关于中国农村合作金融发展问题的研究
中国是一个农业大国，农村经济的稳定和发展对国民经济发展具有重要的
意义。农业要发展，离不开金融的支持。农村合作金融作为我国农村金融的基
础，在支持农业、农民、农村经济发展中作用重大。因此必须把推进农村金融
改革和发展放在突出的地位；充分发挥农村信用合作社在农村金融中的主力军
作用和联系农民的纽带作用。然而，农村合作金融存在的种种问题影响了农村
金融形势的稳定。在分析我国农村金融存在的问题之前，需要了解合作金融的
相关概念。
一 合作金融概述
农村的发展离不开金融的支持，农村合作金融作为我国农村金融的基础，
在支持农业、农民、农村经济发展中作用重大。
（一）合作金融的概念
合作金融是合作经济的组成部分，是农村金融活动的基础。它是商品经济
条件下劳动群众自愿入股联合，实行民主管理，获得服务和利益的一种集体所
有和个人所有相结合的资金融通形式。[1]自愿、民主、互利的合作关系是合作金
融在不同社会制度下所具有的共性。信用合作社、合作银行及合作企业特设的
各种融资组织都属于合作金融组织。
（二）合作金融的特点
合作金融作为一种特殊的资金融通形式，从一般意义上讲，具有以下特点:
合作金融是经济上的弱者通过合作组织形式所进行的金融活动
商品经济的发展必然造成人们经济地位的不平等，在经济生活中处于弱者
地位的劳动者很难从商业性金融机构那里获得信用。即使获得信用，也必然是
附加苛刻的条件。这样，他们按合作的原则组织自己的金融机构，借以使自己
的资金聚零成整、续短为长，或通过合作组织取得信用进行融资，解决社员对
于资金的需求。
１.合作金融不具有慈善性质，其业务开展始终坚持信用原则
信用合作社以互助互利为宗旨，具有精神及道德的成分，但它毕竟是信用
组织，必须遵守信用原则，按约定的条件偿还本金支付利息，因此它不具有慈
善性质。
２.合作金融是互助金融，不以营利为目的
在信用合作社中，社员有余款存储于社，需用款项时则向社告贷，利用资
金余缺的时间差，社员需求得以调剂，互助互利得以实现。信用合作社向外借
入资金时，以全体社员信用为担保，即使不需用款的社员也要共负责任；信用
合作社的风险也由全体社员来承担。当然，合作金融要使其服务能力不断提高，
需将盈利从属于服务，通过服务扩大积累能力，从而拓展服务空间，提高服务
质量。
３.合作金融是人的结合，而非资本的结合
信用合作社是各社员的组织，个人的合作是其基础。它实行一人一票制，
不论缴纳股金多少，每个社员一般都只有一个表决权。信用合作社的出资者为
其资金使用者，社员对信用合作社的要求是对他提供更多的服务，而不是取得
更多的特权。
４.合作金融组织以业务交易量作为社员权、责、利的标准
信用合作社是以对社员提供服务为宗旨的机构。资金即是信用合作社对社
员提供服务所需使用的手段，那么接受服务较多的人，自然应该对提供资金有
较多的责任和义务。不仅信用合作社对社员应是如此，信用合作社与信用合作
社之间的关系也大致是这样。
５.合作金融可得到政府的特殊优待
信用合作社的建立和发展离不开国家的支持和帮助。信用合作社是经济力
量比较薄弱人们的组织，政府无论就社会政策的观点，还是经济政策的观点，
都有必要子以支持。政府对合作金融组织的支持，或者是给予贷款，或者是协
助设立合作银行，或者是在税收上给予优惠等。这是一般金融企业享受不到的。
合作金融的这些特点就决定了它对农村经济发展具有非凡的意义，这个非
凡的意义这也可以从我国农村合作金融发展的历史回顾中看出。[2]
二 我国农村合作金融发展的历史回顾
我国的农村合作金融具有悠久的历史。早在第一次国内革命战争期间，就
在广东、湖南、江西、湖北等省产生了初具规模的信用合作组织。纵观其历史
发展，可以看出农村合作金融对农村经济发展的作用。
（一）概述我国农村合作金融的发展历史
