辖地域越广，组织数量越少。
2.行政人员
行政人员，是行政机关的组成单位，是一定行政体系中全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员（即行政领导者或政务官）和一般工作人员（即文官或事务官）。
二、行政主体的历史考察
要考察行政主体，必须先从行政机构的变迁开始。在几千年的历史进程中，东西方国家的行政机构都经历了一个不断分化、系统、复杂的成长过程。
（一）中国的行政机构变迁
1.夏商周时期。
2.春秋战国时期。
3. 秦汉时期。
4. 魏晋南北朝时期。
5. 隋唐时期。
6.宋元明清时期。
7.近代中国的行政体制并没有很大突破。
8.改革开放以后，国家在经济较发达地区实行市管县的体制。
（二）西方国家的行政机构变迁
奴隶制时期
奴隶制时期的西方行政机构以古埃及、古希腊和古罗马为典型。
封建制时期
封建社会欧洲各国的行政组织形式各异，这里仅对有代表性的英国加以阐述。
3.资本主义时期
从整个政府组织形式来看，资本主义时期的行政组织类型主要由三种：以英国为首的内阁制、以美国为代表的总统制和以法国为典型的半总统制。
从东西方国家行政主体的演变历程中可以看出，以前的行政机构纯粹是皇帝（国王、君主）的辅助和执行机关，行政权力多集中于皇帝或行政首脑手中。随着社会进步，行政机构呈现出不断专业化、多级化的走向，表现为部门间的分工越来越细，单一功能的部门越来越多，上下层级日趋明显。行政组织在整个政府体系中的作用也越来越突出。
三、行政主体的特点
行政本是公共权威管理社会公共事务的活动。作为活动的发出者，行政主体力图通过行使法定职权实现社会中各项活动和关系的有序化，促进人们生活的改善和社会的发展。在这一目标的引导和驱动下，行政主体呈现出以下特征：
（一）公共性。
（二）政治性。
（三）规范性。
（四）多样性。
（五）系统性。
（六）变迁性，也叫发展性。
第二节 行政主体的权力
一、行政权力的特征与界定
（一）行政权力的特征
1.手段性。
2.一元性。
3.自主性。
4.膨胀性。
（二）行政角色与行政权力
行政角色与行政权力联系紧密，相互影响。一方面，行政角色定位给行政权力的大小和行使方式提供参考依据。另一方面，行政权力是实现角色定位的必备手段。
二、行政权力的范围
（一）确定行政权力范围的必要性
1.行政权力范围的涵义
2.确定行政权力范围的意义
（二）行政权力范围的决定要素
社会发展阶段及主导价值观念
政府的经济、政治体制
国家与社会的融合程度
政府所处的国内外环境
三、行政权力的构成
（一）行政权力的构成要素
1.设定方式。
2.作用方向、大小
3.层次、时间及结果。
（二）行政权力的行使类型
行政权力的行使类型就是行政权力在运行过程中的不同表现形态，主要有以下几种：
1.命令权。行政主体有权在职权范围内命令客体进行某一特定合法行为，而无需征得后者的同意，后者则有遵守的义务。行政人员在执行决策过程中，依据相关的法规制度可以命令当事人必须采取某种行为。
2.制裁权，即处罚权。这是对违反行政命令、行政法规者，实施制裁的权力，是命令权的后盾，也是行政强有力的保证。制裁可以是行政的，也可以是刑事或民事的，它是国家权力具有暴力威慑作用的表现。
3.形成权，即使当事人的权利义务关系发生取得、变更或丧失的效果，如商标注册、专利登记、特许经营、允许成立社团等。这是政府对社会事务进行公共管理的主要手段，是行政外部行为适用最为频繁的一种权力。政府通过形成权可以使社会事务处于一种可控制的状态，保证社会正常秩序。
4.规范权，即制定行政法规、章程、办法或发布公告，决定对某项社会事务行为进行规范，要求当事人遵守的权力。这是一项准立法权力，是基于行政所面对的事务极为广泛且复杂多变，需要及时处理而形成的。该权力是对立法权的必要补充，但不能超过行政权的权限，因此它必须是有法律依据的授权，不得与现行法律相抵触。此外，行政权力主体所制定的规范必须符合一定程序，否则就不具备效力。
5.仲裁权，即对某些社会纠纷有协调解决的权力，是一项准司法权。但这种权力只是一种调解权，最终必须服从司法裁定，即当事一方不服从仲裁时，可以将事件提交司法机关，由后者做最终裁定。
四、行政权力的载体
（一）行政职位和职务
行政职位是行政组织的基本单位和行政人员的工作岗位，是行政人员获得行政权力、承担行政责任的依据。行政人员的权力派生于其担任的行政职位。职位的外在表现是职务，即组织通过成文的法律、规章或不成文的习惯等对组织中某一工作岗位任职者的权利义务关系的约定，它体现的主要是一种法律关系。职位是行政权力的载体，又是行政职务的内容，因此一定的行政职务和行政权力联系，两者有明显的对应关系。在官僚体制中，整个行政组织系统就是由对应着不同职权和职责的一系列职务构成的。
（二）行政职位、职务法定
行政人员的职务不是由行政组织与人员双方协商的，而是法定的；行政人员的权力是由上级主管部门依据工作内容分配的。行政职务的设置、改变或废除，不能根据个人意志和喜好随意进行，而必须严格按照法定程序。
第三节 行政主体角色的演变
一、行政角色的基本定位
（一）行政角色的涵义和特征
行政主体区别于一般社会组织的关键就在于其从事的活动在内容、性质、作用上的差异，即不同的角色定位。行政主体的特征正是通过行政权力的运行和行政角色定位表现出来的。所谓行政角色，即狭义的政府角色，是指行政权力主体在实际公共行政关系和管理行为中所承担的具体职责和应发挥的作用。
（二）行政角色的基本定位和具体内容
我们认为政府行政的内容通常包括以下几方面：第一，提供社会必需的各种公共产品和服务。第二，保护公平竞争，保障市场经济良性运行。第三，解决和协调利益冲突，保障个人基本生活水平，维护社会公正、秩序和稳定。第四，保护自然资源和环境，倡导可持续发展模式。
二、行政角色理论的历史考察
（一）自由主义的政府角色论
（二）民族主义的政府角色论
（三）凯恩斯主义的政府角色论
（四）新自由主义的政府角色论
三、行政角色转变的实践分析
（一）西方行政改革的关键内容
从20世纪80年代起，全球掀起了一场以新自由主义为理论依据的、广泛的公共行政改革浪潮。在西方，这场“重塑政府”、“再造公共部门”的创造性运动，以英国的下一步行动方案（The Next Steps）和美国的政府再造（Reinventing Government）为代表。这场世界性的行政改革运动主要是要解决三个方面的问题，而这三方面都是围绕行政角色界定而展开的：
1.缩小政府的作用范围、重新定位行政角色；减少行政职能，调整政府与社会、市场的关系，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”。
2.尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足。
3.改革行政系统内部的管理体制。
（二）行政角色演变的社会基础
1.经济社会基础。
2.政治社会基础。
3.文化社会基础。
【案例及思考】
水行业协会的尴尬处境
2000年盛夏逼近之时，由“农夫山泉”掀起的水行业有关“纯净水是好是坏”的争论已趋白热化的状态。然而，在这个竞争日趋激烈、动辄要在市场上“兵戎相见”的行业中，对比那些行业巨头们忽而压价紧逼、忽而愤怒声讨对手、忽而又在媒体上郑重声明如何如何的轰动性事件，有一方的声音曾长期显得微弱和不被重视，这便是行业协会！然而，这一次广东省瓶装饮用水专业协会以行业代言人的身份召集行业大会，意图平息业内“战争”，不失为一个亮点，令业界关注，但认真盘点这些行业协会则不能不涉及其当下困难的生存状态。
水行业协会运转缺乏经济基础
“财为庶政之母。”没钱，啥事都办不成。行业协会没什么钱。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏便有不少故事。1995年，国家修订了矿泉水的生产标准，他们便想在第一时间请修订矿泉水标准的专家到广州讲课，但一共有8个专家，考虑到经费问题，他们甚至都提出过能不能少来几个的请求。就最近的纯净水之争来说，他们组织召开行业大会，经费来得也不轻松，又是打电话，又是发传真，四处沟通，差一点眼泪没出来。这样的活动，协会有一个“怕”字，就是“怕”企业答应得好好的要出钱，但最后却“耍赖”不交。
行业协会没钱，直接原因似乎在于会员企业不交会费。像广东省第一轻工业协会、第二轻工业协会等协会，轻工业厅撤销后，无政府拨款，主要财源来自会费，但会员企业并不甘心情愿交“钱”，能有一半企业交费就不错了，没有独立的财政力量，协会难免会“看人家眼色行事”，难免对业内的纷争有一种“心有余而力不足”的感觉。但行业协会是不是就注定有一个“穷”命？国外的行业协会依靠举办高级培训、考证甚至卖书卖教材都大大增加了自己的财力。实际上，专业协会的高级培训，是大学和研究院都做不到的，自然就有吸引力。
水行业协会缺乏行业管理的权威
行业协会声音小，管不了太多的事，表面上是财务的问题，实质上是权威性问题，会员企业为什么不交会费？说得尖锐些就是不认你这个权威！可是，协会的行业权威又来自哪里？
广东省二轻工业协会秘书长曾慧生说：“手上要有武器”。这些武器是何方神圣？无非就是一定的行业管理权。曾指出，原来的生产许可证发放、质量认证、评比、创优等权力，二轻工业厅撤销后，都直接归省经委管，这样行业协会手中便没了“武器”。“手上武器”没有了，不能替企业做事，自然就没有权威，像他这样曾在二轻工业厅做过科技处长，现在做赋闲的协会秘书长自然“心中失落”。所以，精简掉像工业厅等政府机构后，政府一定要有意识培养协会，并赋予协会一定行政权力。
如果说缺乏行业管理权限是行业协会“气短”的“权力”根由，那么，目前行业协会的组织形式也是其“气短”的根由。广东省瓶装饮用水专业协会会长郑自敏就坦称他这个会长就是过渡人物，是由原来制度下形成的组织形式造就的，既不是民选的，也不是企业家，而是由政府“下派”官员来任职。在他看来，这种架构很难在行业中确立稳固的权威，已不能适应形势的发展。
对于目前行业协会在产业转型中的困境，业内人士曾一针见血地指出，如果搞得好，大家听，如果搞不好，比原来的部门行政管理更差。可怎么搞得好？关键是行业协会要把“自己的位置摆正”，改变以前在政府部门的“官老爷”观念，赶快定位于服务企业。借鉴国外商会的经验，在组建信息网、行业标准、交流平台这三个方向做文章，在现在混乱的进程中，从专业的角度提出一些方向，反复不断灌输理念，反而会引导行业的发展，确立自己的权威地位。否则，行业协会怎么能摆脱政府“养老院”的社会批评？
（本部分根据《羊城晚报》2000年6月10日报道改编，作者袁卫东。）
思考题：
政府职能转变后，原来由政府承担的行业协调与规范等职能要相应地转移到行业协会。请结合广东省水行业协会的尴尬处境，分析如何有效地发挥行业协会的作用，使之有效地为社会主义市场经济建设服务？我国第三部门的发展过程中遇到的困难主要是什么？应该如何克服？
【基本知识点小结】
1.行政主体就是为了实现并保障公共利益，依法拥有或取得行政权力、行使行政职权、管理社会事务且承担相应责任的组织机构和人员。它既包括具有垄断地位的政府行政机关，也包括政府行政人员。行政机关，即行政权力的主体，是指依照宪法和有关组织法的规定而设置的，依法行使国家行政职权、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。行政人员，是行政机关的组成单位，是一定行政体系中全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员（即行政领导者或政务官）和一般工作人员（即文官或事务官）。行政领导者或政务官是依照法律规定，通过选举或任命等程序产生、有一定任期、在国家行政机关中担任领导职务的人员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长。文官（Civil servant）或事务官是指行政机关中除了政务官之外的其他常任的职业人员。行政主体具有公共性、政治性、规范性、多样性、系统性和变迁性。
2.行政角色即狭义的政府角色，不同于一般的管理者角色，而是指行政权力主体在实际公共行政关系和管理行为中所承担的具体职责和应发挥的作用。重建公共行政的代表万斯莱认为公共行政主体应该扮演以下几种角色：宪法捍卫者、受托管理者、贤明教育者和积极回应者。
3.行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政管理的生命线就是权力，各种行政管理机构由于其所处的政治环境的影响，都在不断地为政治生存而斗争。行政权力具有手段性、一元性、自主性、膨胀性。行政权力的理论基础主要有早期亚里士多德的分权理论、三权分立说、五权宪法论、政治-行政二分法。
4.行政权力的构成要素包括权力设定方式、作用方向、方式、大小、轨道、时间和结果等。而行政权力的行使类型则包括命令权、制裁权、形成权、规范权和仲裁权等。行政权力的组织载体，通常按其性质和功能分为领导机关、职能机关和辅助机关三类。行政权力在内容、效力上相应也有较大差异。行政职位是行政组织的基本单位和行政人员的工作岗位，是行政人员获得行政权力、承担行政责任的依据。
5.我国的行政角色演变应该借鉴西方成功的经验但却不必拘泥于此，而演变的途径最好以制度创新为突破口，从行政组织内部和外部两方面考虑。组织内部改革主要包括组织层面的准确定位职能、调整组织机构；还包括人员层面的转变领导观念，提高公务人员的素质水平。外部改革则意味着不断增加公民参与行政管理的机会，培育公务组织和被授权组织，促进市民社会的发展壮大。
第四章 行政权力
第一节 行政权力的理论基础
一、行政权力的涵义与来源
（一）行政权力的基本涵义
在公共行政体系中，公共行政权力是行政机关履行职能、实现行政目标所必需的支配性力量。公共行政权力的概念包含以下几个方面：
1、公共行政权力的主体是国家行政机关（即狭义的政府）。
2、公共行政权力的目的是在宪法和规范下，执行法律、法规，以及上级与本级政府的政策、政令。
3、公共行政权力的客体包括在一定国度内，所有的居民及由所有的居民所构成的各种社会组织和集
体。
4、公共行政权力以强制力为后盾推行政令，对社会产生影响。
（二）公共行政权力的来源
公共权力的来源也就是公共权力的合法性问题。一般来说，公共行政权力的授予方式主要有三种：
法律
法律是公共行政权力的主要来源，它包括宪法和普通法律。而公共行政权力包括了根本性和一般性的
权力，其中根本性的权力由宪法规定，一般性的权力由普通法律规定。
行政授权
一般来说，公共行政权力应由法定的行政机关和行政人员来行使。但由于行政事务庞杂，领导者很难
总揽一切，必须把一定的行政工作交付给下级去做，因而产生了行政授权的问题。一般来说，行政授权由三个基本的要素构成：（1）指派工作；（2）授予权力；（3）承担责任。
惯例
由于公共行政的作用范围广泛、内容复杂，公共行政权力很难由法律一一明确规定，因此凡无法律明文规定且与宪法原则和精神不相抵触地行政权力，便可依据有法律效力的行政惯例决定其归属。而具有法律效力的行政惯例就成为公共行政权力的一般来源。
二、行政权力的性质与特征
公共行政权力的特征主要表现在以下几个方面：
（一）执行性
公共行政权力属于执行性权力，其目的并非产生于行政系统本身，作为派生性的权力，它必须执行赋予其公共权力之公众或国家立法机关的意志。
（二）一元性
公共行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统一个；
否则，一旦受到其他主体的干涉，势将影响到行政权力的强度、轨道和效能，最终影响到行政权力目标的实现。其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个中心，“政出多门”必然带来行政客体的无所适从。其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，也就是行政权力的单向性。
（三）时效性
公共行政权力要有效地执行国家意志。因此，时间就成为公共行政权力运作的主要坐标，效率就成为
公共行政权力追求的直接目的。在公共行政权力的时效性上，有两个基本问题是必须掌握的：一是时间和效率两个概念不能简单等同，单纯地追求时间的效率可能会导致短期行为的出现，但那不是真正的效率；二是民主与效率两个概念不能简单对立。牺牲民主单纯追求效率或舍弃效率盲目追求民主都是不可取的，民主与效率都不可偏废。
（四）膨胀性
公共行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀性。这种特性表现有两种情况：一种是公共权
力的自然增长，属正常状态；另一种是公共权力的恶性膨胀，属异常现象。公共行政权力的自我膨胀源于行政权力的自身结构、行政权力的性质，以及行政权力客体的状况。行政权力的运作是由上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，以至于行政权力具有一种无限延伸的动力；且随着社会的发展，公共行政权力所作用的对象也必将日益增加，行政权力必然随之增大，这样又自然会带来权力结构的变化，形成连锁反应。这三种因素相互作用，公共行政权力的膨胀也就成为一种不可避免的趋势。
三、行政权力的历史发展
（一）行政权力的产生
历史地讲，行政权力起源于人类社会的组织分工。随着生产力的发展，人类社会分工逐渐深化。众所周知，社会分工的发展同私有制的产生是同步进行的。私有制的出现导致了国家权力的形成，行政权力便应运而生。
（二）传统行政权力
传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。这种行政权力具有如下几个特点：
1、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的统治职能明显地交织在一起。
2、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经互相结合。
3、传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的关系。
4、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。
5、在传统行政权力内部，个人权力超过职位权力，人格权威大于职务权。
（三）现代行政权力
1、现代行政权力与传统行政权力的区别
首先，现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，其主要的表现在于现代行政管理已经成为专门的职业领域。
第二，现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也渐趋发达。
第三，现代行政权力是一种法理型的权力。与传统的行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位
权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。
2、行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象
20世纪开始出现的行政国家的特点主要表现在以下几个方面：
第一，国家行政权力机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。
第二，行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，公共管理的成越来越高。
第三，各种专门的行政委员会纷纷成立。
第四，行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断扩大。
第五，行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。
第六，行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。
第七，行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，侵犯公民权力，甚至直接干预经济与社会事务。
（四）转型时期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题
在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况就更为复杂。此时，传统行政权力的特
征依然部分存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却尚未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性就盘根错节地交织在一起。对于中国而言，一方面，行政权力本身的现代性还不够完善，往往受到各种传统特征的影响，以致在很多情况下不能很好发挥作用。另一方面，由于受到现代化浪潮的冲击，类似于行政国家的现象在中国也开始出现，行政权力在实际运行过程中常僭越自己的位置，行政越权也时有发生。再一方面，受全球化发展的影响，后现代的思想与实践业已开始进入各个行政管理领域，虽然未必到了从现代向后现代发展的真正开始，但这又预示着行政权力新的转型的滥觞。
中国行政权力的发展包括以下几个方面的任务：第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第二，适应社会化趋势，建立相应的自主化机制；第三，适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；第四，适应民主政治要求，增强政党合法性机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制；第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。
行政权力的运行
行政权力的设定
行政权力运行的目标与程序
行政权力运行的具体形态
第一，行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径来实现的。所谓行政授权，就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。逐级授权是上级行政主体通过法律和条例，将行政权力按照层级原则授予下级，然后由各级领导负责完成相应的任务。
第二，行政权力分配的途径就是权力下放。行政权力一旦下放，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。
第三，行政权力分配的途径即地方自治。这是中共和地方之间行政权力分配的特殊形式。这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种自治权力与中央政府的权力相一致。其二，在复合制国家，如美国、瑞士等联邦制国家，其地方行政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过互相约定保留下来。
最后，行政权力分配的途径是权力“外放”。权力外放主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力和社会权力之间的关系问题，亦即政府与社会的关系问题。
第三节 行政权力的控制
一、行政权力控制的理论依据
行政权力控制的基本结构
一般而言，公共行政权力的结构可分为静态结构和动态结构。
静态结构
公共行政权力的静态结构通常表现为一定的行政人员、行政机关、行政职位、行政职权等要素的结合
形式。行政机关是行政权力的载体，行政机关由不同的行政职位构成，不同的行政职位履行不同的行政职权，而三者都通过行政人员的活动来表现。
动态结构
公共行政权力在运行过程中必然呈现出一种动态结构，而这种动态结构也就是由行政权力作用的方向、方式、轨道、层级、时间和结果等要素结合在一起，所构成的权力运行模式。
公共行政权力作为一种向量，存在一个指向问题，即作用的方向和运行轨道。在公共行政权力运
行的过程中，其方向是由上而下的，轨道是放射状的，与金字塔型的组织结构相一致。
公共行政权力的运行举还有明显的层次性，在其运行过程中有许多的环节存在。表现在组织结构
方面，就是整个国家行政体系从中央到地方都按照一定的等级来划分。另一方面则表现为行政管理的主体与客体不能简单地发生作用，在其运行过程中要经过若干环节，因而行政权力的“衰减”和“折射”会是经常发生的现象。
时间在公共行政权力的动态结构中，是一个必不可少的因素，而公共行政权力的动态结构和静态
结构的最大区别就在于此。行政权力必须在有效的时间内发挥作用。因此，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。
公共行政权力的动态结构中，还包括权力作用的结果，因为只有结果才能反映出行政权力结构的
效应。行政权力作用结果，指的是行政权力客体服从于主体的状况，即社会成员及其所组成的单位团体对于政府的服从情况。而结构的状况如何反映行政权力强度的大小及运行情况，也是检验行政权力目的与公众需求之间差距的重要途径。
三、行政权力控制的基本思路
【案例及思考】
广东云安：红头文件抗衡判决书
广东省云浮市第三建筑工程公司（下称“云浮三建”）与阻挠其中标的广东云安县环保和建设局（下
称建设局）的红头文件苦斗了两个回合，并两次胜诉。但败诉的建设局既不上诉，也不执行判决，而是抛出了第三个红头文件。
第一回合：法院撤了红头文件
2003年6月23日，经云安县建设局审查批准，云安县人民医院在《云浮日报》上发布招标公告，为门诊2、3号楼的土建工程进行公开招标，总造价350万元。根据招标公告公布的时间，从6月25日至6月30日，县医院在云安县建设工程交易中心设点，接受投标单位的报名并发放招标文件。递交投标文件的截至时间是7月10日14时30分，报名参加投标的单位总共43个。7月10日下午，县医院在县监察局、公证处和建设局等单位相关领导以及工作人员的现场监督下，公开进行第一阶段即经济标部分的开标。经评委现场打分，云浮三建等8家投标企业入围，在经济标部分胜出。
7月21日，本次招投标活动进行第二轮开标（技术标评分），云浮三建以分的高分最终夺冠。在场的评委和监督人员均签名予以认可。云安县公证处于当日对本次招标结果的合法性发出确认公证书，云安县人民医院和云安县建设工程招标投标办公室随即向云浮三建联合核发了《建设工程中标通知书》。
就在云浮三建与云安县医院准备签订合同时，云安县建设局于2003年8月11日向双方发出《通知》，以招标文件从发出之日到报名截止不足20天为由，认定这次招标结果无效。云浮三建不服，将建设局起诉到法院。但被告很“牛”，在法定的举证时间内拒不提交任何证据。云安县人民法院在一审判决中认为，被告作为行政机关，负有举证的责任。按照国家部委联合制定的《工程建设项目施工招标投标办法》第73条第1款规定：“招标人或招标代理机构有下列情形之一的，有关行政监督部门责令其限期改正，根据情节可处3万元以下的罚款；情节严重的，招标无效。”据此法院认为，本次招标活动从2003年6月25日发出招标文件，到7月10日下午提交投标文件的截至日期共16天，云安县人民医院的招标活动确有不妥之处，但尚未达到情节严重的程度。而整个招投标过程是在被告及相关职能部门的现场监督和见证下完成的，招投标单位主观上没有违规的故意，被告在《通知》中也未认定上述时间不足属于“情节严重”之列，因此认定原告的中标结果无效不当。2003年9月11日，云安县法院做出一审判决，撤销云安县建设局的通知。
第二回合：法院再撤红头文件
云安县建设局没有提出上诉，却在2003年9月28日发出第二个红头文件，其中除了重复已经被法院第一次判决撤销的事实外，又以云浮三建故意隐瞒被有关部门处罚的“不良记录”为由，第二次撤销了云浮三建的中标结果。10天后，云浮三建再次将云安县建设局告上法庭。
据了解，2003年7月16日，云浮市建设局认为在承建该市电力调度中心工程的施工过程中存在安全隐患，并对其“不良记录”予以通报，并从《通报》发出之日起，停止云浮三建1个月的招投标资格。
云安县法院的判决指出，云浮市建设局2003年7月16日对原告处分的《通报》本身不具有溯及力，且已经在书面解释中表明，受处分的企业在此前报名参加的投标资格仍然有效，因此，云安县建设局以此为由，认为原告在云安县医院的招标中没有投标资格缺乏事实依据。
法庭调查证实，被告在云浮市建设局于7月16日做出《通报》的当日就已经收到了该文件，对云浮三建所收到的处分一清二楚，5天后的7月21日第二阶段开标时，云安县建设局主管招投标工作的副局长就在现场，但并未将这一情况告诉给评委。作为主管部门，既然早就知道此事，且对招投标活动履行全程监督职能，事后却说是原告故意隐瞒，令人费解。
云安县法院的判决还认为，招标单位在招标文件的要约条款中，并没有要求投标人告知受处分的情况，建设局也未说明应向哪个部门及如何回报受过处分的经历，原告完全是按招标文件的要求填写相关内容，不存在故意隐瞒事实的行为。
2003年12月4日，云安县法院第二次做出一审判决：被告云安县建设局撤销原告中标结果的云安县法院云安县法院《决定》违法。
第三回合：红头文件再次抗衡司法权
如同第一次判决一样，云安县建设局对第二次判决也没有上诉。两次判决均先后生效。2003年12月30日，云安县建设局将上述两个已经分别被生效判决撤销的《通知》和《决定》所依据的事实捆绑在一起，发出第三份红头文件，第三次认定县医院门诊楼工程招标结果无效。这种与司法机关直接叫板的做法，使得已经生效的行政判决如同废纸。
在庭审阶段，原告搜集并向法庭提交了7份招投标个案材料，大都存在与云安县医院的招标过程相似的招标文件从发出到截至不足20天的问题，这表明，类似情况在当地招标活动中非常普遍。
但是，与此类似的7起招投标个案中，就有位于云安的天山水泥有限公司水泥熟料生产线的招标项目。这起标的达800万元的项目，从2003年6月30日发出招标文件，7月4日截至，7月15日开标，不足20天，且与云安县人民医院的招标项目几乎同时进行，云安县建设局却对此充耳不闻。
如何判决书所言，云安县医院门诊楼招标项目，从发标到开标等一整套流程，不仅通过了云安县建设局的审查批准，而且始终在包括被告在内的相关职能部门的严格监管之下进行的。“评标时我也参加了，但没有检查招投标时间，忽视了。”该副局长说，“除了这些外，整个招标程序基本是合法的。”
该副局长反复强调，这次招标后，纪检、监察部门接到了投诉，社会影响很大，县建设局才做出取消投标结果的决定。但一份云安县建设工程交易中心盖章、该副局长等9人签名的《证明》，却称云浮三建故意隐瞒事实，误导评委等，而云安县建设工程交易中心本身就是建设局的下属单位。云浮三建负责人年陈某情绪激愤地说，那些所谓的俄评委签名、投诉，“大多数签名者受建设局领导。”
一位要求不披露姓名的当地政府部门人士说，云安县建设局之所以要事后强行插手县医院的招标项目，与法院对着干到底，是因为有人在背后撑腰，目的就是为了得到县医院的工程。有领导无所顾虑地说：“法院判一次，我们就撤它一次（指撤销招投标结果），坚决不让三建做这个工程！”
或许就是这样的思想动因，云安县建设局既不上诉，也不执行法院判决，而是以红头文件与法律对抗到底。而该副局长又说：“是否执行法院的判决，我们需要请示纪委。”
（资料来源于2004年2月5日《南方周末》）
思考题：
1、建设局副局长说：“是否执行法院的判决，我们需要请示纪委”，这一说法有无道理？为什么？
2、建设局3次红头文件对抗法院的判决会造成什么社会影响？从一个侧面反映出政府管理中存在的什么问题？
3、结合本案例谈谈依法行政的必要性及意义。
