粮食宏观调控的运行机制研究
邓大才
(华中师范大学 中国农村问题研究中心9武汉 430079)
摘 要:粮食是一个特殊的商品9是国家经济安全的重要内容9是稳定社会的基础9同时也是千百万农民增收的载体 O 对
于这样一个既具有社会功能 \ 又具有经济功能的商品9其运行机制具有特殊性9不能只依靠市场调节9必须借助宏观调控力量
进行引导和规范 O 在分析粮食流通体制目标的基础上9对粮食宏观调控的相关因素 7 7 调控主体 \ 调控工具 \ 调控体系进行了
规范分析 O
关键词: 粮食宏观调控 ;运行机制 ;调控工具 ;调控主体 ;调控体系
中图分类号: F20 文献标识码: A 文章编号: 1004-972X( 2005) 05-0049-03
粮食宏观调控是一个与市场调节机制相对应的概念9
是政府运用一定的调控工具9矫治市场缺陷9确保粮食安全9
维护粮食市场稳定9保护粮食生产者利益的行为 O 在市场经
济条件下9我国粮食宏观调控机制应该如何运行呢? 笔者认
为9粮食宏观调控的运行机制是由调控的目标 \ 调控的主体 \
调控的工具和调控的体系四部分构成的 O 粮食问题涉及到不
同的利益群体9不同的利益群体有不同的目标 O 但是一定的
体制只能解决一些最基本的目标9不可能同时满足所有目
标9构建新的粮食流通体制就必须首先搞清楚目标及目标的
层次 O 笔者认为9市场经济条件下9粮食流通体制基本目标有
三个层次 \ 四大目标:第一层次的目标是粮食经济安全和粮
食市场稳定 ;第二层次的目标是粮价稳定 ;第三层次的目标
是政府财政负担最小化 O 明确粮食流通体制的目标就是为了
确定粮食宏观调控的主体 \ 工具及体系 O
一 \ 粮食宏观调控的主体
1- 粮食调控主体的一般要求 O 调控主体地位要超然 O 调
控主体不能受任何因素和任何部门的影响9对于政策的制定
要与其他利益集团没有直接经济与政治上的联系9能够比较
超然 \ 比较公正和客观地执行国家的粮食政策9确保社会总
体福利的最大化 O
调控主体要有独立决策的权利9并不受制衡 O 调控主体
可以自由制定调控政策9对其他执行主体9如省级政府及其
粮食专储部门有一定的指挥能力 O 而且这些权利必须集中9
不能中央调控主体分一部分9省级调控主体也分一部分 O
调控主体要有权威 O 要熟悉粮食生产经营的运作程序9
熟悉粮食经济基本运行规律9了解中国的粮食现状和需求状
况9其成员最好由粮食技术官僚和粮食经济专家组成 O
调控主体要有必要的调控工具 O 市场经济条件下9其调
控工具主要是粮食风险基金 \ 粮食专项储备 \ 经济政策等经
济工具 O 对于行政工具9不到万不得已不能利用 O 也就是说除
非粮食问题已经危及到国家的经济安全9否则力戒使用 O 因
为其破坏力太大9与市场经济的要求背道而驰 O
调控主体要有比较完备的信息 O 调控主体本身必须有一
定的信息渠道9而且是相对较全面的 \ 完整的 O 这一点相当重
要9因为这是正确决策的依据 O 为此9粮食调控主体要建立粮
食预警机制9通过这个机制来收集信息 O
2- 中央政府是粮食宏观调控的惟一主体 O 从理论上看9
粮食作为一个具有全国性公共产品性质的特殊商品9其调控
权利和责任应该属于中央政府9也就是说调控的主体是政
府 O 当然中央政府对粮食进行宏观调控9可以发挥地方政府
的积极性 O 目前我国的粮食流通体制主要是通过粮食省长负
责制来发挥地方政府的积极性9但是省长负责制在实践中却
演变成了地方政府替代中央政府调控的权利与责任 O 这种局
面应该被纠正9中央要将粮食的宏观调控权收上来 O
从调控主体的要求和调控原则来看9粮食调控的权利一
定要统一9调控的权利只能集中在中央政府9中央政府是惟
一的调控决策主体和责任主体 O 粮食的宏观调控不能搞 分
权制 9 分权制 会因调控主体的利益不一致性9而抵消调控
成效9甚至会出现逆向调控 O 如果以地方为主调控9地方之间
的利益不一致9调整过头或反馈过度势不可避免 O 由国家粮
食总局履行调控权9权威性不够9且无法体现公正 \ 公平原
则9因为国家粮食总局下面还管理着大大小小的粮食企业 \
粮食主管部门 O 笔者建议9粮食调控只能由国务院牵头9由以
粮食专家为主组成的粮食调控委员会履行 O
收稿日期: 2005-02-25