在国内革命战争期间产生了初具规模的信用合作组织后，在革命根据地和
解放区，成立过各种形式的信用合作组织，为巩固红色苏维埃政权发挥了重要
作用。20 年代初，在河北香河县就成立了近代中国最早的农村信用合作社。新
中国成立后，农村合作金融得到了迅速发展。到 1956 年，农村基本实现了信用
合作化，全国绝大部分实现了“一乡一社”。[3]
新中国成立以来，我国农村合作金融发展历程，可以粗略划分为五个阶段:
第一阶段，试办、推广与调整阶段（从建国初期到 1958 年“大跃进”前夕），至 1952
年底，全国试办的信用合作组织已达到 20067 个，截至 1955 年上半年，全国信
用社发展到了 15 万个，全国 80%以上的乡都建立了信用合作社，因此这段时期
是我国农村合作金融的大发展时期，对农业合作化运动起到了很大的推动作用。
第二阶段，在曲折中前进的阶段，（从 1958 至 1979 年）。因受极“左”思潮的影响，
先是把农村信用合作社下放给人民公社管理，后期又将农村信用合作社交给国
家银行管理，走上“官办”的道路，限制了农村信用合作社作为合作金融组织作用
的发挥。第三阶段，改革阶段，（从 1980 年至今）。重申了信用合作社应坚持合
作金融组织的性质，对信用社进行了一系列的治理整顿，并在 1996 年国务院出
台的《关于农村金融体制的改革的决定》后，与中国农业银行脱钩，重新走上
独立发展的道路，其后至今，不断深化改革，不仅对农业和农村经济的发展起
到了很大的推动作用，而且成为我国金融体系中的重要组成部分。
（二）我国农村信用合作社的初创与发展
我国大办农村信用合作社始于“一五”时期。中共中央 1953 年 12 月在《关于
发展农业生产合作社的决议》中指出:“农业生产互助合作、农村供销合作和农村
信用合作是农村合作化的三种形式。这三种形式互相分工而又互相联系和互相
促进，从而逐步把农村的经济活动与国家的经济建设计划联结起来，逐步在生
产合作的基础上，改造小农经济。”1954 年，我国农村信用合作事业出现了一个
大发展时期。到 1955 年底，全国信用合作社(含信用组)15 万余个，拥有社员 9500
万人，包括 6800 多万农户，约占全国总农户的 60%左右。
这一时期，农村信用合作社作为由农民自愿入股组成的农村合作金融组织，
坚持组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性“三性”原则，坚持为农
民服务、为农村经济服务的宗旨，在发展信用合作，组织调剂资金，解决生产
和流通的资金需要，打击高利贷剥削，改善农民生活，促进农村经济发展上起
到了很大作用。
（三）我国农村合作金融遭受的严重挫折
1958 年随着“大跃进”在全国推开，浮夸风、共产风、强迫命令风等不正之
风盛行，整个国民经济受到严重损害，合作制原则也被大大扭曲。
１.所、社合并时期
1958 年人民公社化以后，银行营业所与农村信用合作社合并成为信用部，
由人民公社领导和管理。信用部既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当
地的营业所，两种所有制混淆了界限，造成了财产、资金和帐务上的混乱，使
农村信用合作社失去了业务经营自主权。
２.所、社分离时期
1959 年实行所、社分离，将农村信用合作社下放到生产大队管理，盈亏由
大队统一核算，造成资金被随意占用，严重损害了农村信用合作社在群众中的
信誉，不少遗留问题至今仍无法解决。
３.性质恢复时期
1962 年恢复农村信用合作社的性质，明确信用合作社组织独立，是国家银
行的助手，在业务上受人民银行的领导。农村信用合作社的机构设置可以按人
民公社设农村信用合作社，也可以按经济区在集镇设农村信用合作社，生产大