第五章 政府人力资源管理
第一节 政府人力资源管理的理论阐释
一、政府人力资源管理的涵义与功能
人力资源管理，简言之，就是对组织中人力资源的获、使用、维护、开发等的管理活动。具体而言，就是为了完成组织的工作任务和适应社会环境的变化，对涉及组织中的人和事、人与人之间关系进行管理时，所需要掌握的各种概念技术，包括人力资源计划、工作分析、招募与选任、人员使用、培训、绩效评价、员工信息发展规划、员工激励、薪酬与福利、沟通与员工关系、人员流动、人力资源信息等。
公共部门人力资源管理的基本功能主要体现在以下六个方面：
1、人力资源的获取
人力资源管理的第一个功能是确保组织在既定的环境下，能够获取组织所需要的相应人力资源，它涉
及人力资源的规划、招募和选拔。
2、人力资源的配置
人力资源管理的配置功能是指通过人力资源管理来实现组织中人与事的最佳匹配，即确保每一职位与相应组织成员的才能、知识、个性、兴趣等相符，同时实现组织整体人员结构的互补和优化。这一功能只要涉及工作分析、员工分析、职位分析与员工匹配分析。
3、人力资源的激励
人力资源管理的主要任务实通过各种激励机制，充分调整现有组织成员的主动性、积极性和创造性。
激励功能主要涉及组织成员的需求分析、工作目标的合理设定、员工期望的激发与满足、工作再设计、提升工作满足感、绩效评估，以及设计连接报酬与绩效、论功行赏或晋升的功绩制。
4、人力资源的开发
人力资源的开发功能是指把组织成员的智能、知识、经验、技能、创造性、积极性当作是一种资源加
以发掘、培养、发展和利用，以提高人才能、增强组织成员的活力或积极性。
5、人力资源的维持
在人力资源竞争十分激烈的现代，人力资源管理的维持功能日益重要，其主要涉及工作环境、职业待
遇、员工福利、工作生活质量、组织人际关系、情感管理、组织文化建设、员工职业生涯发展等。
6、人力资源更新
人力资源更新，主要是指组织的人员调整与代谢机制，它主要涉及两个方面：一是组织根据绩效评价，
对组织成员的职位及其报酬进行相应调整；二是通过辞退、辞职、裁员及必要的组织结构，维持组织人力资源的新陈代谢和对环境的适应性。
二、政府人力资源管理的理论依据
1、系统优化原理
系统优化原理是指人力资源管理系统经过组织、协调、运行、控制，整体功能获得最大发挥的理论。系统优化原理的基本要点是：系统的整体功能不能等于部分功能的代数和，而必须大于部分功能的代数和。系统优化原理可以用一个简单的算式来表达：1+1>2，即整体功能大于部分功能之和，达到一种质变。这就排斥了1+1=2，即并不是简单的量的相加；更排斥了1+1<2，即群体内部的人才内耗导致彼此的能力相互抵消。
2、能级对应原理
能级对应原理的内容包括三方面：（1）人的能级必须与其所处的职位能级相对应。（2）人的能级不是固定和一成不变的，能级具有动态性、可变性和开放性。（3）人的能级与职位能级对应得越准确，人就越能发挥其才能，越能把职位工作做好，组织也就越能够达到其目标。
3、激励强化原理
所谓激励强化，是指通过对工作人员的物质的或精神的需求欲望给予满足的允诺，来强化其为获得满足就必须努力工作的心理动机，从而达到充分发挥积极性，努力工作的结果。激励强化的类型有：（1）物质激励与精神激励。物质激励是对人们物质需要的满足，精神激励是对人们精神需要的满足。在现实工作中，两者相辅相成，缺一不可，并以精神激励为主。（2）正激励与负激励。正激励是当一个人的行为符合社会和工作的需要时，通过奖励的方式来强化这种行为，以提高人员的工作积极性，起的是正强化作用。负激励是当一个人的行为不符合社会和工作的需要时，通过惩罚的方式来抑制这种行为，从反方向来实施激励，起的是负强化作用。两者必须同时使用，才能鼓励先进，鞭策后进，起到良好作用。（3）内激励和外激励。内激励是通过启发诱导的方式，激发人内在的主动精神，大力提高工作积极性。外激励是通过外在环境条件制约，引导人们的动机，提高工作意愿。
4、以人为本原理
以人为本原理就是指以人的全面发展为核心，创造相应的环境、条件，以个人自我管理为基础，以组织目标为引导的一整套管理模式。以人为本原理中的以人的全面发展为核心，是指在组织中，使人的个性、才能（潜力）得到最大程度的发展、发挥，这是人自身发展的最理想境界，社会发展的最进步状态，也为组织发展带来最优化的资源。而组织创造相应的环境和条件，为人员全面发展提供帮助，这是以人为本原理的重要方面。而人事行政的对象是政府公务人员，人员的素质能得到保证，这是以人为本原理应用的优势。
三、政府人力资源管理的基本内容
根据人力资源管理的基本任务和功能，公共部门人力资源的基本主要内容包括以下几个方面：
1、人力资源规划
人力资源规划是指公共部门有系统地评估人力资源需求，以保证获取组织所需要的专门人才的过程。
其中具体是指公共部门科学地预测、分析在环境变化中的人力资源供求状况，制定必要的政策和措施，以确保自身在需要的时候和需要的职位上获得各种人才的过程。
2、工作分析与职位分类
公共部门的职位分类是实现人力资源管理科学化的基础，而科学地进行职位分类工作的出发点或前提
是工作分析制度。工作分析是公共部门依据不同管理对象，采取相应的科学化管理方式的基础，
同时，也是吸收、录用各类工作成员的客观依据，以及对工作成员进行考核、评价、培训、调派、晋升和
处理内各种工作关系的依据。职位分类是指在工作分析的基础上，依据各类各级职位的工作性质、繁简难易、责任轻重和所需的资格条件，区分若干具有共同特征的职位，形成横向职位区分、纵向等级划分的职位体系，并于最终形成详尽职位说明书，以作为人力资源管理的依据。
3、人员招募与甄选
人员招募是指吸引足够数量个人，并鼓励其应聘和任职于某一个公共部门的过程。而人员甄选则是指
用人单位在招募工作完成后，根据人一定的用人条件和用人的标准，运用适当的方法和手段，对应征者进行审查，决定是否给予或提拔的过程。
4、工作关系管理
工作关系管理是指对选聘的人员进行工作安排、工资关系、工作保障、人员保护、工作关系契约、工
作环境与职业安全、作息制度、休假制度、工作轮调、人际关系与沟通、组织文化建设、组织纪律与规章及必要的奖惩等措施，维持组织活动的有序性，同时实现组织成员合理利益的有效满足。此外，员工事业生涯规划、职位调整、沟通与员工的关系及培训与组织学习，对人员结构、人员职位进行调整、员工的辞职、辞退等都是工作关系管理的重要内容。
5、薪酬设计与激励
在公共部门的人力资源管理中，组织成员的报酬既是实现成员再生产的保障，同时也是促发成员积极
性的最基本手段。对公共部门的组织成员来说，报酬具有重要的保障、激励和调节功能。除了直接的物质报酬，如工资、奖金、津贴、保险和福利外，公共部门的薪酬设计还包括精神方面的回报，如职位晋升、获得荣誉称号、给薪休假等。组织成员的薪酬是人员激励最基本的内容与手段，但并不是人员激励的全部。公共部门的人员激励可分为物质激励与精神激励、正激励与负激励、内激励与外激励。
6、绩效考核
绩效考核，是指对组织中某一个体在一定环境条件下，工作和活动所表现出来的积极效果或成就进行
的评价。在中国，对公共部门绩效考核的内容包括德、能、勤、绩四个方面。
7、人员培训与开发
为了使组织成员的培训富有成效，公共部门不仅要制定切实可行的培训计划、维持适度的培训投入水
平、遵循因材施教的培训原则、选择恰当的培训方式，更要使培训工作与组织的人力资源发展结合起来。此外，人力资源发展的主要机制在于增加人力资源投资、注重组织培训与组织学习。对于组织和组织成员而言，终身学习和培训已成为适应信息社会与知识社会的基本导向。
8、组织文化建设
在现代，公共部门人力资源开发中的组织文化建设其关键在于实施“以人为本”的人力资源管理战略。这种管理模式包括个性化发展原则、引导管理的原则、环境创设原则和实现人与组织的共同成长原则。
第二节 政府人力资源管理的机制与方法
一、政府人力资源管理的主要机制
公共部门人力资源管理机制是指一套关于公共部门人力资源管理的活动规则或制度化的措施，是公共部门围绕公共管理的需要和人力资源管理的原则、目标，所进行的配套设计的各种互相联系、互相作用的机制。公共部门人力资源管理的机制主要包括：
1、竞争机制
在人力资源管理系统中，竞争机制主要是借助公共考试、择优录用、职位分类、劳酬相符、功绩晋升、人才流动等各项制度得以体现。
2、更新机制
在人力资源管理系统中，主要有三种更新机制：一是通过职务升迁、职位轮调、学习培训等途径，实现公共部门成员的知识、素质、能力的不断更新；二是通过退休、退职、人员录用等人员更新方式，来实现公共部门人员的新旧交替；三是通过人才流动、人员交流、双向选择、人才市场、辞职、辞退等措施，促进人才的合理流动，充分发挥人才的效能。
3、保障机制
维持公共部门成员的稳定性，不仅要依靠竞争机制提供的活力，也需要充分保障公共部门成员在工作
与生活中的基本条件，满足其生产与再生产的基本需要。
4、激励机制
在人力资源管理系统中，要通过奖惩、考核、职务升降、精神奖励薪资、津贴、保险等制度或措施，
来满足公务员的物质需求和精神需求，以激发公务员的工作热情。
5、监控机制
现代人力资源管理强调通过公务员的自我控制与主管部门的监督相结合的管理方式，来实现对公务员
运用权力的监控。前者主要通过加强公务员自身职业道德、责任意识、义务意识、行为规范、宣传教育，提供其行为的自我约束力；后者则主要通过外在的力量对公务员实施监控，如纪律、规章、考核、回避、人事档案、责任制、辞退、行政处分等具体措施。
二、政府人力资源管理机制的变迁
随着时代的发展变化，现代公共部门人力资源管理制度与机制的发展出现了如下的发展去趋势：
1、日益强调规章制度与法律法规及公共伦理责任的结合
在现代，世界各国的公共部门人力资源管理都力求制度化和法制化。但是，近二十年多年来，随着政
府与公共部门内部放松规制、对公务员更多的授权，也产生了公务员的不道德行为（如腐败）。在这一背景下，强调公务员的伦理责任就成为公共部门人力资源管理一个显著的特征和趋势。
2、日益注重人与事的实际结合程度，促进人力资源管理的定量化和科学化
现代的公共部门人力资源管理严格要求公务员的录用、选择、考核、训练等各种程序，也要求有一套
科学地测定和评估公务员素质和工作绩效的计量体系，以及其标准化和定量化的测量程序和方法，以确切实现人与事的恰当匹配和有效结合。
3、重新从人的因素和人的实际工作效率出发，来建设有效的人力资源管理政策机制和激励机制
一方面，要求公务员不断地增强个人的工作积极性、主动性、创造性和遵纪守法、克己奉公的公仆意
识；另一方面，则要求公共部门利用各种人事政策和人事措施，为公务员自我努力、自我激励创造一种良好的、和谐的工作条件和社会心理环境。
4、人本主义与功绩主义的价值取向
现代公共部门人力资源管理愈来愈强调公务人员的主体地位，并通过实现授权、平等竞争与目标管理、
绩效管理、结果管理相结合的方式，实现公务人员的自我约束、自我控制。尤其是绩效管理，更意味着组织管理者为公务人员规划责任及目标，以使其能力得到最大的发挥。
5、发展公务人员的职业能力成为一个重要的主旋律
随着信息化时代的来临，公共部门人力资源管理的复杂性和专业性进一步提高，对公务人员的知识和
专业技能也有了更高的要求。世界各国的人事行政管理体系都重视发展公务人员的在职培训体系或构建学习型组织，以积极补充现有公务员知识结构、操作技能的不足。尤其是结合人员培训、组织发展及个人职业生涯发展，整合个人学习、组织培训、组织学习的人力资源发展，更已成为公共部门人力资源管理的新趋势。
6、人力资源管理趋向集中化控制与分散化管理的密切配合
集中化控制主要是强调国家人事法规、政策的统一性，以及上级人事主管部门的宏观调控和人事监督
功能；分散化管理则主张把一定层级的公务人员的录用、晋升权交给用人单位，更有效地实现用人与治事的统一。
三、政府人力资源管理的基本方法
（一）工作分析
工作分析是人事行政管理的起点，是实现相应人事分类的基础，也是吸收、录用、考评、培训、调派、晋升组织成员的客观依据。工作分析一般可分为职能分解、职位调查、职位评价、职位设置、拟定职位说明书等基本步骤。
（二）绩效考核
绩效考核是公共部门依据各级各类成员的职务和职责要求，对其工作业绩，包括工作行为和工作效果进行的考察和评估。比较重要的绩效考核方法包括：排序法、量表考核法、关键事件法、成果考核法、硬性分布法、行为定位等级评价法。
（三）人力资源发展与培训方法
在人力资源发展和人员培训的过程中，常用的方法有讲座、示范、参观、程序化教学、脑力激荡、案例分析、学习契约、敏感性训练、辩论等。
第三节 公务员制度的改革与发展
一、国家公务员制度的理论阐释
（一）人事行政的涵义
所谓人事行政，是指政府为完成行政管理目标，在政府公务人员的选拔、任用、培训、奖惩、福利等方面制定和形成的一整套规章、制度、标准、政策、管理方法，以及对政府公务人员进行的相应的管理活动的总和，其目的为最合理地配备人员与职位，最大限度地发挥人员的才能和潜能，最充分地履行政府行政管理职能。
（二）人事行政的范畴
从人事行政的各方面内容及特征分析，其范畴可以包括这样几方面：
（1）人事行政机构是人事行政事务的主管机关，既是法定的也是实际的行为主体，其职能及实现方式以及性质、作用都对人事行政有着直接、关键的影响。宏观层面表现为各机关人事行政部门的主管机构，微观层面表现为各机关内部的人事行政管理部门。
（2）人事分类是人事行政活动中最基本、最重要又是最复杂的问题。不同的国家根据行政环境采取不同的分类制度，而两种主要分类制度——品位分类和职位分类在各国实践运用中常常又有所交叉。不同的分类方法产生不同的分类结果，品位分类往往导致一些以人员为核心的等级体系的产生，而职位分类的结果是出现职位的工作性质归类与难易等级区分。不论是何种分类方法，都为整个人事制度奠定了基础。
（3）权利与义务是人事行政不同于其他领域人事管理的特殊内容，适用于国家公务员的特殊身份。公务员在担任国家公职期间，既享受应有的权利又必须履行相应的义务。各国的人事行政制度都对此有各具特色的明确的法律规定。
（4）人事行政管理环节是人事行政制度显现的表现形式，从进口关到出口关，包括考试录用、培训、考核、奖惩、交流与回避、工资福利、职务晋升与降职、退休与退职、辞职、辞退等内容，与政府公务人员的个人职业生涯息息相关，也是人事行政的主体内容。
（5）人事心理的研究受到重视是人事行政科学化、现代化的表现，也是以人为本的理念在人事行政中的体现。人事心理对人事制度、政策制定的合理化，对人事行政管理活动的人性化，对政府公务人员工作行为的激励都有着不可估量的重要作用，从制度规范到人性行为的研究，正是现代人事行政的趋向。
（6）人事行政制度是人事行政的指导纲领，我国从传统的干部人事制度到现代国家公务员制度的初步建立，对人事行政的变革及发展起了重大作用，对整个行政体制改革也发挥了积极作用。但制度的完善是一个持续性发展过程，制度只有不断实践、反馈、修正才能引导人事行政工作的不断完善。
（三）人事行政的地位与作用
人事行政对国家行政管理的重要意义主要体现在两方面：一方面，要履行国家的政治、经济和社会职能，行使国家的政治权力，必须把那些忠于国家和人民、具有远大抱负和历史责任感的贤能之士选拔到国家各级行政机关中来，以确保国家机器的正常运转和国家职能的实现。另一方面，人事行政是培养人才、开发人才、促进人才成长的重要途径。一个国家如果建立了相当完善的人事行政制度，就能不断地发现人才、选拔人才、培训人才，让每个人才都能在得到良好发展环境的前提下充分发挥其聪明才智，为国家的行政管理部门源源不断地输送新鲜血液，保证国家行政管理事业后继有人，并始终焕发出勃勃生机。
二、西方国家的文官制度及其改革
西方国家的文官制度起源于19世纪的英国。1700年通过的《吏治澄清法》标志着英国官员队伍中出现了“政务”与“事务”的区分。1853年斯坦福•诺斯科特爵士和查尔斯•杜维廉爵士提出了一份《关于英国建立常任文官制度的报告》，提出了要求确立公开竞争的考试制度，择优录用，废除个人恩赐制和政党分赃制，并将行政事务分为决策类和执行类，根据不同的类型采用不同的考试法。1870年，政府颁布了第二个枢密院令，规定文官缺位一律由公开竞争考试及格者充任。因此，人们通常把1870年枢密院令的颁布作为英国近代文官制度正式确立的标志。
受英国吏治改革的影响，美国等其他资本主义国家也建立起相应的文官制度。其中，1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》是美国文官制度的基本法，也是美国公务员制度形成的标志。
文官制度的诞生，结束了“政党分赃”的选官制度，改变了当时”任人唯亲”，官吏腐败、行政效率低下的局面，对于提高公务员的素质、行政效率和改进公共服务的质量产生了极大的作用。这种现代政府人事管理制度具有以下基本特征：
1、功绩主义
西方文官制度中，强调功绩制原则，就是以工作实绩、效果与贡献大小作为文官待遇改变的条件，而
考核的结果直接与其工资、待遇及级别升迁挂钩。这对提高公务员的素质、奖优惩劣和提高政府行政效率发挥了积极作用。
2、公平竞争
公平竞争是采用公开考试、择优录用的方法来选拔公务人员，通过严格考核、论功行赏和功绩晋升的
方法管理公务人员，借此创造一种平等竞争的环境以吸引更多的优秀人才进入政府机关工作。
3、法治精神
文官制度要求对文官实行“依法管理”，即对文官的管理工作必须有法律依据，依法办事，反对任何
形式的“人治”，而且要求“以法管理”，即大量运用法律手段来管理文官，使有关公务员的立法工作成为对文官管理行为的重要内容。
4、政治中立
文官制度要求文官在政党政治中保持政治中立，并限制公务人员参加政党的政治活动，确保公务人员
公正地履行职责。
5、专业化管理
为了能更有效地从宏观上控制和协调整个社会的发展，客观上要求将在政府中专职从事社会公共事务
管理 、为政府管理国家提供事务性、技术性服务的人员相对独立出来，使其成为特殊的职业集团和专业人士，并进行专门的培训，统一管理。
6、效率至上
现代文官制度通过严格的考任制度以确保担任政府公务执行者具有较好的个人素质，为提高政府效率
提供了先决条件；又通过以工作实绩为主的考核制度决定公务人员的升迁、奖惩，以激励公务人员的工作；并通过一系列的职位分类、职责规范和福利待遇，构成一套科学化、合理化的人事管理体制，为提高公务人员在政府工作中的效率打好扎实的基础。
7、人力资源资源管理与公共部门组织变革的整合
在知识经济和信息时代，人力资源管理与开发更多是与组织变革结合在一起，人力资源管理使参与管
理、团队合作、发挥组织人员自主性，以及人力资源管理手段的电子化特征等特征更加突显。
8、网络型的人力资源开发体系
现代人力资源管理与开发应强调通过多种技术手段、制度等的设计，利用多种开发模式，为各种各样
的人才选拔与使用，创造公平、公正、高效率的客观环境。
三、中国国家公务员制度的建立与发展
（一）公务员制度的发展情况
我国的公务员制度从确立到不断完善，最后以立法的形式予以确定，历经十余年的不懈探索。1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关推行公务员制度。同时，其他党政机关“参照试行”。在推行公务员制度的十余年间，行政人事制度改革不断深化。1995年5月，中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。2000年6月，中共中央批准并印发了《深化干部人事制度改革纲要》。2002年7月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》；2004年4月，中共中央办公厅印发了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等五个法规文件。这些反映人事制度改革的重要文件，为公务员制度的建立和完善奠定了坚实的基础。
（二）公务员制度的基本框架
1、凡进必考机制基本建立。各级行政机关面向社会公开招考公务员，选拔了一大批素质好、有知识、年纪轻的优秀人才，为行政机关补充了新鲜血液。
2、考核机制运行良好。自1994年起，各级政府机关每年都有98％以上的公务员参加年度考核，考核的奖优罚劣功能得到初步发挥。
3、竞争上岗制度逐步推开。各地各部门把竞争机制引入公务员晋升工作中，扩大了选人视野，为人才的脱颖而出创造了条件。从2000年至2004年底，各级党政机关通过竞争上岗走上领导岗位的干部有64．5万人。
4、交流、回避制度初见成效。从1996年到2003年底，全国共有90多万公务员进行了轮岗，3万余人进行了任职回避，促进了勤政廉政建设和队伍建设。
5、工资福利制度改革稳步推进。工资正常增长机制逐步建立，设立了艰苦边远地区津贴，建立和调整了部分公务员的特殊岗位津贴，对促进干部队伍建设起到了积极作用。
6、“出口”初步畅通。退休制度正常运行。从1996年到2003年底，全国共有1．6万余名公务员被辞退，3万人辞职，改变了“能进不能出”的局面。
7、培训工作经常化、制度化。公务员参训率不断提高。1994年以来，全国参加各类培训的公务员超过2000万人次，进一步提高了公务员的基本素质。
8、奖惩制度发挥有效作用。通过广泛开展做“人民满意的公务员”活动，对业绩显著的公务员给予奖励，对违反纪律的公务员进行惩戒，促进了勤政廉政建设。
9、权益保障机制不断完善。明确公务员的基本权利，实施申诉控告等制度，对不公正的人事处理及时纠正，维护了公务员的合法权益。
10、分类管理格局基本形成。公务员制度的建立，既是干部分类管理的结果，也是推进干部分类管理改革的重要措施，它从根本上改变了用单一模式管理所有“国家干部”的状况，对于形成党政机关、企业和事业单位各具特色的人事管理制度起到了促进作用。实践证明，公务员制度是符合中国国情的、科学的人事管理制度。这为进一步完善公务员制度打下了良好的基础。
为了进一步巩固和完善人事制度改革的成果，提升公务员制度的立法层次，我国从2001年开始启动公务员法的研究与起草工作。2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。2006年1月1日，公务员法正式实施。公务员法是50多年来我国公务员管理的第一部总章程性质的法律，它的制定和实施，在我国干部人事工作历史上具有里程碑意义。
（三）公务员制度的主要机制
国家公务员管对公务员采取了不同与企业、事业单位的人事分类管理制度，这种制度具有以下几个重
要的机制：
1、新陈代谢机制
这主要包括建立、健全考试录用、退休、辞职、辞退制度，实施部门职务聘任制和领导班子的任期制，
并对各层级职务的最高任职年龄做出了限制，为优秀人才的脱颖而出提供了良好的环境，增强了整个行政系统的生机和活力。
2、竞争激励机制
公务员的录用采取公开考试、严格考核、择优录用的方法进行，在公务员队伍中形成了公平竞争、积
极向上的良好氛围，有利于优秀人才的选拔与培养。
3、监督约束机制
这包括确立公务员纪律、 并在选拔、任用、升迁、奖惩方面加强监督，建立、健全党纪监督和行政
监察制度、回避制度，使公务员队伍成为廉洁、高效能的人民公仆。
4、法制化管理管理机制
将公务员管理纳入法制化的轨道，既是国家建立公务员制度的起点，也是贯穿始终的主线。1993年《国
家公务员暂行条例》的颁布及2006年《国家公务员法》的正式实施，使得公务员管理各个环节都有法可依，为公务员队伍的人力资源开发提供了制度与法律环境。
（四）公务员制度的特色
与西方的公务员制度相比较，国家公务员制度的主要特征有：
1、坚持党管干部的原则。中国共产党是执政党，国家公务员必须坚持党的领导和社会主义制度，这
与西方公务员制度的“政治中立”的原则根本不同。
2、不存在西方国家所谓“政务类|”与“事务类”的划分。国家公务员的基本分类是政府组成人员与非政府组成人员、担任领导职务的公务员与担任非领导职务的公务员，这与西方公务员制度所实行的“政务类”与“事务类”的划分方式是不同的。
3、国家公务员的管理体制是“统一领导、分级管理”，并没有西方国家关于国家公务员和地方公务员的区分，其管理体制是统一的。
4、坚持为人民服务的宗旨。公务员是人民的公仆，他们与政府之间的关系并不是雇主与雇员关系，这一点与西方国家公务员和政府之间的雇员关系也有质的不同。
5、坚持德才兼备的标准。公务员既不片面强调所谓专才或通才，也不片面强调“德”与“才”的任何一方，而且关于“德”、“才”的标准也有着不同于西方资本主义的理解。
【案例及思考】
不养作家，只养选题
9位文坛新人，昨日通过广东文学院资格评审委员会资格审核，并和其他12位专业作家一道，被列入广东文学院第一批招聘作家推荐名单。新人的加盟，意味着原文学院部分专业作家铁饭碗就此被端；通行于全国的专业作家终身制，也从此在广东率先画上休止符。深受全国文坛关注的广东文学院机制改革重大举措，终于浮出水面。
在全国现行作家体制中首次推出“不养作家，只养选题”，是这一改革的核心，也是此次向社会公开招聘作家的重要标准，使得全省各地前来应聘的近百位有志于文学创作的人员，能够在平等的条件下，靠选题说话，接受统一筛选。
真正引进竞争机制，使文学院成为一潭活水，出精品、出人才，是本次改革的主要目的。据介绍，成立于1979年的广东文学院，网罗了一批在广东乃至全国文坛都有影响的作家，为繁荣广东文学创作，培养优秀文学人才起了很大作用。但经过二十多年的运作，现有机制的一些弊病已经显露无遗，尤其是专业作家一进院即捧上铁饭碗，无论创作状态如何都不变动的机制，已不能适应人们对文学作品日益提高的需要。因此，在中共广东省委宣传部支持下，广东作家协会开始对广东文学院的改革进行研究、论证，确定了改事业管理为选题管理，以养选题为主导，人员可进可出，不再实行专业作家终身制的改革方案。
年纪轻、学历高、社会职业分布广，是此次报选题应聘人员的特点。据广东文学院负责人介绍，广东文学院招聘作家，全省各地有近百人寄来作品和资料应聘。初选入围的34人中，大多数是60年代甚至70年代出生的，大多是本科毕业生和硕士研究生，不少人已在国家级报刊和出版社发表、出版作品，并获过奖。而且，应聘的选题都是大部头的长篇小说和上千行的长诗。
据了解，此次确定的21位应聘作家，经省委宣传部和省作家协会最后审定后，将一聘三年，并享受国家的创作津贴。省作家协会将统一为每人提供一个独立的创作间，并坚持“三不动”，即户口不动、原职位不动、行政关系不动。那些基础好、潜力大的应聘人员也将受到扶持。而未被聘用的原文学院专业作家，将由广东省作家协会安排到相关的编辑和行政部门，也可以自谋出路。
(本部分选自陈志红、刘晓璐：《南方日报》，见2002年4月15日。)
思考题：
1.广东文学院是属于什么性质的公共部门？其公共人力资源管理有什么特点？
从行政改革的“三个导向”入手，广东文学院的人事改革是否或如何体现这“三个导向”？
根据案例，分析从传统公共人事管理转向现代公共人力资源管理的必要性。
第六章 行政运作
第一节 行政领导
一、行政领导的理论阐释
（一）行政领导的含义
行政领导是指国家行政管理中的领导，是国家行政机关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织和管理行政事务所进行的行政活动的总称。
（二）行政领导在行政管理中的地位和作用
行政领导在行政管理中具有重要的地位和作用，具体表现为以下几个方面：
1、行政领导是行政管理协调统一的保证。行政管理本身是一个复杂的社会系统。为了保证系统内行政活动的协调和统一，就需要行政领导的统一意志和统一指挥。
2、行政领导贯穿于行政管理的全过程。行政领导是一种具有管理性质的社会活动。众所周知，领导者的最基本的职责是决策和用人。正是这两种领导职责构成了有效的行政管理活动，并贯穿于行政管理活动的始终。
3、行政领导是行政管理成败的关键。行政管理是由诸多因素构成的大系统，由于行政领导具有引导的整体管理功能，尤其是决策规定了目标及达成目标的途径和措施，因此成为行政行为的指南和准则。
（三）行政领导权力的来源
1、合法的权力，基于法定的地位或是组织的行为规范和命令，甚至于工作契约或非正式的协定所产生的权限。
2、奖赏权，机关内的成员之所以愿意服从行政领导权力，也是基于这样种认识，如果服从行政领导，就可以获得奖励。这种奖励可以是物质上的报酬，也可以是精神上的鼓励。
3、强制权，基于行政组织内各种法令、规章制度所表现出来的惩罚手段，对部属具有强制力的效果。
4、专业知识权，行政领导者一方面必须经常接受专家的意见，以弥补自己专业知识的不足；另一方面也必须具有专业知识和广泛的社会知识，才能有效地对部属实施领导行为。
5、归属权，指行政组织中从属者与领导者之间，由于部属对领导者的认同或敬慕而服从行政领导，这种服从基于领导者具有的人格、才能及领导者对待部属的态度而定。
（四）行政领导的功能
1、鼓舞部属的工作情绪。行政领导者的功能之一就是控制部属的情绪，进而鼓舞其向上的工作情绪，圆满完成行政目标。
2、维持工作纪律。作为行政领导者， 要树立良好的工作守则和习惯，并使之形成严格的工作纪律，以便工作能够顺利开展，这是行政领导最重要的功能之一。
3、维持组织的完整。作为领导者，要加强各单位之间的意见沟通与行政协调，减少单位之间的摩擦，以维持组织的完整统一。
4、指导机关达成行政目标。每个行政机关都有其行政的目标，而行政目标的达成必须依赖于行政功能的发挥。
5、保证组织对社会环境的适应。行政组织是社会的一个部分，并且与社会环境发生交互作用。行政组织为求生存和发展，就要对多变的社会环境谋求适应，以保持二者之间的动态平衡。
二、行政领导的基本类型
1、领导者集权型 这种领导类型的特点：领导者将决策权高度集中，独自做出决策，下属只奉命执行。这种类型的领导适用任务简单，内容带有例行性或重复性，完成任务的步骤、方法能事先作出明确安排的工作。
2、部属参与性 这种领导类型的特点：决策过程吸收下属参加，决策的执行采取分权的方式进行。这种类型的领导一般适用于工作任务复杂、内容具有创新性的工作，事先又难以对工作步骤和方法作出明确安排的工作。
3、领导者放任型 这种类型的特点：领导者不把持决策权，对决策的执行过程及对工作人员的检查与监督，也没有明确定的规章制度，领导者只是执行例行公务。只有当下级部门或工作人员之间发生矛盾，或者出现重大问题才出面协调解决。这种领导类型在大多数情况下是不适用的，仅适用于个别组织中，即小团体和个人的独立性与主动性较强的那些行政组织中。
三、行政领导的基本素养
（一）行政领导者的素质
1、行政领导者素质的含义
所谓领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之
所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实 践中自身努力的结果。
2、行政领导者素质的重要性
公共行政领域运作和发展的活力，归根到底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素质是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内容。
（二）行政领导者个人素质结构
1、政治素质：具有坚定的政治信仰，坚持党的领导，拥护和执行党的路线、方针、政策， 以党和国家的利益为重。
2、品德方面：（1）领导者要有尊重科学、实事求是的精神；（2）行政领导者要待人真诚，宽宏大量；（3）行政领导者要能顾全大局，严于律己；（4）严格遵守有关法律和纪律，不以权谋私
3、知识方面：行政领导者应具备的知识包括三个方面：（1）比较系统的社会科学知识；（2）相当水平的专业知识；（3）比较丰富的文化生活知识。
4、能力方面：（1）认识能力 （2）决策能力 （3）组织能力 （4）协调能力
（5）应变能力
5、性格方面：行政领导者应具有较强的自信心，还应具备较强的自制力。
6、工作作风：（1）民主的作风 （2）平等待人、平易近人 （3）调查研究的作风