基金项目:教育部人文社会科学研究基地重大课题 我国农村和农民问题研究 阶段性成果( 03JZD0031)
作者简介:邓大才( 19707 ) 9男9湖南汉寿人9华中师范大学中国农村问题研究中心副研究员9主要从事粮食经济 \ 土地经
济与制度经济的研究 O
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<经济问题> 2005 年第 5 期 May- 92005 NO- 5
二 ~粮食宏观调控的工具
1. 粮食安全储备0 粮食储备从本质上说是一个6最低粮
食库存9的概念0 国际上公认的粮食储备的概念是由 提
出的9其定义为:在新的作物年度开始时9可以从上一年度收
获的作物中得到 (包括进口 )的粮食储备量9也称作6结转储
备9或6缓冲储备90 从发达国家的经验来看9粮食储备是一个
面临粮食安全威胁的大国的重要调控工具0中国素有储粮备
荒的传统0过去有6仓廪实则知礼节9衣食足则知荣辱99现在
又有6手中有粮9心中不慌90虽然粮食供求态势变了9国际环
境变了9但是粮食储备这一备战备荒 ~ 平抑市场的工具不能
变9而且今后还要发挥更加积极作用0
2. 粮食进出口贸易0 粮食进出口贸易也是宏观调控的
一个重要工具9就是通过粮食的进出口贸易来确保国内粮食
市场稳定9平抑粮食价格的波动9充分利用国际分工的好处0
在确保粮食安全的前提下9尽可能多地进口粮食相当于6进
口9相对价格较高的土地资源0建国以来9由于国内贸易和国
际贸易分离9进出口粮食贸易不仅没有起到稳定国内市场 ~
保证供给目的9反而加剧供求矛盾0如1983 年粮食丰收9供给
过剩9但是当年进口了 1148 万吨粮食 ;而 1985 年粮食减产9
供给不足9可是当年却出口了932 万吨粮食0这不能否认粮食
进出口贸易在粮食宏观调控中的重要作用9只说明了我国没
有运用好粮食进出口贸易这一工具9没有将进出口和国家储
备有机地结合起来0虽然目前我国的粮食进口量不到社会需
求 量的 5% 9但是却相当于全社会粮食商品量的 10%和粮食
专项储备的 50% 0 另外9每年我国的粮食进口量相当于国际
粮食市场的 10%左右0 只要运用得当9粮食进出口贸易不仅
能够起到稳定粮食市场的作用9还能够充分获得世界经济分
工的好处0
3. 粮食财政补贴0 粮食补贴9我国并不是太陌生9建国
以来一直在使用0 1985 年以前粮食补贴主要是对消费者进
行补贴0 1985 年以后是对流通环节进行补贴9主要对象是国
有粮食流通企业0 在新的形势下9粮食补贴这一调控工具不
仅要使用9而且还要在更大范围 ~更大程度上使用0不过补贴
的方式和方向要改变9要从过去补贴流通环节转向补贴生产
环节9从间接补贴向直接补贴转变0 各国在双边和多边谈判
中9为了能够争取更多的机会和权利补贴粮食生产者9针锋
相对9互不相让9还不断地使用所谓的6黄箱政策90 反观我
国9现在实施的还是一种负补贴政策9农民人均月收入只有
200 元左右9不仅要承担农业税和各种各样的收费9而且还要
承担本应由政府承担的义务教育 ~ 农村公共产品供给的责
任0 所以要使用粮食补贴这一工具9首先必须解决农民的负
保护问题9此后才能够谈得上补贴问题0
4. 金融保险0 金融保险是激励农民种植粮食的一种间
接调控手段9在国外基本上是由国家政策性金融机构和政策
性保险机构完成的0这一工具使用成本低9对市场干预少9但
导向作用比较强0 因此9金融保险也是我国新调控体系必须
使用的工具0 金融调控工具9目前我国主要是由农业发展银
行行施9但是其调控作用 ~ 导向作用并不明显9因为大部分的
资金主要投向粮食 ~ 棉花的收购环节9对引导生产 ~ 促进粮食
结构调整 ~ 促进销售 ~ 保护粮农的利益等方面根本没有作用0
因此9我国必须重构农村政策性金融体系9通过这一机构引
导粮食生产9更多地支持和帮助粮食生产者0 对于政策性保
险9目前我国还不存在0 粮食生产经营风险大 ~ 社会效益高9
商业性保险机构不愿意涉足9政府必须建立政策性保险机
构9鼓励农民建立合作性保险组织9国家通过政策性保险机
构或者支持农民合作性保险组织来调控粮食生产经营0
5. 其他工具0 除了上述调控工具外9还有一些基础性的
支持政策9这些政策的使用及使用的强度也能起到调控工具
的作用0 如对商品粮基地的基础设施建设的支持 ~ 粮食主产