队设信用站，由农村信用合作社统一核算盈亏。这才使农村信用合作社得到了
恢复和发展。
从总体上看，我国农村金融的发展有喜有忧，有起有落，从中可以看出其
存在的问题及面临的困境。
三 我国农村合作金融面临的困境
通过以上分析，可以看出我国农村合作金融得到了较快的发展。但是，近
年来，在农村信用合作社的发展过程中，各种问题和矛盾也在不断积累，由于
得不到及时地解决，导致农村信用合作社的经营活动陷入了困境，严重制约了
农村信用合作社的发展，影响到农村经济、金融形势的稳定和发展。
（一）我国农村合作金融面临的困境
1997 年以来，按照党中央、国务院的统一部署，农村合作金融在改革中发
展，各项工作取得明显成效，为农业、农村、农民服务的方向进一步明确，服
务水平不断提高，支出投入明显增加，内部管理逐步规范，资产质量和经营状
况逐渐好转；金融监管得到加强，金融风险得到初步控制，但是，综观合作金
融发展的历史，由于管理体制多变，农村信用合作社在多方面都受到了严重影
响，不论在自身建设，还是在适应“三农”服务要求等方面，都还存在着不少问题。
国发[2003]15 号文件中指出，当前农村信用存在的主要问题是：产权不明晰；法
人治理结构不完善；经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和
责任需进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难；潜在风险仍很大。
归结起来，我国农村合作金融当前存在的问题主要包括以下几个方面：
1. 产权不明晰
农村信用社初始产权的确立是政府主导下的社员非自愿入股，当时农民不
知何为“合作”，只是心怀着对政府的信任，政府的选择代替了农民的选择，也就
是说，全体社员对他们出资组建的信用合作社只是名义上的产权归属关系，而
实际上的产权所有者却是国家或者集体----这个集体并非全体社员组成的集体。
可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利巨大
多数都名存实亡。
2.不良贷款比例高，亏损面大，亏损额高
虽然目前我国农村合作金融从总体上看有较大的发展，但发展却很不平衡，
存在明显的两级分化。一部分农村信用合作社经营状况比较好，存、贷款超亿
元，实现了规模经营，信贷资产质量优良，经济效益好，形成了良性发展机制，
但这部分农村信用合作社所占比例很小。相当大比例的农村信用合作社经营状
况不佳，信贷资产质量差，亏损严重，一些已陷入资不抵债的境地，难以持续
经营。自 2005 年以来，全国农村信用社存贷比一直在 70%以下，且连年下降。
2008 年末，全国农村信用社存贷比为 %，存贷差高达 19266 亿元；超额准
备金率 %，超过全国金融机构平均值 个百分点。[4]
3.高风险比例增加，支付风险加大
虽然近年来要求农村信用合作社加强经营管理、防范风险的呼声很高，措
施也很多，但风险信用合作社的比例却不断增加。许多高风险社已无力发放贷
款，支持农村经济发展，全部精力都放在拉存款、搞拆借、保支付上。一旦支
付困难处理不当则演化为挤兑，挤兑一发生，就会迅速蔓延。
4.资本充足率低，化解风险的手段十分有限
由于农村信用合作社是主要为社区性服务的合作金融组织，其汪册资本金
最低限额只有 100 万元，和商业银行 10 亿元、城市商业银行 1 介元的最低资本
金限额要求相去甚远，其资本实力本来就很小。同时，又由于长期经营困难，
亏损严重，大大侵蚀了其资本金或者已将资本金完全吃掉，因此资本充足率普
遍很低，甚至是负值。
5.信誉下降，整体形象不佳，存款市场份额持续萎缩
信誉，即信任程度。金融机构的信誉下降，是指社会公众对金融机构的承
