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行 政 与 法 2000．4
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行政决策是现代管理决策一种具体 型态，是政府
履行国家管理职能而进行的决策活动。完整的行政决
策组织 系统主要由信息系统 、智囊系统和决断系统三
部分组成。随着人类社 会活动的复杂化加剧和科学技
术的快速发展．智囊系统在行政 决策过程 中的作用越
来越重要。
一
、 现代行政决策的智囊系统的形成、特点厦作
用
自古到今，人们不难看 出，决策活动与智囊是不
可分离的。本世纪三、四十年代．产生了现 代组织化、
科学化 的决策智囊 系统。在社 会化大生产和科学技术
高度发 达的现代行政决策面临的问题越来越 复杂化、
专业化，单靠行政决策者一个人能 力及智力难 以胜
任，固此．作为行政决策者 “外脑 的智囊组织应运而
生。
智 囊机构的形成，与军事育渊源关系，我国古代
的军师 ．拿破仑手下的柏特 尔都是智囊人员，后来两
次世界大战中成立 的军事参谋机构到战后 美国创建
的非营利的 兰德公司 则是智囊机构的早期横型。兰
德公司现成为美国军事 、政治、外交和社会事务决策
中不可缺少 “思想库”。国外发达 的国家类似的著名智
囊机构还有 ：美国的斯坦福国际咨询研究所，国际应
用系统分析研 究所 。德国的卡厄斯鲁 尔系统工程和技
术革新研究所、工业设备企业公司；日本的野村综台
研究所 、三菱综合研究所 ；巴西的瓦加斯基金会、澳太
利亚的科学技术委 员会等等。这些世界上著名的智囊
机构汇集 了一大批 多学科、多层次的专家，为政府和
企业提供多方面的决策 咨询 。
智囊机构的不断出现 ，是当代发选国家的显著持
点之一 。这些机构并非研究 自然科学或工 程技术本身
的问题，而是为了解决某个学科 技术发展或社告问
题，运用现代科学技术和广泛动态的情报资料，进行
调查研 究和综台分析，为决策部门提供有科学根据的
计划 、方案、意见。美国、日本等 一些西方国家非常重
视智囊机构的作用 ，充分利用这些智囊机构 为其决帮
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服务。
以美国兰德公司为代表的现代西方智囊机构．它
们大多致都是有如下持点 ：一、学科与任务结合 研究
体制 ；二、台理的智能结构 ；三 、研究工作具有j虫立性 ；
四、重视研 究人才的培养 ；五 、广泛采用兼职制度 ；六、
使用现代手段，不断开发研究方法。这些智囊机构均
具有合理的结构 、较高素质的智囊人员和较强的活动
力及客观性。
在现代行政决繁过程中，智囊系统发挥着重要的
作用。首先，行政决策眷可以借助智囊系统来弥补自
己的瞄力和精力不足的问题。由于现 代公共管理中行
政决策往往要涉及到不同领域，不同学科方面诸多知
． 必须要 借助智囊系统的支持，再加上行政决策者
每天要应付大量的 日常事务．多表现为精力有限，难
以对具体项 目决策进行深入研究 ．所 以也需要智囊系
统给以补充。其次，智囊系统通过提供咨询、眼务和建
议为行政决繁提供帮助。智囊系统中常集中 大量 的
各行各业的专门人才．可以在行政决策的事前、事中、
事后为行政决策提供预测性 、专业性 、技术性 以及方
法上的咨询意见。如帮助决策者 对问题的觉 察、方案
拟 定、备选、技术论证、预测实施和事 后评估做 出大量
的工作。再吉，行政 决帮的 民主化和 科学化也需要智
囊组织提供保障。一般来说，智囊组 织中成员大多由
具有代表性的精英人员组成，他们具备相关的专业知
识，掌握现代知识和方法，能够客观、公正地来研究问
题，从而保证了行政决策的可靠性 第四，智囊机构向
政府输送官员和专家，充当人才交流和储备机构。主
要表现在 智囊机构中成员大多为知识界精英 、一漉专
家，他ff]不但参 与决策制定工作，而且在政府中占有
重要的岗位．这在现 代西方 国家表现突出。
=、我 国行政决策智囊系统的现状分析
建国后 ，由于缺 乏侬靠智囊帆掏进行决策 的习
惯，咨询机掏基本没有，不重视科学决策造或的损失、
教训深刻。倒如，在社会经济发展的决策方面．1995年
马寅韧先生曾提出 “控制人口数量和质量，合理发展
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工 作 研 究 行 政 与 法 2000．4
生产力”的新人 口论。这个重要 的决策意见不但没有
被采纳．反而遭到批 判，结果，二十年的时间我国人 口