（4）以身作则、言行一致的作风
（三）行政领导群体结构及其优化
行政领导群体是一个有机的整体，从静态意义上说，素质结构包括四个方面：年龄结构；知识结构；智能结构；气质结构。
行政领导群体的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态。在一个领导群体中，行政领导群体结构的最佳组合
应遵循以下基本原则：
1、个体要素有效原则 ——德才兼备、适才适用、扬长避短。
2、群体互补原则——年龄结构、知识结构、智能结构和作风结构互补。
3、经常调整流动原则。
四、行政领导的基本方法
（一）行政领导方法的含义
行政领导方法是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又成为行政领导方法和艺术。
（二）根本的行政领导方法
1、实事求是的方法
2、群众路线的方法
3、矛盾分析的方法
（三）行政领导方式
1、行政领导方式的含义
行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象
相结合的形式。
2、几种主要的领导方式
从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式可分为强制式、说服式、激励式、示范式。
（四）行政领导艺术与分类
行政领导艺术是指行政领导者在行政领导活动中，为有效达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法，是领导者智慧、学识、才能、胆略、经验的综合反映，是领导者的素质、能力在方法上的表现。行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上区分，可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术和处事艺术。
第二节 行政协调
行政协调是行政学研究中的一个重要范畴。它是在行政运作过程中通过讨论、协商、调整的方式，推行国家政务，体现国家意志的一种行之有效的手段。加强行政协调的研究，确立其在行政运行过程中的地位和作用，具有十分重要的意义。
一、行政协调理论阐释
（一）行政协调的含义
行政协调是指行政机关及其行政工作人员运用各种方法，调整行政系统内部各组织之间、人员之间、行政运行各环节、各阶段之间关系，以及行政系统与外部环境、管理对象之间的关系，以便和谐地实现行政目标的行为。构成行政活动的要素包括：
1．行政协调主体。主要指行政机关及其工作人员，其中政府的办事机构（办公厅室）和政府综合部门在政府管理过程中起着重要的协调作用。行政协调者在协调活动中处于中心地位。
2．行政协调客体。包括各级政府机关及其工作人员，其他有关机关及其工作人员，以及政府管理社会公共事务的各个方面、各个环节。
3．行政协调目的。行政协调目的是使行政机关及其工作人员与其管理对象、环境之间建立良好的协调配合关系，从而有效地实现其行政目标。
（二）行政协调的特点
行政协调是行政管理中一个重要的运行职能，与企事业管理中的行政协调相比，具有以下特点：
1．广泛性。行政协调贯穿于整个行政管理的全过程。无论哪一层次、哪一环节，都离不开行政协调。
2．层次性。行政协调的主体均有层次性，必须在自己职权范围内进行协调。
3．权威性。行政协调者根据国家机构的授权或其法定地位的权力，以国家强制力为后盾，依据国家政策法规，对非对抗性矛盾进行协调，这就要求被协调者必须服从协调的决定。
4．灵活性。行政协调活动往往涉及各部门各单位和管理相对人的利益，因此，必须根据不同层次、不同事项，在总政策精神指导下，采取灵活变通的方法和手段使各方面工作得以顺利开展。
5．相对性。行政协调的范围并非是无所不包的。只有法律赋予行政机关自由裁量范围内出现的问题，才可通过行政协调加以解决。如因同等效力的法律之间相抵触而引起的事件，行政机关就不能通过协调来解决，而只能提请立法机关来裁决。
（三）行政协调在行政管理过程中的地位和作用
在行政运作过程中，强调行政协调的作用，是社会一体化、人民民主化、行政高效化的客观要求。
1．社会一体化要求重视加强行政协调。信息化社会的发展，使得人们之间的联系日益紧密，各种社会事物的相互交叉成为常态。这种状况导致许多社会问题的解决不可能由一个行政机关、行政部门独立完成，它要求各有关部门相互协作。社会发展进步所引发的行政部门之间的横向联系日益广泛，使得行政协调成为一种必然要求。
2．人民民主化要求在行政过程中更多地采用行政协调的方式。随着全社会科学文化水平的提高、经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展，人民群众的民主意识、平等观念日益增强。这就要求我们更多地运用平等的态度和协商、讨论的方式解决问题。从这个意义上讲，重视行政协调的作用是一种历史的必然。
3．行政高效化要求行政组织协调运转。从我国行政组织的运转状况看，我们虽然在实践中积累了一定的经验，但我国行政体制中存在的问题仍然不容忽视，行政不协调现象还相当普遍。因此我们必须采取有力措施，切实改变行政运作不畅的状况，努力实现行政组织整体和谐的状态。
二、行政协调的原则和模式
行政协调原则是从行政协调实践中检验和总结出来的对各类行政协调行为的本质与必然联系的概括，是行政协调行为的准绳。
（一）依据法规、方向明确的原则。行政协调要根据党和国家的方针、政策、法规来引导被协调各方统一认识。事实证明，依靠政策法规，协调就有明确的方向，协调的效能也就越高。
（二）统筹兼顾、平衡冲突的原则。统筹兼顾是协调各方面关系，解决重大问题的一条准则。具体表现在以下几方面：
第一，从整体利益出发，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，同时又兼顾局部和眼前利益。
第二，从总目标出发，兼顾子目标，处理好总目标与分目标、分目标之间的关系。矛盾冲突的形式和产生原因各不相同，消除和缓解冲突的途径也不同，关键是找到冲突点，消除冲突，实现平衡。
（三）求同存异、灵活权变的原则。行政协调中的求同存异指在保持政策法律的严肃性，保持管理目标一致性的前提下，允许工作上的灵活性和创造性。求同存异具体要求：
第一，寻求异同。因为“同”为协调的基础，“异”为要解决的问题；
第二，留同化异。即强化共同点，转化差异点；
第三，存异求同。即当有些差异一时难以转化的，可通过强化共同点，允许但限制差异点的办法使关系协调。
（四）客观公正、实事求是的原则。协调的基础是深入调查，分析协调事项各方，依据法规在所授权范围内，采取相应措施。这就要求协调者要具有客观公正的意识和能力，坚持真理谋求共同利益，才能达到真正的协调效果。
行政协调模式是指在行政协调过程中，根据行政协调的内容确定行政协调的基本模式。主要可分为以下几种模式：
（一）政府内部协调模式
政府内部协调模式指政府系统的各单位和成员之间的协调活动，包括整个政府行政系统内部的纵向协调、横向协调。
1．政府内部纵向协调。指政府系统内部有上下级隶属关系的政府机构、部门或成员之间的协调。具体包括：
（1）上下级政府间的协调。各级政府按隶属关系要求，必定要与自己的上下级政府发生联系。因此上下级政府间的协调，一方面要求上级政府和政府各级部门，在协调与下级关系时必须深入下级政府了解情况，适当下放权力并加以正确引导和监督，充分调动下级政府以及各部门的积极性；另一方面，要求下级政府树立全局观念，主动与上级政府沟通，认真贯彻执行上级政府的指示和命令。
（2）政府内部领导成员与下属成员之间的协调。领导成员与下属成员关系协调是完成任务、提高效率的保证。这就要求，一方面领导成员要了解下属成员的要求，鼓励他们发表意见，激发下属成员的工作积极性；另一方面，要求下属尊重和维护领导者的威信，以取得领导者的信任和支持，使自己的合理建议和主张能及时得到上级领导的肯定和采纳。
2．政府内部的横向协调。即政府系统内不相隶属的部门、单位、成员之间的协调。横向协调具体包括：
（1）地方政府与地方政府间的协调。即某一地方政府与不相隶属的其他政府之间关系的协调。在市场经济条件下，各级地方政府之间应在平等合作、互惠、互利基础上，通过互访、互援等途径积极开展协调。
（2）政府部门间的横向协调。即同一政府中不同职能部门、单位之间由于分工、职责、工作对象、信息沟通渠道等不同，免不了会产生矛盾，在组织共同目标指导下，可通过交流信息、指挥控制等各方面达到协调一致。
（二）政府外部协调模式
政府外部协调模式指政府机关与其他社会组织以及政府与社会环境之间的协调。政府生存、运行和发展都是在一定的外部条件下展开的，政府必须协调好与其外部条件的关系，以实现二者的动态平衡，实现良性循环。具体包括：
1．政府与国家权力机关的协调。我国的立法机关是由全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会组成。各级政府是立法机关的执行机关，政府活动必须依据立法机关制定的法律，政府的组成及预算必须由立法机关决定和批准。因此各级政府应认真贯彻立法机关各项决议，接受人大代表对政府工作的监督，主动协调好与国家立法机关的监督。
2．政府与国家司法机关的协调。我国司法机关与政府均由同级人民代表大会产生。司法机关通过行使审判权和检察权依法对政府机关和人员实行监督，以保障政府依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。政府应积极为司法机关工作创造良好的工作条件和社会环境，认真接受司法机关的监督并主动协调与司法机关的关系。
3．政府与人民政协和民主党派的协调。在中国，人民政协和民主党派应积极发挥参政议政的作用。这就要求政府在作出重大决策前，主动征求人民政协的意见，同时欢迎和接受民主党派的监督，为民主党派活动创造条件以协调好彼此的关系。
4．政府与人民团体的协调。人民团体主要包括工会、共青团、妇联等社会政治团体、居民委员会和村民委员会等基层群众自治组织以及其他宗教、体育、卫生、慈善团体等人民团体。政府必须支持各人民团体履行其社会职能，接受各人民团体的监督。
5．政府与社会中介组织的协调。市场经济条件下，要求政府切实转变职能，正确处理政府、社会和公民的关系，还权力于社会。对社会来说，就必须发展社会中介组织，提高自我管理的能力。通过社会中介组织加强行业管理，在政府与企业之间发挥桥梁的作用。因此，搞好政府与社会中介组织的协调，是改善政府与社会之间的关系，维护社会经济良好秩序，加强企业管理的需要。
三、行政协调方法
行政协调的效果，不仅取决于遵循行政协调的原则，还取决于行政协调的科学方法。行政协调的方法，概括起来有以下几种：
（一）利益平衡法。组织系统之间矛盾冲突在所难免，往往会涉及到不同的利益群体。因此，在协调利益的过程中要注意掌握协调各方利益，并进行权衡分析，坚持公平、公正原则。在找到各方利益共同点的基础上尽量满足各方需要。
（二）目标协调法。所谓目标协调法就是要求政府在制定总体目标时，或在修正决策、协调矛盾时，运用目标管理的方法把各方面的认识和利益统一到总目标中来，使子系统的目标服从于大系统目标的需要，使部门把大目标和自己的小目标紧密地联系起来，自觉地为大目标服务。
（三）沟通协商法。各行政组织的内部和外部、上级和下级、同级之间，如在工作中经常进行行政信息沟通，就不容易产生冲突。因此组织中经常性的信息沟通非常重要。在信息沟通时尤其应指导全局，反映优良作风，制约失调不良因素等方面的信息，优先整理加工，及时传递到各单位、各部门，各单位、各部门之间还要经常主动交流协商，求同存异。
（四）会议协调法。这是最常见的一种协调方法。会议的形式可以多种多样，有上级组织召开的协调工作会议、有关各方面联合召开的联席会议等。会议内容也各不相同，有传达指示并增进了解、从事训练并对政策方案和程序进行解释的信息交流会议，也有提供表示不满以及表明对政策方案等的感觉的意见征询会议，还有为讨论某些专题以便使集体对管理决策能够统一思想而召开的解决问题的会议等。
（五）说服式协调方法。即协调者对被协调者坚持以组织目标为准，进行启发引导，动之以情，晓之以理，沟通思想感情，使双方接受协调者的意愿和要求，以达到相互理解和支持。这种协调方法的好处是发扬民主，能激励双方为实现组织共同目标而努力，尤其能有效处理人际关系问题。
（六）紧急协调方法。也可称为突发性协调方式，即由于被协调事项或被协调对象出现急剧出人意外的变化，协调者也要紧急行动，以使急剧的不协调现象尽快转化为综合平衡。这种协调方法要求协调者有胆识和魄力，反应敏锐，还要求信息沟通要灵敏。
（七）冷处理协调方法。也称为缓冲式协调方法，即当双方当事人冲突非常激烈，双方不可能自行协调，而第三方协调时机也不成熟的情况下，最好的解决方法是把事情暂时放一放，缓冲一下，从动态中寻求平衡的方式。这种方法多用于原则性不强的场合。优点是可避免矛盾进一步激化，能有充分的时间了解矛盾的原因等，以寻找更合适的办法调动双方的积极性。
（八）网络协调法。通过计算机互联网使行政组织中不同单位之间、单位中不同部门之间、人员之间彼此沟通，对组织的相关问题进行协调、沟通。这是信息化社会中新出现的一种行政协调方法。
第三节 行政监督
行政监督是国家行政监督的重要组成部分，也是现代行政管理的重要环节。它对于保证国家法律、法规的正确贯彻实施，促进政府机关及其工作人员廉政、勤政，提高行政效能，起着极为重要的保障作用。本节主要通过对行政监督的含义、功能、制度、意义和方式等方面展开论述。
一、行政监督理论阐释
（一）行政监督的内涵
行政监督的定义有广义和狭义之分。狭义的行政监督是行政机关内部上下级行政机关相互之间存在的监督和行政系统内部设立的专门监督机关对行政机关所实施的监督。狭义的行政监督是以行政机关为主体的监督，所以又称为内部监督。广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督以及整个政治体系包括立法机关、司法机关和利益机关、公民和社会舆论的监督。行政学所指的监督通常是狭义的行政监督，即行政机关系统内部的监督。
（二）行政监督的基本功能
行政监督的基本功能主要指监督各级行政机关及其内部工作人员执行国家制定的各项行政法规、行政政策的情况，同时纠正和惩处违反行政规范、行政法律的行为。具体地讲，行政监督的基本功能主要有三种：
1．行政监察。这是行政监督的基本功能。行政监察分为长期、中期、短期和专向监察。长期监察一般一年一次，目的是督查有关行政机关和行政人员在较长一段时间内行政工作中的整体执行情况，它涉及到行政过程的方方面面，是最重要的行政监察。中、短期行政监察一般是上级行政机关根据先前制定的行政目标和行政任务，为了减少行政工作中的失误，详细地对下级行政机关的工作进行检查。
2．行政纠错。行政纠错功能作为事后监督，是一种被动的行政监督功能。这种活动旨在查处有关责任部门和责任人，通过调查研究从而有的放矢地制定切实可行的整改措施，弥补因行政执行不当而造成的损失。行政纠错的一个突出特点是，这种纠错行为往往是在发现问题之后进行的，因此它总是滞后于行政机关及其行政人员的行政行为。
3．行政防护。行政监督具有防护的功能和作用。行政监督作为政治监督其防护性功能表现得尤为突出。行政防护必须做到在行政监督中公正执法，既不放过违法、违规行为，又不制造冤假错案，切实发挥行政防护的功能。行政监督的防护功能不以某种专门的手段实现，而是运用行政法规和行政纪律的约束、行政规范的控制和严密的监督活动以及制止和处分违反行政法规的行为来实现的。
二、行政监督制度
（一）西方国家行政监督的理论基础
1．人民主权理论。法国启蒙思想家卢梭基于自然法和社会契约论提出了国家主权应当属于人民的主张。卢梭的公意理论完整地体现了人民主权思想。正是“主权在民”理论才产生了现代行政监督。人民才有可能在宪法和法律的保障下通过各种途径和方式对行政机关及其工作人员进行监督。由此可见，人民主权论为行政监督提供了最基本的理论支撑。
2．分权制衡理论。在西方国家，分权制衡理论是国家体制中最基本的监督机制。分权制衡为行政监督订立了基本的框架。这一理论认为，要防止滥用权力就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司法三权分立，相互制约，相互抗衡。事实上，人民主权理论和分权制衡理论是相互联系的。没有人民主权理论，分权制衡也就失去了其最终的精神价值；同样没有分权制衡理论，人民主权论也不能得到最终的体现。
3．基于公共选择理论的假设。公共选择理论认为，人是经济人，不论他处于什么地位，人的本性都是一致的，政府公务人员是由人组成而不是由超道德的神所组成， 对于整个社会来讲，资源的稀缺性和人们对资源需求的无限性始终是处在矛盾之中，政府官员追求自身福利的最大化会远远超越增进社会的福利。因此必须借助于分权理论和人民主权理论这一系列制度框架来约束官员个人私利的泛滥。公共选择理论中对行政“经济人”的假设是西方行政监督理论的前提。
（二）构筑具有中国特色的行政监督制度
1．完善权力机关的监督机制。在中国，全国人民代表大会作为最高国家权力机关具有最高的权威。当前，我们必须强化人大的监督力度，具体表现在：
首先，在人大内部设立专门的监督机构，真正实现以权力制约权力。可以设想在人大系统内设立人大监督委员会，该监督委员会接受人大和常委会的领导，并对人大和常委会负责并报告工作，行使宪法和组织法赋予人大及其常委会的监督职权。人大设立专门的监督机构和原先的监察机关和行政复议机关共同行使监督权，可以在很大程度上弥补监督的薄弱环节使其对政府机关的监督具备了组织机构保障。
其次，健全人大对行政机关的监督。在建立人大监督委员会的基础上，应扩大其对政府工作的审议范围，将人大对政府报告事项的审议扩展为对所有涉及全局性利益和公众所关注的重大问题进行审议，应依法行使听证、质询以致弹劾。此外，对政府出台的重大政策，人大有权对其实施过程进行监测并拥有最终否决权。
2．重构监督机关的独立性。以权力制约权力，就必须要求监督机关具有相对独立的地位，尤其是独立于行政机关。因此必须重视实施独立的行政监察制度，可以在全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大常委会领导，对全国人大常委会负责，并在此最高专门监督机构下设立地方各级监督机构，受地方各级人大常委会和上级监督机构的双重领导。
3．重构行政监督法制化的体系。 目前，我国的监督机制在制度上还很不完善，缺乏可供操作的专门监督法规和标准。这就要求我们应该重构行政监督法制化的体系，即制定一系列专门监督法律，如《监督法》、《反腐败法》、《公职人员个人财产申报法》、《公职人员政治道德法》等等。
4．完善公民监督制度。重构理想的公民监督机制对于发扬社会主义民主，健全和提高政府运行管理机制是十分必要的。但目前我国公民的监督机制尚不健全，今后应加快制定可供具体操作的公民监督法，同时提高政治活动中权力使用的透明度，实行政府政务公开。政务公开的关键是政府决策过程的公开，通过赋予公众参与决策的权利，从制度上保证决策的民主化和科学化。
5．领导干部任期经济责任审计制度。所谓领导干部任期经济责任，是指领导干部任
职期间对其所在部门、单位的财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。领导干部任期经济责任审计制度又称领导干部离任审计。领导干部任期经济责任审计制的推行，加强了对领导干部的管理和监督，有利于正确评价领导干部的任期经济责任，促进领导干部勤政廉政。
6．收入申报制度。国外的财产申报法具有很强的透明度和约束力，因此又被称为“阳光法”。实施财产申报制度的国家一般规定，政府官员上任前必须申报其动产和不动产，离任后必须再次申报其全部财产，并说明任职期间财产变化的原因。公职人员申报财产后，由国家财产申报机关进行审查并向公众和政府公布审查结果。1995年4月，党中央和国务院颁布实施了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，这是我国首次对党政领导干部的（财产）收入实施监督和审查。收入申报制度是向财产申报制度迈出的重要一步，是防止政府公职人员以权谋私、贪污舞弊的重要约束机制，对于维护政府及其行政人员的廉洁勤政具有重要价值。
7．加强司法行政监督。这主要是指具有司法功能的权力主体运用一定的司法手段和遵循一定的司法程序对行政主体进行的监督。在西方，比较典型的监督方式是违宪审查监督。在中国，我们可以在全国人大内设置专门的宪法监督机构，并将西方司法审查机制引入其中，即宪法监督机构有权受理公民、法人和其他组织提出的以法律、法规为对象的申诉。将司法审查方式引入全国人大的最大优势在于，公民的权利得到了更好地保护，这样才能更好地弥补我国现有立法监督机制的不足。
三、行政监督方式
行政监督方式是决定行政监督是否有效的一个重要问题。从各国的行政实践来看，行政监督的方式大致可分为以下几大类：
（一）一般监督和专门监督。从行政监督的主体来看，行政监督的方式由一般监督和专门监督组成。一般监督是指国家行政机关对监督对象所实施的监督，在这里国家机关包括从中央到地方的各级行政机构，上级行政机关对下级行政机关、上级主管部门或职能部门对下级相应部门、同级行政机关之间的监督都属于一般行政监督。专门监督是指专门行政机关根据行政法规，在一定的权限范围内，对行政机关的行政人员的某种行政行为实施的监督。例如，中国国家监察部对国务院所属的部、委、办、署、直属企业事业单位及其行政人员实施的监督。
（二）合法性和合理性监督。行政监督是对各级行政机关及其行政人员的行政行为进行监督。因此行政监督一方面要根据各项行政法规，另一方面又必须符合一般的法理。所以行政监督从目的方面来看，包括合法性监督和合理性监督两种形式。合法性监督是指行政机关依据行政法规对被监督对象的行政行为实施监督。合理性监督是行政机关对被监督对象行政活动在合法的前提下是否符合科学、效率、精简等原则而实施的监督。
（三）经常、定期或不定期监督。从行政监督实施的时限上看，行政监督的方式可分为经常性监督、定期性监督和不定期监督。经常性监督是指行政机关对监督对象实施的日常监督。定期性监督是行政机关对某些被监督对象，根据一定的周期对其实施的常规性监督，如中国国务院所属各部门每两周需向国务院报送一次工作简报，接受国务院的行政监督。不定期监督又可分为临时性和规定性监督两种形式。临时性监督是为了了解被监督对象的工作情况而进行的突击抽查；规定性监督是行政法规明确规定的不定期监督，例如国务院所属各部门对国务院报送专题或临时报告，以接受国务院的检查监督。
（四）事先、事中和事后监督。行政监督贯穿于行政活动的全过程。从实施监督的时间来看，行政监督包括事先监督、事中监督和事后监督三种形式。事先监督是指行政机关对某项活动或行为等在被监督对象实施之前，依照行政法规进行的监督，例如上级行政机关对下级行政机关人事安排或变更前实施的审查。事中监督是行政机关对已在实施过程中的行为或活动，根据行政法规进行的监督。事后监督是指行政机关对已结束的行为、活动或事项，依照行政法规进行的监督，例如上级行政机关对下级行政机关完成交办的事宜进行检查、验收。
【案例及思考】
大陆A市长和美国B市长
中央电视台在一期 “让世界了解中国”的节目中邀请了中美两位市长出场。美国B市长所在的B市，是世界最富有的一些大公司所在地， 税收财源颇丰，中国A市长所在的A市，是一个从四个小村庄发展起来不久的小城市。节目主题是围绕中美两位市长通过电视相互对话，交谈各自城市的建设和发展而展开，目的是让世人了解中国，让中国人了解世界。
在交谈进入尾声阶段，中美两位市场互相邀请对方访问自己的城市，双方经几次互相邀请，美国B市长在高兴地接受了中国A市长的邀请之后，表示出她的访华计划要在通过募捐筹集到访华经费以后才能安排的意思。她解释道，虽然身为一市之长，但她的办公费用来自于市民的纳税钱，每一笔开支必须对她的市民负责，访华的费用将是一笔额外开支，不在她的办公费用之列，她需先向有关企业募捐，获得企业的赞助之后，才能安排访华的行程。
中国A市长在高兴地接受了美国B市长的访美邀请之后，听到上述美国B市长的言词之后，立刻表示他将支付B市长访华的一切费用，在节目主持人的“辅助”之下，还一一列明包括来回机票、住宿、吃喝等全部费用，另外，还主动表示要向B市长赠送衣服礼品等等。中国A市长的“慷慨”，令“吝啬”的美国B市长眉笑眼开，表示当晚就要打包上路。
（材料选自钱海梅编著《公共行政案例》上海大学出版社2003年版，第115—116页）
思考题：
1、如何认识中美两位市长在接受对方邀请的访问时所表现出来的“慷慨”和“吝啬”？
2、通过美国B市长表现出来的“吝啬”和中国A市长表现出来的“慷慨”，你对行政
领导权力有何新的认识？
行政过程
第一节 行政决策
决策是行政管理最为重要和最基本的功能之一。随着政治现代化过程中公民参与的增多，民主、宽容精神的弘扬，管理科学的演进，对决策理论的研究也日益重视。在现代行政活动中，无论是制定战略，确定目标，拟定要求，还是组织领导，选拔干部都离不开决策。正如美国决策理论的创始人赫伯特·西蒙所指出，“管理就是决策”。行政管理就是整个行政系统的决策活动。因此，如何从实际出发，综合运用现代科学的技术手段，在科学预测的前提下，切实地把握决策对象的本质和发展规律，从各种备选方案中作出最佳选择，是行政优化的前提条件。
一、行政决策理论阐释
（一）行政决策的含义
行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定。行政决策作为决策的一个特定存在形式，具有一般决策的共性，同时国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了行政决策具有区别于其他决策形式的特征，主要表现在以下几个方面：
1．行政决策的主体是国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。行政决策是行政权力的运用，体现的是国家意志和利益。它以国家权力为依托，根据国家的法律和党的路线、方针、政策而制定。因此除经上级国家机关、法律以及其他社会规范授权外，行政机关和政府官员以外的任何其他机构和社会组织、个人，一般不拥有行政决策权力。
2．行政决策的广泛性和多样性。行政决策的内容涉及整个国家和社会的一切公共事务，包括政治、经济、科技、文化和社会等各个领域。在解决问题的过程中，往往要涉及很多机构，动用大量的人力、物力、财力，这是任何其他组织如社团、企业决策所无法比拟的。
3．行政决策目标的非营利性。行政决策是以公共事务为决策对象，目的是实现对国家和社会的有效管理，它不是以营利为主要目的，而是实现对社会价值的权威性再分配，以更好地确立公正平等的社会关系。
4．决策实施具有强制性。行政决策是国家行政机关代表国家行使管理社会的一种职能，它以国家权力为后盾。行政决策一旦做出，便具有特殊的权威性和强制性，对所有在行政管辖区域内的机关、团体、企事业单位和个人都具有普遍的约束力。
（二）行政决策的地位和作用
从一定意义上说，行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政活动都离不开行政决策。行政决策在行政管理中具有极其重要的作用，主要表现在以下几个方面：
1．行政决策是行政活动的中心环节。从动态上看，行政过程就是一定的组织行为和个人行为的过程，而决策是行政行为的前提条件和中心环节。整个行政过程就是不断地进行决策和实施决策的循环往复的过程。无论哪一级行政机构，无论哪一类行政人员，都要涉及行政决策的问题。如果没有及时有效的行政决策，任何行政机构或行政人员都将无法履行其行政职能，实现其行政任务。
2．行政决策是行政领导的重要基础。众所周知，衡量行政领导的两个标准：一是决策；二是用人。行政领导的素质高低，可以用其决策水平来衡量。当代社会对行政机构的要求越来越高，行政领导的责任在于果断地制定政策，以满足客观的社会需求。
3．行政决策是衡量行政活动有效性的关键环节。现代科学技术迅猛发展，社会生活日益膨胀，各种新问题、新要求、新矛盾层出不穷。面对出现的新情况、新问题，传统的行政活动显然已不合时宜，因此要求政府不断更新决策，增强行政组织的创新能力，提高行政效率，努力实现行政决策的科学化。
（三）行政决策的基本原则
行政决策的基本原则是从行政实践中总结出来的行政决策活动固有规律的概括，是行政决策行为的准绳，它适用于现代各国行政决策活动。
1．系统原则。运用系统分析的理论和方法进行决策活动，这是现代行政决策的客观要求。把决策的诸多问题放在所处的大系统中去观察，认清整体与局部、局部与局部、整体与层次、内部与外部等各要素之间的互动关系，使决策达到整体化、综合化要求。
2．信息原则。行政决策的正确化程度取决于行政决策过程中信息情报资料的全面性和准确性的程度。因此，决策者不仅要充分地掌握信息，而且还要将信息进行加工和处理，从而为决策者制定科学决策提供可靠的决策依据。
3．预测原则。行政决策是规划未来的行政目标和行动，必然有预测。行政决策必须采用科学方法，依据可靠信息，对决策问题的未来发展以及将出现的环境变化和决策方案实施的结果作出正确预测和评估，并准备预防对策，以便一旦出现新情况可以及时修正。
4．可行原则。决策是为了解决特定的决策问题，是为了执行、实施从而带来某种预期的结果。因此，决策必须切实可行。充分考虑相关的人力、物力和财力的承受条件，还要考虑这项决策在政治、经济和技术上是否可行，权衡其中的利弊，从而保证决策的顺利实现。
5．择优原则。决策的关键在于择优。由于客观环境变化纷繁复杂，如何从众多已拟定的方案中选择最佳的行动方案，这是决策者应面对的一项重要工作。择优原则的实行是实现行政决策科学化的重要保证。
6．弹性原则。行政现象是随着社会经济的发展而变化的，任何一个行政决策构成要素的变化，都会影响其相关要素的变化。因此决策要适应事物的变化，保持弹性，备好应变性计划和措施，注意信息反馈，及时调整。
7．民主原则。行政决策民主化是指广开言路、集思广益，让公众行使参与国家事务的权利，由决策群体、智囊团、民众三方面有机结合的决策过程。行政决策者必须深入群众、深入实际，吸收民众的智慧，才能使行政决策更充分体现民意。
（四）行政决策的类型
根据不同的划分标准，可以对行政决策进行不同的分类：
1．按照行政决策主体地位高低的不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。高层决策一般指国家决策，主要表现为方针、政策、目标、计划及重大方案的制定，是为解决全局性的与外界环境关系密切的重大问题而制定、抉择的活动。这类决策通常也称为“宏观决策”。中层决策在我国一般又称为地方决策，是指省、市、县行政决策机关作出的决策，通常只涉及各自管辖范围内的社会事务，具有局部性、执行性、联结性等特点，通常称为“中观决策”。基层行政决策特指县以下的行政机关对其管辖内的行政问题作出决策，主要是解决日常实际工作中的具体问题，具有战术性和技术性的特点，通常称为“微观决策”。
2．按照决策的性质可分为战略决策和战术决策。战略决策是指为解决行政管理中影响全局、具有长远意义的重大问题进行的决策活动，具有规划性、法规性等特点。战术决策是指为解决行政管理中局部性、阶段性、技术性的问题所进行的决策活动，也称为辅助性决策。它是实现战略决策的手段。战略战术划分具有相对性。地方行政决策对中央行政决策来说是战术决策，但对基层决策来说又是战略决策。
3．根据决策主体的决策方式不同，可分为经验决策和科学决策。经验决策是指决策者根据个人或集团的经验知识、胆略和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而进行的决策活动，具有过程简单、信息处理量有限、主观随意性大等特点。科学决策是指在科学理论指导下，遵循科学的原则和程序来认识和判断决策对象、环境、目标、行动方案，采用现代科技手段和方法进行的决策活动。科学决策并非是万能的，在许多领域中还不能替代经验决策，只有把两者结合起来，才能切合实际地作出最佳的决策。