诺实现可能性的不信任，即社会公众认为，金融机构对其的承诺不可能买现或
只能部分实现。
6.农村信用合作社按合作制规范困难重重
几年来，我国按照合作制原则规范发展农村信用合作社取得了一定成效，
但从整体上看，尚未取得实质性突破。内部动力不足及外部环境条件决定信用
合作社改革无实质性突破。从农村信用合作社方面来看，不少人习惯于几十年
延续下来的管理体制和工作方式，对合作制规范工作认识模糊。同时，被来自
内部的惯性阻力所农村信用合作社改革也受着外部环境的制约。
我国农村金融面临着以上列出的困境，究其原因，也是多方面的。
（二）我国农村合作金融陷入困境的原因分析
我国农村信用合作社陷入目前的困境，从时间上看，决非一朝一夕所致，
从原因上看，也决非一种、二种因素所致，是社会政治经济环境、制度缺陷和
自身经营管理因素等综合作用的结果。[5]
１.背离了合作制原则
合作制最基本的原则就是由社员自愿入股，实行民主管理，主要为社员服
务。我国农村信用合作社建社初期，由于较好地坚持了办社宗旨和合作制原则，
农村信用合作社得以健康发展。但由于缺乏对具有中国特色的合作经济、合作
金融理论研究和宣传教育，没有从指导思想上明确把农村信用合作社办成真正
的合作金融组织，导致实际运行中的各种问题。随着政治经济变革，农村信用
合作社管理体制和发展方向摇摆不定，特别是进入 80 年代以后，在搞商品经济、
市场经济、讲究盈利最大化思潮的影响下，相当一部分农村信用合作社合作性
质淡化偏离了合作金融的运行轨道。
２.制度设计存在重大缺陷
我国长期以来缺乏对合作金融理论与作用的研究，导致农村信用合作社发
展方向的摇摆不定，因而在制度设计上存在重大缺陷，制约了农村信用合作社
的健康经营与发展。
３.外部发展环境不够宽松
主要表现为政策性因素影响大；政干预多；观经济环境变化影响大；村金
融市场竞争过于激烈。
４.信用合作社自身经营管理水平低
信用合作社自身经营管理水平低的主要原因是农村合作金融机构的从业人
员整体上文化素质不高。主要有内部管理松弛；缺乏明确的经营目标；自我约
束能力差；不熟悉法律法规。
四 国外发展合作金融的经验与借鉴
信用合作起源于 19 世纪中叶的欧洲，后来在世界各国得到了普遍推广。经
过一个多世纪的不断发展，许多国家的信用合作正逐步趋于规范和完善。借鉴
国外先进的经验，对于深化我国农村信用合作社改革，促使农村信用合作社走
出困境具有重要的理论意义和现实意义。[6]
（一）国外合作金融概述
在长期实践中，各个国家根据自己的国情，逐步形成各具特色的合作金融
管理体制。无论是发展中国家，还是发达国家，合作金融机构依然保持着旺盛
的生机和活力。积极借鉴他国的经验有助于推动我国农村金融的发展。
（二）国外发展合作金融的经验
目前，以德国为代表的单一“金字塔式”合作金融体系和以美国为代表的“上
虚下实”型的多元复合式合作金融体系都具有有一定的代表性。
１．德国的合作金融
德国是信用合租制度较发达的国家，其合作金融的发展曾对世界各国合作
金融的发展产生了重要的影响。德国的信用合作社是借鉴英国消费社的经验，
按照一定原则建立起来的，不仅具有一定规模，在德国合作社体系中占有重要
的地位，而且德国的信用合作运动有明确的原则、宗旨，并逐步发展建立了较
为完整的合作金融理论。
（1）德国的信用合作体系分为三个层次:信用合作社——信用合作联合会——
德国合作中央金库。信用合作社是这个体系的基础，信用合作联合会是中间层
次，中央金库是德国信用合作社的中央金融机关，是信用合作联合会的资金融
通中介和信用合作结算体系中的管辖行，为信用合作联合会乃至整个德国信用
合作体系服务。
（2）德国的信用合作体系内部各层次均为独立的法人，形成多级法人制。
各层次之间从下至上逐级持股和上存资金，自上而下融通资金、进行管理和提
供服务。