区生产经营的税费优惠 ~ 粮食增产技术的研究支持 ~ 应用技
术的推广 ~粮食主产区的耕地水源地保护9等等0
三 ~粮食宏观调控的体系
1. 统一的粮食调控指挥体系0 粮食调控是一项事关国
家经济安全的大事9必须建立统一的粮食宏观调控指挥体
系9统一领导和指导全国的粮食生产经营活动0 粮食宏观调
控必须建立专职的粮食调控指挥部0粮食调控同时又是一个
经常性的工作9必须由专职的机构来执行0 粮食调控是一个
技术性很强的工作9不是一般的行政管理人员所能够完成
的9必须要由粮食技术专家和经济专家来实施0 粮食宏观调
控指挥部主要有以下一些职能:一是制定粮食生产发展规
划9根据粮食预警机制9并运用经济手段落实各个地区的粮
食生产的指导性计划 ;二是搞好全国粮食的供求平衡工作9
稳定全国的粮食价格9在进行粮食的供求平衡时9主要运用
粮食储备 ~ 进出口贸易等经济手段 ;三是负责粮食战略性储
备和后备储备的工作9通过中央储备粮的抛售和增储来稳定
粮食市场 ;四是积极筹措建立支持保护粮食生产和流通的经
常基金9确保调控经济基础的稳固 ;五是建立粮食预警调查
系统9对粮食生产资源和粮食的基本底细进行动态性的调查
(该系统的建立应该以粮食市场化为前提) ;六是根据预警预
报9实施粮食安全的预案9化解粮食安全危机0
2. 高效的粮食储备体系0 粮食储备是粮食宏观调控的
重要工具9也是确保粮食安全的重要手段0我国素有6储粮备
荒9的优良传统0为了完善粮食宏观调控体系92000 年6 月成
立了中国储备粮管理总公司0总公司成立以来通过中央储备
粮的6丰吞歉吐99较好地平抑粮价9基本达到宏观调控的目
的0但是国家储备粮规模 ~结构 ~管理方式和储备体系还不能
完全适应国家宏观调控的需要9必须进一步改革0 一是储备
管理0 从调控的角度来看9储备体系的管理主体应该与宏观
调控的主体统一0 笔者认为9统一的粮食宏观调控体系要求
统一的粮食储备体系0 为此要改变现在多级储备 ~ 多级管理
的分散储备管理制度9建立统一高效的中央储备体系和管理
体系0 粮食作为一个全国性的公共产品9储备问题应该由中
央政府解决0 地方储备只能是中央委托储备9或者是地方自
愿的储备9或者中央政府根据粮食预警机制9发出前瞻性的
储备信息9引导地方政府储备0 当然国家储备要充分考虑和
利用地方储备0二是储备规模0粮食储备多了财政承担不了9
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邓大才: 粮食宏观调控的运行机制研究
少了又会影响经济安全 确定一个合适的规模尤其重要 根
据联合国粮农组织的研究 粮食储备量至少要达到粮食消费
量的 17%~ 18% 其中后备储备占 6%左右 周转储备占 1Z%
左右 按照这一标准 我国粮食目前的年消费量是 Z Z5O 亿公
斤 大约需要375 亿~4OO 亿公斤国家安全储备 三是储备机
制 中央储备粮制度作为中央政府调控粮食流通的重要物质
手段 主要是通过两个途径来实现 轮换 即储备粮推陈储
新 吞吐 也就是收购或抛售中央储备粮 平抑物价 笔者认
为 粮食储备的轮换和吞吐都要尽量市场化 用招标 拍卖等
市场方式来完成 降低粮食储备成本 使储备粮食的运行更
加科学和规范 四是储备监督 储备是一个政府性行为 经济
学原理表明 由政府履行的企业性行为 必然存在机会主义
行为 贪渎行为和以权谋私行为 因此 还必须建立完善的监
督机制 依靠国家粮食宏观调控委员会的定期和不定期监
督 保证仓实相符 账实相符 上下相符
3. 灵活的粮食进出口贸易体系 长期以来 我国粮食进
出口机制不灵活 造成内贸和外贸脱节 粮食贸易对国内外
市场的变化没有足够的弹性 必须进行彻底改革 一是统一
粮食进出口管理机构 必须将内贸和外贸统一起来 由国家
粮食宏观调控委员会统一管理进出口贸易 要将粮食进出口
贸易与国家储备粮轮换 吞吐有机结合起来 国家粮食宏观
调控委员会根据预警机制确定粮食储备计划和粮食进出口
规模 并统一管理粮食进出口配额 使其能根据国内粮食流
通状况适时调整粮食进出口量 以减少市场波动和降低储备
成本 稳定国内粮食市场 确保粮食安全 二是统一组织粮食
进出口贸易 粮食进出口方面 要像澳大利亚的小麦管理局