4．根据决策问题出现机会的情况不同，可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策是针对一些经常出现的问题进行决策，有一套可以遵循的程序，如行政首长处理日常行政事务所做的决策。非程序化决策是指过去没有出现过的一些问题或极其重要和复杂的问题进行决策。这种类型的决策既无决策的惯例可遵循，又无规章制度的具体规定，必须依靠行政决策者的智慧和胆略进行创新。
5．依据行政决策本身的形式可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指有一个确定的决策目标，面对一种可确定的决策条件，每个决策方案的后果是可以确定的决策活动。风险型决策是指有一个确定的决策目标，面对的决策环境条件不能完全控制，但还能测定出其出现的概率，对决策后果有一定把握，但仍须承担风险的决策活动。不确定型决策是指在决策时没有或只有相当零散的统计资料，对未来将发生的情况无任何概率可循，无任何经验可依，决策者对此毫无把握，任何一个选择都要冒一定风险的决策类型。
二、行政决策体制
（一）行政决策权力的配置
行政决策体制专指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。它是政治决策体制的组成部分，也是行政体制的重要组成部分。行政决策过程各个阶段和各项职能应由哪些机构来承担，应由哪些人员参加，各机构和人员应如何合理分工才能实现行政决策的职能等等，这些问题都由行政决策体制来解决。
1．首长制和委员会制。根据最高决策权力配置的主体，可以区分为首长制和委员会制。首长制，也称“独任制”，即最高决策权配置为一个人所独掌。现代美国式总统制、法国式半总统制均属首长制。中国自1982年宪法规定，政府机构的决策体制采取行政首长负责制。首长制的特点在于，政府最高首脑可以就政策问题向政府或其他组成人员征求意见，但拥有最终决定权，并对这种决策负实际责任。首长制的优点：决策迅速及时、果断有效，有利于政府责任明确化、具体化，政府行政效率高。其缺点是：容易导致权力滥用、独断专行，使公共决策的民主化、科学化受到影响。委员会制，又称“合议制”，即最高决策权配置给由两人以上组成的委员会，决策方案最终由委员会根据少数服从多数的原则来决定。委员会制的优点：能够集思广益、吸纳多方的意见，协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于发挥委员们的积极性。其缺点是：决策迟缓，责任分散，容易导致“议而不决，决而不行”，增加决策的成本。
2．集权制和分权制。根据决策权使用的特点，可以区分出集权制和分权制。集权制，即决策权均集中于上级行政机关，下级机关只能依上级机关的意旨和决策指令行事。集权制的优点：公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。其缺点是：政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有独立的决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动。分权制的优点：各级决策机构由于情况比较明了，获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策的针对性强。其缺点是：由于各级决策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。
（二）行政决策体制的构成
1．行政决策中枢系统。决策中枢系统是现代行政决策体系的核心部分，其主要职责是在信息系统提供信息的基础上，综合分析各种现实条件和因素，确定决策目标，选择决策方案。决策中枢系统由掌握决策权的行政机关和行政领导者组成。决策中枢系统的能量取决于这样一些因素：（1）决策人员本身的素质，包括知识、智慧、能力、经验以及作风和性格等等，因此必须注重决策人员的选拔和素质培养；（2）决策人员的群体结构，包括群体知识能力结构、人际关系结构以及组织结构等等，因此必须注重行政组织群体结构的优化。
2．行政决策信息系统。决策信息系统是行政决策组织体系的基础。决策信息系统的工作一般包括四个基本环节：（1）获取信息。行政系统的外部环境以及行政系统内部本身对行政体系提出了什么要求，行政系统为满足这些需求又面临着哪些问题和困难等等，都取决于行政系统对信息的获取。（2）处理信息。在信息获取后，必须对信息进行筛选、提炼和加工。（3）储存信息。信息的储存是行政体系的一项基础工作。它是把有用的信息储存起来，形成一个信息资料库，以供随时参考使用。（4）传输信息。通过特定的渠道，把信息传递给所需要的部门和人员。
3．行政决策智囊系统。也称“思想库”、“智囊团”。决策智囊系统是行政决策软技术的组织保证。它是由多位学科专家、学者组成的专门协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。现代行政决策智囊团首创于英国，兴起于美国，并在西欧和日本迅速发展。1913年，英国成立了咨询工程师协会，它可以被看作是现代行政决策智囊团的雏形。美国在1918年创立了布鲁金斯学会，1919年创建了胡佛研究所，这两个综合性研究机构是现代行政决策智囊团的先驱。二次大战结束后，在西方国家出现了组织形式更加高级的综合智囊服务机构，其中著名的有美国兰德公司、斯坦福战略情报研究所、日本野村综合研究所、三菱综合研究所、英国的伦敦战略研究所等等。
三、行政决策的基本方法
行政决策方法是指行政决策者及决策支持系统在制定行政决策过程中运用一系列现代化的科学理论，针对决策的每一过程所采用的方法、手段、技术的总称。
（一）行政决策的“硬方法”，是指在决策中运用的数学化、模型化、计算机以及相应的电子数据处理系统和行政信息系统等现代化手段。它主要包括：
1．数学模型。这种方法一般适合于程序化决策。凡属于常规性、例行性的行政决策可以编成计算机程序，每次不必重新设计数学模型。通过此方法可以大大提高行政决策的效率，但由于现代行政活动日益复杂，数学模型所要求的基本变量如决策问题、决策环境和时间因素等都很难完全量化，因此它并不是万能的。
2．决策模拟。即在决策方法拟定以后，给它创造一定条件，通过某种方式的实验以有形的结果对方案进行分析、评估和修改，最后全面付诸实施。决策模拟是一个专业性技术很强的决策方法，在实际运用中有很多限制，特别是不少行政活动的事难以进行实验模拟，但无论如何，它为决策优化开辟了广阔的前景。
（二）行政决策的“软方法”，是指在行政决策中遵循政治科学、行政科学以及心理学、管理学、行为科学等基本原理，并通过一定的组织手段、充分发挥出人的智慧和才能，从而使决策尽可能优化。这种方法一般称之为专家创造力法。主要包括：
1．头脑风暴法（Brainstorming），又称畅谈会法。它是由美国著名工程学家奥斯本于1939年首创。1935年奥斯本在其著作中提出了实施头脑风暴法的四项原则：（1）在会上，对别人提出的意见不许进行反驳或下结论。（2）欢迎和鼓励个人独立思考，广开言路，以便集思广益。（3）追求数量，所提的意见或建议越多越好。（4）寻求意见的改进和联合，可以补充、发展和完善相同的意见，从而使某一方案更加完备。
2．德尔菲法（Delphi Technique）。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函调查方式，请有关专家就有关政策问题和各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专家的意见后再补充修正以前的预测方法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。该方法最大的优势在于能让专家在不受他人影响的情况下自由地、独立地发表意见。当然这种方法也存在一些问题，如专家常常难以回答自己并不在行的问题；最终专家可能会屈从于专家集体的意见；匿名回信会降低一些专家对预测的责任感。
3．列名小组法（Nominal Group Technique）。这种方法要求列名成员不直接接触，即使围桌而坐，也只是用书面方法提意见，接着由小组组织者将每个人的意见综合成一份材料公布，公布时隐去提意见者的姓名，然后再进行公开讨论。
4．时间序列分析（Time Series Analysis）。这是一种归纳式外推或后推预测法。它主要根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规划单位在外部信息匮乏时所进行的中短期预测。其分析的步骤：（1）收集过去的资料，至少要收集过去3—4年的资料，最好是过去10年的资料。（2）分析资料，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或季节性变化特点，几年中的周期变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势。（3）根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型。（4）利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析，而不太适合对那些变化无常的事物的预测。
总之，把决策方法划分为两大类只是相对的。行政决策中的“硬方法”和“软方法”是相互补充、相辅相成的一个整体。行政决策的“硬方法”不能脱离“软方法”去发挥作用，同样软方法也要得到硬方法的辅助才能发挥作用。
四、行政决策的科学化与民主化
伴随着全球范围内的现代化浪潮，许多前所未有的政策问题大量涌现，使行政决策的范围不断扩大，难度日益增加，这就从客观上要求公共决策过程实现科学化和民主化。
（一）行政决策过程的科学化
为了提高行政决策的效率，实现决策过程的科学化是非常重要的。所谓决策过程的科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。行政决策的科学化具体表现在：
1．定性决策和定量决策相结合的发展趋势。随着计算机技术、通讯技术、人工智能技术的广泛运用，定量决策成为行政决策的重要发展趋势。但是，定量决策也有局限性。这是因为在行政决策过程中许多信息本身很难用数据来量化，因此在决策过程中必须借助专家学者的智慧、才智和领导者的决策能力，最终达成决策的优化。所以，定性决策和定量决策相结合是实现行政决策科学化的重要手段。
2．短期决策和长期决策相结合的趋势。由于行政工作的现实性特点，行政机关往往面临着大量的行政事务需要进行决策，这就使某些决策具有短期性的特点。但在许多情况下，决策者必须将决策的时限延伸到遥远的未来，从而增强行政决策的预见性。长期决策就是我们通常称之为的战略性决策。对政府而言，一项政策的制定往往会涉及到全社会和公民的整体利益，其中还会涉及到各种复杂因素。所以，充分预见到现实决策中的各种未来趋势，并制定相应方案，是现代社会对政府的必然要求，也是体现政府决策科学化的重要方面。
（二）行政决策过程的民主化
行政决策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益要求。在决策系统及其运行过程中形成民主的体制、程序和氛围。决策过程的民主化具体表现在：
1．行政决策权的分散趋势。这种趋势表现在两方面：一方面，行政决策权的下放倾向主要表现为中央政府将原先由自身掌握的某些权力下放给地方政府来行使，扩大地方政府的决策权限。另一方面，行政决策的主要负责人将原先独自享有的决策权交由行政下级来行使，增加了行政下级的决策权限。通过行政决策权的下放，能充分调动各级地方政府和行政组织内部下级行政人员的工作积极性和创造性，体现决策的民主化。
2．在决策的目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见和建议，尤其要认真听取政策执行部门的意见。在征求意见时，力求广泛而全面，除了听取政策执行部门的意见外，还要通过听证会等各种制度化形式，征求广大民众的意见。
3．在实际的决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程。面对瞬息万变的社会，专家的参与决策就显得十分重要。通过组织高水平的专家团体，经常性地让专家参与各种决策，为行政决策提供最优化的选择。
第二节 行政执行
行政执行是公共行政组织或国家行政机关最基本的活动，各种公共政策、法律法规等都是通过行政执行活动完成。可以说，公共行政学研究的各种问题最终都要涉及到行政执行活动，因此，行政执行是公共行政学研究中最早提出持续至今的课题之一。
一、行政执行理论阐释
（一）行政执行的含义
所谓行政执行是指政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象使公共政策内容变为现实的行动过程。
（二）行政执行的作用与意义
行政执行是行政管理活动中极为重要的环节。其地位和作用表现在以下几个方面：
1．行政执行决定了行政决策方案能否实现以及实现的程度。行政执行活动，是实现行政决策的有效途径。通过行政执行不仅可以完成决策目标，同时还可以通过行政执行人员的创造性活动弥补决策中的不足之处，更好地体现决策的经济效益和社会效益。
2．行政执行结果是检验决策正确与否的依据。毛泽东曾经说过：“认识情况的过程，不但存在于军事计划之前，而且存在于军事计划建立之后。当执行某一计划时，从开始执行起，到战局终止，这是又一个认识情况的过程，即实行过程。此时，第一个过程中的东西是否符合实况，需要重新加以检查。”对于行政决策来讲，也是如此。如果决策目标通过执行未得到令人满意的效果，而且也已排除了行政执行不力的因素，那么结果可以证明原决策是有缺陷的，甚至是错误的。
3．行政执行能使原决策得到修正、补充和完善。在实际的行政活动中，经常需要决策者和决策的执行者就决策中出现的重大问题进行反复磋商、协调，力图最大限度地实现决策目标。有时一项重大决策出台前，先要在小范围内进行试点，并同时总结执行经验，发现问题，为即将出台的重大决策提供基础。
4．行政执行活动及其执行结果，是形成新的行政决策的重要依据。一项决策执行结果的好坏，将会在很大程度上影响行政目标的实现。这就要求行政决策必须以事实为依据，尤其要以前一项决策执行后所反馈的信息为依据，才能使组织中的决策更为科学、更为准确。
（三）行政执行的特点
由于国家行政组织的特殊性，整个行政执行过程呈现出既复杂但又井然有序的过程。这一过程主要有以下几方面的特点：
1．依法行政。这是行政执行最基本的特点，是由行政组织作为一种执行机关的地位决定的。它要求行政组织对立法机关负责，在宪法和法律的授权和规定范围内实施管理。
2．政策执行。行政执行不仅是执法过程，同时也是执行政策的过程。政策执行的内容比依法行政的内容更深入、更广泛，它既包括法律化和法规化两个层面，还特别在宪法和法律明确规定了执政党的领导地位的同时，突出了执政党的政策在行政执行中的重要影响。
3．法律和政策原则的具体化。依法行政和政策执行是法律原则和政策原则具体实施的过程，包括具体化和对象化两个方面。行政执行的过程使法律和政策的原则规定越来越具体，越来越有对象指向性，最终在某项具体工作或某个具体个人身上体现出来。
4．逐级决策和实施。法律和政策原则的具体化和对象化是通过逐级实施的过程完成的。如我国现行工资制度的具体实施需经过国务院、省市部委、市地司局、县、基层单位，最终落实到具体的个人。因此，行政执行活动是一项具体的、细致的和规范性的工作。
5．法律和政策原则灵活性。由于法律原则和政策原则不可能完全概括现实中的具体问题，因此在实际的执行过程中，允许在不违背基本原则的情况下，有一定的灵活性。但政策规定和政府规章在执行过程中灵活性运用的范围越大，产生偏离政策原则的可能性也就越大。
6．执行效果与具体执行者的素质和绩效有直接联系。由于行政执行者的素质、能力不同，同样的法律和政策原则会有不同的执行效果。因此政策执行者素质和能力的高低在很大程度上影响了政府组织的效能。
二、行政执行的程序
行政执行是一项复杂的管理活动，为了有效地做好执行工作，就必须制定行政执行工作程序，并做到各个环节之间的有效协调。行政执行工作的基本程序包括行政执行的准备阶段、实施阶段和总结反馈阶段。
（一）行政执行的准备阶段。为了更好地完成行政执行的任务，必须事先做好充分的准备工作。依据行政活动进行的先后次序，可以包括：
1．制定工作计划。制定工作计划就是把行政执行活动通过计划的方式固定下来，使之成为规范和衡量行政执行活动的依据。行政计划主要包括行政执行任务的目的和要求、完成工作任务的时间、地点、手段、方法、步骤以及人力、物力、财力的分配与安排等。把行政决策纳入预定的框架中，使行政执行更有把握。
2．筹备执行。（1）思想动员。即通过宣传教育等方式使执行人员对某项即将被执行的决策有一个清楚的认识，从而在思想上达成共识，并变为自觉行动的过程。行政决策作用的对象主要是公民，所以要通过各种渠道广泛深入地开展宣传活动，以此获得民众对政府政策的理解和支持。（2）物质准备。物质准备主要指必需的财力和必要的物力两方面的准备。执行者应根据政策执行中的各项开支编制预算，并经过有关部门的批准，以落实经费。（3）组织准备。组织准备工作是行政执行的保障机制，组织是决策执行的主要力量和责任承担者。组织准备主要包括以下几个方面：
首先，确定行政执行机构。对于常规性、例行性决策的执行，应由常设的执行机构承担。但有时也可用提高常设机构地位的方式或改组机构的方式来保证决策顺利进行。但如果遇到非常规性或紧急而重大的决策，则可组建临时性的执行机构，但一般在决策目标实现后及时撤消。执行机构的确定应做到权责明确、分工合理。此外，执行机构的设置还要有良好的沟通协调机制，可以建立团队合作型的执行机构。
其次，选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容。对决策执行者的素质要求具有专业管理方面的知识、技术和实践经验，具有较强的政策理解能力、沟通协调能力，善于用人、善于处理人际关系，讲求工作效率等。
（二）行政执行的实施阶段。实施阶段是行政执行过程中最为关键的实质性阶段。行政决策的贯彻落实主要由指挥、协调、沟通和监控等具体环节组成。这些具体环节使计划逐步付诸于实践，最终实现决策的基本目标。
在决策的实施过程中，应注意充分的授权。此外，还要对决策执行过程中的各环节实行严格的监督管理，确保决策实施的各项活动能够得到保质保量地完成，降低行政系统的执行成本，最终达到较为理想的实施效果。
（三）行政执行的总结阶段 这是行政执行的最后一个阶段，也是为制定新的决策做
准备。对行政执行活动的总结工作主要包括三方面：
1．对执行情况的检查。可以运用定性和定量分析相结合的方法，检查核实行政执行中
任务完成的质量是否达到了预期的目标要求，以及决策实施工作的进度和效果等。
2．对执行情况的评定。即依据一定的要求和标准，在情况检查的基础上，对执行部门和执行人员的工作给予一定的事实判断和价值评判。评定要以事实为依据，而不是以领导者的主观意志为依据。这里需要注意的问题是：由于对执行情况的评定往往涉及评判者本身的主观意识和组织乃至社会的道德价值传统，因此不确定性较大。
3．对行政执行情况的分析和总结。在行政执行中既有成功的经验，也有失败的教训。因此，从理论的高度总结经验教训，并把总结的结果反馈到决策中心，对今后的行政执行活动起到一个参考借鉴的作用，进一步提高行政决策的科学性。
三、行政执行的方法
行政执行的方法是十分重要的。行政执行方法主要有以下几种：
（一）行政方法。行政方法是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。行政方法具有以下特点：（１）权威性。行政机关以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策执行在组织内部的顺利进行。（２）强制性。行政机关要求各级行政人员必须服从上级命令和政策规定，坚决落实执行任务，做到令行禁止。强制性体现了政策在执行过程中应体现大多数人员的利益要求。（３）具体性。决策执行的行政方法是就某一具体问题，完成某一具体任务而做出的，因此其内容、对象、时间、范围、限度、措施等都是具体的。
（二）法律方法。法律方法是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整决策执行过程中各种关系的方法。法律手段的运用一是通过有关部门对违法行为进行制裁；二是政府机关依法制定和实施行政法规、制度等以调整社会关系并对政策执行活动进行控制和监督。法律手段具有稳定性、规范性和程序性特点。依法行政是决策执行法治化、制度化、规范化的根本条件。
（三）经济方法。经济方法是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。行政执行主体将政策与物质利益挂钩，强调权责一致，权利与义务相统一，以调整政策执行及目标群体的行为，调动政策执行人员的积极性和主动性，尽可能减少政策执行中的阻力。
（四）思想政治教育方法。思想政治教育方法是注重人性，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。目前常用的思想政治教育方法包括制造舆论、说服教育、协商对策、批评与表扬等方式。
（五）技术方法。技术方法是指采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。1999年1月，中国电信和国家经贸委经济信息中心主办了“政府上网工程启动大会”。会议通过了由48个国家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起的《中国政府上网工程倡议书》，正式启动了政府上网工程。目前我国政府网站的内容主要有网上发布信息、网上采集信息、网上采购、网上工程招标、网上征税等。政府上网工程的实施，有利于实现政务公开，建立政府与公民之间的互动机制，也提高了政府公共政策执行的能力和效率。
第三节 行政机关的知识管理
行政机关知识管理的理论阐释
（一）知识管理的含义
知识管理是指组织为处理新的知识运用方式与旧的知识运用方式之间的冲突，所为之变
变革管理。换言之，我们将知识管理的讨论限定在机关组织管理的范围，单纯当成一种管理概念来说，公共组织或许没有市场竞争的直接压力，但却有民众期望改善的伦理责任，而知识管理是机关组织有目的有计划的，针对知识的获取、分享与运用的一种管理作为。
（二）知识组织的理论
1、组织知识即决策例规
组织通过经验的选择、诠释与记忆活动，形成组织知识，再从过去有限的经验事例中以
模拟的方法来处理现在所遇到的问题。组织知识并非一成不变，环境刺激直接影响成员个别的认知模式与自处之道，当个别的认知习惯与理性行事标准改变后，即对成员在组织生活中的参与态度和抉择行为造成一定的影响。
2、组织知识即行动理论
行动理论（theory of action）是指一套机关上下用来认知情势、判断问题、采取对策的
道理，一套行动与结果间的合理关系。换言之，行动理论即成员对组织意象的动态认知，成员不断地尝试从组织系络中确认自我，验证个人发展与组织发展相结合的可能性，建立组织生活对自己的意义，进行一种实践反思的探索。这种方式探索往往源自于成员个人对组织行动理论的认知差距，一般而言，当个人行动的结果和预期的结果不相符时，会想办法调整自己对组织行动理论的认知错误，使“心中想的”与“实际发生的”趋于一致。
3、组织知识即信息处理的样态
从组织沟通的观点来说，组织被视为一种信息处理的系统，也是一种赋予信息意义的系
统。组织学习的机制与环境认知的形态有关，如果我们假定环境是一种客观的实体，则环境信息决定吾人的理解，组织借信息获取和分配的活动来学习；而信息搜集的标准、探求信息的活动频率、信息的数量与性质，均能影响组织学习的进行。
二、行政机关知识管理系统
（一）知识的形成
行政机关组织知识的形成基于以下这样的情景，公务员面对崭新的业务，不可能信赖凭空想象出来的作业规定。经历多次的错误尝试后，从失败的经验中学习到行得通的问题处理方式，这个诀窍不但是个人知识，也终将例规化为标准作业程序。成熟的例规法制化后，知识应用就成为过去经验再现的一种活动，将所有不同的状况都视为同一问题来处理，而部门的专业化发展就是精炼并维护已经建立起来的知识领域。
（二）知识的储存及应用
为了发挥职能专业化的效益，作业的标准化是必经的途径，标准化可以减少试误的成本并确保作业的质量和效率。标准化的具体表现就是各种类型的文书、法规与档案资料，标准化的要求使行政机关偏好可通过阅读、言传、指导的单向方式来沟通传递的外显知识。因为职能结构与标准化的关系，知识有计划的被分门别类地储存在各部门，而为了维持部门作业的一贯性与公平性，各部门必须严守知识领域的专业戒律，形成行政机关的“书牍知识主义”：部门根据业务区分各自拥有独门绝活的法规汇编。在这种情况下，个人的知识（洞见）被刻意忽略，管理者也会压抑人员对法规知识不适用的质疑。
（三）知识的传播与承续
组织各层级之间，造成“知识分享的区隔”：策略层是与外在环境保持互动的开放系统，管理层是半开放系统，操作层则是与环境变异无涉的封闭系统；层级间的决策功能各异，决策价值观不同，因而知识内容的性质各异，也没有交流的必要。在层级节制的权力分配形态下，谁拥有决策的权力，就拥有做决定的知识；但同一层级各单位之间发生知识冲突的时候，谁的主张应该被采纳的时候，诉诸权威就是最好的化解办法。因此，决策知识权向上集中，机关首脑不但是组织知识正当性的仲裁者，也是组织最后的拥有者。
（四）知识的更新
组织知识的内容不可能一成不变，不论从人员个体还是组织整体的层面来说，当绩效落差发生，将刺激组织知识的解构与再建立。行政机关的知识更新的特质可以从以下几个方面分析：
首先，从外在环境来看，由于法定组织框架的更动不易，而行政机关又偏好以职能结构来降低环境的不确定性，于是形成一种为机关所创订的简单稳定环境特质。
其次，从行政机关经验学习的社会习惯来说，例规化的知识除了具有稳定组织目标的作用外，还可能产生惰性的现象：组织面对环境变化还是根据经验法则“边看边找”，一方面搜集资料寻找问题的原委，另一方面按照过去的老办法试着处理，以至于低估了环境变化的可能影响。
最后，组织政治的角力也会提高知识更新的门槛。第一道门槛：由于决策知识向上集中，知识更新活动将挑战机关首脑的知识专有权。第二道门槛：知识的更新还得经历组织内得势团体利害关系的层层过滤。第三道门槛： 法规更迭、做法改变将加重人员适应的负担，容易形成刻意的抗拒。
三、机关知识管理的策略
（一）核心能力模式
机关核心能力在哪里？凡是有助于机关任务的实现，确保机关的预算规模，满足人民对机关期望的知能表现皆属之。机关组织推动知识管理的基本构想：
（二）知识管理活动的清单
1、知识的获取
（1）对新创立的机关来说，组织知识即机关首长个人的学习，随着规模的扩大、垂直与水平的分化、职能授权的结果，将发生知识管理的需要。
（2）对于机关的新政策构想或执行新的任务业务，需要通过专家研究、实验试行的方式来快速获取知识。
（3）机关通过有计划的自我诊断来发现运作问题，作为策略调整或方法更新的参考。
（4）机关收到内外在环境改革压力的影响，进行全面性的任务重整。
（5）对于人员优良、士气高昂的机关来说，员工吸收新知识、改善工作的自发努力，即为组织知识获取的最佳渠道。
（6）机关可能针对重要的施政业务进行自办或委外的研究计划，以开发新的服务项目，并获取可靠的有用知识。
（7）机关向其他成功的组织或企业学习，或借鉴外国经验、引进相关制度和方法。
（8）机关根据策略需求招募新的员工，或通过技术转让合同要求人员代训。
（9）机关亦可创设部门或机制，进行定期的知识探搜活动，包括环境监看、舆情调查、研考（展）部门、机关整体绩效评估。
2、知识的分派与交流
达夫特和休伯归纳了以下五种命题：
（1）知识传递的惯性定律。传递知识获得奖酬的可能性愈高，知识分享的可能性愈高。
（2）工作量愈大，传递知识的意愿愈低，延迟传递和扭曲的可能性愈高。
（3）知识传递的渠道愈长、关卡愈多，愈容易发生扭曲。
（4）当知识与个人绩效表现愈有关系，曲解的可能性愈高。
（5）个人职务的裁量权愈大，则愈有发生知识扭曲。
3、知识的诠释与分享
知识分享的过程也是一种将具体事件转化为共同理解框架并形成认识的过程。这种分享机制的设计要点在于：
（1）容纳不同部门专业背景的特点，但需进行开放、实事求是的对话，已达成协议。
（2）沟通的媒介愈丰富、愈多样化，诠释共识缔结的效果愈佳。
（3）善用反制学习的力量，鼓励人员抛弃旧有的知识来思考，并架设犯错风险的保护网，对知识的更新具有极佳效果。
4、组织的记忆
组织记忆是知识管理的心脏，组织记忆的好坏在于其所储存的知识是否一目了然、容易取用，在于知识内容是否能顺利转化为可用的办法。组织将知识储存在职务手册、作业程序、办事例规等文书纪录，以供日常工作参考。为使各部门分散储存的知识错落有致，必须建立有效的信息管理系统或决策支持系统，以统合知识的存取应用。此外，组成机关内外的专家系统，亦有助于知识的更新与应用。
（三）创造性的学习
1、经验学习的陷阱
经验知识对思考的黏着效应
经验知识的问题解决逻辑
经验知识造成不完整的学习
2、创造性学习的方法
有意识地跳开既有的想法
说故事
隐喻的作用
3、从创意到创新
知识管理需要以创意思考的员工做基础。
【阅读参考】
组织内的决策
关于组织怎样决策，社会科学家所揭示的不可反驳的发现是，组织决策过程只有最低的理性。西蒙提供了部分原因，因为他阐述了几乎所有的组织内的决策只是满意（satisficing）决策，也就是决策不会最大化，它们只是满意（satisfy）与足够（suffice），或者（合起来讲）是“满足”（satisfice）。
西蒙把满意的概念与他的有限理性（bounded rationality）的概念紧密地联系在一起，或者说有限理性意味着人类心智的理性能力，当与期望所能领会和解决问题（至少是经济学和管理学传统理论家所期望的）的广泛性和复杂性来比较时，就被局限于微小的和简单的意图之中。
心理学家乔治·米勒（George Miller）测量出在同一时间，人类心智最大能够区分7种不同事物，但是超过这个数字后，心智便会产生混乱。人们倾向于使用启发式思维（或经验法则）来做出决策（这种思维难免有缺陷），以及把他们的决策立足于对现状的知觉，而非立足于已知变量的客观比较。人们在做决策时，倾向于保护现状防止损失，而非规划获得利益的偏见，因此，对于稳定的偏好高于变迁。事实上，实证研究认为决策者偏好那些能够保护他们预期损失的信息，而不是那些能够用来获得收益的信息。在一个团体背景下所做成的决策，似乎窄化了决策者进一步思考更多的选择方案，至于在群体思维（groupthink）下所促成的决策，可能是比较不良的决策，在个人怎样决策方面，环境扮演了很大的角色。
当然，组织构成了个体决策者的主要环境氛围。两位著名的组织理论家对决策问题进行了分类，在分类中，他们把组织成员是否同意或不同意事物的因果关系，以及是否同意或不同意组织应该作为，与决策策略联系在一起。例如，在一个由专门人才构成的官僚体制中，理论上，每个人会同意有关的因果关系（“如果你填好了表格，那么就会得到你的社会保障支票”），而且他们也会同意决策的结果（“社会保障对社会是有价值的”）。在这样的官僚体制中，决策是以计算性的方式做成，也就是说很少或没有有关价值的内部争议，而决策依据共享的技术认知做成。其他类型的组织需要其他类型的决策策略，所有这些策略更多地具有政治性，并且更多地依赖于权力而不是理性。这里我们可以通过图表展示社会使用什么种类的检验来评价各种组织，同时也显示了这些组织所使用的决策策略是什么。