（3）组织形式为股份合作化。在表决方式上，德国的合作金融机构突破了
原始和传统意义上的“一人一票”制，在一人一票的基础上，对大股金社员给予票
数加权。在分配方式上，打破了股金不分红做法，
（4）引进和强化商业银行资产和风险管理原则和概念，为了防止信贷资产
的过度膨胀，强化信贷资产的风险管理，德国和合作金融组织根据《巴塞尔协
议》，加强对合作金融组织的风险管理。主要为不断改善其资本充足率，已达到
《巴塞尔协议》规定的资本与风险资产的标准化比率目标。
（5）体系内有严密的审计监督系统。内部审计是德国信用合作体系各层次
共有的一个重要部门，所有的业务都要经过内部审计。目前审计程序已经计算
机化，审计结果通过年报提供给管理者，供决策参考。
２．美国的合作金融
美国的合作金融历史长达 100 年之久，其发展过程特别重视相关法律法规
和监管制度的建设，并且基本保持了合作互助组织的主要特征。
（1）美国的合作金融体系是由政府一手扶持的合作农业信贷系统和其他为
数不多的信用合作社组成。美国农业信贷银行包括三类农贷专业银行，即在 12
个农业信贷区分别设立 12 个联邦土地银行、12 个中期信贷银行和 12 本合作银
行，这三类专业银行平行而互不隶属。同时，另设中央合作银行，统筹合作银
行之间的资金调度和办理跨区的大宗贷款。
（2）美国的合作农业信贷系统，是对世界信用合作的一种创新。体现在：
第一，它是由美国政府制订法令，并提供了大量创办资本，依法自上而下建立
的；第二，该系统在政府机构的控制和监督下，但业务和营运均由合作银行自
下而上自行管理，并主要靠发行债券和票据筹集资金；第三，借款人交纳股金
和取得成员资格与实际使用贷款结合起来。
（3）体现了合作精神。从资金来源看，虽然最初政府提供了创办资本，但
其后又陆续收回了投资，使三家专业银行连同其基层机构完全属于借款农民及
其合作社共有，避免了其官办性质；从组织制度看，合作农业信贷机构实行一
人一票制，借款人不论其持有的股票多少，均以平等的身份参加所属机构的管
理工作，合作金融机构真正成为群众性的组织，而不会被少数人所垄断；从经
营目的看，各合作金融机构的业务活动不是为了追求最大限度的利润，而是为
了农场主之间能互利互助，互相调剂资金，满足生产需要。
（4）美国的合作农业信贷系统，在其组织建设、资金来源、利率管理等方
面，都做到了有法可依、有章可循，保证了经营管理的制度化、规范化。而且，
随着农村经济形势的变化，美国政府还不断地通过法令对合作系统进行改笙，
避免了盲目性和随意性。
通过上述对德、美两国合作金融经验的总结，可以从中找出值得我国借鉴
的地方，以促进我国农村金融的发展。
（三）国外发展合作金融的经验对我国的启示
通过对德、美等合作金融发展较为成功国家的研究，我认为至少有以下几
点经验值得我国借鉴：
１．农村合作金融的发展应坚持走合作制的道路
如已具有 90 年历史的美国信用合作社，创立至今，始终坚守人与人相互帮
助，不为慈善，而为服务的核心理念。坚持按合作制发展，坚持信用合作社的“非
盈利性、民主管理、一人一票”制度。在激烈的市场经济竞争中，美国信用合作
社不但没有被挤垮，而且还得到了持续稳定的发展。
2．完善的合作金融组织体制是农村合作金融发展的保证
1. 国外合作金融的组织管理体系各具特色，没有统一模式，比较有代
表性的有三种:以德国为代表的的联合社体制、以美国为代表的行业协会体制
和以法国为代表的半官半民的体制。各国从地方到中央都建立了系统的合作
金融体系，实行了多级法人制，基层合作银行、地区合作银行和中央合作银
行都拥有独立的经营自主权。为合作金融事业的健康发展提供了保障，并且
也增强了合作金融的“市场谈判能力”与资金融通能力。因此，无论采取何种
模式，都能有效地发挥合作金融的整体效应。
3．国家应加强对农村合作金融的政策扶持