一样 以组织的名义统一与粮食进出口国家 进出口商谈判
以确定更加有利的进出口价格 一般可以在国际粮食市场价
格较低时进口 充实国家粮食储备或者缓解国内粮食结构矛
盾 在国际粮食价格上涨时 国家储备粮轮换出库 获取差
价 或者把国内过剩粮食品种出口 尽可能实现粮食储备的
以盈补亏 另外 要充分利用我国粮食进口量大的有利条
件 创造更好的粮食贸易环境 我国的粮食进口量一般占世
界粮食市场总量的 7%~ 8% 最多的时候达到了 1O% 对世
界粮食市场的影响较大 完全可以采取统一招标方式进行采
购 增加采购的透明度 降低采购成本 三是确定最佳粮食进
口量 粮食属于土地密集型产品 我国没有比较优势 如果能
够在确保粮食经济安全的情况下 适当多进口粮食 有利于
我国获取世界经济分工的好处 反之 过高的粮食自给率 则
难以获取国际分工带来的好处 因此 确定粮食最佳进口量
有助于提高粮食经济社会总福利
4. 灵敏的粮食预警及应急处理体系 粮食宏观调控的
及时性取决于粮食的预测和预警的准确性和及时性 粮食宏
观调控的成效则取决于应急有效性 粮食安全预测预警和应
急机制是以建立粮食信息系统为基础 对粮食市场动态进行
监测并研究其变化规律和发展趋向 当市场供求出现严重失
衡时 发出警戒信号 采取一定应急措施对市场进行适当调
控 否则就向相反的方面调控 建立粮食预警和应急机制要
把握以下几个方面 一是预警应急机制的构成 粮食预警机
制包括两个部分 预警机制和应急处理机制 前者是发现问
题 后者是解决问题 前者是 眼睛 后者是 手段 二者密
不可分 互相依赖 二是预警应急处理机制的运行程序 预警
机制运行有以下几个程序 信息预测 信息收集 信息分析
形成结论 启动应急处理程序 应急处理机制一般要用市场
允许范围内的工具进行干预和调节 但是如果情势危机 则
可以启动行政管制手段 不到万不得已不能使用 > 但是行政
管制手段的使用应该经过全国人民代表大会常务委员会的
批准 三是预警应急机制的管理 预警应急机制由粮食宏观
调控委员会管理和实施 要确保机制能够灵活有效的运行
必须以大型粮食批发市场为载体建立信息网络 收集粮食供
求信息 同时依托全国农业管理部门的信息基础
5. 全方位的粮食支持保护体系 粮食的弱质性 公益性
和收益的外部性 决定了粮食生产者的个人收益率低于社会
收益率 如果没有外部支持来提高粮食生产者的个人收益
率 生产者就会放弃种植粮食 从而危及粮食的经济安全 因
此 新的粮食流通体制应该将粮食支持保护体系的建设放在
重要的位置 一是建立粮食直接补贴制度 ZOOZ 年安徽省开
始试点对粮食生产者进行直接补贴 Z OO4 年已经在全国推
广 但粮食直接补贴成了普惠式补贴 见者有份 这不利于推
动农业结构调整 而应该集中财力对具有粮食生产比较优势
的区域进行补贴 增加粮农的收入 对于补贴成本的分摊问
题 粮食作为一个全国性的公共产品 其成本应该以中央政
府为主承担 不能搞成 上级政府请客 下级政府埋单 的政
策 二是支持粮食主产区的基础设施建设 粮食主产区的基
础设施建设 如对土地改良 水利工程 交通和能源建设进行
支持 降低粮食生产成本 这也涉及地方政府与中央政府的
支持责任问题 三是对粮食增产技术 粮食品质改造进行支
持 粮食技术具有很强的外部性 社会效益高而个人的经济
效益低 其研究经费必须由政府支持解决 四是对粮食主产
区 粮食生产者提供政策性金融支持和政策性保险支持 为
粮食生产提供必要的资金 分散粮食生产经营的风险 由于
粮食的高风险性 低回报率 商业性的金融机构和保险机构
不愿意进入 为此必须完善粮食政策性机构 扩大粮食生产
者的金融支持力度 建立政策性的金融保险机构 帮助分散
农民的生产经营风险 也可以鼓励农民建立农村合作金融和
合作保险 政府提供必要的资助
参考文献
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[Z]严瑞珍 程漱兰 .经济全球化与中国粮食问题[M].北京
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责任编辑 杨国玉>
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邓大才 粮食宏观调控的运行机制研究