根据因果关系与结果而成的社会评价与组织决策
合意的标准与偏好的结果
明确标准与有共识的结果
不明确标准与无共识的结果
对原因与结果的信念
同意
社会运用效率检验来评价组织
组织运用可计算的决策
例如：研究实验室
社会运用社会检验来评价组织
组织运用可妥协的决策
例如：国会
不同意
社会运用工具检验来评价组织
组织运用可判断的决策
例如：国防部
社会运用社会检验来评价组织
组织运用鼓舞/权威的决策
例如：查尔斯·戴高乐的法国
第五共和国
（本部分选自[美] 尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事物》（第八版），中国人民大学出版社2002年版。）
【案例及思考】
广州地铁3号线总体方案的诞生
广州地铁3号线总体方案的战略思想
广州市地铁3号线的规划是秉着保护旧城、开发新城、拉开城市布局的城市发展战略而制订的。广州市的城市规划从长远出发，提出广州市作为市中心城市要通过交通、信息、科技把珠江三角洲城市联结起来，充分发挥广州的辐射作用。而地铁3号线的建设将成为贯彻此战略的重要组成部分。
地铁3号线的规划是以《广州市新城市中轴线规划研究》、《广州市天河区五山分区规划》和《广州市城市快速轨道交通近期线网规划实施方案》为依托的。其中《广州市新城市中轴线规划研究》是3号线线路研究的主要依托背景。这一中轴研究提出广州市新城市中轴线长约12公里，划分为8个区段。在规划中，对中轴线各分区的功能布局采用串联模式；交通组织上，在珠江以北地段为走廊之间发展，在珠江以南地段为走廊两侧发展。同时对空间模式、景观特征提出了明确的要求。
规划中由“东西”向“南北”转变
广州地铁线路缘何“东西”改“南北”，经历认识上的飞跃。地铁3号线北起天河客运
站，南至番禺市桥，其线路走向是南北向。然而此前在有关部门提出的有关线网方案中，地铁3号线东起火车站，西至黄埔，其线路走向是东西向。前后两个方案为何相差如此之大呢？
毫无疑问，这是与广州城市重心的东移密切相关的。随着城市政治、经济、文化的迅猛发展，广州市的城市空间出现了供不应求的现象，尤其在一些老城区，因空间狭窄而制约城市发展的现象较为严重。在这种情况下，利用轨道交通工程的建设，有意识地引导城市结构的调整，有助于新的城市形态的成长，对城市发展也起到积极的导向作用。
（本部分根据《南方日报》2000年5月30、31日报道改编）
思考题：
1．请结合“广州地铁3号线总体方案的诞生”分析现代行政决策的特点及基本原则。
2．如何使行政决策科学化、民主化？
【基本知识点小结】
1．行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定。
2．头脑风暴法是由10多位专家组成会议的方式发表意见。当专家发表意见时，不可对其进行反驳，也不作结论，尽可能激发出最大的意见，意见越新奇越好，最后将个人提出的构思加以整理和修正。
3．德尔菲法，即进行函询调查，然后将专家回答的意见加以综合整理，在隐名的情况下寄回各专家再度征求意见，然后再进行综合整理，由此循环往复，直至意见趋于集中。
4．行政决策体制是指进行行政决策的机构和人员所形成的组织体系和有关制度。现代行政决策体制由行政决策信息系统、行政决策中枢系统和行政决策智囊系统所构成。行政决策信息系统是行政决策体制的基础，行政决策中枢系统是行政决策体制的核心，行政决策智囊系统是行政决策软技术的组织保证。在行政决策过程中，这三大系统应能有效运作，发挥各自的功能，才能使行政决策更为科学化和民主化。
5．行政执行是指国家行政机关为了实现公共政策目标而进行的行政活动，是从决策方案的实际实施到目标实现的全部过程。
6．行政执行包含的内容十分广泛，会受到各种因素的制约，必须遵循一定的原则和程序，主要包括行政执行的准备阶段、行政执行的实施阶段和行政执行的总结阶段。行政执行的准备阶段是整个行政执行活动的基础和前提，行政执行的实施阶段是执行过程中的关键环节，行政执行的总结阶段是行政执行的最后一个阶段，通过总结经验以及反馈信息的步骤，使得整个决策执行过程更为完善，执行质量也更有保障。
7．行政协调是指行政机关及其行政工作人员运用各种方法，调整行政系统内部各组织之间、人员之间、行政运行各环节、各阶段之间关系，以及行政系统与外部环境、管理对象之间的关系，以便和谐地实现行政目标的行为。
8．行政协调模式包括政府内部协调和政府外部协调两大类。政府内部协调包括上下级政府间的协调、政府内部领导成员与下属成员之间的协调、地方政府间的协调和政府部门间的横向协调等。政府外部协调包括政府与国家权力机关的协调、政府与司法机关的协调、政府与人民政协和民主党派的协调、政府与人民团体的协调、政府与社会中介组织的协调等。
9．行政监督是指依法享有监督权限的主体对国家机关和工作人员行使国家权力所实施的监督。行政监督的含义有广义和狭义之分。狭义的行政监督是以行政机关为主体的监督，所以又称为内部监督。广义的行政监督是指行政机构的活动受到来自行政机构内部的监督以及整个政府体系包括立法机关、司法机关、公民和社会舆论的监督。
10．行政监督的基本功能主要包括行政监察、行政纠错和行政防护三个方面。行政监察是行政监督的基本功能，可分为长期、中期、短期和专向监察。行政纠错作为一种事后监督，是一种被动的行政监督。行政监督的防护功能是运用行政法规和行政纪律约束、行政规范的控制和严密的监督活动以及制止和处分违反行政法规的行为来实现的。
第八章 规范行政
第一节 行政精神
行政精神体现了行政管理活动发展的要求，是一定时期行政管理的制度体制、活动方式、发展规律的反映。另一方面，科学的、现代的行政精神反过来又可以促进行政管理的健康、快速发展，提高行政活动的有效性。随着社会的发展，行政管理的环境、内容、对象和方式都发生了较大的变化，从而也对行政精神的研究提出了新的要求，行政精神逐渐得到行政人员和研究者的关注。
一、行政精神理论阐释
（一）行政精神的含义
所谓行政精神，就是与行政现象相联系的，在行政过程中通过行政人员的行为所体现出来的道德、思想、观念和责任等价值取向。从根本上说，行政精神属于思想意识的范畴，植根于现实行政管理的实践，也是行政机关及其行政人员在行政管理活动中，受行政制度、传统文化、社会观念的影响内化而成的。
（二）塑造行政精神的意义
1.对行政精神的研究是行政管理学科走向完善的重要一步。现代意义上对行政精神的研究兴起于20世纪下半期。北美、欧洲各国的伦理学界相继出版了相当数量的关于行政精神、行政伦理的论著，使行政精神的研究逐步发展为行政学的一个重要分支。
2.加强行政精神研究是行政改革的应有之义。我国改革开放以来几次政府机构改革的重点都是围绕下放权力和转变政府职能进行的，取得了明显的成效。而行政改革不仅是要对行政组织的机构设置、权力结构和职能界定等“硬件”进行改革，同时也应该内在地包含着行政精神等“软件”的建设。
3.加强行政精神建设是完善现代公务员制度，有效抑制腐败的重要手段。虽然改革开放后我国已经初步形成了具有中国特色的公务员制度，但是还没有提升到法治国家基本制度的高度，仅仅从干部人事制度改革的需要考虑。尤其是对公务员的行为规范，只作了原则性的规定，道德、精神方面的规范很不完善，没有严格的要求，这就从客观上为腐败现象存在提供了生存空间。
二、行政精神的基本内容
作为一定社会行政制度、传统文化和社会观念综合反映，在当今行政管理实践的发展条件下，行政精神主要包括社会责任、以民为本、依法行政、效率竞争、公共服务和学习创新等内容。
1.社会责任。政府和行政人员肩负提供公共管理与服务、推动社会发展的重任，行政人员的责任不仅表现为遵守法律法规、规章制度、命令政策，服从组织的发展目标与规划，也暗含有坚守伦理道德准则的要求——对组织的认同、忠诚与尽责。更重要的是，政府和行政人员要承担社会责任，其一切言行必须以社会公共利益为根本的出发点，以谋求民众的最大福祉为己任，坚持以民为本。因此，行政人员惟有牢固树立社会责任观念，以提供优质的公共管理和服务为目标，一切言行着眼于实现和维护社会公共利益，才能更好地推动社会发展。
2.以民为本。以民为本的行政精神在政府与公民的关系上强调以公民为中心，执政为民，政府围绕公民的需求来运作，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。确立人在行政管理活动中的中心地位，意味着人的价值、尊严得到社会的尊重和关怀，体现了行政管理理念的进步和社会文明的发展。
3.依法行政。法治是现代社会的一个主要特征，行政权涉及到社会生活的方方面面，是与公众关系最为密切的一种国家权力，同样也就最容易侵犯公民合法权益。因此，以法律规范行政权的行使就具有了特别重要的意义。同时，依法行政也是建设社会主义民主与法治，实现人民当家作主的题中应有之意，是我们党认真实践“三个代表”重要思想，立党为公、执政为民，构建和谐社会的必然要求。关于依法行政将在本章第三节展开详细论述。
4.效率竞争。新公共管理强调公共管理和服务应广泛引进竞争机制，取消公共部门服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，从而提高服务供给的质量和效率，更好地实现公共管理和服务的目标，改善政府形象，提高政府部门的公信力。
5.公共服务。随着治理理论和新公共服务理论的兴起，研究者认为公共行政应该是以公共服务为出发点和落脚点的，行政权的合法化是以社会、公众的需要为基础的。服务导向的公共行政以整体的公共利益的最优实现为至上宗旨，但在现实的行政活动中，个体利益与社会公共利益的矛盾和摩擦是难免的。因此，树立服务意识，以求高效地提供公共服务是现代行政人员所必备的行政精神之一。
6.学习创新。在当今飞速发展的社会，各国政府所面临的国际竞争环境和社会事务空前繁杂。为了确立竞争优势，推动社会的发展，政府部门必须树立不断学习的信念，培养发展创新、锐意进取的精神。这就意味着政府要重塑其学习理念，进行制度创新，着力于提高公务员自主学习的能力、将政府改造为适合学习和善于学习的组织、形成激励学习的组织制度，树立强烈的学习意识，完善终身教育体系，从而提高整个政府群体的学习创新能力。
三、塑造行政精神的基本方法
行政精神的培养和建立需要较长的时间，塑造行政精神、建设行政文化不可能一蹴而就，是行政制度、传统文化、社会观念等多方面因素相互作用的动态过程。行政精神的养成是一个系统工程，需要在伦理教育、组织建设和行政人员自我修养等方面共同着手，以使行政精神坚实、和谐而有力地推动公共行政实践的发展。
1.伦理教育。伦理教育是一种外部的柔性的行政精神养成机制。行政精神、行政道德的成熟程度以行政行为在一系列假定的情境中的表现为标准。对行政人员伦理的教育，最重要的是按照共产主义的伦理规范和道德原则确立科学的世界观、人生观和价值观，牢固树立公共服务的理想和信念，把公共利益放在首位，以之为行政活动的出发点和归宿。
2.组织建设。如果把伦理教育看作是一种外部的柔性的行政精神养成机制的话，那么组织建设则更倾向于一种刚性的制度途径。行政组织是行政行为的合法主体和行政权能的行使者，是行政人员行政精神、道德生成和发展的首要环境。良好的组织精神建设主要应着重于：第一，加强政风建设，努力建设高效、廉洁、务实的政府。第二，依法行政。对政府工作人员来说，依法行政关键是把公仆对主人负责、受主人监督纳入制度化、法律化轨道。第三，完善组织的规章制度。通过建立健全规章制度，可以规范行政人员的行为，形成一定的行为习惯，并使这种习惯内化为思想观念层面的行政人员的行政精神。
3.自我修养。自我修养是培育个人道德、观念和塑造组织行政精神的内在途径。加强自我修养，对于行政人员来说，第一，慎独。要求行政人员，尤其是行政首长在独处时能够做到够洁身自爱，“谨慎不苟”。“慎独”，要有很强的自制力，而自制力又来源于自重、自省的境界和自警、自励的觉悟，这就对行政人员的道德修养提出了较高的要求。第二，防微杜渐，严谨检点。“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”，廉洁自律要从细微之处做起，第三，慎交，警惕不慎招祸。古人说，交友须慎，不慎招祸。对于行政人员，尤其是行政领导来说，更是如此。谨慎交友对行政人员来说，不只是个人的私事，而是政治生活的一个重要原则。
第二节 行政行为
行政行为理论是行政法学的核心问题之一，具有重要的司法意义和法理意义，同时也是行政管理的重要组成内容，对于明确行政主体的活动，规范行政运行，确保行政执行的有效具有实际意义。所以，无论从理论层面还是实践层面来说，行政行为的研究都有重要的价值。
一、行政行为理论阐释
（一）行政行为的涵义
本书采用狭义行政行为的概念，即行政行为是指国家行政机关，行政人员及法定授权的组织或人员运用行政权力，在行政管理活动中所产生的具有法律效果的行为。
（二）行政行为的特征
行政行为的基本特征主要有以下几点：
1.法律性。也称为从属法律性。也就是说行政主体的行政权与行政相对人的权利一样来源于法律，行政主体行使行政权的行为必须全面、全程地接受法律的监控，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外。同时，行政主体实施的行为也必须能直接或间接地产生法律后果。
2.强制性。行政行为的实施是以国家强制力作为后盾的，行政主体发布的行政命令、规章，采取的行政措施不是个人意志的表示，而是代表国家作出的，行政客体必须予以遵守和服从，否则行政主体有权用强制手段保障行政行为的实施，从而导致强制执行。
3.服务性。现代社会强调以人为本，构建和谐社会，这就要求行使公共权力的行政主体改变原来盛气凌人的作风、高高在上的姿态，弱化行政行为的强制性，本着为民服务的宗旨，在实施行政行为的过程中，注重行政行为的可接受性，关注行政客体的接受意愿。
4.无偿性。行政行为是行使行政权，执行公务的行为，而行政权是一种公共权力，是以实现公共利益为目标的，所以不应讲回报，除非法律有规定，否则不能收取任何费用。更不能凭借手中的权力去搞“寻租”活动。
（三）行政行为的分类
依据不同的标准，可以对行政行为作不同的划分，但最主要的划分方式是以下几类：
1.依据法律所约束的行政客体是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对一般的、不特定的相对人或事所做出的行为。具体行政行为是行政主体对特定的人或具体的事所作的行政行为。
2.依据行政主体行使行政权的自由度为标准，分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体只能严格依照法律规定的范围、条件、形式等来行动，没有或较少有自由选择的余地而做出的行政行为。自由裁量行政行为指行政主体在法律规定的范围、条件内，有较大的灵活机动地选择、裁量余地，而不需严格依照法律而做的行政行为。
3.依据行政行为的产生是否遵循一定的法定形式，分为要式行政行为与非要式行政行为。要式行政行为指行政机关和行政人员或被授予行政权的组织必须遵循一定的程序，具备一定的形式才能做出产生法律效果的行为。非要式行政行为则指没有明确的要求，不需遵循具体形式就能发生法律效力的行为，比如口头形式或动作形式的行政命令。
4.依据行政行为产生过程中参与意思表示的人数，分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为。单方行政行为指只需行政主体的单方意思表示而不需相对方同意就能产生法律效果的行为。双方行政行为是指经过行政主体和行政相对方双方意思表示一致才能最终成立的行政行为。多方行政行为指的是多方面的当事人为了达到共同的目的而进行意思表示，最终形成一致的行政行为。
除了上述比较基本的划分外，还有内部行政行为和外部行政行为，附款行政行为和不附款行政行为，依职权的行政行为和依申请的行政行为，作为行政行为和不作为行政行为，须复议的行政行为和不须复议的行政行为等等，不再赘述。
二、行政行为的功能
行政行为的功能一般随着行政机关和行政人员等行政主体在管理国家事务和社会事务的活动中体现出来，是行政权力在实际行政管理活动中的运用以及所产生的功效。在社会经济飞速发展时期，行政行为对社会生活、生产等的影响无处不在。
1.服务功能
行政目的反映了政府的基本价值理念。行政主体的行政行为是以行使公共权力为基础的，行政机关和行政人员应本着“全心全意为人民服务”的思想，重视人的价值，重视公民权，服务于公民。随着社会环境的变化，经济全球化的影响，学者们提出了后现代公共行政的发展理念，探讨政府在治理过程中应该扮演的角色，认为政府在管理公共事务的过程中应更加关注为公民提供公共服务。在实际的行政管理活动中，行政行为更多地体现出了一种公共服务精神，而这也是行政行为的应有价值所在。
2.保障功能
行政行为首先应保障的就是社会的公正。虽然公平和效率的关系一直是争论不休的话题，但我们应该保证在公平的环境下去竞争，保证公民权利不受侵犯地充分行使。其次，行政行为的保障功能体现在要维护法律的尊严，对违法、违规的行为给予制裁和惩戒，使人们能切实遵守国家的法律、法规、规章制度，具有强烈的法制观念。再者，行政行为能保障社会秩序的稳定，经济环境的平稳，国民的生命财产安全，从而有利于我国社会沿着正确的轨道，保持不断向前发展的趋势。
3.裁判功能
在我们的社会生活中，存在着的不同的个人、 组织、团体等，这些组织和团体在行政活动中会产生各种利益矛盾和冲突。这时就要借助国家的力量，以第三者的身份，客观、公正、超然地对这些争执和纠纷进行裁判。行政裁决以国家强制力作为后盾，具有权威性，能快速、迅捷地解 决矛盾，充分发挥了行政主体进行行政管理的职能，满足了社会的需要。后现代公共行政理论家认为，在一个公民积极参与的社会中，行政主体在公共事务管理中所扮演的角色将不再是管制者，而是调停者、中介人甚至裁判员。
4.管制功能
行政行为要依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。例如我国的行政许可，就是对在法律一般禁止的情况下，依据申请，允许相对人从事某种活动的行政行为。它抑制了公益上的危险，限制了行政机关和人员的“寻租”行为。现在由于我国执法力度还不够，所以经常有侵犯公民权的现象出现，这就要发挥我国行政复议、行政诉讼等的功效，充分保障公民的权益不受侵害。管制一般可分为经济管制、社会管制和环境管制等，不论哪种情况，对侵犯其他行为主体利益的都要给予处罚，以保证国家和社会的长远利益，维持整个社会的和谐发展。
5.创新功能
知识经济时代，社会生活各个方面的发展节奏明显加快，发展内容也更加多元化和复杂化，新的事物层出不穷，新思想、新学科、新行业等给现代社会带来了许多新问题。在经济全球化背景下，行政主体由于它的地位优势，具有广泛和前沿的信息资源，再加上一些学者的不断探索，所以其行政行为能符合社会发展的需要。通过诱导、激励等行为，以提高行政人员的自身素质，优化行政决策，改善工作方法，从而提高行政水平，改善行政质量，带动其他方面的改革、创新，最终推动社会的全面进步。
三、规范行政行为的基本途径
现代民主社会讲求法治行政，也就是说行政权的行使要受到法律法规的制约，行政行为必须受到各种权力主体的规范。行政行为的规范可以从内部和外部两个方面来进行。
（一）内部规范
内部规范主要指的是在行政机关或行政组织内部实施的行政监督，也就是行政组织内部的上下级行政机关或人员之间及不同部门之间的观察、督促和指导。通常分为一般监督、职能监督、主管监督和特种监督。
相对于外部规范来说，内部的行政监督能更加充分的了解监督对象的行为性质、行为内容、行政方法等，所做出的规范、提出的意见将更有针对性，保证行政机关和行政人员遵循行政程序，在行政管理活动中，为民服务，主动进取，追求正义，实现职责权相统一。在进行监督的时候，论功行赏，论过行罚，实现行政行为的法制化和规范化。除此之外，也要通过行政人员自身素质的提高，自律意识的加强，职业道德的培养来规范自身的行政行为。这样，才能达到长久、持续的目的，行政行为才会更加的合理、合法、有效。由于在本书相关章节已对行政监督作了详细的论述，所以此处不再赘述。
（二）外部规范
外部规范也就是除行政机关和行政人员之外的享有法定权力的主体，依法对行政主体的行政行为进行监督、制约，保证行政主体遵守法律法规的规定，履行行政义务和职责。借助外部力量对行政行为进行规范，能有效避免内部规范的监督不力、受阻、互相遮掩等许多弊端，所以是非常重要的规范途径。根据外部规范主体的不同，主要可以分为立法规范、司法制约、社会监督和党的纪律。
1.立法规范
立法机关对行政行为的规范主要体现在：首先，行政立法是一种准立法行为，它必须在遵守国家的宪法和法律原则的条件才能制定进而生效，立法机关在一定程度上还控制着行政机关的权限和范围、行政组织的机构设置、人员的分配和编制等，高级行政官员的任命或撤销也必须经由权力机关的批准。其次，人民代表大会通过它的决定权审议和批准国家或各行政区域的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，能有效地防止行政机关的财物浪费及不当或违法地使用，有效地控制腐败现象的发生。再者，人大代表从自己的职责出发对相关行政部门和行政人员所作的视察、质询、建议等行为也是对其行政行为的一种监督，保证行政行为合理、合法地进行。
2.司法制约
司法主体一般包括法院和检察机关。司法制约也就是要从司法的角度或法律裁判的角度，运用司法手段纠正、补偿由于行政机关和行政人员的不负责任、不当行政或不法行为所造成的不良后果及损失，对有关行政主体进行法律制裁。
法院的制约一般是审定政府特定的行政行为包括政府颁布的行政规范等是否有效，是否违反了宪法和法律，用来防止行政机关中行政领导独裁现象的发生，避免“家长制”和“一言堂”。同时，司法机关的制约还体现在解决行政管理活动中的行政纠纷，依据法律对行政机关和行政人员的行政行为是否违法，是否越权，是否侵权，是否不当进行审理和判决，惩罚破坏法制的行为，追究行政人员相应的责任。
检察机关的角色一般是代表国家提出公诉，和法院是平行设置的，检察官独立地行使检察权。它对行政行为的制约主要体现在通过进行预先的调查、侦查，起诉具有违法行为的行政官员，决定他们是否被羁押以及监督审判的执行，来揭露行政活动中存在的一些丑恶、腐败的现象，惩治违法的行政人员，从而维护行政的廉洁，促进透明行政，阳光政府的实现。
3.社会监督
社会监督是指公民个人、社会各组织、政党等依据宪法和法律所赋予的权力，对国家行政机关和行政人员所作的监督。社会监督的主体不具有行政权、司法权等机构性职权，它们拥有的是国家宪法赋予的监督力，这是一种政治权力，这种权力受宪法的保护，而社会监督的功能只有在行使这一权力的时候才能实现。
相对于行政监督、立法规范和司法制约来说，社会监督具有广泛性、经常性、普遍性和非正式性的特征。社会监督的主体是社会成员、社会组织、新闻媒体等，社会监督能对国家机关和行政人员的行为构成潜在的、间接的、有效的监督，并进而诱发各机关的关注，往往是其他规范途径的引信。
社会监督有多种形式。公民可以通过多种方式对行政机关和行政人员的违法或不当行为进行控告、检举、批评、提出建议，体现了人民当家做主的权利。在现代社会中，最应注重的就是社会舆论和新闻媒体的作用，通过新闻调查和新闻曝光，可以使民众更真实地了解到政府的所作所为，从而进行有针对地监督。社会监督能有效地维护公民的合法权益，维护宪法和法律的贯彻实施，促进行政行为的合理，确保行政机关的廉政建设，对行政的发展具有重要的意义。
4.党的纪律
我国是由中国共产党领导的。党对国家进行的是一种政治领导。由于我国的行政人员大部分是中国共产党党员，所以，还可以通过党的纪律对行政人员的行为进行规范，通过一些政纲、重大政策的制定和选择对行政人员进行督导和约束。党的纪律对行政行为的规范，一是通过监督本党党员，使其在行政活动中能实现党的纲领、主张，从而实现对行政活动的监督，二是将党的纲领、主张通过国家权力机关以法定的程序转变成为国家的法律、政策，用来指导政府和行政人员的行政行为。用党的纪律来规范行政行为能保证国家行政管理的社会主义方向，使政府及其官员履行其政治责任和行政责任。
第三节 依法行政
一、依法行政理论阐释
依法行政是建设社会主义民主与法治，实现人民当家作主的题中应有之义，也是我们党认真实践“三个代表”重要思想，立党为公、执政为民，以科学发展观为指导构建和谐社会的必然要求。
（一）依法行政思想的产生与发展
依法行政并非自古就有的，而是早期资产阶级反对专制王权，争取民主权利的产物，其直接的思想理念发轫于英国。17世纪下半叶，英国资产阶级革命胜利，通过了在人类法治史上极具重要意义的《权利法案》、《王位继承法》，极大地限制了国王的权力，开创了依法行政的最初实践。18世纪后期，美国、法国、意大利和德国等国家资产阶级革命相继完成，资本主义国家体系在世界范围内建立并稳定下来。资产阶级的主要任务就转变为通过构建最优的国家政治制度，以实现、保护资产阶级的政治、经济利益。此时，由于受亚当•斯密自由放任经济思想的影响，在政治领域积极推行国家与社会的分离，致力于市民社会的建构，普遍奉行“管得越少的政府就是越好的政府”，认为政府只充当“守夜人”的角色。19世纪末20世纪初，自由资本主义开始过渡到垄断阶段，这就要求行政权力承担起更多的治理责任，积极行政。为了妥善协调依法行政和积极行政的冲突，西方资本主义国家一方面承认积极行政和行政权扩张的必要性，放弃“无法律即无行政”的消极行政立场，承认遵循法律保留和法律优先原则的委任立法也可以为依法行政提供法律依据；另一方面通过守护依法行政的底线来捍卫依法行政的尊严，明确要求行政国必须是法治国。二战以后，凯恩斯主义虽然在一定程度上解决了“市场失灵”的问题，但“政府失灵”随之而来，西方资本主义国家普遍进入了发展的“滞胀”状态。为了摆脱这种困境，英美等被迫从70年代起开始反思凯恩斯主义，积极寻求积极行政与依法行政的新关系，寻求法律与行政的之间的和谐与平衡。
在我国，1978年底中共十一届三中全会召开，极大地推动了我国社会主义法制建设。十一届三中全会以后，国家积极着手建立、健全各项法律法规，改变过去依政策行政为依法行政。从而依法行政的观念也在行政人员和群众中树立起来，人们开始关注行政行为的合法性问题。1990年《行政诉讼法》实施，这在我国法制史和推进依法行政的历程上具有重要意义。依法行政的原则、要求和观念也逐渐系统化、理论化。1997年9月党的十五大正式确立了依法治国的方略，“依法治国，建设社会主义法治国家”也写入了1999年3月全国人大二次会议通过的宪法修正案。依法治国基本方略的确立也对依法行政提出了新的要求，依法行政从此进入了新的发展阶段。
（二）依法行政的含义
依法行政，就是指拥有行政权力的行政主体在从事公共管理，提供公共服务的整个行政过程中，其权力的取得必须有相应的法律规定或授权，权力的行使必须在实体和程序两方面遵循法律的规定，违法的行政行为必须承担相应的法律责任。
依法行政包含以下几方面的要求：第一，行政机关职权的取得和行使必须有明确的法律规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不得具有并行使某项职权，否则就是超越职权。第二，遵循法律保留原则。即凡是属于宪法、法律保留的只能由法律规定的事项，就必须由法律做出规定。只有在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范性文件中做出相应的规定。第三，明确不同法律规范文件的位阶，即法律效力上的高低之分。依法行政就是要求行政机关指定的行政规范性文件不得与宪法、法律和同级人大、上级行政机关制定的法律文件等上位法相抵触。第四，违法必究。就是指凡是违背法律、法规、政策的行政行为都必须依法得到查处和纠正，承担相应的法律责任，给行政相对人造成损害的还应该予以赔偿。
（三）推进依法行政的意义
我国正处于经济体制改革和社会结构变迁的双重转型期，积极推进依法行政有利于保护行政相对人的合法权益，转变政府职能和改革行政体制，为经济建设保驾护航，促进经济、社会的和谐、可持续发展。
1.依法行政是实行依法治国方略的核心环节。推进依法行政对于实现依法治国就具有特殊的意义和作用。依法行政不仅是依法治国的重要组成部分，更是实现依法治国的核心环节。没有依法行政作为坚实的基础，落实依法治国的方略是不可能的。
2.依法行政是促进政府职能转变，引导行政管理体制改革向纵深发展的有效手段。依法行政与政府职能转变和行政管理体制改革密切相关，是我国行政管理走向现代化的基础和保证。要切实推动政府职能的转变和行政管理体制改革的深入，必须通过依法行政，真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并以法律的形式保障改革的成果。
3.依法行政是保护行政相对人合法权益的必然要求。依法行政要求行政权的取得必须有法律的规定或授权，权力的行使必须在实体和程序两方面合法，这就从根本上减少了行政机关权力自我扩张，侵犯行政相对人合法权益的可能性。对于违法的行政行为，行政机关必须承担相应的责任，给行政相对人造成的实际损失必须予以赔偿。
4.加入世贸组织的新形势，也要求行政机关依法行政。WTO规则主要是规范和约束成员的政府行为的，目的在于消除或者限制各成员政府对跨国贸易的干预。这就要求政府必须全面接受WTO规则，接受其对政府行为的规范、约束和评价机制，严格执行规则、履行承诺，坚决放弃地方政府和各部门的本位主义、地方保护主义、行业垄断。增加政府行为的透明度，减少不必要的行政干预。在经济、贸易方面，更多的运用法律手段和经济手段为市场主体提供服务。
二、依法行政的理论基础
从根本上说，任何思想观念都是由当时的社会生产力水平以及与之相适应的生产关系共同决定的。依法行政的思想并不是凭空产生的，其之所以产生于资本主义社会早期的资产阶级反对专制王权、争取民主权利的斗争，是有其思想和现实基础的。
1.自然法理论、天赋人权理论和社会契约论等共同构成了依法行政的思想理论基础。自然法理论最早由格劳秀斯提出，他认为人类最初源于自然状态，在此状态下享有自然的权利。自然法来自本性，又来自理性的命令，是人类义务和责任的根据。承认人性、理性的前提是承认自然法。以专制为特征的封建制度既违反人性也违反理性，也就是与自然法相悖的。洛克认为自然状态是一个自由、平等的社会，但是自然状态的社会也存在种种不便，所以“人们联合成国家和置身政府之下的重大的和主要的目的，是要保护他们的财产”。孟德斯鸠进一步指出，法的基本精神就是“不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止去作法律所许可的事。”在当时封建势力依然强大的历史条件下，这些思想为资产阶级在经济上保护自己的合法财产，在政治上反对封建势力、抑制王权而大力宣扬、提倡依法行政提供了思想理论武器。
2.资本主义自由市场经济的原理及实践是依法行政的社会经济基础。资本主义社会建立后，出于全面发展商品经济的需要，资产阶级迫切要求解除政府对经济和社会生活的干预，要求政府的一切行为必须严格依据法律，建立有限政府，实现自由的市场竞争。而在自由的市场环境中，每个人为了获得竞争优势，在奋发进取的同时，难免会使用一些严酷、残暴的手段。那么，在各市场主体的权力义务对等的情况下，就只有“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家，才具有维护市场竞争公正性，推动社会发展进步的公信力和权威。国家既是立法者又是执法者，要维护市场竞争的合理有序，就必须要求政府依法行政。