各国均采取了扶持政策 .许多国家采取了建立信用社存款保险、免征税赋、
不叫存款准备金、可以参照市场上浮存贷款利率等支持政策。例如法国在 100
多年前的 1897 年，中央政府拨款 4000 万法郎作为全国各基层社运作的启动资
金，用于农业贴息贷款。
4．完善农村合作金融的法律法规，为其发展提供完备的法律环境与保障。
合作金融较发达的国家都制定了有关合作金融的法律，如《德国合作银行
法》，日本的《农林中央金库法》等。美国第一家信用合作社于 1908 年诞生后，
1909 年，美国马萨诸塞州即通过了美国第一个信用合作社法。1934 年，美国国
会通过了全国性的联邦信用合作社法，这些法律确立了信用社的性质、地位和
作用，明确了信用合作社的组织结构、运作方式以及信用合作社生存和发展紧
密相关的政策措施，使信用合作社走上了依法发展的健康道路。
基于以上对外国合作金融的分析，我们应从中总结有益于我国的经验启示，
摒弃不合理的内容，制定符合我国实际的对策。
五 我国农村合作金融发展的对策
通过前述的分析，总结了我国合作金融的现状及存在的问题，分析并借鉴
了国外的经验，认为我国农村合作金融应在建立完善自身组织体系基础上，完
善法人治理结构和内部控制制度，积极开展业务创新，重塑农村信用合作的金
融形象，真正发挥农村合作金融在农村金融中的主力军作用，支持农民、农业、
农村经济的发展。具体来说，主要有以下对策：
（一）明确农村合作金融的发展方向
根据最近国家政策，对于农村合作金融的发展方向始终不变的规定是 “合作
制”应始终作为我国农村信用合作社的发展方向。[7]
１.坚持合作制的必要性
农村信用合作社在我国金融体系中的定位及农村经济发展状况决定了它应
当走合作制的道路。农业是我国国民经济的基础，我国农村人口占全国总人口
的 70%。面向“三农”的金融机构，既要与“三农”有较密切的联系，能够适应“分
散、小额、面广”的服务对象，同时经营行为又不能“纯商业化”。坚持合作制的
道路能使农村信用合作社与广大社员紧紧地联系在一起，在社员的民主监督下，
牢固坚持为“三农”服务的市场定位。并且农村信用合作社要在日益激烈的金融竞
争中生存发展，只有走合作制道路才是最好的选择。
２.农村信用合作社不能并入农业银行
根据国家相关规定，农村信用合作社为合作金融组织，与农业银行合并，
农村信用合作社就不可能办成合作金融组织。并且农业银行是国有商业银行，
农村信用合作社是农民入股的合作金融组织，两者产权主体不同，合并引起的
政策、理论和技术操作问题难以解决。就经营目标而言，农业银行是商业银行，
盈利最大化是其追求的最终目标，如果将农村信用合作社并入农业银行，由于
农业银行商业化的经营目标，来自农村的资金就很难保证用于“三农”，农村金融
市场上将会出现主体缺位。因此不能将农村信用合作社不能并入农业银行。
（二）建立纵向型的农村合作金融组织体系
借鉴国外合作金融发展的成功经验，结合我国的现实情况，我认为，我国
应建立纵向型的合作金融组织体系。
１.纵向型农村合作金融体系的基本框架
目前关于我国农村合作金融组织体系的模式主要有两种观点，比较适合我
过的是通过层层入股自下而上建立农村信用合作社一县市级农村合作银行—地
市级农村合作银行—省级农村合作银行—中央农村合作银行，各级合作银行除
为广大农村信用合作社服务外，本身又是一级具有经营资金能力的独立企业法
人。
２.构建纵向型合作金融体系的必要性
目前我国构建纵向型合作金融机构体系的必要性体现在以下几个方面：有
利于把众多分散、弱小的农村信用合作社联合起来，形成一个综合实力强大的
集团，提高农村信用合作社在全社会的信誉度；有利于建立全国性的结算体系，
化解农村信用合作社在异地通汇上的困难；有利于加强人事管理和职工教育，