猛增了三亿。农业方面 片面强调粮食生产，“以粮为
纲”，忽视多种经营．致使 整个农业结柯受到破坏，有
些地方甚至毁林开荒，围湖造 田，严重破坏了生态平
衡。科技领域 由于研究项 目不搞可 行性分析．不讲拄
术经济效果，造成浪费十分惊人．有些地方失败项 目
所耗经 费占项 目经 费的百分之六十 以上。由于选题不
当，造成浪费损失的倒子几乎到处可 见．甚至在一些
基础建设项 目，未作可行性研究，往往采用边勘察 、边
设计、边施工的做法，造成 的经济损失是严重的 。例
如四川天然气的开放，未经科学测算储量．就盲目同
外国签订进 口一批天然气化工厂设备台同，准备把天
然气管道铺设到上海，结果困天然气储量不足，损失
了几十亿人民币。
上述这些在社会发展、工农业及科技、基本建设
项 目的决策失误主要在于 ：决策者缺乏应有的专业知
识和科学技术知识，仅凭个人经验，忽视专家咨询部
门的作用 ；缺乏应有的决策智囊组织对决策方案进行
事前、事中、事后综 合科学地论证。
总结教训 ，为适应形 势发展．近些年来，从中央到
地方，逐渐建立 了一些咨询性质的央策研究机构，社
会上也涌现出一批咨询限务公司。目前主要有以下几
种 ：一、政策研究机构。我国从中央各部委到各级党政
部门，大多设有政 策研究室，专门从事政策研究的常
设智囊机构。二 、决策科学的专业研究机构。国务院的
经济研究中心，技术经济研究中心，农村发展研究中
心及各省市自治区的经济研究中心等．既是政策研究
机构，也是决策科学化的研究组织．国家抖协科技咨
询都，上海科学 研究所等，是专业决策研究机构 三、
自然科学、社会科学的专业研究机构。中国科学院和
中国杜 会科学 院所属各研究所，各首、市 、自治区的科
学院分院和社 会科学院、所 ，大都 向社会敞开大门．为
社缶服务，承担决策研究任务和咨询服务。四、咨询服
务公司。专为社会提供技术经济、经营管理决策，制定
发展规划，以及多种社会项 目的咨询服务，属于盈利
性质的咨询机构。五、科技情报研究机构 情报研究是
关系到决策是否适应环境，决策是 否建立在科学基础
上的一项重要工作 。六、专家颐问委员会。尽管不是专
业 智囊 机构，但能通过委 员会的形式 ．把各学科，各行
业 的专家组织 起来 ．发挥 颐问、参谋作用。七 、各种民
间学会、研究会。这些组织具有弹性，可 根据任务组
织有关专家，通过一十时期的工作或利用业余 时间从
事科学论证，任务完成后，各 自回原单位工作，这种方
式 不占编制，费用较低，技益显著 。
从目前我国现有的咨询机构来看，尽管它们在工
作中做出了一定的成绩，但存在问题也不少，队伍素
质不高，领导不够重视，有些甚至成为领导第二秘书
班子．忙于为领导起草 文件 、报告。智囊机构本身组织
体系、研究方法、知识结构等方面与发达国家相比还
存在较大的差距 。如在研究方法上 ，定性分析多、定量
分析少．没有充分利用计算机、统 计学、运 筹学 、计量
经济学等的方法和手段进行定量分 析．再者就 是总结
分析多，预测研究少 ；缺乏多方案 比较和模拟 后果分
析，往往是考虑经济、技术困素，忽视政治和社会因
素。持别是智囊机构在研究过程 中常常 受制于央策者
和行政方面的干扰．有些虽为智囊性单位，实质上是
文秘型机构 ，难 以发挥 咨询作用。
针对我国行政决策智囊系统的现状 ，以及改革 开
放和市场经济发展对行政决策的科学化、民主化提 出
更高的要求， 当前应着重处理好 以下几 十方面问题 ：
一
、 建立 、完善多层班、多领域的智囊机构 ，尤其是大
力发展相对独立 、客观性的民间决策咨询机构 ，以适
应时代的需要。正确处理好决策者与智囊组织研究的
关系，做 到多 “谋”善 “断”。二、加强咨询机构 自身建
设，提高整体人员的文化层次和知识结构的合理化程
度 精干的队伍．合理的、科学的知识结构是保证咨询
机构成功的基础 三 、智囊机构应 充分利用 信息 系统
资源，防止困信息不全、不真，造成 研究工 作失实。四、
应大胆潜鉴国外先进研究方法和手段．为我所用。西
方社会剖造和运用的一整套研究方 法、决策理 论、预
测技术，大大提高研究结论的可靠性．对我 f『】有一定
的借鉴意义。五、国家在宏现上应足够重视智囊组织
的作用，做好指导、协调、规划的同时．应创造条件、支
持智囊组织工作的开展，减少来自决策者和其它方面
的行政干扰，确保其研究的科学性 ，客观公正性 。让 他
们真正为 社会主义建设出谋划策 ，发挥 其应有 的作
用，做 出应有的贡献。
[作者单位：华东冶金学院文法学院]
(责任编辑：王秀艳)
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