3.资产阶级的分权制衡学说和三权分立的实践是推行依法行政的民主政治基础。最早提出近代意义上的分权学说的是洛克，他将国家权力分为立法、行政、联盟三种权力，这三种权力严格划分界限，互相分立，但又以立法权为主导，有权收回法律、惩处不良行政行为。孟德斯鸠对三权分立学说进行了完善，强调立法权、司法权、行政权之间的相互制衡。资产阶级革命胜利后，为了保卫革命果实，防止封建势力复辟，和出于对行政权限制的需要，全面推进资本主义政治民主，资产阶级通过制定宪法的方式逐步地确立三权分立的宪政框架。在此框架下，议会通过制定法律来为行政权的行使提供法律依据，法院则以审查等形式来监督行政权。随着法律保留原则、法律优先原则、比例原则等依法行政的基本原则得以确立，依法行政已不仅仅停留于思想理念的层面，而是成为具体生动的实践。
三、依法行政的基本方式
依法行政是人类社会文明进步的标志，是长期以来人们对于行政管理模式理性思索的必然结果，也是我国在现实政治、经济发展条件下，基于法治规律所选择的唯一可行的治国模式。推进依法行政，应着力于以下几个方面：
1.从源头上规范行政立法。从依法行政的角度看，规范行政立法主要是明确不同行政主体的行政立法权限，保证行政立法在程序上的合法。在我国，不同的行政立法主体具有制定不同行政法律规范的权限。行政立法的程序是由我国的立法制度决定，并最终取决于我国的基本政治制度。一般说来，我国的行政立法程序要经历以下几个阶段：提出法律（法规）草案；审议法律（法规）草案；通过或批准法律（法规）；公布法律（法规）并生效。
2.严格控制行政执法。行政执法就是有权的行政机关为了实现法律法规的意图，达成行政管理的目标，所从事的公共管理活动。行政执法活动改变行政主体和行政相对人权利义务关系，产生一定的法律后果，与公众的切身利益紧密相关，是推进依法行政的重点所在。这其中，规范行政程序又是重中之重。近年来，随着我国民主与法制建设的不断发展，国家对行政执法活动，在实体和程序两方面提出了更高的要求，明确提出各级行政机关要将全部的行政执法活动纳入法律规范内，特别是《行政诉讼法》和《行政复议法》明确将程序违反作为撤销行政行为的理由之一。衡量行政执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、定性准确、处罚合理以外，还必须包括程序合法。
3.完善行政救济途径。行政救济主要包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿。行政复议既是行政系统内部自我纠正错误的重要制度，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的行政救济制度。行政复议作为一个裁决行政争议、对行政相对人的合法权益提供救济的程序，具有较强的准司法性，对于监督行政机关依法行政起到了积极的作用。行政诉讼是行政相对人与行政机关在发生行政法律的纠纷，依法向人民法院提起并且由人民法院依法定程序受理的诉讼程序。“行政诉讼的发生，需要由行政行为所激起的争执；而根据该行为所为之请求，不仅应以被侵害的利益为由，且应以侵害法律为由。”行政赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。确立行政赔偿制度，可以从一个侧面促使行政机关及其工作人员依法行政，尽最大努力保护公民、法人或其他组织的合法权益。
4.加大普法力度，在行政人员中树立法治观念。我国法治建设已取得重大进展，公民的法治观念、维权意识极大提高。这就对行政机关及其工作人员牢固树立法治观念，切实提高依法行政和依法办事的能力提出了新的要求。执政之要在于为民，行政之要在于依法。各级干部特别是领导干部，要牢固树立法治观念，不断提高依法行政、依法办事的自觉性，做到在宏观决策上考虑法律效果，在执政方式上牢记依法办事，在工作生活中严格遵纪守法，把依法行政贯穿于政府行为的全过程，落实到政府行为的各个方面，实现行政行为的规范化、法制化。
【阅读参考】
新公共服务与公共利益
相比之下，新公共服务拒斥在传统公共行政和新公共管理中含有的公共利益观。新公共服务的一个规定特征正是对这些观点的拒斥。我们认为，公务员对于帮助公民明确地表达公共利益具有一种极为重要的作用，反过来，共同的价值和集体的公民利益也应该指导公共行政官员的决策和行为。这并不是说，政治过程的结果就是错了，或者说，公共行政官员应该用他们不同意的政策来取代判断。相反，公务员必须努力保证公民在治理的每一个阶段——而不仅仅是在选举政治中——获得发言权。
有趣的是，在公共行政领域的早期研究中，只要我们瞥上一眼，就可以发现，尽管这些思想很快就被利益团体多元论这样的观点夺去了光彩，但有趣的是，我们在注意到早期有些人曾经提及基于共同价值观和人们长期共同利益的公共利益。例如，尽管保罗·阿普尔比后来最终把公共利益视为特殊利益集团的相互作用，但是在1950年他却说行政官员的职责就是要“聚焦于——解决和整合——这些人普遍感到的需要；为政府旨在满足这些需要的回应提供具体的形式；预见和关注一些不容易被普通公民看得见的因素；为了把政府的回应设计得便于至少可以确保多数人的共识或者同意而做出这样的努力”。在此，他似乎承认不仅需要考虑特殊利益的团体，而且还需要考虑一些有关公共利益和达成共识所需要的更加广泛的问题。
新公共服务认为这些批评过分简单化并且放错了位置。行政官员在判断什么应该被视为有道德的事物时完全无需接受聪明或贤明和扮演卫道士角色的劝告。相反，新公共服务倡导行政官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动的角色。新公共服务还否认公共利益能够被理解为个人自我利益的集合。在新公共服务中，其目标是要超越自身利益进而发现共同利益——公共利益并且按照共同利益——公共利益行事。
这个观点也影响到我们如何看待对政府的信任。例如，拉斯乔就认为，就政府而言，“信任度下降的原因在于人们越来越认识到经过选举产生的官员、行政官员以及公民都试图使他们的自我利益最大化”。他进而强调说：“真正的信任依赖于一种不容易被理性选择理论家所接纳的假定，即：个人能够以其私人利益之外的某种根据来行动。”这意味着信任不是依赖于自我利益。相反，它依据的是规范和价值，而且还假定了行为能够受到共同的公共利益的影响。换言之，如果人民相信自利公民的需求能够推动政府的行为，那么信任度就会下降。公民对政府的信任和信心是建立在这样的认识基础之上的，即：政府政策关注的焦点是公共利益。
新公共服务认为，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。按照这个观点，正如本书第二章所表明的那样，公民所采纳的是一种更加广泛并且更为长远的观点，这种观点既基于他们对公共事务的认识，又基于一种归属感、一种对整体的关心以及一种与社区建立的道德契约。
（本部分选自［美］珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版。）
【案例及思考】
惨痛的教训 沉重的代价——江苏铁本项目违规建设问题反思
关于江苏铁本项目违规建设问题的报道引起中央高度重视。国务院组成专项检查组对此进行调查，责成江苏省和有关部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任人做出处理。记者最近追踪采访了江苏省、常州市和扬中市党委、政府和相关部门负责人。
有令为何不行，有禁为何不止
国务院关于江苏铁本项目违规建设问题的查处决定公布以后，引起了江苏各界的强烈震动。记者在常州、扬中采访了许多干部群众，他们大都发出这样的疑问：一个项目设计能力840万吨、概算总投资亿元人民币的大型钢铁联合项目，在未获得合法审批的情况下，为什么能够连闯“红灯”，大胆违规上马？国家三令五申限制钢铁、水泥等行业过度投资，避免低水平重复建设，为何地方政府和相关部门有令不行、有禁不止，直到酿成严重的后果？
记者在调查中发现，铁本项目违规建设中暴露出许多引人深思的问题，其中政府及有关职能部门的失职违规、越权审批是最突出的方面。
政府部门失职渎职助长企业违法违规行为
按照土地管理法的有关规定，项目动工必须取得合法征地批准文件。然而，铁本项目在所有征地手续尚未办理的情况下，地方政府即自行与铁本公司签订协议，对土地上的农民进行拆迁腾地。国土部门对铁本项目的违法征地行为也没有进行及时制止和查处。。
调查发现，铁本公司通过虚假财务报表骗取银行信用和贷款，挪用银行大量流动资金贷款。常州市金融系统一些干部反思说，企业利用贷来的巨额流动资金进行新项目的建设，铁本公司的10家关联企业违反规定相互担保。然而，6家提供贷款的商业银行对这些问题都没有发现，这反映了银行在执行内控制度上存在严重问题。
必须坚持科学的发展观和正确的政绩观
江苏省委、省政府认为，出现铁本项目违规建设这样的重大违规事件，当地政府和有关部门负有失职违规的责任，省委、省政府也在深刻反思未能及时发现和采取果断措施予以纠正的问题。全省上下要深入开展树立科学发展观和正确政绩观的教育，引导各级干部从大局出发，充分认识国家加强宏观调控的必要性，坚决贯彻执行中央决策，继续集中精力抓好当前各项工作，正确处理好加快发展和协调发展的关系，走追求质量和效益的新型工业化道路。
铁本事件造成的严重后果出乎许多干部群众的预料。面对惨痛的代价和深刻的教训，许多干部表示，要通过铁本项目违规建设钢铁项目问题吸取教训，以科学的发展观为指导，严格执行国家的法律法规和政策制度，决不能漠视法纪，坚持依法行政，认真做好各项工作。
（本部分选自：《惨痛的教训 沉重的代价――江苏铁本项目违规建设问题反思》）
思考题：
1.为什么在国家法律明文禁止的情况下，还会发生这种违规行为？深层次的原因是什么？
2.如何完善外在的监督体制来规范政府的行政行为？
3.这个事件给我们的警示是什么？
【基本知识点小结】
1.行政精神是与行政现象相联系的，在行政过程中通过行政人员的行为所体现出来的道德、思想、观念和责任等价值取向。从根本上说，行政精神属于思想意识的范畴，植根于现实行政管理的实践，也是行政机关及其行政人员在行政管理活动中，受行政制度、传统文化、社会观念的影响内化而成的。行政精神可以指导行政人员的行为，影响公共管理和公共服务的效果，对于完善行政管理的学科建设，促进行政改革和建立现代公务员制度，抑制腐败具有重要意义。作为一定社会行政制度、传统文化和社会观念综合反映，在当今行政管理实践的发展条件下，行政精神主要包括行政道德、责任观念、服务意识和创新精神等内容。
2.塑造行政精神、建设行政文化不可能一蹴而就，是行政制度、传统文化、社会观念等多方面因素相互作用的动态过程。行政精神的养成是一个系统工程，需要在伦理教育、组织建设和行政人员自我修养等方面共同着手，以使行政精神坚实、和谐而有力地推动公共行政实践的发展。
3.行政行为按照外延的大小，可以有多种理解。本书采用狭义行政行为的概念，即行政行为是指国家行政机关，行政人员及法定授权的组织或人员运用行政权力，在行政管理活动中所产生的具有法律效果的行为，具有法律性、强制性、服务性、无偿性和适应性的特点和服务、保障、裁判、管制和创新的功能。从不同的角度，可以把行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，要式行政行为与非要式行政行为，单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为，内部行政行为和外部行政行为等。
4.对行政行为的规范可以分为内部规范和外部规范，内部规范主要指的是在行政机关或行政组织内部实施的行政监督，通常分为一般监督、职能监督、主管监督和特种监督。外部规范也就是除行政机关和行政人员之外的享有法定权力的主体，依法对行政主体的行政行为进行监督、制约，主要可以分为立法规范、司法制约、社会监督和党的纪律。
5.依法行政，就是指拥有行政权力的行政主体在从事公共管理，提供公共服务的整个行政过程中，其权力的取得必须有相应的法律规定或授权，权力的行使必须在实体和程序两方面遵循法律的规定，违法的行政行为必须承担相应的法律责任。我国正处于经济体制改革和社会结构变迁的双重转型期，积极推进依法行政有利于保护行政相对人的合法权益，转变政府职能和改革行政体制，为经济建设保驾护航，促进经济、社会的和谐、可持续发展。
6.依法行政的思想产生于资本主义社会早期的资产阶级反对专制王权、争取民主权利的斗争，以自然法理论、天赋人权理论和社会契约论为思想理论基础，以资本主义自由市场经济的原理及实践为社会经济基础，以资产阶级的分权制衡学说和三权分立的实践为民主政治基础。推进依法行政，应着力于从源头上规范行政立法；严格控制行政执法；完善行政救济途径；加大普法力度，在行政人员中树立法治观念。
第十章 行政绩效
本章基本问题
行政绩效是现代行政管理学的重要内容，也是行政管理的出发点和终极目标。本章通过对行政绩效的概念和特点的讲解，对行政绩效的评估进行理论上的分析，把行政绩效作为衡量现代行政管理活动是否科学的重要标准。在此基础上，对如何提高行政绩效在理论和实践上作了科学阐述，并介绍了一些目前广泛运用的行政绩效方法等。本章主要阐述行政绩效的概念和特征，论述行政绩效的理论与方法。
第一节 行政绩效概述
一、行政绩效的概念
行政绩效，在西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，它是指政府在社会管理中的业绩、效果、效率及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出来的管理能力。
二、行政绩效的特点
行政绩效作为现代行政管理的一个重要问题，它关系到行政管理活动中的效率和质量，具有很强的针对性和时效意义。具体表现为：
1．导向性。
2．联系性。
3．社会价值观念性。
4．相对性。
三、行政目标与行政目标管理
（一）行政目标
行政目标是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标，它是行政管理活动的出发点和归宿。
行政目标的特点是：一是层次性。二是多样性。三是从属性。
行政目标的地位和作用主要表现为：一方面，行政目标作为行政管理的风向标，在行政管理活动中对员工可起到导向和激励作用。另一方面，行政目标作为衡量行政管理效果的一把尺子，对行政管理活动起到重要的调控作用。
（二）行政目标管理
目标管理是一种科学的管理制度和管理方法。它通过确定目标、实施目标和评估目标成果等自我控制手段来达到管理的目的。行政目标的管理，主要包括行政目标的确立、目标实施过程的管理和目标成果的评估三个环节。
一般而言，对行政目标成果评估的程序主要分为自我评估、集体评议、上级评定三部分。
第二节 行政绩效的评估
行政绩效评估的原则
1．为建设有中国特色的社会主义服务的原则
2． 定量和定性相结合的原则
3．现实效果与长远效果相统一的原则
4．局部效益与整体效益相结合的原则
二、行政绩效评估的标准
1．行政活动的质量标准
2．行政活动的数量指标
行政活动的数量指标通常是由行政决策层的工作量、中间管理层的工作量、具体执行层的工作量等决定的。
3．行政活动的时效标准
一般的行政活动是讲究时间和效率的，时间作为行政绩效的重要因素，在行政活动中至关重要。
4．行政活动的费用指标
任何一个行政活动都是有成本的，科学地降低行政成本、提高行政效率是行政活动的最终目的。
三、行政绩效评估的基本方法
1．社会调查法。主要适用于绩效目标的设定、存在问题的判断、绩效信息的收集以及公众满意程度的调查等。包括问卷调查法、访谈法、实地观察法、民意调查法、文献调查法等。
2．统计分析法。主要适用于对个人或组织所完成工作或提供的服务数量、质量、财政收支情况、组织的运行状况等等所作的绩效分析。包括统计表与统计图、抽样统计、方差分析、相关回归分析、时间序列分析、指数分析、因素分析、国民经济统计分析等。
3．心理测评法。主要适用于了解、确定、分析与个人绩效、组织绩效有关的个人素质、工作态度、工作行为、组织行为、社会行为、行政行为等方面的绩效分析。包括智力测试、能力测试、态度测试、职业适应性测验、工作分析、群体社会心理测量、领导行为测量、行政伦理和行政行为测量等。
4．政策分析法。主要适用于了解政策运行结果、确定政策目标实现程度、分析政策的社会心理影响以及预测未来政策趋向等方面的绩效分析。包括回归性分析、决策理论评价、问题构造法、交互影响分析、前后对比法、对象评定法、专业标准对照法、过程测试法等。
第三节 提高行政绩效的基本途径
一、提高行政绩效的理论与实践
（一）全面质量管理
所谓全面质量管理，一是目标性的，即是一种简单然而却是革新了的工作方式。二是综合性的，即是一门行政哲学、一整套原则以及一系列量化技术，开发出来用以持续地改进以及从上到下地转变整个组织过程，从而使顾客对组织的产品、绩效、程序以及工作人员完全满意。
全面质量管理作为一种综合性的管理方法，它具有三个特点：一是强调与供应方、工作人员、顾客三类人员保持密切的沟通和联系，以利于保持上级指令的正确性，所获资源、信息的可靠性、适当性和准确性，工作人员的工作情绪的稳定性，对个人和组织的关注性以及准确及时地了解领导的要求和满意程度。二是强调工作人员参与。三是强调协作精神和团队形式。
（二）标杆管理
所谓的标杆管理，是指帮助组织发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解它们是如何达到那个水平的，以便在自己的组织中也运用同样或类似的做法来提高自身的绩效。
作为标杆管理，它有四个特点：（1）标杆管理以绩效评估为基础，但并不仅限于组织内部的绩效评估。（2）标杆管理需要运用比较分析的分法，但并不只是停留在单纯对数字或数据的比较研究方面。（3）标杆管理需要学习、引进卓越组织的管理方法，但并不是简单地模仿、抄袭或照搬。（4）标杆管理和全面质量管理有非常密切的联系。
（三）学习型组织
学习型组织目前已经成为推动生产及行政部门可持续发展的十分流行的理论概念。通过创建学习型组织提高组织整体的绩效和竞争力已成为一种遍及世界各国各行各业的实践活动。如今，“学习型企业”、“学习型城市”、“学习型政府”、“学习型社会”等概念的出现明显地反映学习型组织在理论和实践方面的巨大影响。
一是强调能力的培养、练习，而不仅仅是知识的获得与理解。
二是强调团队学习、组织学习的能力，而不仅仅是个人学习的能力。
三是强调思维方式、学习能力、组织素质、组织文化等深层次的变化，而不仅仅是工作方法、工作程序或管理体制方面的变化。
（四）平衡计分卡
平衡计分卡是由美国著名管理学家罗伯特等人开发出的考察企业管理成就的绩效评价指标体系，它从四个不同的角度来测评一个公司的绩效指标，分别为财务类指标、顾客满意、内部业务流程以及创新和学习能力。平衡计分卡系统将“战略”而不是“控制”置于中心地位，使得公司把长期战略目标和短期行动有机结合起来，同时帮助各个部门的战略与整个管理体系相吻合。
（五）目标管理法
二、行政绩效的制约因素
（一）行政环境因素
（二）行政组织因素
（三）行政人员因素
（四）科学技术因素
三、提高行政绩效的途径和方法
（一）提高行政绩效的途径
一是解放思想，牢固树立绩效观念。二是花大力气，积极推进行政机构改革，建立科学、规范的行政管理体制。三是贯彻依法行政的原则，增强法治意识，将行政管理逐步纳入制度化、法治化的轨道。在现代社会，法治的观念已深入人心。四是全面提高行政领导和工作人员的素质。五是引入必要的激励机制，充分调动行政工作人员的积极性，保证政令畅通。活力、绩效、积极性是行政管理体制改革所追求的目标。六是大力反对行政工作中的官僚主义，迅速扭转各级机关的工作作风。七是正确运用科学发展观，开拓进取，努力实现行政管理技术手段的现代化。
（二）提高行政绩效的方法
1.层级领导法。
2.目标管理法。
3.以点带面、典型带动法。
4.现场办公法。
【案例及思考】
烟台市推行“社会服务承诺制度”
一、背景
1994年6月，烟台市针对广大市民反映强烈的城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和中国香港地区社会管理部门的做法，率先在烟台市建委试行“社会服务承诺制”。
从1995年1月1日起，市建委系统所属的28个企事业单位开始全面推行社会服务承诺制度。到1996年，烟台市建委实行承诺的内容达到81项、服务标准117条，基本上包含了建委系统工作的主要内容，覆盖了从城市建设、管理维护到居民生活服务的方方面面。经过半年的实践，社会服务承诺制度在烟台市收到了明显的成效。
1998年以后，烟台市决定将社会服务承诺制度的范围进一步扩大，将承诺服务变成政府管理的一种自我运转方式，使承诺服务更加让人民群众满意。在市委、市政府的有力推动下，各部门主动配合，承诺制开始由对工作本身的承诺，向前、向后、向内、向外实现了全方位拓展、延伸，承诺的方式得到不断创新。
所谓向前延伸就是搞好“前置服务”，比如工商部门必须让市民知道，申请办理营业执照需要具备哪些条件，准备哪些材料。所谓向后延伸就是搞好“后置服务”，如果需要，各部门必须让市民了解，在办理本部门相关的手续后还需要到哪里去办
理，给群众办事提供最大的方便。所谓向外延伸就是搞好“外置服务”，如果需要，有关部门必须能够做到免费主动上门服务，比如有关职能部门针对新颁布的法律、法规或政策等，必须主动到相关单位做好上门宣传工作。所谓向内延伸就是搞好“内置服务”，各部门必须从内部管理入手，为服务者提供服务，第一线的工作人员代表本部门或单位向市民提供承诺服务，承担违诺责任；各机关单位内部管理人员必须向第一线的工作人员提供承诺服务，承担违诺责任；为第一线的工作人员提供充足的条件，从而使他们能够更好地实现服务承诺。
为了进一步完善内部管理和社会监督机制，确保承诺兑现，烟台市在承诺部门实行了“办事效率监督卡”制度，以便于群众进行监督。各部门根据自身的工作性质不断探索让人民满意的服务方式，如：公安系统实行的警务公开的“阳光作业”和“123”专线投诉电话；市工商局实行的“首接责任制”，谁接收谁负责到底，为群众创造更加方便的办事条件。许多部门还创造了“一次讲清办事手续”、“一个窗口服务”、“一条龙办公”等承诺服务方式。
二、承诺制的基本做法
社会服务承诺制度，就是承担社会服务职能的组织，按行业要求，把服务内容、标准、程序、时限、责任向社会公开作出承诺，在社会的监督下组织实施，违背承诺要承担法律和经济责任的一种具有契约性质的社会服务机制。
烟台市的承诺制主要在以下三种类型的部门推行：一是公共服务部门，如自来水、公交、邮电、电业等部门，这是推行承诺制的重点部门；二是与基层联系比较多的行政执法部门，如工商、税务、公安等部门；三是关系国计民生而竞争又不充分的商业服务部门，如银行、粮食、医药等部门。
承诺制的基本内容是：公开办事内容、办事标准、办事程序，确定办事时限，设立监督机制和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按照规定给当事人以赔偿。它把各项服务内容量化、细化、具体化，其核心是在社会服务范围内向社会公开承诺。
第一，承诺的内容向社会公开，让市民知道在某一领域、某个范围内，自己拥有哪些权力，应当享受哪些方面的服务。
第二，承诺的标准向社会公开。通过公开服务标准，让市民知道自己所享受的服务质量标准应当达到什么程度。
第三，承诺的投诉程序向社会公开。通过公开投诉程序，让市民知道如果服务达不到标准，应当找谁，到哪里去找个“说法”、讨个公道。
第四，承诺的违约责任向社会公开。通过公开违诺责任，让市民知道因服务单位违诺给自己造成损失的应得到什么补偿或赔偿。
承诺制是由承诺、内部践诺机制、社会监督、应诺(违诺处罚)等环节组成的有机整体，其根本目的就是提高服务质量和水平，使老百姓得到利益和实惠。
三、推行承诺制的效果
（1）服务质量和办事效率明显提高。在城市公共服务方面，过去公交车的正点率不到70％，实行承诺制以后提高到98％以上，乘车难的问题得到较好的解决。在行政执法部门，一些手续的审批过去需要20天左右的时间，现在一般缩短到一周以内。
（2）行业服务风气明显好转。群众反映，过去办事首先想到的是托人、送礼，现在凡是承诺的事情，按照承诺时限和标准就可以办妥。自来水公司等单位过去每年反映职工“吃拿卡要”的投诉有上百起，现在基本上没有这方面的投诉。
（3）内部管理进一步加强。在社会力量的广泛监督之下，违诺了就要承担责任，受到处罚，因此必须加强内部管理。如市排水管理处在查处违诺上，坚持“一事一档”、“三不放过”，即出现问题查不清责任不放过；有关责任人不提高认识不放过；对有关责任者不处理不放过。从而使越级投诉大大减少，投诉处结率达100％，市民满意率达95％以上。
（本案例选自刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版）
思考题：
烟台市为什么要推行“社会服务承诺制度”？
烟台市推行“社会服务承诺制度”后的效果如何？
【基本知识点小结】
1．行政绩效的内涵是指政府在社会管理中的业绩、效果、效率及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出来的管理能力。它具有导向性、联系性、社会价值性观念、相对性等特点。而行政目标则是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标。目标管理是一种科学的管理制度和管理方法。它通过确定目标、实施目标和评估目标成果等自我控制手段来达到管理的目的。我国行政机关工作责任制和行政人员岗位责任制的实行，实际上是中国特色的行政目标管理的具体化。行政目标的管理，主要包括行政目标的确立、目标实施过程的管理和目标成果的评估三个环节。
2．行政绩效评估应遵循的主要原则为：为建设中国特色的社会主义服务的原则、定量和定性相结合的原则、现实效果与长远效果相统一的原则、局部效益与整体效益相结合的原则。行政绩效评估的标准有：行政活动的质量标准、行政活动的数量指标、行政活动的时效标准、行政活动的费用指标等。行政绩效评估的基本方法是社会调查方法、统计分析方法、心理测评方法、政策分析法等。
3．绩效管理是一种全过程的管理，它利用绩效信息协助设定国家的绩效目标，进行资源的配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。其形式主要有全面质量管理、标杆管理、学习型组织、平衡计分卡、目标管理等。制约行政绩效的因素主要为：行政环境因素、行政组织因素、行政人员因素、科学技术因素等。提高行政绩效的途径：解放思想，牢固树立绩效观念；花大力气，积极推进行政机构改革，建立科学、规范的行政管理体制；贯彻依法行政的原则，增强法治意识，将行政管理逐步纳入制度化、法治化的轨道；全面提高行政领导者及工作人员的素质；引入必要的激励机制，充分调动行政工作人员的积极性，保证政令畅通；大力反对行政工作中的官僚主义，迅速扭转各级机关的工作作风；正确运用科学发展观，开拓进取，努力实现行政管理技术手段的现代化。提高行政绩效的方法：层级领导法，目标管理法，以点带面，典型带动法，现场办公法等。
第十一章 行政保障
第一节 行政成本
随着经济的发展和行政体制改革的进一步深入，如何有效控制行政成本已成为各级政府和学者关注的新的焦点问题。建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，转变政府职能，改进行政管理和服务方式，推行电子政务，是提高行政效率，降低行政成本的总要求。
一、行政成本理论阐释
（一）行政成本的涵义
所谓行政成本，是指政府部门及其行政执行人员在制定公共政策，进行公共管理，生产公共产品，提供公共服务的行政过程中，所耗费的人力、物力、财力、时间等资源，对公众、生态环境造成的影响，以及机会成本的总和。
（二）研究行政成本的必要性
研究行政成本对于树立成本意识，有效控制行政成本具有重要意义：
1.推动政府职能的转变。随着社会的发展和经济体制改革的深入，一方面政府宏观调控经济的职能日益强化，另一方面社会分配差距加大，使得政府职能不断扩张，政府规模总体上呈膨胀的态势。因此，降低行政成本，改革财政制度就成为转变政府职能，缩减政府规模最好的切入点。
2.有助于优化决策，提高行政效率。树立成本意识，加强对行政成本的有效控制，真正使行政内含成本和行政实支成本的投入得到最高的回报，做到以最小的成本投入获取最大收益，进而克服铺张浪费、官僚主义作风，提高行政效率。
3.合理补偿公共物品耗费，缓解政府财政压力。按照现代行政学的观点来看，低成本应该是高质量公共产品的要素之一。研究行政成本，控制行政成本，一方面可以引导政府积极降低自身运行成本；另一方面，可以合理确定公众部分补偿行政成本的额度，缓解政府，尤其是基层政府的财政压力，从而使政府合理分配财政支出，提供更优质的服务。
4.可以抑制腐败，建立廉洁政府。自新中国成立以来，我国的政府机构改革就一直没有停止过。但是历次改革都把侧重点放在了职能转变、机构裁并方面，而政府工作人员并没有相应减少，反而呈上升趋势。真正裁减行政人员是有效降低行政成本的途径之一。人员的减少带来腐败、“寻租”机会的减少，有助于建立廉洁政府。
5.行政成本是综合评价政府绩效的指标之一。为了达到控制行政成本的考核指标，政府必定会在职能转变、机构精简、冗员裁撤、工作流程再造等方面付出不懈努力，从而实现提高政府绩效的最终目的。
二、行政成本的一般构成
本书主张以成本的形态为标准，首先把行政成本划分为易于直接计算的货币形态成本和难以直接计算的非货币形态成本，然后再将货币形态的行政成本细分为人力资源成本、物资成本和管理成本，非货币形态成本细分为机会成本、社会成本和生态成本。
（一）货币形态成本
这里的货币形态成本主要是指在政府的财务帐目上可以直接体现、计算的那部分人、财、物的消耗。这部分成本往往比较容易引起行政人员的注意，也一直是控制的着力点。
1.人力资源成本。这是政府部门工作人员在进行公共管理和服务过程中所产生的活劳动的耗费，以及用于提高行政人员素质的费用。这主要包括支付给行政人员的工资、奖金、福利，为其办理社会保险和劳动保险的费用，用于对其进行教育、培训的费用，和其他实物形态的报酬。近几年，随着知识经济时代的来临和人力资源管理学科的兴起，人力资源成本在整个行政成本中的比重呈上升趋势。
2.物资成本。这是指政府及其工作人员在行政活动中所消耗的物化劳动，主要包括办公场所的修建、办公设备的购置费用，以及其他耐用物品的折旧。物资成本的开支必须坚持适度的原则，量政府财力而行，避免办公设施的闲置浪费和盲目攀比。
3.管理成本。这主要是政府履行决策、领导、管理、服务等职能所必须进行的办公、会议、招待、差旅、调研等活动的费用。如果以成本的可变性为标准，这部分成本大多属于可变成本。这部分成本虽然可以在政府的财政预算中体现出来，但难以做到细致明确，实际工作中是否需要支出以及支出的额度存在很大的随意性。因此，这一部分成本的控制效果对行政成本的总额有很大影响，应是货币形态成本的控制重点。
（二）非货币形态成本
非货币形态成本一般不容易在财务帐目上体现出来，主要是由于政府的活动而间接产生的。这部分成本长期以来为行政人员所忽视，也是成本控制的难点。今后，在控制货币形态成本的同时应逐步加强对非货币形态成本的关注和控制。
1.机会成本（opportunity cost）。机会成本，这一概念源于西方经济学理论，又叫影子价格。假设行为主体在某一时间有多种行为方案可供选择，其在选择从事某一行为的同时就意味着放弃了其他行为，所放弃的其他行为所能产生的价值就是这一行为的机会成本。计算机会成本是为在若干可行方案中找到最优决策提供参考信息，并对优选方案的经济效益做出全面正确评价。由于机会成本并没有实际发生，一般不在政府的财务帐目中直接反映，但它却是客观存在的。