提高信用合作人员的水平；便于在全国范围内调剂资金，化解支付风险。
（三）建立和完善农村合作金融的风险防范体系
作为合作金融机构的农村信用合作社，数量众多、分散，且资本充足率低，
抗御风险能力差，但合作金融又不同于国有商业银行，一般情况下，国家不会
对其出现的金融风险负有直接的补偿责任，因而健全合作金融的风险防范体系，
对保障合作金融的良好发展是非常重要的。[8]主要包括以下几点：
１.建立层次分明、简捷高效的中央银行监管体系
根据新体制下中央银行金融监管责任制的要求，对合作金融机构的监管，
人民银行应自上而下建立层次分明、简捷高效的监管体系。总行主要负责制定
监管制度、办法，对合作金融机构的市场准入、退出的标准和条件提出总体思
路和规划，并在有效监管的基础上，制定经营和发展所需要的货币、信贷和利
率政策。分行将根据总行制定的对合作金融监管的总体思路，制定本辖区的具
体监管实施细则和监管方案，细化对合作金融机构监管的指标体系和具体标准，
对辖区人民银行中心支行、县市支行监管过程中出现的问题进行指导。中心支
行重点负责对辖内农村信用合作社及联社设立或退出资格的初审，对本辖区的
农村信用合作社业务活动实行监控。县市支行的工作重点放在对信用合作社的
监管上来，负责审核非法人机构的合并、撤销，对农村信用合作社的监管提出
意见，对农村信用合作社的停业整顿和市场退出提出具体的方案，并对农村信
用合作社高级管理人员的任职资格进行审批或撤销。
２.完善农村合作金融的行业管理体系
农村合作金融要建立纵向型的组织体系，各级机构都是独立的企业法人，
没有行政隶属关系。但是，鉴于目前我国的实际情况，可以赋予中央、省两级
农村合作银行的行业管理职能。省级行要负责对下级行进行审计，官计的内容
既要包括资产、负债、损益等情况。还要对合作银行的管理进行审计。中央农
村合作银行除了对所有的农村合作银行进行监督外，还具有对基层合作银行提
供联络、指导、协调、咨询、培训等职能。
３.加强农村合作金融组织的内控制度建设
内部控制的完善性和有效性是金融安全和效益的根本，一个金融机构如果
内控机制出了问题，不仅效益无从谈起，自身的安全和生存也将受到严重威胁。
因此农村合作金融组织的内控制度建设尤为重要。一是要完善法人治理结构，
实行民主管理制度。二是合作金融组织的财务要对社员公开，提高信息披露的
透明度，加强社员对信用合作社的监督和约束。三是要建立有效的内部监督系
统和内部违规行为的处罚机制，完善指标考核体系。
４.构造适宜农村合作金融发展的外部环境
从半个多世纪的实践看，我国农村信用合作社发展的曲折经历，固然有其
深刻的思想、政治和经济根源，但缺少法律的强制性，应加强法律支持。由于
财政与税收政策直接影响合作金融的经营成果，适度的财税政策可以有效地促
进合作金融的健康发展。农村信用合作社从一开始就同政府有着密切的关系，
这决定了政府在农村信用社发展中的重要地位，地方政府应加强对农村合作金
融的支持。必要的融资扶持，业务扶持也是农村合作金融发展的不竭动力。
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[5] 付浩勇,试论我国农村合作金融组织的发展出路［Ｚ］，2008 年。
[6] 李子白，国外农村金融［Ｄ］，东北财经大学，2007 年。
[7] 应宜逊,农村信用社要坚持走合作制道路［Ｄ］，西南财经大学，2008 年。
[8] 张强，王鑫泽，农村信用社组织的信息特征及其风险防范［Ｚ］，2007 年。
谢 辞
特别感谢李明老师对我的指导和帮助，在论文写作过程中我曾遇到许多障
碍和困难，老师以其深厚的学识底蕴一次次给与我指导和鼓励，使我得以顺利
完成论文。李老师的严谨的治学态度，广博的学识令我受益匪浅。再次感谢给
与我帮助的所有老师和同学们。