2.社会成本。这是政府决策或政府行为给社会公众带来的额外支出和费用。政府活动归根到底是人的活动，政府工作人员行为的偏差或不规范，是产生社会成本的根源。无论是政府决策失误、行政效率失常，还是行政人员“失节”、政府行为失范，都会不同程度的形成社会成本。这不仅加重了社会和公众的负担，而且还会影响政府的公共形象和公信力，最终不利于社会、经济的长远发展。
3.生态成本。生态成本主要产生于以下两个方面：一方面，政府自身在提供某些公共物品时忽视了对自然环境和生态系统的保护；另一方面，由于政府政策的错误导向，过度追求社会经济的一时发展而对市场主体的环保控制有所放松。自然为人类经济的发展提供了资源，政府在制定经济发展规划和自然资源开发计划时，必须把对环境和资源的损耗计入成本，追求人与社会、自然的和谐、可持续发展，抛弃“唯GDP论”等错误思想，绝对不能再走西方工业化国家“先污染后治理”、以破坏环境为代价的发展道路。
需要明确的是，政府的最终消费支出与政府成本不是同一概念，它是指由财政预算规定的政府用于购置办公设备、购买其他公共产品的费用。明确了二者的区别，有助于行政人员树立科学的成本意识，关注非货币形态的行政成本。
三、行政成本的控制方法
行政成本是可以控制的。通过规范政府的行政行为，理顺行政关系，再造行政工作流程，从而最大限度地减少行为中的不确定因素，可以使政府行为更加规范、更具有可预见性，对行政成本的控制也就成为可能。
（一）影响行政成本的因素
行政成本是行政人员在行政活动中产生的，必将受到行政人员的素质、政府的职能和定位，以及社会环境等因素的影响。
1.行政人员素质。长期受计划经济体制的束缚，许多行政人员缺乏成本意识，认为政府的一切开支都是由财政包揽下来的，没有必要精打细算，不按照经济规律和财政规律筹措、使用财政资金，制定财政政策。另外，由于知识结构的不完整，相关经济学、成本会计学欠缺，使他们往往只看到了货币形态成本，忽视非货币形态成本。
2.政府职能和规模。在过去，政府包揽了过多的经济、社会事务，如对经济过度干预，审批事项过多，办事手续繁杂，政府人员过剩，“政府办社会”现象突出。政府的触角伸到了社会的各个角落，再加之相关监督、检查机制的缺失，容易导致行政权力“设租”、“寻租”，滋生腐败，“租金”也最终计入行政成本。
3.政府与市场、企业的关系。我国正处于转型期，市场经济刚刚起步，市场主体发育不成熟，政府职能转变滞后，政府与市场、企业界限不清。政府越位，代行市场、企业的部分职能，必将产生一定的超量成本，而不能带来相应效益。政府与市场各就各位，各司其职，各尽所能，才能以最小的成本换取最大的效益。
4.公共危机事件。“人无远虑，必有近忧”。公共危机事件往往隐含在社会的常态发展中，如果不能提早制定危机应急预案，贻误应对危机的最佳时机，导致事态蔓延，不仅对经济、社会公众造成重大损失，破坏社会、自然和谐发展，更会大幅度增加政府补救行为的成本。行政成本的控制关键就在于提高政府行为的可预见性。
（二）控制行政成本的行为原则
控制行政成本的原则主要有：
1.兼顾效率与公平的原则。效率与公平是一对矛盾统一体。“效率优先，兼顾公平”，就是要使市场机制和政府财政机制共同起作用，二者有机结合，提高行政效率，促进社会、经济健康发展，力求社会福利达到最优。
2.明确定位、依法行政的原则。政府职能通过政府行为实现，政府行为产生行政成本。政府越位、违法行政不仅不能产生经济、社会效益，反而会加大政府成本。科学界定政府职能，重理政府与社会的关系，是控制行政成本的题中应有之义。
3.收支平衡、适度从紧的原则。政府收支作为再生产过程中分配环节的特定部分，它既是联系生产与消费的纽带，又能通过财政收支平衡来制约和调节产业结构，制约国家建设规模同国家财力和物力之间的平衡。由于我国现阶段经济结构不合理，经济效益不高，地方财政支大于收等情况存在，仍需要适度从紧。
4.全面控制的原则。控制行政成本要面向政府决策、管理、服务的全部过程和环节，充分动员，上下结合，发挥每个部门所有行政人员控制成本的积极性， 着眼于货币形态成本的同时更要注重非货币形态成本的控制。
5.服务导向的原则。限定政府职能，规范行政行为，控制行政成本，并不是鼓励政府不作为。相反，现代公共行政的发展，要求政府变管理导向为服务导向，力求以尽可能少的成本提供更多高效、优质、廉价的公共产品和服务。
（三）控制行政成本的方法
行政成本产生于政府公共管理和服务各项活动的全过程，对其的控制也应着眼于政府的规模、职能、体制、理念，以及行政人员的素质、行为等各个环节。控制行政成本的方法主要有以下几点：
1.提高行政人员素质，加强政风建设。现代社会知识更新加快，行政人员职业培训的重要性已得到了足够认识。在培训内容中加入行政成本的知识，可以使行政人员明确行政成本的意义、来源、补偿途径，树立成本意识。行政人员素质的提高，还可以克服官僚主义、“文山会海”、形象工程等现象，进一步降低行政成本。
2.转变政府职能，精简政府机构。主要是转变政府直接干预经济和“政府办社会”的职能，把更多的公共权力归还于社会。职能的转变带来成本的降低。政府机构的精简，不仅是职能的转变，更要注重冗员的裁撤。精简人员，不仅可以降低人力资源成本的开支，而且减少了政府“设租”、“寻租”的机会，降低了“租金成本”。
3.规范行政行为，推进依法行政。《中华人民共和国行政许可法》的颁布、实施为规范行政行为提供了良好的契机。规范政府决策、审批、指导、检查等行为，并配以规范行政程序等方面的法律法规，积极推进依法行政，加强行政行为的可控制性和可预见性，以减少超量成本或无效成本。
4.改革财政体制，加强预算监督。取消沿用多年的以支出为基数的预算方法，着力改变基数累进、只增不减的状况，试行“零基预算”等新的财政体制，每年的预算基数以零为起点。对于上年度节余的部分，或转入下年度使用，或用于后备基金。形成统一完整的财政预算体制，统一预算内外收支，规范预算调整体制。预算由各级人大审议通过，具有法律效力。维护预算的权威性，加强预算编制程序的规范化，是控制行政成本的有效途径。
5.重新设计政绩评价体系，树立科学的政绩观。政绩评价体系的导向作用主要体现在：目标的性质、高度将在很大程度上决定行为的方法、性质和行为主体的努力程度。考核指标的内容设计体现了政府的价值取向和对行政人员工作的期望与要求。在评价指标中加入对行政成本的考核，改变“唯GDP论”、形象工程等不正之风，树立科学的政绩观。
6.借鉴企业精神，引入竞争机制。企业是以追求利润最大化为目的的，有着一整套科学规范的成本控制体系。西方许多国家已经开始尝试把市场机制引入政府，用企业家精神重塑政府，以顾客为导向建立政府服务体系，推进管理创新、体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。
7.完善配套的法律法规，加大监督、反腐力度。制度缺失是导致行政行为不规范，甚至是滋生腐败、权力“寻租”的根源。《预算法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律法规已经出台，相关的执行办法等配套措施必须完善。不仅要有法可依，更要有法必依，加强对决策、执行、预算等行政行为的监督。
8.加快政府信息化建设。建立电子政府，推广电子政务是当今行政改革的趋势之一。政府信息化建设，一方面使政府行为置于社会公众监督之下，减少行政不规范增加的超量成本；另一方面，通过信息共享，也方便了政府其他部门对决策信息的收集和处理，减少沟通环节，降低信息获取成本。
第二节 行政方法
一、行政方法理论阐释
（一）行政方法的内涵
所谓行政方法，是指国家行政机关及其行政人员以科学的行政思想和理论为指导，在行政管理活动中，为实现制定行政政策，履行行政职能，提供公共服务的目标，所采用的各种办法、措施、手段等的总称。这既包括具有规范性、模式化的行政管理方法，也包括具有创新性的行政管理艺术。它们共同构成了行政方法的体系。相对于行政技术来说，行政方法更具有一般性、普适性和艺术性。它贯穿于一切行政活动之中，能普遍地发挥其作用。
（二）行政方法的特点
现代社会，日新月异的环境，纷繁复杂的条件对行政方法的研究提出了新的挑战。随着行政管理学学科的发展以及专家、学者和其他行政人员对行政方法研究的进一步重视，行政方法在我国呈现出了新的特征。
1.系统性。对行政方法的研究，关注的不仅仅是单独的某一个或某一种方法、措施，而是着眼于由各种具体方法构成的行政方法系统，从整体、全局的角度来阐释、分析、介绍行政方法。
2.综合性。行政方法的综合性体现在以下三方面：首先，吸收了其他学科的理论知识。其次，本土化与国际化的有机统一。在继承和发扬传统方法的基础上，借鉴和引进国外管理中的先进方法。最后，综合性体现在具体的实际运用过程中。行政方法一般是协调配套，综合使用的。
3.理论性。行政方法不再仅仅是建立在经验积累的基础之上，现代行政方法更加重视在尊重客观规律的基础上，吸收管理科学的知识，成为能够系统地反映行政管理活动职能的一套完整的理论体系。
4.量化性。随着数学模型的引入和科学技术的广泛应用，行政方法中的科技含量也越来越高，所以，现在的行政方法有从定性分析到定性和定量相结合的转变，定量分析的应用越来越受到关注。
5.灵活性。由于行政管理的对象涉及到方方面面，且行政活动所处的环境千变万化，所以，行政管理活动有很大的不确定性，这就需要具有较强的随机性和创造性行政方法的应用，借此能体现领导者的管理艺术。
（三）行政方法的作用
在行政活动过程中，如果行政机关和行政人员能采取适当的行政方法，将会起到事半功倍的效果，相反，则会延缓、阻碍甚至不能实现行政预期目的，进而也可能出现某些无法预料到的情况，所以，行政方法在行政管理中具有重要的作用。
1.有利于行政主体管理意图的实现。行政方法是把行政工作人员的思想、理念变为现实的中介和桥梁。任何行政管理思想要想在实际中具体体现，必须由行政主体凭借一定的手段，经过特定的程序，在行政活动中贯彻执行。
2.有利于行政职能的顺利执行。行政管理是通过一系列的职能活动并依靠发挥它们的作用来达到行政目的的。要发挥这些行政职能的作用必须依靠一定的方法。
3.有利于提高行政管理效益、降低行政成本。从某种意义上说，效益是行政管理的永恒主题。任何行政组织、行政领导的管理都是为了获得某种效益，而行政方法的采用可以减少行政成本，更好地实现这些效益。
4.有利于实现行政目标。行政方法运用得当，将有助于行政目标的实现，否则，即使有明确合理的目标，但没有恰当的行政方法，也不能保证行政目标的实现。
二、行政管理的方法
（一）中国传统行政方法
传统行政方法是相对于融合了新的科学理论知识的现代行政方法而言的，是我国在长期的行政管理活动实践中总结出的一些具有实际应用价值的行政方法。在现代的行政管理活动中，随着实际问题的解决而不断地完善，所以仍发挥着重要的作用。传统行政方法可以分为强制性行政方法和诱导性行政方法。前者以事为中心，人们在行政工作中处于从属地位，主要包括行政指令方法、经济方法和法律方法，而后者遵循人本原则，提倡以人为中心，鼓励人们自觉自愿地为组织的目标而努力，主要有思想教育方法和行为激励方法。所谓“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，在具体地运用过程中要把二者很好地结合起来。
1.强制性行政方法
（1）行政指令方法
行政指令方法是指行政主体依靠行政组织的权威，运用指示、命令、规定等强制性的行政手段，依照行政组织的系统和层级，对下属及下级行政机关直接施加影响的管理方法。行政指令方法具有权威性、强制性、无偿性、垂直性、时效性、指向性的特点。
运用行政指令方法可以使组织内部统一意志，统一行动，发挥整体的功效，能够快速、灵活、高效地实现组织目标，完成行政任务，但也容易导致集权的现象，不利于下级积极性和主动性的发挥。
（2）经济方法
经济方法是指根据客观经济运动规律的要求，遵从物质利益的原则，利用各种经济杠杆和经济手段，调节各方的利益关系，间接影响被管理者，以实现行政管理目标的管理方法。经济方法具有利益性、调节性、灵活性、平等性、有偿性的特点。
运用经济方法，在管理者和被管理者之间建立起了一条物质利益联系纽带，使组织的一种外在支配力量内化为组织成员的内在动力，充分调动起组织成员的积极性和创造性，把个人利益和组织利益相结合。但是，经济方法也容易导致利益目标的不一致，产生拜金主义思想。因此，在运用经济方法时，要有一个合理的标准额度，要注意各种经济手段的协调配套。此外，还必须有法律、法规、规章制度作保障。
（3）法律方法
法律方法是指国家行政机关运用法律、法规及具有法律规范性质的各种规范、规则，依照法定的职权和程序，进行管理的方法。这里讲的是广义上的“法律”，不仅包括国家制订、颁布和实施的法律、法规，还包括各组织、团体所制定和实施的规章制度、条例准则等规范性文件。法律方法具有强制性、规范性、概括性、稳定性、可预测性的特点。
法律方法有广泛的适用性，相比较其他方法而言，法律方法能够最坚定地贯彻组织的整体意志。它提供了固定的规范和程序，使组织成员有行动依据，能够保证行为规范，工作有序，加强了对行政管理者的制约和控制。但是，法律方法是一种刚性方法，强调外在的权威性强制，不能很好地解决人们思想认识方面的问题。
2.诱导性行政方法
（1）思想教育的方法
思想教育方法是指通过说服劝导、典型示范、感化教育等方式，从理性方面激发人们的工作积极性，转变人们的思想，使被管理者自觉地为组织的目标而奋斗的管理方法。思想教育方法具有科学性、艺术性、针对性、启发性和潜缓性的特点。
思想教育方法是最为灵活多样的行政工作方法，能够解决人员的思想问题、认识问题和价值观念的问题，从而凝聚组织成员的力量去实现组织的目标，形成良好的组织氛围和团队精神，同时也能增强其他方法的功能。但是，它的作用范围是有限的，对于那些思想觉悟很低的人来说，思想教育方法常常显得无能为力。因此，在实际应用过程中，要把思想教育方法和其他方法相结合，在组织中形成良好的思想文化环境。
（2）行为激励方法
行为激励方法是指通过一定的内外部条件的刺激，激发人们的需求动机，进而产生某种行为，以使人们得到满足的方法。行为激励方法具有循环性、有序性、指向性等特点。
思想教育方法关注的是人的思想方面，而行为激励则侧重于人的具体行为。它强调用一种柔性的诱导式的手段而不是刚性的权威式的命令来实现组织目标。其实质就是要把外在的刺激内化为组织成员的动力，使他们能自觉地为组织的目标而奋斗，所以，在行政管理的实践中得到了普遍运用。
（二）西方现代行政方法
随着现代科学技术的发展，不同学科之间互相交融、渗透，使得行政方法的科学性、理论性日益增强。基于此，国外学者创立了许多全新的行政方法和行政措施，对行政职能的顺利实施起了巨大的推动作用。这其中比较常用的就是网络规划法、目标管理法、系统管理法、ABC重点管理法、全面质量管理法。
1.网络规划法
网络规划法，在我国也称为统筹法，源于19世纪末美国学者甘特发明的一种图表——甘特图（即条形图），后来经过不断改进，发展成为现在的网络规划方法。网络规划法是指通过绘制网络图，从整体上反映整个工作的流程，以及各项工作或工序之间的顺序和相互衔接关系，然后通过时间参数的计算，找出关键线路，以选择最优方案，对工作进行统筹安排的科学管理方法。
运用网络规划法的步骤：①确定工作目标、任务。应用网络规划技术，首先明确所要完成的工作是什么，实现什么样的目标。②把总任务分解，即根据目标把所要完成的总任务分解为各项具体的活动。③确定各项活动、工序的先后顺序和相互衔接关系，及它们所需要的时间和资源。④绘制网络图。根据准备工作，分析情况，完整地编制网络图，整体展现计划。⑤分析网络图，找出关键线路，选出最优的计划方案。
网络规划法是一种行之有效的科学管理方法，把网络规划法应用于行政管理中，可以使管理者做到宏观控制，统筹兼顾，使工作的进度处于掌控之中，即使出现新的情况，也可以及时调整计划，做出应对。通过网络图形，可使管理者集中精力完成主要工作，用最短的时间、最少的资源、最低的消耗去完成工作任务。
2.目标管理法
目标管理（MBO）是20世纪50年代在美国出现的一种新的管理制度。最初由管理学大师德鲁克在他的《管理的实践》这本书中提出来。改革开放以后，我国才真正把目标管理作为一种管理模式去广泛应用，并形成目标管理的中国模式——目标责任制。
目标管理法是一种吸收组织成员参与制定组织的目标，然后根据各自分目标努力工作，互相协调，以保证任务完成和总目标实现的一种管理方法。其主要特点是：①参与管理。目标管理法动员组织成员参与、制定组织的目标，充分发挥下级的能动作用，是一种民主式的管理方法。②系统管理。目标管理方法中的目标不是单一的、独立的，而是一个目标体系，具有网络性，总目标和分目标以及分目标之间互相协调，互相支持。③强调“自我控制”。目标管理法的基本精神就是以自我管理为中心，组织成员可以根据自己参与制定的目标指导自己的行动，自主纠正偏差。④目标导向。目标管理法的精髓就是根据目标选择合适的工作流程、方法，所有工作为实现组织目标服务。
目标管理法的实施一般包括三个步骤：①制定目标体系。也就是要制定组织的总目标，并通过与下级人员的沟通把总目标分解，确定各单位、各部门的分目标，确保目标的切实可行和纵向横向相互衔接。②实施目标。建立了完整的目标体系后，各部门及其行政人员就要以目标为导向开展工作。在这一阶段，领导者要适当授权，侧重协调职能。③考核成果。即对最终的完成情况按一定的标准考核，进行奖惩，并为下一步行动提供参考。
3.系统管理法
系统管理方法最根本的理论基础是20世纪40年代美籍奥地利学者贝塔朗菲所创立的一般系统论，而它直接的根源是美国学者哥德和迈克尔创立的系统工程学，是建立在系统论基础上的一种现代化的组织管理技术。系统管理方法是指把管理对象作为一个整体，用系统的观点，从全局出发去认识、分析和处理问题，以提高整体功效的管理方法。
系统管理的特点是：①整体性。这是其根本特征，就是把管理对象作为一个有机整体，而不是它的各要素的简单相加，从整体与要素之间的相互依赖，相互作用的关系中揭示系统的整体性质。②层次性。每个系统在结构上都是有层次的，可以逐层分解为几个子系统。③最优化。即要通过设计最佳结构，选择最优方案，依靠各个环节的最佳配合，实现最合理目标，达到整体的最优化。④模型化。预先设计一个与真实系统相似的模型，通过对模型进行反复试验、研究，最终把握系统发展的本质和规律。⑤动态性。一方面表现为系统处在不断的发展变化过程中，另一方面体现在系统和周围的环境会发生各种联系、交流，是一个开放的系统。
重点管理法
ABC重点管理法源于19世纪意大利经济学家帕雷托所创的库存理论。首先应用于经济管理，后被学者们移植到行政管理之中。ABC重点管理法也被称为ABC分析法或帕雷托分析法。它是一种借助数理统计的方法，分析种类繁多、错综复杂的各种因素或问题，从中找出其主要矛盾，抓住重点，同时兼顾一般的管理方法。
ABC重点管理法也就是按管理对象的重要程度，将其分为A、B、C三类。对于A类对象，管理者要特别的注意，慎重处理，对于B类对象，管理者要作比较慎重的处理，而对于C类对象，则只作一般处理就可以，没有必要平均分配精力。运用ABC重点管理法可以使管理者从日常事务中摆脱出来，抓住管理的重点，把精力集中在关键性工作上，合理使用管理资源。
5.全面质量管理法
1961年，英国的朱兰和弗根堡提出了全面质量管理（TQM）的概念，并最先运用于竞争性的制造企业中，随着越来越多的企业和组织运用全面质量管理法提高了自身竞争优势，它逐渐被政府管理部门所借鉴。
全面质量管理是一种强调以质量为核心，以顾客为导向，要求组织中的所有成员参与，以实现组织长期效益的一种新的管理模式。全面质量管理的特征是：顾客导向，领导示范，全员参与，重视教育和强化团队。政府全面质量管理是将企业全面质量管理的一些基本原则、工作方式应用于政府用以提高政府的工作效能。
政府的全面质量管理首先要以顾客的满意为导向。其次，政府的管理是针对全面的管理，是对人、物、工作过程以及和行政活动相关的各个方面进行的管理。再次，全面管理贯穿于行政管理活动的各个阶段，对各个环节都应发挥其效用，比如决策、计划、实施阶段。第四，在行政组织中实行全面质量管理，应该要求各个层级、各个部门的行政人员都积极参与，组成专门的质量控制小组，建立质量控制体系来确保其效果。第五，行政领导者要起带头示范作用，鼓励革新精神。同时要积极的培训行政人员提高他们的素质，使他们形成“顾客至上”、“第一次就做好”等品质观念。
全面质量管理法的典型工作程序是PDCA循环，也称戴明循环，是由美国统计学家戴明提出来的。P、D、C、A分别是Plan（计划）、Do（实施）、Check（检查）、Action（处理）的缩写，也是PDCA循环的四个阶段。这四个阶段逐渐发展为提出问题，确定目标，找出原因，编制计划，落实执行计划，检查评估，解决问题和提出尚未解决的问题八个步骤。PDCA循环是周而复始呈阶梯式不断上升的过程，并且各个部门之间的循环形成了环环相套的局面。运用全面质量管理能使行政组织的运作更加规范，服务质量进一步提高，更适应现代行政管理发展的趋势。
三、行政管理的艺术
所谓行政管理的艺术是指行政管理者在行政活动中发挥创造性的能力，用以解决问题，保证工作顺利进行的技艺、才能、策略等的综合体现。它是相对于行政管理的科学方法而言的。行政管理的艺术具有科学性、多样性、灵活性和创造性的特征。
（一）领导的艺术
1.处理人际关系的艺术。领导者在管理活动中首先遇到的就是要处理人和人之间关系的问题，归结起来，就是要处理好与上级、同级、下级的关系。在处理与上级的关系时，一要尊重上级，在工作中维护上级的权威，避免越权办事。二要以有效的方法和实际成果让上级认识到你的价值，这样才有机会被委以重任。对待同级，要平等、真诚，积极合作。要尊重和谦让对方，虚心学习，取长补短，既不干涉别人职权范围内的事，也不推卸自己的责任。而在和下级的交往中，不要有高低贵贱的观念，尊重、关心下级，认真地倾听下级的建议。适当的时候，授予下级一定的权力，以发挥他们的积极性和创造性。
2.用权的艺术。权力是领导者行使职能的前提。权力的运用要讲究艺术性，具体来说，在用权时要讲求民主原则，处理好集权与分权的关系。反对越权与滥用权力，最重要的是，领导者要善于授权，坚持“例外原则”，集中精力做好重要的事。这不仅有利于提高领导效率，也能激发下属的责任感，是维持组织统一和活力的关键。
3.运用时间的艺术。要合理地安排时间，首先要有珍惜时间的意识。其次要科学、合理地安排时间，对于每天或每段时间的工作，要注意轻重缓急，张弛有度。最后，由于召开会议是领导必有的一项工作，所以会议要尽量简短，会前要做充分准备，控制会议规模，防止“文山会海”。
（二）沟通的艺术
行政管理实践中的沟通不仅指人与人之间的思想、感情的交流，还包括行政信息的上传下达。良好的行政沟通有利于消除组织成员之间的误会，营造融洽的工作氛围；有利于使下级领会上级的意图，而让上级清楚地了解下属的想法、动态，激励下属的斗志，共同为组织的目标而努力。
1.语言表达的艺术。在人与人的交流中，语言是最主要的沟通载体，所以掌握语言表达的艺术是沟通的关键。语言的表达不仅仅是自我的展示，有效的沟通必须根据沟通的目的、内容、对象的不同，采取最适当的沟通方式。
2.倾听的艺术。有效的倾听首先从心理上要尊重对方，从容耐心地倾听，适当地以点头等举动来表示注意和兴趣。不要任意打断对方的讲话，避免直接地质疑或反驳，让对方可以畅所欲言。领导者做评论时，语调要客观，情绪要平静，评判要公正，谈话中公事和私事要分开，不要混为一谈。
3.当面交流的艺术。领导经常会找下属促膝谈心或了解工作情况，这是一种面对面的双向沟通。沟通总是在一定的环境条件下进行的，所以先要选择恰当的谈话地点，其次要注意营造良好的沟通氛围，不同情况需要的氛围是不同的。最后，还要注意沟通时间，要选择适当时机，要尽量克服沟通的障碍，以提高沟通的效率。此外，在现代社会中，面对众多的危机、突发事件，还要充分发挥新闻媒体的沟通作用，增加沟通的广度，增强沟通的力度。
（三）激励的艺术
管理的核心就是激励下属的精神力量或状态。激励能够激发人们的内在动力，使人们发挥潜力，诱发人们的行为，培养组织成员的一种归属感、认同感，使组织的目标内在化为个人的目标，最终形成一种内聚力，促进整个行政组织的协调统一。运用激励的艺术，必须注意以下几点：
1.激励要有针对性。要因人而异，要看激励的是下级成员哪方面的行为。不同年龄，不同职位的人的性格、需求、动机是不一样的。处在行政组织高层次的人可能更追求晋升的机会，所以要给他们工作激励，而处在较低层次的人可能更追求一种金钱的满足，所以要更多地给他们奖金激励。激励的技巧多种多样，有目标激励、逆境激励、动机激励、榜样激励、工作激励等等，在运用时，要坚持灵活权变的原则，才能保证激励的有效性。
2.物质奖励和精神奖励相结合。从根本上来说，激励的形式主要是物质奖励和精神奖励这两种。结合马斯洛的需要层次理论，物质奖励只能满足低层次的需要，而精神奖励更能满足人们高层次的需要。要把二者很好地结合起来，尤其要发挥精神激励的作用，因为相对于物质奖励来说，精神奖励的效果更深远，维持的时间更长。
3.奖励和惩罚相结合。美国心理学家斯金纳提出了“强化理论”，他把强化分为正强化和负强化。正强化主要指的是用奖励手段，而负强化主要指的是用惩罚手段。在使用过程中要注意，奖励的时候要公开，一方面可以增强被奖励人的荣誉感，另一方面也能激发其他成员的工作动力。行政管理者要把二者相结合使用，以奖为主，以罚为辅，表扬和认可更能调动下属的工作积极性。
第三节 行政技术
学科间交叉与融合是现代科学技术发展的一大趋势。行政管理学在借鉴自然科学部分优秀成果的基础上形成了一些新的行政技术，从而极大地推动了本学科的发展和行政效率的提高。其中常用的行政技术有行政控制技术、人才测评技术和电子信息技术。
一、行政技术理论阐释
（一）行政技术的内涵
所谓行政技术是指在行政执行活动过程中，行政人员借鉴信息论、控制论、模型论等信息科学、技术科学和其他自然科学的优秀成果，综合而成的促进某项行政管理活动更加高效、高质、精确实现的各种技能、操作方式等的总称。行政技术具有单一性、具体性、特殊性的特征。
（二）研究行政技术的意义
现代行政管理的发展要求行政技术的职业化和专业化，不同的行政活动领域要运用不同的行政管理技术。但是，任何行政技术的运用都会推动行政活动的发展，提高行政管理效能，对完成行政任务，实现行政目标具有重要的意义。随着科技的进步，行政技术在行政管理活动中的地位和作用愈加显著。
1.推动行政管理学发展科学行政的能力。随着行政技术研究的进一步深化，将逐渐改变传统行政的模式，实现由经验行政向科学行政，由手工行政向技术行政，由定性到定量的转变。科学行政是行政管理学学科建设和发展的要求及必然趋势，而行政技术的研究将是这一趋势强有力的催化剂。
2.提高行政决策的效率。行政决策是行政管理活动的重要环节，行政决策的优劣直接关系到行政目标能否顺利实现。在行政管理活动中运用行政技术手段，能减少决策所需要花费的时间，避免决策的拖延，提高决策的有效性和效率。
3.促进公务员队伍的建设。在我国的公务员队伍中时有办事拖拉，相互扯皮的现象，主观经验往往占主导作用。对公务员的评价、提拔缺乏科学考评，造成整个公务员队伍的僵化。行政技术的发展将会有力地改变这一局面。如人才测评技术的运用，可以对行政人员的综合素质与工作绩效进行客观地评价，为人才奖惩、选拔提供科学的依据，促使公务员树立全新的效率观念、创新观念、竞争观念以及服务观念，有利于促进高素质的公务员队伍的建立。
4.有利于改变原有的金字塔式的组织结构。自从韦伯创立官僚组织结构理论以来，金字塔式的层级体系就成了行政组织最基本的结构特征。但是，随着电子政务的发展，下级人员也能充分掌握信息，从而弱化了决策者与执行者之间的区别，改变了原有的组织内部层层授权，下级只对上级严格负责的模式。行政组织结构向数字化、网络化方向发展，出现了新型的政府运行模式。
二、行政控制技术
（一）行政控制概述
控制是管理的一项重要职能。行政控制是指行政管理者通过对行政客体的活动进行衡量，对当前工作进行测定，纠正其偏差，以确保行政目标实现的管理活动。行政控制的对象主要有行政人员、财务、信息等。行政控制贯穿于行政计划实施的各个阶段和每个部门。
在行政控制过程中需要注意：①行政控制的目的是为了行政工作能按计划执行，所以行政控制必须反映行政计划的要求，设计合理、有效的行政控制系统必须以行政计划为依据。②行政控制系统的设计必须反映组织的结构类型，越适应组织情况，就越有利于纠正行政工作中的偏差。③行政管理者在控制的过程中必须找到控制的关键点，这样能起到事半功倍的效果。④行政管理者在实施控制时要有全局观念，从宏观整体的角度出发实施控制。⑤在错误趋势刚露出苗头时就能有效控制，将会使损失减小。⑥行政控制必须有准确、客观、适当的标准。
（二）传统行政控制技术
1.现场视察。现场视察是长久以来一直被使用的一种控制方法。它是指行政领导者或主管人员通过现场观察、问询、调研，掌握第一手资料，以发现下级或执行者的工作是否按计划执行，衡量工作的成效，如果发现偏差，及时指出并纠正。现场视察方法的最大优点就是行政管理者亲临现场，通过自己的了解掌握第一手资料。通过运用现场视察法，可以了解计划的执行情况以及是否遵守有关的规章制度，主管人员通过现场视察，可以及时发现工作中存在的问题，并及时进行判断、分析，找出原因，做出改动，保证任务的顺利完成。但是，现场视察的时候，要防止下属为了遮掩工作中的失误而制造一些假象或做面子工程来蒙蔽上级。
2.报告。报告指的是有关人员把工作情况用书面的形式向行政管理者作全面、系统地汇报，告知工作进展情况，是否按计划执行，存在什么问题，由何原因导致，以及采取什么样的应对措施，并预测工作中潜在问题的一种控制方式。报告必须是适时的，即一要及时，不能延误；二是汇报的内容要符合当时情况。此外，报告要言简意赅、突出重点，让领导者能一目了然，明白问题的关键所在。报告一般由专门的人员来完成。由于行政活动的内容日益复杂，上级行政管理者，尤其是高层行政领导者，更多的是通过下级的报告来掌握情况，宏观指导。这是现时上级进行行政控制比较常用的一种方法，所以，应保证上级了解到的是真实、全面的资料。
3.统计资料分析。在现实的工作总结中，人们往往会把工作情况用数据、图表的形式统计出来，形成一份资料，来清楚、直观地反映工作之间的相互关系、完成情况及未来的发展趋势，从中可以发现组织运动中存在的问题，为行政管理者制定措施提供依据。上级领导者也往往会通过这些统计材料进行控制。统计资料的形式是非常多样的，但都以书面形式出现，主要有数据和图表两种方式。但是在运用统计资料进行分析的时候，一定要确保统计数据的真实正确性和及时有效性，杜绝虚假资料，这样才能真正为行政领导的控制提供重要的参考。
（三）现代行政控制技术
随着科学技术的深入发展，控制技术不断地被用于行政管理实践，相应地也得到了完善和进步。现代行政管理中的各个方面已越来越习惯于运用以数字为基础的控制技术，新的控制技术层出不穷，如全面控制与面向未来的控制技术、信息控制技术等，其中常用的主要是预算控制、程序控制和计划评审技术。
1.预算控制。预算在财务管理中也称为财务预算，是财务管理的主要形式之一，也是财务管理的依据。预算是一种对本组织一定时期内财务收支规模、结构、资金来源以及去向的预计。但是，作为行政管理的一个控制技术，它已超出了财务管理的领域，被广泛运用于行政管理的各个领域。
为了发挥预算控制的作用，实现预算控制的有效性，首先必须遵循一定的预算制定程序，保证预算的合理化、科学化。其次预算必须按法定程序编制，但是这并不意味着这项预算是一成不变的，预算必须具有一定的弹性。再者，各个部门和组织在编制预算的时候，要充分搜集各方面信息，确保预算的全面性。最后，在执行预算的时候，管理者要根据反馈信息，适时采取行动，应对工作中出现的情况。
2.程序控制。程序是一种有序化、规范化的操作或处理日常事务的流程或程式，在现代化的管理活动中，一些常规性的、重复发生的事务都可以用一套固定的程序来进行处理。
为了有效地运用程序控制技术，发挥它的最优作用，首先，就要认识到程序的系统性，运用系统的观点来制定和分析复杂的管理程序。其次，程序的制定不是随意、盲目的，程序设计的时候要看它是否有利于组织计划的完成。第三，在设计程序的时候，要尽量地降低费用，减少开支，考虑各方面因素，努力将程序减至最少。最后，要通过一系列的措施来保证程序的运行，增加它的权威性。
3.计划评审技术。计划评审技术，有的学者也将之称为时间事件分析法，是将活动所需的工时作为时间因素，运用矩阵、网络、表格等各种图形来表明每项工作的相互关系及先后顺序，并把工作的实际执行情况与所绘制的计划图进行比较，从而达到控制目的的一种技术。它是随着行政管理的日益复杂化而逐渐发展起来的。计划评审技术主要运用于管理层次较多，管理对象比较复杂的大型工程项目管理之中。
运用这项技术，首先可以使管理者从宏观上对整个工程项目进行控制，从整体的角度出发综合考虑各种因素，实现对全局的驾驭。其次，通过图形的分析，管理者能够抓住关键环节，合理分配有限的资源，争取在最短的时间内高质量地完成预定任务。第三，可以使领导者和行政人员各司其职、各负其责，便于监督、评价。最后，有利于前馈控制的实行。
三、人才测评技术
人才测评技术，是指在人才测评过程中，借鉴人力资源管理学、教育测量学、计算机科学、统计学等学科的研究成果，形成的一种科学的综合测评方法体系。
人才测评技术主要包括心理测试技术、面试技术、评价中心技术和书面分析技术。
1.心理测试技术。这主要是借鉴心理学的方法和技术对受试者的素质和能力进行测试，一般采用以选择、填空等客观性试题为主要内容的问卷，力求使测试结果达到客观、公正。心理测验技术主要测试受试者的人格、情绪、职业能力、职业适应性等。经过不断的发展和探索，人们陆续编制出许多心理测试的方法，其中影响比较大的有：比奈•西蒙智力测验、罗夏墨迹测验、默里与摩根的主题统觉测验（TAT）、明尼苏达多相个性测验（MMPI）、艾森克人格测验（EPQ）、卡特尔16项人格因素量表（16PF）、症状自评量表（SCL－90）等。
2.面试技术。此技术兴起于20世纪50年代的美国，是经过有针对性地筹划，通过与受试者直接的交谈与观察，比较直观地测评受试者的知识水平、反应能力、仪态风度、逻辑思维能力和语言表达能力等。较之其它的测评方法，面试法对象单一、内容灵活，可以在与受试者面对面的交流中做出直观的判断。这一技术在实际中经常与笔试法结合运用，以使二者取长补短。面试分为结构化面试和非结构化面试两种。结构化面试根据岗位的任职条件，运用特定的评价内容、方法和标准，严格遵循固定程序，通过测评者与受试者的直接交流，对受试者的素质和能力进行评定；非结构化面试则没有固定的模式、测评内容和评分标准，以总体印象和判断作为决策的依据。
3.评价中心技术。1956年美国心理学家Douglas Bray首先研究和使用了这一技术。它的突出特点是工作情景模拟，并结合其他测评方法和测评源，例如情景模拟、无领导小组讨论、公文处理和角色扮演等形式，测评受试者的素质或绩效。
4.书面分析技术。这一技术主要是通过分析记载测评对象基本情况和工作业绩的书面材料，从而了解、掌握其素质、潜能、绩效和优缺点等。经常采用的书面材料有以下几种：①推荐信。推荐信一般由管理者、对测评对象比较熟悉的第三者，以书信的方式向管理者介绍测评对象的素质特点。②申请表。测评者通过分析由申请人如实填写的申请表，可以获得许多关于测评对象素质能力的信息，从而为下一步的工作安排提供线索和依据。③履历、档案。履历、档案比较详细、准确地记录了测评对象以前的工作、学习等情况，可以起到“鉴往知来”的作用。对履历表、档案进行优化设计是有效运用此方法的关键。
四、电子信息技术
自20世纪中叶起，以计算机、网络和通信技术为核心的信息科学迅猛发展，将人类社会带入信息时代。现代行政管理所面临的，正是这样一个从工业化向信息化发展的社会环境系统。根据行政管理领域电子信息技术应用、发展的阶段和自动化、信息化程度的不同，可以把电子信息技术分为办公自动化、政府上网和电子政务三个阶段。
1.办公自动化（OA）。“办公自动化”一词最早出现在20世纪50年代的美国。中国则是在改革开放后，随着学习、使用计算机热潮的兴起，一些政府部门开始尝试利用计算机技术辅助处理一些简单的政务活动，如公文传输，数据收集、分析、存储等。计算机的应用代替了手工劳动，提高了工作效率，使人们初步认识到了计算机技术的快捷和高效，为今后在行政领域的大规模应用奠定了基础。
2.政府上网。1992年2月，中国电信联合国家四十多家部委（局、办）的信息部门，共同倡议发起了政府上网工程。政府上网，就是“通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府，它的实质是把工业化模型的大政府——即集中管理、分层结构、在经济中运行的模式通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会运行的根本转变”。在实际操作中，政府上网主要还是停留在政府部门在网上发布信息，设立领导人电子信箱等层面，难以实现交互的、动态的政务处理。但另一方面，政府上网也为后来电子政务推广打下了坚实的技术、观念基础。
3.电子政务。电子政务（E-Government）是指政府部门为了适应社会信息化、网络化和经济全球化的时代要求，在公共管理和公共服务过程中，主动运用计算机技术、网络技术和信息科学技术，实现政府管理和服务职能与信息网络的无缝隙集成，并结合政府组织模式的优化重构与政府流程的再造，最终达到政府运作的民主、高效、廉洁、公平和安全。
电子政务是政府和管理、服务对象的双向互动。根据对象的不同，电子政务有不同的模式：①G to G(Government to Government)即政府对政府模式，是指政府与政府之间的电子政务活动，主要是政府内部不同部门之间、政府上下级之间的互动。②G to B（Government to Business）即政府对企业模式，是指政府与企业之间的电子政务活动。③G to C（Government to Citizen）即政府对公众模式，是指政府与公众之间的电子政务。④G to E（Government to Employee）即政府对工作人员模式，主要是指政府对其工作人员进行的管理活动。
【阅读参考】
全面质量管理：公共生产力的产业模型
全面质量管理（Total Quality Management）是一门行政哲学、一整套原则以及一系列量化技术，开发出来用以持续地改进以及从上到下地转变（如果必要）整个组织过程，以便使顾客对组织的产品、绩效、程序以及员工完全满意。
全面质量管理的崛起。全面质量管理的思想源于美国人的头脑，而迅速被日本人所采用。华尔特•A•舒哈特（Walter A. Showhort）在20世纪20年代设计了一种技术用以测量生产线中的方差，称之为“统计过程控制”（statistical process control）；美国作战部在第二次世界大战期间，为了把工业转化为军事用途，开始使用舒哈特的技术方法，并且雇用了舒哈特的学生W•爱德华•戴明（W. Edwards Deming），来帮助完成这项工作。
在美国占领日本期间，军方使用舒哈特与戴明的质量控制技术（而且戴明本人）帮助重建日本工业基础。1951年，日本人充分接受了戴明的思想，为提高工业质量设立了日本国的“戴明奖”（Deming Award）。美国政府也在20世纪50年代，选派约瑟•M•朱兰（Joseph M. Juran）到日本以提高日本的工业质量。
在接下来的30年里，与日本相对照，美国工业完全忽视了戴明与朱兰多次对美国人自鸣得意的尖锐批评。然而，1980年标志着美国工业界认真地对戴明与朱兰思想进行了再认识，因为当时美国的人均国内生产总值已经下降到世界的第七位（曾经位居第一位）。态度转变了，渐渐地朱兰与戴明在美国和日本被奉为管理宗师的大哥大。今天，至少有1/3的美国工厂、办公室以及商店拥有某些质量与生产力的创制形式。
全面质量管理：政府尝试性的回应。全面质量管理不可避免对公共部门产生影响。1987年，美国商业部设立了“马尔康•鲍德里奇国家质量奖”，这就是日本戴明质量奖的翻版。1988年，美国总统建立了联邦质量协会（the Federal Quality Institute）,后来又称为联邦质量咨询团体（the Federal Quality Consulting Group），通过作为顾问服务于联邦机构，来负责促进以质量为基础的治理途径。州与地方政府也设立了类似的奖项。
这些努力无疑是健康的，而且似乎已经有了效果。根据总会计局的调查，联邦政府的2800个部门中还是有60%正在采用全面质量管理方法来改进服务。州政府正以一个快速增长的比率采用全面质量管理，而且调查研究表明至少有30个州进行了某种类型的全面质量管理创制。在地方层级上，全面质量管理生产于政府起初对质量圈（Quality Circles）的兴趣。质量圈是一种技术，出现在20世纪80年代，该技术通过召集小型雇员群体来分析问题以及解决问题。现在自治市政府中，仍有1/3的比例仍然使用质量圈这项技术方法。
州与地方政府在实施全面质量管理时十分小心谨慎，但同时也很坚定。实际上，明显地为了避免“由畅销货来管理”所产生挫折症状，许多州与社区故意避开使用“全面质量管理”这个术语，即使他们实际上采纳了它！在得克萨斯州的奥斯汀市，全面质量管理（TQM）是BASIC（即建立奥斯汀的顾客服务标准，Building Austin’s Standards in Customer Service）；在加利福尼亚州，全面质量管理称为QG（质量政府，Quality Government）；在俄亥俄州，全面质量管理称为QStP（通过伙伴关系的质量服务，这里伙伴是指劳动与管理，Quality Services through Partnership）。州与地方政府用以表示改进服务项目的名称至少有18个之多，而且五花八门，没有一个叫全面质量管理。“质量”这个词在公共部门中被隐藏在由许多字母组成的斗篷之中。
（本部分选自［美］尼古拉斯•亨利著：《公共行政与公共事务》（第八版），中国人民大学出版社2002年版。）
【案例及思考】
中央政府某部的部门预算改革
财政预算管理制度改革包括编制和细化部门预算、国库集中支付以及政府采购等内容，这是建国以来在财政管理体制上最大的一次改革，其实质是以重建支出体制为核心的改革。
1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议提出改进和规范中央预算编制的意见，要求有关部门“严格执行《预算法》，及时批复预算”；“细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增加透明度”。1999年8月，财政部邀请国家计委等有预算分配权的部门和教育部等11个中央支出部门，共同研究2000年改进和细化中央预算编制的改革方案。部门预算改革从2000年正式起步，并在当年的3月15日，由全国人大正式批准了中央预算草案。
根据全国人大和国务院的基本精神，在财政部的统一指导下，中央政府某部提出了自己的部门预算改革计划。
一、部门预算改革的背景
改革开放以后，我国开始启动财政预算管理制度改革。1980年以后，由财政统收统支，改为“分灶吃饭”；1983年开始对企业实行利改税；1988年进行了划分税种、核定收支的尝试；1993年实行分税制，规范了国家与企业之间、中央和地方的分配关系。然而，在财政支出管理上一直没有进行根本性改革，导致财政支出管理中存在的问题。
二、部门预算的主要内容
部门预算包括一般的预算和基金的预算。各部门要根据历年的收入情况和下年的增减变动因素，测算本部门的预算收入，包括行政性收费、预算外收入以及部门的其他收入，按收入类别逐项核定。根据国家现有的经费开支政策和规定，测算各部门预算支出，包括个人的工资性支出，公用经费，基建、挖潜、科技三项费用，按照预算年度所有的因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目的支出需求。
三、部门预算的编制程序和步骤
1.中央预算编制的程序。第一，各部门编制、汇总和上报本部门的预算建议数；第二，财政部有关主管司对部门的预算建议数进行审核并下达预算控制数；第三，各部门根据预算控制数编制预算，再报送财政部；第四，财政部再对各部门的预算审核汇总，报送人大；第五，经过人大批准后，由财政部统一批复给各部门。
2.部门编报预算的程序。第一，基层单位编报预算给上级部门；第二，二级单位编制、汇总单位预算并报上级部门；第三，一级部门编制、汇总部门预算并报财政部。
3.财政部审核上报部门预算的程序。第一，部门编报预算上报财政部预算司；第二，预算司汇总预算数并拆分预算数；第三，各业务司局审核后再报预算司；第四，预算司汇总后报国务院；第五，国务院审定后报全国人大；第六，人大审核批准通过；第七，财政部批复给各部门。
4.财政部预算批复的程序。第一，全国人大批准预算以后，财政部预算司布置各业务司局编写预算批复说明；第二，财政部预算司汇编批复说明，打印批复表；第三，有关业务司局会签批复；第四，部领导签发。
四、部门预算的配套措施
1.改革预算科目。我国现行的政府收支分类基本框架几十年没变。随着市场经济体制和公共财政框架的逐步建立以及对外开放和国际交流的发展，现行科目的缺点和局限性日渐突出：收支范围窄，收支分类比较粗，分类体系结构不科学，分类方法与国际通行做法差别较大，现在的收支分类已经严重影响到部门预算改革、国库集中支付制度建立、政府采购制度的推进。
2.做好公共资源统计。要编好部门预算，首先要摸清各预算部门的家底。财政部已经进行清产核资，主要是为制定部门预算中的定员定额标准奠定基础。
3.进行行业定员定额和项目预算试点工作。按照定员定额支出标准核定和编制人员、公用经费预算，按照项目核定事业专项、基建和挖潜改造支出。各部门的项目一定要排好先后顺序，所有的项目都要提供项目说明书，对项目的依据、投资、技术都要做出详细的论证和说明。
4.实行财政资金国库集中支付。按照市场经济体制下公共财政的发展要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要形式、科学规范和符合实际的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益。
5.按照《政府采购法》、《政府招标投标法》以及相关法律法规，迅速推行政府采购制度。通过制度促进政府采购责任原则、效益原则、透明原则、公平竞争原则和诚实信用原则的落实，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益。
（本部分选自张德信：《中国公共行政案例教程》，国家行政学院出版社2004年版。）
思考题：
1.中央政府某部部门预算改革的实践意义。
2.全面评价这项改革？这一改革对运行环境和配套机制有什么要求？
3.预算改革的实际运行前景如何？
【基本知识点小结】
1.行政成本是政府部门及其行政执行人员在制定公共政策，进行公共管理，生产公共产品，提供公共服务的行政过程中，所耗费的人力、金钱、物质、时间等资源，对公众、生态环境造成的影响，以及机会成本的总和。行政成本的一般构成，以成本的形态为标准，把行政成本划分为易于直接计算的货币形态成本和难以直接计算的非货币形态成本；货币形态的行政成本分为人力资源成本、物资成本和管理成本，非货币形态成本细分为机会成本、社会成本和生态成本。
2.行政成本具有可控性，并受行政人员素质，政府职能和规模，政府与市场和企业的关系，公共危机事件等因素的影响。控制行政成本应遵循兼顾效率与公平，明确定位、依法行政，收支平衡、适度从紧，全面控制和服务导向的原则。行政成本的控制方法主要有以下几点：提高行政人员素质，加强政风建设；转变政府职能，精简政府机构；规范行政行为，推进依法行政；改革财政体制，加强预算监督；重新设计政绩评价体系，树立科学的政绩观；借鉴企业精神，引入竞争机制；完善配套的法律法规，加大监督、反腐力度；加快政府信息化建设。
3.行政方法是国家行政机关及其行政人员以科学的行政思想和理论为指导，在行政管理活动中，为实现制定行政政策，履行行政职能，提供公共服务的目标，所采用的各种办法、措施、手段等的总称。本节主要讲了行政指令、经济、法律、思想教育和行为激励等中国传统行政方法，网络规划法、目标管理法、系统管理法、ABC重点管理法、全面质量管理法等西方现代的行政方法。
4.行政管理的艺术是指行政管理者在行政活动中发挥创造性的能力，用以解决问题，保证工作顺利进行的技艺、才能、策略等的综合体现，是相对于行政管理的科学方法而言的。接下来介绍了处理人际关系、用权、运用时间等领导的艺术,语言表达、倾听、当面交流等沟通的艺术和激励的艺术。
5.行政技术是指在行政执行活动过程中，行政人员借鉴信息论、控制论、模型论等信息科学、技术科学和其他自然科学的优秀成果，综合而成的促进某项行政管理活动更加高效、高质、精确实现的各种技能、操作方式等的总称。本节详细阐述了行政控制技术、人才测评技术和电子信息技术。
第十二章 行政发展
本章基本问题：
行政发展源于行政系统的自身矛盾和行政环境的变迁。行政环境之所以成为行政系统发展的原因之一，是因为行政系统是一个开放的系统。行政发展的过程，实际上是行政系统在行政环境的变迁中进行信息、能量交换的过程，是行政系统适应行政环境的过程。行政改革是行政发展的主要途径，是对行政系统内部结构矛盾和外部环境演变的必然回应。行政发展以效率、民主、公正为目标，逐步形成法治行政、责任行政、透明行政、有效行政、服务行政等新的范式。本章主要探讨行政发展的基本理论与生态结构，阐述行政改革的基本理论与实践模式，论述行政发展的基本趋势。
第一节 行政发展概述
一、行政发展的内涵
（一）行政发展的含义
发展理论最初主要集中在经济领域，以后逐渐扩大到政治、文化、行政等诸方面。发展行政学的创立体现了这种演化的过程。所谓行政发展是指随着公共管理和服务需求的变化，各国政府为适应环境的变化，采用科学的方法，变革与健全行政制度、体制，调整行政活动方式，改善行政关系，以促进本国政治、经济、文化、社会各领域和谐，共同发展的行政活动过程，是行政系统的正向变迁。
（二）行政发展的原则
1.良性发展原则。
2.可持续发展原则。
3.平衡适度发展原则。
4.整体发展原则。
5.以理论发展为先行原则。
（三）行政发展的研究对象
中国社会结构正处在转型时期，行政发展面临的任务极其繁重，主要表现在五个方面：一是我国面临重塑行政系统的权威问题。二是重新建构中央与地方关系。三是转变行政职能的任务。四是公共部门人力资源的优化问题。五是行政文化的发展。
二、行政发展的阶段性、结构性、层次性
（一）行政发展的阶段性
（二）行政发展的结构性
（三）行政发展的层次性。
三、行政发展的特征
1.行政发展的权威性。
2．行政发展的整体性。
3.行政发展的进步性。
4．行政发展的系统性。
5．行政发展的渐进性。
6.行政发展的现实性。
7.行政发展的多样性。
第二节 行政发展的生态结构
一、行政环境变迁与行政发展
（一）行政环境概述
1．行政环境的概念
行政环境是指直接或间接地作用或影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
2．行政环境的特点
（1）行政环境的复杂性。
（2）行政环境的差异性。
（3）行政环境的不确定性。
3．行政环境的分类
（1）因其对行政组织的影响力各不相同，可以分为普通环境因素、特定环境因素和团体环境因素。
（2）从区域和范围上可分为国际环境和国内环境。
（3）从作用上可分为有利的行政环境和不利的行政环境。
（4）行政环境还可分为一般环境和具体环境。
（二）行政环境与行政组织的互动
环境对组织影响的两个基本方面：（1）对环境信息的需求；（2）对环境资源的需求。
组织对环境的反应可以分为两种：消极策略、积极策略。
消极策略。首先，认识环境的影响；其次，收集和处理有关组织环境的信息；再次，依据整理后的信息进行组织改革；最后，把组织改革后的信息向环境输出并获取反馈。
积极策略。组织对环境的控制主要有两种方式，即直接控制和间接控制。
二、行政发展的外部生态与行政发展
行政系统与外部环境之间在发展进程中必然是一种良性互动关系。
第一，经济体制的变化必然导致行政体系的变革与发展。
第二，政治变动对行政体系的影响也较为直接和巨大。
第三，社会发展的需要推动了行政发展。
三、行政发展的内部生态与行政管理
内部动力即在行政体系内部产生的动力，也指外界环境对行政系统产生的压力通过行政系统的变革表现出来的动力。前者称为原动力，后者称为应动力。行政发展原动力来自三个方面：第一，新观念和新意识的出现；第二，新技术的产生及运用；第三，公务员群体对利益的需求。
行政发展的应动力十分丰富，根据各国具体情况表现各异，通常来说，主要表现在以下几个方面：一是政府面临困境，危及到政府权威，促使政府采取应对策略，获得自身发展。当代世界各国，政府面临的困境一方面表现为政府职能的扩张及转变问题。二是政府功能的重新定位，也成为驱动政府自身发展的动力。三是对于我国而言，体制转轨时期政府行为失范，迫使政府寻求自身发展的道路。
第三节 行政发展的途径：行政改革
行政改革是行政发展进程中常提常新的话题，行政发展和行政改革是相伴而行的，行政发展往往也是行政改革的结果。在行政管理实践中，行政改革由各种原因催化而生，在实际的改革过程中会遇到各种制约和推动因素，而各国政府在现实条件下，结合各自国情，以各种理论为指导进行的政府改革相应形成了几种典型的行政改革的实践模式。
一、行政改革的内涵
（一）行政改革的涵义
行政改革是指行政组织系统为了适应内外环境的变化，有意识地对行政价值观、行政机构、行政职能、行政制度等方面进行变革，构建新的政府管理体制，以提高行政效能，促进社会经济的发展和维护社会的公正。
（二）行政改革的内容
更新行政理念
2．变革组织结构
转变政府职能
4. 更新管理方式
5．创新行政制度
二、行政改革的动因
（一）内部动因
政府自身内部发展规律
2．传统行政价值观遭遇挑战
（二）外部动因
1.市场经济发展的内在要求
2.全球化竞争的客观需要
3.社会发展的影响
三、行政改革的制约因素与推动因素
行政改革的制约因素
行政价值的影响
既有体制的制约
3．行政人员的阻力
外部环境的制约
（二）行政改革的推动因素
1．行政环境的优化
2．科学技术的发展
3.前沿理论的不断产生
4．各国改革的实践
四、行政改革的实践模式
政府治理模式
1．市场模式(Market Model)
2．参与模式(Participation Model)
3．灵活模式(Flexible Government Model)
4．解制模式（Deregulating Government Model）
四种新治理模式的主要特征
模式
特征
市场模式
参与模式
灵活模式
解制模式
主要的诊断
结构
管理
决策
公共利益
垄断
分权
按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术
内部市场；市场刺激
低成本
层级节制
扁平组织
全面质量管理；团队
协商；谈判
参与；协商
永久性
虚拟组织
管理临时雇员
试验
低成本
内部管制
没有特别的建议
更多的管理自由
企业型政府
创造力；能动
资料来源：［美］B.盖伊·彼得斯著：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年版，第19页。
新公共管理模式
1．效率驱动模式（The Efficiency Drive Model）
2．小型化与分权模式(Downsizing and Decentralization Model)
3．追求卓越模式(In Search of Excellence Model)
4．公共服务取向模式(Public Service Orientation Model)
企业型政府模式
企业型政府模式的提出主要源于美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在20世纪90年代所写的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书。
第四节 行政发展的未来趋势
一、行政发展的目标
效率
1．政府管理国家和社会事务离不开高效率。
2．高效是行政发展的归宿，这已被各国行政改革的理论和实践所证实。
民主
公正
1.行政制度和措施的公正。
2.行政行为的公正。
3.行政程序的公正性。
二、行政发展的艰巨性与复杂性
（一）行政发展的艰巨性
1．外部阻力
2．内部阻力
（二）行政发展的复杂性
1．行政系统自身的复杂性
2．行政发展外部环境的复杂性
（1）全球化
（2）信息化
三、未来行政发展的新范式
（一）法治行政
法治行政包含以下几方面的内容：
1.法律至上。
2．有限权力。
3.程序正当。
（二）责任行政
1.政治责任。
2．行政责任。
3．法律责任。
4．道德责任。
（三）透明行政
（四）有效行政
（五）服务行政
1．服务与行政。
2．为谁服务。
（1）为公民服务
（2）为国家服务。
（3）为社会服务。
【案例及思考】
深圳市的行政体制改革
深圳是体制改革的产物，深圳的改革是系统的改革。与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。从1992年开始至1993年，按照中共中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。
首先，取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色。转变政府职能的一个重要内容是正确处理政企关系。在传统计划经济体制下，由于企业隶属于政府的专业主管部门，所以企业的等级是按照所属行政部门的等级来确定的；厅级部门的下属企业一般是副厅级或处级，以此类推。这样，企业的级别和企业本身的经营指标没有关系。这与市场经济的要求是背道而驰的，必须加以改变。为了更好地把企业推向市场，营造平等竞争的环境，使用经济手段管理国有企业，深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市属国有企业分类定级方案》，决定取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的客观公正的企业评价系统，逐步形成符合市场经济规律要求的新的企业分类定级制度。
其次，解除企业和政府部门之间的行政隶属关系。消除企业的行政级别，恢复了企业应有的身份，但仅此还不能完全解决政企不分问题。因为政企之间还存在着由来已久的隶属关系。不解除这层关系，企业的“附属物”地位仍然无法改变。因此，1994年8月18日，深圳市政府作出决定：为了进一步理顺政府与企业的关系，实现政企分开，加快政府职能转变，建立现代企业制度，在深圳国有企业和政府部门之间实行企业无行政主管部门的改革。通过改革，要使企业成为真正独立的法人实体和市场竞争主体。
第三，规范政企关系的新行动，建立和完善国有资产管理新体制。早在1987年7月，深圳市就以政资分开和加强国有资产管理为目的，按照把国有资产管理职能与社会管理职能分开的原则，成立了全国第一家专司国有资产管理的机构——深圳市投资管理公司。1992年9月，深圳成立市国有资产管理委员会，主要由市体改委、财政局、国土局等14个主管部门的主要负责人组成。作为其办事机构，1993年10月，深圳市国有资产管理办公室成立，履行国资委的日常办事职能。在这个体制中，投资管理公司是全市唯一一家国有资产运营机构，它可能导致垄断，从而带来国有资产运营的效率低下。为克服这一弊端，深圳市分别于1994年9月和1995年4月将原市建设集团和物资集团改制为两家新的资产经营公司，将全市市属一百多家一级企业全部纳入这个管理体系。至此，国有资产管理的新体系宣告形成。
第四，开展财税体制改革。20世纪90年代以来，深圳市的财税体制改革主要集中在如下两个方面：1.财政收入制度改革。深圳市的财政收入制度改革的内容主要包括税收征管体制改革、市区镇三级分税制的实施和行政收费制度改革等。财政支出制度改革。财政支出制度改革的主要内容是实施政府采购制度。
第五，政府政策孵化高新技术产业。20世纪90年代初以来，深圳市政府不断强化以产业结构政策和产业技术政策为主要内容的多种产业政策手段，以此推动经济发展和经济体制改革。为了保持竞争优势，深圳市政府从90年代初开始运用产业政策来引导产业结构向高新技术产业方向进行调整。1990年，深圳市制定了2000年经济社会发展规划和《深圳市科学技术发展规划（1990～2000）》，提出了“以科技进步为动力，大力发展高新技术和第三产业”的战略方针。深圳市政府还于1991年8月做出了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》，于1995年制定了《关于推动科学技术进步的决定》，制定了科学技术进步的新的政策目标。
第六，审批制度改革：规范政企和政社关系的新行动。为适应加入世贸组织对政府管理的新要求，深圳市审批制度改革领导小组办公室于1998年制定出了审批制度改革实施方案。1999年2月13日，深圳市政府又以第83号政府令的形式，公布了《深圳市审批制度改革若干规定》，并于发布之日起正式实施。2000年和2003年，在第一次审批制度改革的基础上，深圳市政府按照加入世贸组织后政府管理必须更加严格地符合世贸组织规则的要求，又分别进行了第二次和第三次审批制度的改革，将审批制度改革进一步推向深入。
（本部分选自张德信主编：《中国公共行政案例教程》，国家行政学院出版社2004年版。）
思考题：
1.结合深圳市政府管理体制改革的实际，为切实转变政府职能，应如何推进行政体制创新和机制创新。
2.有人认为，从深圳市本身的产生、发展，及其经济结构的形式和经济增长的速度，都深深地打上了行政体制改革和政府职能的印记。由此他们说，深圳模式是比较典型的政府主导型经济发展模式。结合深圳的改革实践，对这种观点进行分析和评论。
【基本知识点小结】
1.行政发展是随着公共管理和服务需求的变化，各国政府为适应环境的变化，采用科学的方法，变革与健全行政制度、体制，调整行政活动方式，改善行政关系，以促进本国政治、经济、文化、社会各领域和谐，共同发展的行政活动过程，是行政系统的正向变迁。行政发展呈现出阶段性和层次性的发展趋势，具有权威性、整体性、进步性、系统性、渐进性、现实性和多样性等特征。
2.行政环境是直接或间接地作用或影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和，具有复杂性、差异性、不确定性的特点。根据不同的标准，行政环境可以分为不同的类型。公共组织和它们所处的环境之间的联系是复杂的互动过程，有着非常深远的相互影响。
3.行政改革是行政组织系统为了适应内外环境的变化，有意识地对行政价值观、行政机构、行政职能、行政制度等方面进行变革，构建新的政府管理体制，以提高行政效能，促进社会经济的发展和维护社会的公正。行政改革的内容包括行政理念、行政机构、行政职能、行政管理方式、行政制度等方面的变革。行政改革的模式主要包括政府治理模式、新公共管理模式和企业型政府模式三个方面。
4.行政发展是一项艰巨而复杂的系统工程，其目标可归纳为效率、民主、公正三方面。未来行政发展的范式包括法治行政、责任行政、透明行政、有效行政、服务行政。
参见彭澎：《政府角色论》，中国社会科学出版社2002年版，第6-8页。
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